臺中高等行政法院判決
100年度訴更一字第24號
100年9月14日辯論終結原 告 楊樹訴訟代理人 甘大空 律師被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 蔡英智
鄭瑞宗上列當事人間因申請核發建造執照事件，原告不服內政部中華民國98年11月24日台內訴字第0980162824號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院判決廢棄原判決，發回更審，本院更為判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
本審訴訟費用、發回前第一審及上訴審之訴訟費用，均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落臺中市梧棲區（99年12月25日改制前為臺中縣○○鎮○○○段○○○○○○號土地，經被告於民國60年12月31日公告為台中港特定區計畫內機關用地，屬公共設施保留地。嗣原告於98年5月25日出具申請書，請被告准原告前開土地依鄰近分區使用核發建造執照，經被告以98年6月23日府工建字第0980159280號函復原告，略以：「三．．．有關公共設施保留地之取得，既已不再有期限之限制，．．．旨○○○鎮○○段○○○○○○號土地仍依據本府建設處98年3月30日（收件編號：95051）核發建築線指示（定）圖屬台中港特定區計畫內機關用地（35），台端倘仍須申請建築許可，應依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法備齊資料向本府申請臨時建築許可證。．．．」原告不服，循序提起行政訴訟，經本院以99年度訴字第4號判決駁回。原告仍表不服，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第853號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應依本件判決意旨，依原告之申請(關於核發坐落臺中市○○區○○段○○○○○○號土地建築執照)作成行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠臺中市○○區○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）已逾期
限仍未由被告取得，公共設施保留地及延長取得時限公告即應視為撤銷，該土地既已非公共設施保留地，原告申請被告核發建造執照即有理由，被告應予核發：
1.按徵收土地係對人民財產權影響最嚴重之手段，故政府必須依法律為之，司法院釋字第409號解釋理由書謂：「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。」徵收土地既嚴重損及影響人民之財產權，故徵收之要件、程序及補償等，皆必須依照法律審慎為之，依「舉重以明輕」原則，在法律嚴格規定徵收要件及程序之前提下，對於被徵收前的公共設施保留地之公告及認定，亦必須嚴格審慎為之，方不會輕重失衡。次按「．．．法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力，迭經本院解釋有案。」、「．．．法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。惟人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。」為司法院釋字第629號及第574號解釋理由書所明釋。是都市計畫法原無關於公共設施保留地徵收取得期間之限制規定，53年同法增訂第49條規定：「前條公共設施保留地徵收之期間，不得超過5年，逾期不徵收，視為撤銷；但有特殊情形，經上級政府之核准得延長之，其延長期間，至多5年」，由於本條規定公共設施保留地之取得期限過短，故於62年9月6日將第49條修正，並改列成為第50條而規定為：「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年，逾期不徵收，視為撤銷」，嗣再於77年7月15日刪除同法第50條第1項有關公共設施保留地取得期限之規定，並延用至今。又依最高行政法院81年判字第2487號判決要旨謂：「都市計畫法於77年7月15日修正時，保留地之保留徵收取得年限業已屆滿者，依法律不溯既往原則，固應依修正前之都市計畫法第50條規定視為撤銷，如於修法時取得年限尚未屆滿者，則應適用修正後之法律，不生法律溯及既往與否之問題。」合先敘明。
2.原告所有系爭土地，經被告依都市計畫法於60年12月30日，公告為台中港特定區計畫內機關用地，而屬於公共設施保留地，至今已歷39年，期間未見任何需地機關辦理土地徵收或土地重劃作業。依都市計畫法第5條及第26條規定，都市計畫係以預計未來25年之發展情形所定，且每3年或5年必須通盤檢討1次，本案公告至今，對於包含系爭土地在內所有台中港特定區之公共設施保留地，被告完全未曾有至少每5年通盤檢討1次；甚至自60年公告後，原有之都市計畫已逾25年，亦從未見被告更新。嗣雖經前臺灣省政府於72年6月17日以函文核准延長公共設施保留地取得時限5年，惟其延長取得時限至遲於77年6月17日屆滿；縱以被告72年7月1日公告延長之日起算，至遲亦已於77年7月1日屆滿，而都市計畫法係於77月7月15日方刪除同法第50條第1項有關公共設施保留地取得期限規定。況系爭土地閒置至今，未能加以利用，嚴重損害原告財產權益，違反憲法第15條規定；上揭公告對原告單獨形成特別重大之犧牲，被告亦從未予以合理補償。是本件系爭土地業因逾期未徵收而視為撤銷，至為明確，該土地既已非公共設施保留地，則原告申請被告核發建造執照即有理由，被告應予核發。㈡原告係申請建造執照，非臨時建築許可證，被告未予原告補正機會逕予駁回申請，顯有違法且嚴重侵害原告權益：
本件系爭土地經公告為公共設施保留地後，至今已逾39年，被告或其他機關完全沒有徵收或市地重劃之作業計畫，不僅對原告造成特別犧牲，原告亦無法出售系爭土地；因原告急須在系爭土地興建房舍以供家人居住，遂向被告申請核發建築執照，但受限於公共設施保留地之使用性質，被告以原告必須申請臨時建築許可證為由，駁回原告核發建照之申請。
然原告不願申請臨時建築許可證，係因依都市計畫法第50條第2項規定：「前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除」，是臨時建築物之建築方式及高度受到限制，且被告得隨時命原告拆除，而改申請臨時建築許可證尚須花費大筆金錢，均嚴重侵害原告權益。又若被告當初要求原告備齊資料後而否准核發建造執照，方有原告補正之問題，惟被告並未發文限期令原告補正，則此一最高行政法院判決發回意旨指摘之程序上不利益，自不能歸由原告負責，是被告未予原告補正機會逕予駁回原告之申請，其駁回處分顯有違法，應予撤銷。
四、被告答辯略以：㈠本件系爭土地經被告於60年12月31日以府癸建字土字第12225
8號公告臺中港特定區計畫編定為機關用地（公共設施保留地），並於87年5月25日以府工都字第122369號公告變更臺中港特定區計畫（第2次通盤檢討）仍編定為機關用地，並非未曾檢討。按都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，該法所稱之「公共設施保留地」，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。次按內政部79年4月25日台內營字第796768號函釋略以：「．．．按都市計畫法第50條有關公共設施保留地取得期限之規定，業經於民國77年7月15日總統令修正予以刪除。查上開條文取得期限之刪除意旨，有關公共設施保留地之取得，已不再有期限之限制。」本件所涉都市計畫法第50條條文修正案，業經77年7月15日總統令修正予以刪除，依中央法規標準法第22條之規定，修正前條文已於77年7月17日起失效。
又按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」本件於98年5月25日受理原告聲請許可案件，期間是項法令並無變更，且都市計畫法第50條條文早於77年7月15日總統令頒修正刪除公共設施保留地之取得期限之限制，並無原告所稱涉及「法律不溯及既往原則」之事。
㈡末按都市計畫法第50條規定略以：「公共設施保留地在未取
得前，得申請為臨時建築使用。．．．都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法，由內政部定之。」是公共設施保留地申請建築許可之方式依法業有明定。原告擬於其所有系爭土地申請建築許可，依據被告建設處98年3月30日（收件編號:95051）核發建築線指示（定）圖，系爭土地屬台中港特定區計畫內機關用地，依台中港特定區計畫書規定係規劃提供鄰里性機關使用，目前該地尚未提供鄰里性機關使用屬都市計畫法規定之「公共設施保留地」，應依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法備齊土地權利證明文件、建築線指示、工程圖等資料向被告申請臨時建築許可，惟原告申請時並無附工程圖，僅有建築線指示，申請資料尚未齊全，被告依法駁回其申請，原告即應俟補齊相關資料後重行提出申請，非有原告所稱被告未予其補正機會之情。綜上，原告主張顯無理由，應予駁回。
五、本件兩造之爭點為：系爭土地是否因取得期限屆滿不徵收而視為撤銷，已非公共設施保留地？原告因此申請被告核發建造執照，是否有理由？
六、按都市計畫法於53年9月1日修正公布時，其第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地得依法予以徵收；但徵收地價之補償應按照市價。」同法第49條規定：「前條公共設施保留地徵收之期間，不得超過5年，逾期不徵收，視為撤銷；但有特殊情形，經上級政府之核准得延長之，其延長期間，至多5年。」嗣該法於62年9月6日修正時，將上開條文移置至第50條規定：「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。
但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年，逾期不徵收，視為撤銷。」至77年7月15日修正時，則將上開第50條所定10年內取得之規定刪除，亦即公共設施保留地自77年7月15日都市計畫法修正公布後即未設取得期限之規定。
七、經查，系爭土地經被告(當時為台中縣政府)於60年12月31日以府癸建字土字第122258號公告臺中港特定區計畫編定為機關用地（公共設施保留地），並經台中縣政府於72年5月30日以七二府建都字第78460號函，報請台灣省政府核准延長公共設施保留地取得期限5年，經該府於72年6月17日以七二府建四字第46463號函同意，並請台中縣政府依規定公告週知(本院卷43-44頁)，台中縣政府依台灣省政府該函意旨，於72年7月1日公告，公告期間自72年7月1日起至同月30日止(同卷45-47頁台中縣政府公報)，又該公告事項記載有關公共設保留地延長取得期限之統計表，詳如附表一．．．。而依附表一之申請延長都市計畫公共設保留地延長取得期限之統計表，亦記載台中港特定區計畫機關用地，劃設日期為61年1月1日，保留期限為77年9月5日(同卷86頁)。是系爭土地於61年1月1日經劃設為公共設施保留地，而都市計畫法於62年9月6日修正時，第50條規定：「公共設施保留地，在62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年，逾期不徵收，視為撤銷。」依當時該規定，系爭土地應於62年9月6日起算10年內即於72年9月5日前取得，如逾期不徵收，視為撤銷。本件系爭土地既經台中縣政府報請台灣省政府核准延長該土地公共設施保留地取得期限5年，其保留期限延至77年9月5日。又都市計畫法77年7月15日修正時，已將上開第50條所定10年內取得之規定刪除，亦即公共設施保留地自77年7月15日都市計畫法修正公布後即未有取得期限之規定，有如上述，則系爭土地並未因取得期限屆滿不徵收，而視為撤銷該公共設施保留地公告之情事。原告主張系爭土地延長取得時限至遲於77年6月17日已屆滿，與上開事實不符，並無可採。又台中縣政府於87年5月25日就臺中港特定區計畫第2次通盤檢討，並未對系爭土地變更使用，此為被告所陳明，並有該計畫第2次通盤檢討書在卷可稽，另依92年12月變更臺中港特定區計畫(土地使用分區管制要點專案通盤檢討)書，及94年4月21日公告之變更臺中港特定區計畫(土地使用分區管制要點專案通盤檢討)案，雖有變更該計畫案條文，亦均未對系爭土地變更使用（以上資料均有被告都市發展局於網站上公告，一般民眾均可上網閱覽得知），是系爭土地迄今仍為公共設施保留地，並無疑義。
八、再按「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正。」、「起造人應於接獲第一次通知改正之日起6個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審；屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以駁回。」為建築法第35條、第36條所明定。
另按「（第1項）公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。（第2項）前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。（第3項）都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法，由內政部定之。」、「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」為都市計畫法第50條及第51條所明定。系爭土地為公共設施保留地，原告於該土地未經被告取得前，僅得申請為臨時建築使用，不得申請一般建造執照。是原告以系爭土地已逾公共設施保留地取得期間限制，於98年5月22日向被告申請核發建造執照(本院前審卷65頁，原告於本院審理中並重申其係向被告申請一般建造執照而非臨時建造執照)，經被告以原處分否准原告申請核發建造執照，並告知原告倘仍須申請建築許可，應備齊資料申請臨時建築許可證(同卷14-15頁)，自屬有據。
九、另依司法院釋字第336號解釋意旨，已認都市計畫法於77年7月15日修正公布之第50條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，而都市計畫之實施，則為增進公共利益所必要，與憲法第23條及第143條並無牴觸。原告所引司法院釋字第409號解釋理由書，係關於土地徵收之要件及踐行之程序，應由法律詳為規定等事宜；另司法院釋字第629及574號解釋理由書，則為闡釋法律變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力，及如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，以符法治國之法安定性原則及信賴保護原則，均與本件之情形不同，難為其有利之論據。又原告主張其所有系爭土地，經被告劃設為機關用地，屬公共設施保留地，已歷39年之久，未見辦理土地徵收，使土地閒置未能加以利用，嚴重損害原告財產權益，原告受有特別重大之犧牲，被告未予以合理補償乙節，惟依司法院釋字第336號解釋後段意旨，認此係主管機關應對於土地所有權人因保留時間之久暫，權利受有個別損害，而形成特別犧牲之情形，應予以不同程度之補償，兼顧土地所有權人之權益，應檢討修正有關法律，係立法問題，對於本件系爭土地屬公共設施保留地，原告於該土地未經被告取得前，向被告申請一般建造執照，被告予否准之適法性，係屬二事，並無有扞格之處。
十、綜上所陳，系爭土地為公共設施保留地，被告以原處分否准原告申請核發一般建造執照，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由；其請求被告應依本件判決意旨，依原告上開之申請，作成行政處分，自亦屬無據，而為無理由，均應予駁回。又本件事證已明，原告其餘主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 21 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 9 月 30 日
書記官 許 騰 云