臺中高等行政法院判決
100年度訴更一字第22號
100年9月29日辯論終結原 告 許銘峰被 告 彰化縣政府代 表 人 卓伯源訴訟代理人 曹勝傑上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國98年7月1日經訴字第09806114470號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，被告不服提起上訴，經最高行政法院判決廢棄原判決，發回更審，本院更為判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審之訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬聯合稽查取締小組人員會同彰化縣警察局芳苑分局漢寶派出所員警於民國（下同）97年11月20日下午1時許，查獲原告未經申請許可，擅自於其所經管坐落彰化縣○○鄉○○○段○○○○○○○號一般農業區農牧用地（下稱系爭土地，土地為其弟許正祿所有）上採取土石，違規開挖範圍長約17公尺、寬約9公尺、深約1.4公尺，土石方約21
4.2立方公尺，並將土石外運之情事，除當場拍照存證與製作現場勘查紀錄外，並通知原告、挖土機司機詹萬能及營業大貨車司機陳英歷等人至漢寶派出所製作調查筆錄。嗣經彰化縣警察局芳苑分局以97年11月29日芳警分偵字第0970021263號函請被告依法裁處。被告遂以原告未經許可擅自採取土石之行為，違反土石採取法第36條規定，以98年2月5日府水石字第0980025456號裁處書裁處罰鍰新臺幣（下同）100萬元，並限於文到7日內辦理整復及清除其設施及禁止繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院98年度訴字第315號判決撤銷訴願決定及原處分。被告不服，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第975號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：㈠系爭土地雖屬農牧用地，然因四周同為農牧用地之他人土地
，有部分作為養蜆之養殖池用，故原告於97年11月間基於整地作為養蜆之養殖池用，於系爭土地實施整地，除將所開挖部分土石作為養殖池堤岸外，因有多餘砂石，無法堆置於系爭土地上，始暫時堆放在系爭土地毗鄰之原告所有土地上，待將來系爭土地回復農用時，再設法回填，此從所開挖之範圍長約17公尺、寬約9公尺、深約1.4公尺，完全符合養殖蜆之適當深度，可得印證，故原告所為與濫採土石或濫採土石販賣之情形不同。原有路面與原有土地有落差60-70公分，須挖深溝才能建擋土牆，開挖後現養殖蜆，系爭土地四周與鄰近土地高度均相同，當時開挖所剩餘之土石，原告雖承認將剩餘土石外運5車贈與朋友陳英歷種蔥，其餘截至目前仍在現場，請求鈞院履勘現場。97年原告僅開挖部分即被查獲，嗣後才全部開挖，開挖的土石部分回填，剩餘放置鄰地作平台供鴨子休息。
㈡按在自有土地上採取土石或實施整地，並不當然違反土石採
取法第36條之規定，倘採取土石供自用或實施整地，且所採取土石數量，並未超過中央主管機關所規定數量，即無須申請許可，此有土石採取法第3條第1項第1款、第2款「採取少量土石供自用者」、「實施整地與工程就地取材者」之規定，故原告所為應符合上揭規定而無須申請土石採取許可。原告為農民，長期於家鄉從事養殖及農耕行為，不知在自家土地上實施整地之行為會構成違法，亦不知採取土石超過多少數量須申請許可，按行政機關所為之行政行為應符合行政程序法第7條規定之比例原則，被告如能先告知原告實施整地採取土石數量之相關規定，或令原告依法申請許可後，原告如仍明知故犯，再依法處罰，始符合比例原則。本件被告所為裁罰已違反比例原則。原告請求事後補申請許可等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠查原告未經許可，於97年11月20日在系爭土地上擅自採取土
石，案經被告會同彰化縣警察局芳苑分局漢寶派出所查獲，此有被告現場勘查紀錄及警方調查筆錄在卷足稽，違規事實洵屬明確，被告依土石採取法第36條規定裁處100萬元，並無違誤。
㈡原告辯稱系爭土地周邊為蜆養殖池，開挖深度為養殖蜆之適
當深度，係實施整地而採取少量土石供農業設施之用，且所載運之6台車（按應為5台車之誤）土方為自用農耕使用並無轉售營利行為，符合土石採取法第3條第1項第1款、第2款免取得土石採取許可，採取少量土石及實施整地之情形云云。惟查土石採取法第3條第1項各款情形，針對土石採取地點、面積、數量、期間業已訂定「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」，依前開管理辦法第2條第1項前段規定「依本法第3條第1項第1款規定少量土石供自用者，應以人工採取，其採取總量以2立方公尺為限。」及第3條規定「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，應向目的事業主管機關申請核准。」原告以挖土機開挖，並非以人工採取，其開挖長約17公尺、寬約9公尺，深約1.4公尺，並運出土石35立方公尺，且毗鄰無養殖池，現場並已設置擋土牆，當無開挖土方必要，系爭土地編定為農牧用地，作養殖池使用亦不符土地編定容許使用項目，難認係作整地行為，原告所辯不足採據，被告依法裁罰，並無不合。
㈢成威工程顧問有限公司（下稱成威公司）於鈞院前審時所測
量填方土石方1752.46立方公尺應屬誤算，今重新檢送剖面圖（將本案現況測量後將實際地表面線，繪製於剖面圖之下線(紅)，上線為兩側鄰地面連接線及預估計算出挖、填土方計算表）供參。因成威公司將旁邊擋土牆的高度當作未開挖前平地的高度，導致填方土石方計算結果不合理的高，被告要求其重新計算，計算結果如100年8月9日準備程序所提成威公司100年8月5日成字第1000805號函及其附件共4頁。成威公司並無重新到現場測量，僅將圖面結果再重新判斷一次作計算。測量前以鄰地的高程當作系爭土地的高程，上揭附件資料第4頁剖面圖黑色虛線是以鄰地的高程當作系爭土地未被開挖前的高程，紅線是99年2月26日當天測量的實際高程，將這兩條線作比較，計算結果如第2頁預估土方計算表所示，第4頁剖面圖以0+050為例，左邊黑色虛線高於紅線表示挖方，右邊紅線比黑色虛線高表示填方，面積換算體積，如第2頁預估土方計算表所示，測點與測點之距離乘以兩段的挖方或填方之平均斷面積，以第一行為例，距離1.287.470（斷面積0與14.94之平均）＝9.5616，小數點第四位四捨五入為9.562。成威公司重新計算挖方487.251減填方166.660等於320.591立方公尺，此數據與97年11月20日現場丈量
214.2立方公尺的數據較接近，但仍相差106.391立方公尺，相差之土方如何產生被告無法解釋，可能係因一個是97年測量的結果，另一是99年測量的結果，中間可能經過人為或自然的變動，且並無資料顯示97年11月20日也是由成威公司丈量的，可能是不同單位測量的，故無法作比較等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告未經許可採取土石，依土石採取法第36條規定裁罰，是否合法。原告主張於系爭土地實施整地係為作養殖池使用，並無採取土石之故意，是否可採。
五、經查：㈠按「土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，
不在此限：採取少量土石供自用者。實施整地與工程就地取材者。．．．前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」、「未經許可採取土石者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」土石採取法第3條及第36條分別定有明文。
次按「依本法第3條第1項第1款規定採取少量土石供自用者，應以人工採取，其採取總量以2立方公尺為限。」、「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。前項整地及工程就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書報請直轄市、縣（市）主管機關備查，並應於每月5日前將上月外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。」亦為採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第2條第1項前段及第3條所規定。前揭管理辦法乃土石採取之中央主管機關經濟部，依據上述土石採取法第3條第2項授權所訂立之細節性規定，核其內容並未逾越授權範圍，且與土石採取法係為維護自然環境，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之立法目的相符，自得予以援用。依上述土石採取法第3條第1項規定可知，採取土石，除符合該條項各款所列情形者外，均應依土石採取法規定取得土石採取許可，方得為之，至於是否有買賣情事，則非所問。又該條項第1款所稱「採取少量土石供自用」，依上述採取土石免申辦土石採取許可管理辦法規定，原則上限以人工採取，並其採取總量以2立方公尺為限。另該條項第2款所稱「實施整地與工程就地取材」，則須經目的事業主管機關核准。故雖為自用而採取土石，但不合上述規定，或雖為整地與就地取材而採取土石，但未經目的事業主管機關核准即實施，均非屬土石採取法第3條第1項第1款、第2款所規範得無庸取得土石採取許可即採取土石之情形。
㈡查本件原告未經許可，僱請挖土機司機詹萬能擅自於彰化縣
○○鄉○○○段○○○○○○○號系爭土地上採取土石，案經彰化縣警察局芳苑分局漢寶派出所於97年11月20日當場查獲，現場留有挖土機一部，違規開挖範圍長約17公尺、寬約9公尺、深約1.4公尺，土石方約214.2立方公尺，並委請775-HQ營業大貨車駕駛黃建源將5車之土石（約35立方公尺）外運至陳英○○○鄉○○段○○○○號，其他土石則堆置於系爭土地鄰地上之事實，業據原告於本院審理中坦承在案，並有原告、詹萬能、黃建源、陳英歷之調查筆錄（本院前審卷第26至36頁），現場勘查紀錄及照片（同上卷第37、39、40頁）、本院於98年12月10日至現場履勘所製作之勘驗筆錄、略圖、照片（同上卷第66至81頁）及原告於照片指出堆置土石之位置（同上卷第76頁）等附卷可稽，是本件原告之違章事實明確，洵堪認定。被告依土石採取法第36條規定，以98年2 月5日府水石字第0980025456號裁處書裁處原告100萬元罰鍰，並限於文到7日內辦理整復及清除其設施，及禁止繼續採取土石，並不得將已採取土石外運之處分，經核並無不合。
㈢原告雖為上開主張，惟按，縱認原告係依土石採取法第3條
第1項第1款、第2款之規定，在系爭土地上採取少量土石供自用或實施整地。然依前揭採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第2條第1項前段規定，採取少量土石供自用者，應以人工採取，並其採取總量以2立方公尺為限。本件原告僱用挖土機司機詹萬能在系爭土地上採取土石，且採取土石方約
214.2立方公尺，自不符合採取少量土石供自用之要件。又依土石採取法第3條第1項第2款之規定在系爭土地上實施整地者，依前揭採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項之規定須經目的事業主管機關之核准，其將剩餘土石外運，依該辦法第3條第2項規定應填具申請書報請縣（市）主管機關備查，並應於每月5日前將上月外運數量申報縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。而依現場照片顯示，原告在系爭土地四周築有水泥牆，並未以系爭土地之土石作為養殖池之堤岸，是原告若要在系爭土地上設置養殖池蓄水養殖蜆類，應只需在系爭土地上就地整平即可，惟其未經申請許可，另僱請詹萬能以挖土機在系爭土地上開挖，並僱請黃建源駕駛大貨車將5車土石載運外出至陳英歷之土地回填，其餘土方則移置鄰地上施作平台供鴨子休息之用，其有未經許可而大量採取土石之違規行為，已至為明確。又原告是僱請詹萬能以挖土機在系爭土地上開挖，將採取之土石外運，並非因實施整地及工程就地取材所需而就地採取土石使用於現場，依法自應申請許可後始可採取土石，原告主張不須申請許可，尚有誤解。再者，土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展為目的。系爭土地為一般農業區農牧用地，原告既未依法申請而採取土石，足以影響地貌及自然環境，破壞國土保持。依土石採取法之規定，只要是未經許可採取土石，除有同法第3條但書規定之情形外，均屬違法，並不以將砂石外運販賣營利或造成水土流失之結果為要件，亦與砂石外運之目的無關。縱其採取土石並未變賣或造成水土流失，對於原告違法採取土石之行為，均不生影響。又法令公布後，人民即有遵守之義務。原告採取土石，應依土石採取法第3條規定申請許可，其在系爭土地上開挖並將土石外運，應注意且能注意申請取得許可，其未經申請許可，即擅自僱工開挖採取土石致違規，其縱非故意，亦有過失，仍應負責，亦不得以不知法令規定而解免其責任。另土石採取法及相關法令，並無主管機關被告應先告知行為人原告實施整地採取土石數量之相關規定，或令原告依法申請許可後，原告如仍明知故犯，再依法處罰之規定，是被告處以最低度之罰鍰，並無違反比例原則可言。
㈣至於本院前審於98年12月10日履勘現場時，就開挖位置及面
積曾指示被告所屬地政處人員予以測量並提出測量成果圖，有勘驗筆錄可參。嗣經被告於前審言詞辯論期日提出由成威公司製作之系爭土地現況測量及土方計算圖（見前審卷第11
9、120頁），該測量圖關於土石方計算表，記載填方土石方為1752.46立方公尺。惟嗣後經本院調查結果，被告陳稱測量圖關於土石方計算表，係成威公司以系爭土地四周水泥牆之高度，作為未開挖前原系爭土地之高度，測量開挖土石方之數量，核屬測量錯誤，經成威公司重新以系爭土地兩邊鄰地之高度平均，作為系爭土地之高度，計算出系爭土地開採之土石方為320.591立方公尺（挖方487.251立方公尺－填方
166.660立方公尺＝320.591立方公尺），並經成威公司之測量員鄭名哲到庭證述在案，復有更正之預估土方計算表及系爭土地現況測量及土方計算圖附卷可參（本審卷第35至37頁）。然該系爭土地現況測量及土方計算圖係99年2月26日所製作，距原告被查獲採取土石日期97年11月20日，已約有1年3個月，且事後原告已將系爭土地作成養殖池蓄水養殖蜆類，是該系爭土地原來之高度為何，已無從考據並測出原有之高度，且系爭土地蓄水後，池內土地會有沉澱及鬆軟之現象，則以系爭土地蓄水之現況測量其開挖土石方，與實際開挖之土石方，自有誤差。而原告自稱於被查獲後即未再採取土石，是本件原告在系爭土地上所採取之土石方，應以查獲時所採取之土石方214.2立方公尺，作為認定本件採取土石量之依據。
㈤綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告所為裁處
原告罰鍰100萬元，並限期辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分，揆諸首揭法條之規定，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，且本院前審已至現場履勘，原告再次請求履勘現場，已無必要；兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，均附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 10 月 11 日
書記官 李 孟 純