臺中高等行政法院判決
100年度訴更一字第40號100年11月3日辯論終結原 告 葉雅雪訴訟代理人 陳姿君 律師複代理人 蔡宜宏 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 卓伯源訴訟代理人 林其春
吳孟璇張奕群 律師上列當事人間因未依核定事業擴展計畫使用事件，原告不服經濟部中華民國98年1月23日經訴字第09806106000號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院於99年1月21日以98年度訴字第117號判決，被告不服，提起上訴，經最高行政法院於100年6月30日以100年度判字第1122號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人勝泰衛材股份有限公司（下稱勝泰公司）前以其工廠生產過程中產生大量廢水，必須改善污染處理設施，而原有廠房無適當空間可資利用，向經濟部申請變更工廠登記，增加毗鄰之坐落原彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地，設置污染防治設施及隔離綠帶，經該部以民國（下同）89年1月11日經（89）中字第89900203號函核准，原告乃持向經濟部工業局申請核發其工廠毗鄰之坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號農業用地變更為丁種建築用地，經該局以89年1月11日工中字第560021號函核發工業用地證明書，核准增加毗連用地地點：彰化縣○○鎮○○段○○○○○號（下稱系爭2439號土地，原地主林春木，面積為4,573平方公尺，並於89年6月3日變更地目為丁種建築用地），核准函註明增加之毗連土地，變更為丁種建築用地後，未依核定計畫使用者，得依促進產業升級條例第38條及第38條之1規定處理，及載明申請人應確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定。惟林春木於土地變更編定為丁種建築用地後，於89年8月2日將前揭彰化縣○○鎮○○段○○○○○號分割為3筆土地（2439地號、2439-1地號及2439-2地號，其中2439地號於89年8月14日售予勝泰公司）。案經被告分別於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日、96年3月7日會勘發現勝泰公司擅自將部分土地興建廠房、辦公室等建物作為生產設施等用途，並未依原核定計畫設置污染防治設施使用；且前揭2439-1地號及2439-2地號於95年1月11日經法院拍賣後又合併分割為8筆土地（2439-1地號、2439-3地號、2439-4地號、2439-5地號、2439-6地號、2439-7地號、2439-8地號、2439-9地號），並於95年3月至10月間分售予黃宗賢、黃煙評、謝永陽及原告等4人，原告取得其中2439-6、2439-7地號之所有權（下稱系爭2439-6號等2筆土地）。被告認勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條之規定，乃於97年7月14日以府建工字第0970412222號函（下稱原處分）廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復○○○鎮○○段○○○○○號（面積4,573平方公尺）原編定。原告不服，以利害關係人身分，向經濟部提起訴願，並主張原告承買時系爭土地之使用類別俱為特定農業區丁種建築用地，因信賴土地登記上並無任何限制條件之註記或變更編定原因之記載而予以購買，且向和美鎮公所取得建造執照、使用執照、並經彰化縣政府核發營利事業登記證及經濟部核發工廠登記證，則基於「信賴保護原則」被告應維持既有之土地編定，以保護原告正當合理之信賴，始為適法；又原告購買系爭土地興建建物並建置廠房內所有設施已花費近千萬元，可見原告之信賴利益顯然大於原處分更正系爭土地使用編定及撤銷建築執照及使用執照等行政處分所欲維護之公益，而被告未考量原告係屬善意第三人，驟為更正系爭土地使用編定，亦有失誠信公平原則，而屬權利濫用之違法等語云云，惟遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。案經本院於99年1月21日以98年度訴字第117號判決：「被告民國97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止經濟部工業局民國89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○○段○○○○○號，面積4573平方公尺）之行政處分，其中關於原告所有坐落同段2439之6地號，面積238平方公尺、同段2439之7地號，面積135平方公尺2筆土地部分，及經濟部民國98年1月23日經訴字第09806106000號訴願決定中就上開地號土地部分所為之決定均撤銷。被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之6地號，面積238平方公尺、同段2439之7地號，面積135平方公尺2筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地。訴訟費用由被告負擔。」被告不服，提起上訴，經最高行政法院於100年6月30日以100年度判字第1122號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
（一）原告經由仲介公司於95年9月15日與第三人林宇俊簽定買賣契約，買受彰化縣○○鎮○○段2439-6、2439-7地號二筆土地（下稱系爭土地），給付仲介費用，並於95年10月18日辦理所有權移轉登記完畢後，即依法經彰化縣和美鎮公所95年11月9日核發95和鎮建字第18664號建照執照，原告即雇工興建廠房，和美鎮公所於96年3月29日核發96和鎮建字第04165號使用執照，並於96年4月25日發給建物所有權狀，另原告再分別向經濟部申請工廠登記證、向被告申請營利事業登記證，經濟部於96年4月20日核發工廠登記證、被告於96年5月17日核發營利事業登記證。被告於97年7月14日以原處分廢止經濟部工業局核發勝泰公司之工業用地證明書之核定，並於同日以府建工字第0970143831號函請被告地政處及和美地政事務所恢復○○○鎮○○段○○○○○號（面積4,573平方公尺）原編定，原告所有系爭2筆土地，因被告廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書，並函請和美地政回復土地編定回復土地原編定，由特定農業區丁種建築用地回復為農牧用地，而彰化縣和美地政事務所97年8月5日和地二字第0970004494號函所示○○○鎮○○段2439-0、2439-1、2439-3至2439-9地號等9筆土地回復原編定，係依照被告函請辦理，顯見和美地政事務所之行政措施係依據被告之行政處分所為的行為，是以，對外直接發生法律效果之單方行政行為應為被告撤銷勝泰公司工業用地證明書之行政行為，應屬行政處分，原告為雖非原處分之相對人但為利害關係人，自得對原處分提起訴願及行政訴訟，合先敘明。
（二）原告有信賴表現：⒈本件原告於95年8、9月間，經由人人房屋仲介有限公司居
中仲介，於95年9月15日與第三人林宇俊簽定買賣契約，買受系爭土地，同時給付人人房屋仲介有限公司仲介費用新臺幣（下同）79,000元，並於95年10月18日辦理所有權移轉登記完畢。原告於前揭2筆土地辦理所有權移轉登記完畢後，即依法向彰化縣和美鎮公所申請建照執照，嗣95年11月9日和美鎮公所核發95和鎮建字第18664號建照執照後，原告即雇工興建廠房，嗣興建完成，和美鎮公所於96年3月29日核發96和鎮建字第04165號使用執照，和美地政事務所則於96年4月25日發給建物所有權狀，另原告再分別向經濟部申請工廠登記證、向被告申請營利事業登記證，經濟部於96年4月20日核發工廠登記證、被告於96年5月17日核發營利事業登記證。
⒉原告於買受取得系爭土地至興建廠房完畢依法取得工廠登
記證、營利事業登記證時，土地登記簿有關土地使用分區編定係登載為「特定農業區、丁種建築用地」，其上並無任何限制條件之註記或變更編定原因之記載，原告信賴土地登記簿之記載，以「丁種建築用地」之價格向第三人林宇俊購買系爭土地，並本於上開信賴基礎依法向和美鎮公所申請取得系爭建造執照，在和美鎮公所核發建照執照後，原告依法興建建物，建築完成後，原告再依法向和美鎮公所申請使用執照，並向經濟部申請工廠登記證、向被告申請營利事業登記證，和美鎮公所、被告及經濟部亦分別核發建照執照、使用執照、工廠登記證及營利事業登記證，原告依規定逐層向各主管機關請領各項執照，繳納規費、稅捐，合法於系爭土地上建造房屋，取得房屋作為廠房、辦公室用途，並於其上營業多年，展開具體之信賴行為，有「信賴之表現」。
（三）原告無信賴不值得保護之情形：⒈系爭土地變更編定後，早於95年1月11日即經法院拍賣程
序由第三人林宇俊拍定取得，被告於更審前98年7月28日書狀自承，於96年3月7日再度會勘時才查知原核准編更之土地已經遭分割出2439-1至2439-9等筆土地，被告自承於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日即查獲勝泰衛材股份有限公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，經被告94年10月18日以府建工字第0940201573號函及95年10月18日以府建工字第0950203880號函向勝泰衛材股份有限公司敘明已違反「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，將廢止核定計畫並恢復變更前之土地編定，期間系爭土地早就經法院查封拍賣並轉手多人，被告直至96年3月7日才發覺前開事實，甚至遲至一年後97年7月14日才發函廢止系爭土地的工業用地證明書，被告機關緩慢的行政作為，完全置民眾的權益於不顧，對照原告買受土地的時間為95年9月15，和美鎮公所核發建照的時間為95年11月9日，興建廠房完成，和美鎮公所核發建照的時間為96年3月29日，原告向經濟部申請工廠登記證、向被告申請營利事業登記證，經濟部核發工廠登記證係於96年4月20日，被告於96年5月17日核發營利事業登記證等時程觀之，更可以顯示，被告對於系爭土地是否有依核定計畫使用之情形，漠不關心，所以才會在89年經濟部核定後，至被告97年7月廢止，8年期間，僅於93年、94年、95年、96年會勘4次，被告從未想過其行政作為對於人民的影響至深且鉅，如果被告於系爭土地89年變更地目後，能更積極地查勘系爭土地的使用情形對於勝泰公司為積極的行政作為，就可避免後續善意第三人買受系爭土地，甚至已在系爭土地投資大筆金錢建設。
⒉依內政部92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函示，
依非都市土地使用管制規則第26條及第30條便俚變更登記者，應函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目，以利管制。被告未依內政部92年之函示，至原告於95年間8月份購買系爭土地時，無法知悉該土地有何「核定計畫」之限制及廢止保留，至原告善意買受該土地，被告未依法所為之措施，該不利益，應不得由原告承擔。
⒊臺灣彰化地方法院拍賣程序進行，土地鑑價時，鑑價單位
就系爭土地編定使用種類亦記載：「特定農業區丁種建築用地」，土地價格以「特定農業區丁種建築用地」加以鑑價，拍定人亦以該土地為「特定農業區丁種建築用地」價格買受。原告經土地仲介業者之介紹，始輾轉買受系爭土地，原告買受土地之前或之後，並不知悉系爭土地係因經濟部工業局89年1月11日公（89）中字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司工業用地證明書，始由農牧用地變更為丁種建築用地，也無從由任何相關土地登記文件知悉前開事實，亦無從知悉系爭土地有何「核定計畫」之限制及廢止保留權，更無從知悉被告曾於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日查獲勝泰衛材股份有限公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，經被告94年10月18日以府建工字第0940201573號函及95年10月18日以府建工字第0950203880號函向勝泰衛材股份有限公司敘明已違反「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，將廢止核定計畫並恢復變更前之土地編定。
⒋進一步而言，被告於93年間即已查獲勝泰衛材股份有限公
司有違反「非都市土地使用管制規則」之情形，為何歷經四年，遲至系爭土地已經法院查封拍賣，轉手二次後始為具體處置？期間卻從未對系爭土地登記簿之記載有何敘明土地編定之限制或廢止保留權的具體措施，亦未在法院查封公告時，函文通知執行法院，前開被告與勝泰衛材股份有限公司間之函文往返從未通知利害關係人即土地所有人林俊宇或原告等，僅於最後處分時，才副本通知原告，若被告及早通知身為利害關係人的第三人林宇俊或原告，原告必不會向林宇俊買受系爭土地，縱原告已向林宇俊買受系爭土地，若在原告取得系爭土地之所有權後，被告95年10月18日之府建工字第0950203880號向勝泰衛材股份有限公司敘明，違反「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，將廢止核定計畫並恢復變更前之土地編定之函文副本有送達身為利害關係人的原告，原告就不會逐層依法向各主管機關申請執照，在系爭土地投入大筆資金，興建廠房。
⒌綜上所述，可以明確，原告於請領系爭建造執照及使用執
照時，並無行政程序法第119條所謂「信賴不值得保護」之情形。況且，原告於95年8、9月間買受系爭土地時，鄰地2439-8地號土地所有權人黃煙評已在該土地上興建廠房，原告合理相信該土地確係丁種建築用地，可興建廠房營業。且原告取得系爭土地之所有權後，被告從未將與勝泰衛材股份有限公司有關之函文副本送達身為利害關係人的原告，致使原告從不知悉（亦無從知悉）系爭土地上有何土地編定之限制或緣由，投入大筆資金興建廠房，蒙受損失，被告亦顯有疏失。
（四）原告得主張信賴保護原則：原告信賴土地登記簿上之記載，以「丁種建築用地」之價格購買系爭土地，信任和美鎮公所、經濟部、被告等核發之建築執照、使用執照、工廠登記證、營利事業登記證為合法，原告得依法興建廠房營業，進而在系爭土地建造房屋、經營工廠，原告信賴行政機關所為「行政行為」之事實，並依此事實產生信賴基礎，而為合理規劃及使用之行為，且無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情，又原告購買系爭土地、興建系爭建物並建置廠房內之所有設施，已花費上千萬元，原告之信賴利益顯然大於原處分更正系爭土地使用編定及撤銷系爭建造執照及使用執照等行政處分所欲維護之公益，基於「信賴保護原則」，原處分應維持既有之土地編定以保護原告正當合理之信賴，始為適法。惟被告未考量原告係屬善意第三人，驟為更正系爭土地使用編定，參照改制前行政法院79年度判字第2095號判決之意旨，亦有失誠信公平原則，而屬權利濫用之違法。
（五）被告一再辯稱96年3月7日第4次會勘才查知土地已移轉於第三人，然查被告早於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日即多次查獲勝泰公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，並於94年10月18日以府建工字第0940201573號函及95年10月18日以府建工字第0950203880號函向勝泰公司敘明已違反「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，將廢止核定計畫並恢復變更前之土地編定，卻遲至97年7月14日才為具體行政措施，而系爭土地卻早於95年1月即因法院拍賣移轉於第三人，被告即可於當時輕易向地政機關查詢系爭土地登記簿知悉該情事。進一步言，若被告於93年、94年二次查獲勝泰公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，即依內政部92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函示，函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目，加強管制，原告即不會再予買受，被告於93年間查獲勝泰公司違反「非都市土地使用管制規則」，為積極依法行政，卻於土地移轉於善意第三人後使開始積極作為，原告於95年9月15日買受系爭土地之初至97年7月14日接獲被告廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書為止，無從知悉系爭土地有此糾葛，原告買受系爭土地後，興建工廠記設施，已花費數千萬元，被告一紙延遲多時之行政處分，即變動所有原告信賴之基礎事實，實有可議之處，且被告僅空言該處分所保護之公益大於原告之信賴利益，卻未說明所欲保護之公益有何大於原告信賴利益之處？果欲保護之公益如此重大，為何被告於93年查獲，卻遲至97年才為具體作為？期間相隔4年之遙，顯見其所欲保護之公益尚非如此重大。
（六）查被告以廢止經濟部工業局89年1月11日工（89）中字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書為由，函請被告地政處及和美地政事務所恢復○○○鎮○○段○○○○○號（面積4,573平方公尺）原「特定農業區，農牧用地」編定，惟查，如被告原處分廢止經濟部工業局89年1月11日工（89）中字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書之處分為不當應予撤銷，則依行政訴訟法第196條之規定，應有命被告通知和美地政事務所將系爭土地，土地使用地類別編定變更為丁種建築用地之必要，否則，若僅撤銷被告原處分，而被告未通知和美地政事務所○○○鎮○○段○○○○○○○號、2439-7地號等2筆土地，土地使用地類別編定回復為特定農業區丁種建築用地，則，原告似無法僅以本訴勝訴判決要求和美地政事務所將系爭土地，土地使用地類別編定變更為丁種建築用地或要求被告通知和美地政事務所將系爭土地，土地使用地類別編定變更為丁種建築用地，是以，本件應有依行政訴訟法第196條之規定，於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置，亦即以判決命被告應通知和美地政事務所將系爭土地之土地使用類別變更為丁種建築用地。
（七）被告主張本件原告所得之利益為反射利益，不得主張信賴利益之保護云云，並不可採：
⒈本件原告取得系爭土地為使用地類別為「丁種建築用地」
並非利益。原告取得系爭土地時土地登記簿上之記載即為「丁種建築用地」，土地交易也是以系爭土地為丁種建築
用地商定價金，原告並未因經濟部工業局核發勝泰公司工業用地證明書，而獲有任何利益，遑論有何反射利益。嚴格言之，或有利益的僅勝泰公司，絕非原告，原告更無獲得任何反射利益。
⒉更進一步而言，本件最高法院100年判字第1122號判決認
定，「按『人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。』『自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。』訴願法第1條前段、第18條定有明文；再行政訴訟法第4條第1項規定：『人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。』可知，不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟者，非專以受處分人為限，就該處分有利害關係之第三人亦得提起之。又所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，換言之，第三人須因行政處分，致其權利或法律上利益受有損害者，即得提起訴願，並得因不服訴願決定而提起行政訴訟。被上訴人所有系爭土地係自系爭毗連地分割而來，為原審依法確認之事實，則上訴人以原處分廢止系爭准許函核發系爭毗連地工業用地證明書之核定，而將系爭毗連地之使用類別由『丁種建築用地』恢復原編定之『農牧用地』，已限制被上訴人本於所有權對於系爭土地之使用收益，被上訴人對於原處分自有法律上之利害關係，揆諸前揭說明，自得提起訴願及行政訴訟請求救濟之。」亦即，原告對於系被告之處分有法律上之利害關係得提起訴願、行政訴訟救濟，依此而論，原告如係被告所述對於工業局核發勝泰公司工業用地證明書，系爭土地變更為丁種建築用地，為反射利益，依行政法學界及實務通說，原告根本不得對原處分提起訴願及行政訴訟救濟，準此，被告主張本件原告係受反射利益不得主張信賴利益，顯然有所誤解並不可採。
⒊本件被告主張廢止原行政處分所欲維護之公益，大於原告
所欲維護之私益，被告僅空泛地主張其所欲維護的公益為：「⑴行政機關核准非都市土地變更編定之合目的性與⑵土地登記與核定用途相符之正確性」，惟查，該兩點主張實無法看出有何重大公益性質。如果該兩點如此事關公益重大，極欲維護，為何被告自93年起即查獲勝泰公司有違反「非都市土地使用管制規則」之情形，每隔一年才又再去查處勝泰公司，歷經四年，遲至系爭土地已經法院查封拍賣，轉手二次後始為具體處置？顯示，該所欲維護的公益根本號不重要，所以行政機關才可以如此漫不經心，慢如牛步地進行政流程。熟不知，一般市井小民，因為被告機關的漫不經心，早已花費大筆金錢，認真、努力地興建廠房盼得一安身立命之地，原告於系爭土地的購置及其上之建設暨廠內的設備高達數千萬元以上，被告從未想過其一個行政處分對於人民所帶來的巨大改變，對於善意第三者的原告而言，難道這不應該有信賴保護的適用嗎？經濟部工業局在與被告往來函文都強調本件應考慮有無信賴利益保護的適用，被告於本件訴訟主張原告無信賴利益保護原則之適用，顯然無據。
（八）依內政部92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函示，依非都市土地使用管制規則第26條及第30條辦理變更登記者，應函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目，以利管制。被告未依內政部函示函請地政機關並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目，致使原告於95年間8月份購買系爭土地時，無法知悉該土地有何「核定計畫」之限制及廢止保留，至原告善意買受該土地，被告未依法所為之措施，該不利益，自不得由原告承擔等情。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈被告原處分廢止經濟部工業局民國89年1月11日工(89)中
字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○○段○○○○○號，面積4,573平方公尺）之行政處分，其中關於原告所有坐落同段2439之6地號，面積238平方公尺、同段2439之7地號，面積135平方公尺2筆土地部分，及經濟部民國98年1月23日經訴字第09806106000號訴願決定中就上開地號土地部分所為之決定均撤銷。
⒉被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告所有坐落彰化縣
○○鎮○○段○○○○○○○號面積238平方公尺、同段2439之7地號，面積135平方公尺2筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）經濟部工業局89年1月11日工中字第560021號函核發工業用地證明書，核准勝泰公司毗連廠地地號：彰化縣○○鎮○○段○○○○○號（面積4,573平方公尺），作為設置污染防治設備使用，（工業用地證明書說明五第5點：貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用土地前之土地編定）。另為加強管制興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展工業計畫及維護善意第三人權益之信賴保護原則，經濟部工業局於93年1月7日工地字00000000000號函檢送92年12月19日召開之會議紀錄決議四：惠請內政部地政司函告各直轄或縣市政府，於辦理該類案件變更編定異動登記時，應請土地登記機關原依該司92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函說明一之（二）第1點所示，於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註之內容，修正為：「依據00縣政府00年00月00日00字0000號函核准變更編定，應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定。」依前述事實經濟部於89年核准本擴展計畫時並無法令依據需在辦理土地變更編定時於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定」。
（二）本件係勝泰公司因設置污染防治設施之需，經經濟部工業局核發上開工業用地證明書並核准工廠變更登記在案，惟勝泰公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，擅自將該土地建有廠房、辦公室及倉庫等建物作為生產設施等用途，經被告於93年8月24日起多次查獲在案，並於93年9月7日以府建工字第0930172530號函、94年10月18日府建工字第0940201573號函、95年10月18日府建工字第0950203880號函及96年3月7日會勘處理報告表等多次函請該公司應依核定計畫完成使用，並敘明已違反「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，被告將廢止本計畫並恢復原變更前之土地編定，或應依擴展工業相關規定向經濟部工業局重新提出申請。勝泰公司不但未依核定計畫內容作為污染防治設備設施之使用，反擅自將土地分割分售予他人，顯已違反非都市土地使用管制規則第54條及第31條規定。被告於96年11月23日府建工字第0960240776號函，通知該公司未能依照原核定計畫使用，並擅自分割轉售他人，限期於96年12月20日前向被告提出陳述意見。
惟該公司未能於期限內提出，被告爰依88年12月31日修正之促進產業升級條例第53條第1項、第2項、第5項及非都市土地使用管制規則第54條、第31條第5項之規定，廢止該事業計畫之核定及工業用地證明書，並函請土地登記機關恢復○○○鎮○○段○○○○○號（面積4,573平方公尺）原編定，並於97年7月22日送達原告，依法並無違誤。而被告所為廢止處分係廢止經濟部核發勝泰公司之工業用地證明書之核定，並未直接對原告生具體的法律上效果。原告所有土地，係由彰化縣和美地政事務所將土地之「使用類別」由「丁種建築用地」變更編定為「農牧用地」。因此原告對其所有土地之變更登記如有不服，即應針對該變更登記之行政處分不服（即和美地政事務所之處分），提起訴願。被告函請彰化縣和美地政事務所辦理或同意辦理，均係機關內部，本於上級監督權限，對於下級機關所為之指示，並非直接對原告為行政處分。又原告起訴請求撤銷被告97 年7月14日之原處分。惟按上開公函中僅部分土地屬於原告所有，因此如認原告得提起訴願，行政訴訟亦應僅限於原告所有之土地部分才有保護之必要。
（三）本案並無逾越行政程序法第124條之2年期間：查「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及用地面積審查辦法」於97年7月11日始修正第17條明定：「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起二年內，依核定計劃完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延。但以一次為限，並不得超過一年。」本件被告雖多次會勘，勝泰公司未依核定計劃使用，但因當時法令並未明文規定核定計劃應於多久期間內完成，及逾期未完成之法律效果為何，被告當時只能勸導。因此被告即本於行政程序法第7條第1款規定依比例原則於93年間發函要求勝泰公司：
「確實依所提污染防治計劃書規劃其配置使用，不得移作他用」，另於94年間因業者表示欲重新申請，因此被告於94年10月18日發函勝泰公司載明：「經本府94年9月5日現場勘查結，貴公司已建有廠房、辦公室等建築物作為生產設施等其他用途，但未依核定計劃內容作為污染防治設備設施使用，請儘速依核定計劃完成使用，或依經濟部工業局94年6月28日工地字第09400493790號函……依擴展工業之相關規定重新提出申請，否則本府將依非都市土地使用管制規則第31條及第54條規定，廢止貴公司之擴展計劃及恢復原變更用地前之土地編定。」嗣於95年8月15日再度會勘時，因被告未接獲勝泰公司向經濟部提出重新申請之資料。因此於95年10月18日發函表示將廢止擴展計劃及恢復原變更前之土地編定。嗣最終於96年3月7日再度會勘時勝泰公司仍未依核定計劃使用，且被告當時才查知原核准變更之土地已經遭分割出2439-1至2439-9號等筆土地，並已移轉予第三人黃煙評、謝永陽、黃宗賢、葉雅雪，才確定知悉勝泰公司已無法依原核定計劃使用。因此本件應自96年3月7日被告會勘知悉土地已移轉第三人，才確定勝泰公司無法完成使用時，此時才開始計算2年期間；93年、94年間之會勘結論，均因業者要求改進或表示將另外重新申請，因此而未予遽行廢止，係符合行政程序法第7條第1款之作為。因此被告97年7月14日所為廢止工業用地證明書自96年3月7日起算並未逾二年期間。
（四）關於原告主張信賴保護原則適用之部分：⒈本件應與土地法第43條規定無涉，土地法第43條規定係為
保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實的公信力，故第三人信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而剝奪真正之權利（司法院院字第1919號解釋參照），因此應係指私權糾紛而言，應非指登記簿冊上各項登記內容有絕對之效力，而不容政府機關依職權予以變動。而本件係勝泰公司未依原核定計畫使用並擅自將土地分割並分售予他人，被告依行政程序法第123條第1款及第3款規定，廢止其全部核定擴展計畫並恢復原變更前之土地編定，於法並無不合；至原告承買毗連土地是否受善意信賴保護，因涉勝泰公司與毗連土地受讓人及第三人間私法上權利義務關係之釐清，係屬民事問題，被告未便作事實上認定，並無法據以認定原告是否屬善意第三人。
⒉原告不能主張信賴保護原則：⑴本件89年間之行政處分（
即經濟部工業局89年1月11日89（中）000000號核發工業用地證明書），以及97年間廢止上開行政處分（即原處分），其行政處分之相對人均為勝泰衛材股份有限公司。⑵嗣勝泰公司依據89年核發之工業用地證明書，將林春木所有之系爭土地，○○○鎮○○段○○○○號土地之「使用地類別」，由「農牧用地」變更為「丁種建築用地」。後上開土地經分割、合併等，總共分成9筆土地，同段2439號由勝泰公司取得，2439-1、2439-3、2439-4、2439-5號由黃宗賢取得，2439-6、2439-7號由葉雅雪取得，2439-8號由黃煙評取得，2439-9號由謝永陽取得。⑶如上所述，上開二行政處分之相對人均為勝泰公司，系爭土地變更為「丁建」後，經輾轉移轉後，現由原告取得土地之所有權。如果認定原告取得「丁建」土地是「利益」，但其利益是「事實上的、間接的利益」，並不是因該行政處分而得利。因此第三人所得之利益只是「反射利益」，不能認為是公法上的權利，無法以爭訟手段請求實現的利益，受益之第三人即不能依據行政程序法第117條以下規定，主張其信賴應受保護，即「受益的第三人」在解釋上並非該法條所指之「受益人」。
⒊本件廢止原行政處分（即廢止89年核發之工業用地證明書
）所欲維護之公益，顯然大於原告所欲維護之私益，故不適用信賴保護原則：
⑴「依法行政原則」與「信賴保護原則」二者同為憲法原
則，價值與地位皆無軒輊，在個案適用時皆不可偏廢。在違法授益處分之撤銷，「依法行政原則」與「信賴保護原則」處於相衝突之局面，基於依法行政原則，應撤銷違法之行政處分，以回復合法之狀態。而信賴保護原則係考慮人民對行政處分之存續所具有之利益，要求維持既存之違法行政處分。兩者發生衝突時，並無優先與否之問題，應依個案予以調整適用。行政機關欲撤銷違法授益行政處分時，必須在所追求的「公益」與人民的「信賴利益」之間，作法益衡量，應衡量兩者在個案中之重要性，從而決定是否撤銷或廢止，以及是否為全部或一部撤銷。
⑵系爭土地前經核准變更為丁種建築用地，乃係基於工業
或經濟發展之規劃，核准其變更土地之編定，以作為設置污染防治設施之使用，且原核准機關即經濟部工業局亦有預先保留廢止權利之情形。又系爭土地既未依原核定計劃使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第五項規定，因之被告97年7月14日原處分及同日府建工字第0970143831號函所為廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定及函請本件彰化縣和美地政機關恢復系爭土地原編定之處分，其所欲維護之利益，乃涉及：
①行政機關核准毗連非都市土地變更編定之「合目的性」②土地登記與核定用途相符之「正確性」上開二者均屬重大公益性質，原告之信賴利益並不大於撤銷所欲維護之公益，因此本件應無信賴保護之適用。
⒋退步言，縱適用信賴保護原則，應非當然只有如原告所主張「不能廢止行政處分」一途：
⑴本件89年間之行政處分係「授與利益之合法行政處分」
，應無疑義。現被告以行政程序法第123條第3款規定，廢止行政處分。縱有原告主張「信賴保護原則」之適用，其可能之處理方式有三種：①廢止行政處分，且不予補償。②廢止行政處分，但給予補償。③不廢止行政處分。
⑵司法院釋字第589號解釋對於行政法規之「修改」、「廢
止」，所生之「信賴保護原則」問題，即闡釋：「至於如何保護其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則需衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。」⒌本件被告廢止原行政處分，與信賴保護並不衝突：
⑴89年間之行政處分應予廢止，係基於行政程序法第123條
第3款之法律明文規定。且有廢止之必要，已如前述。⑵被告現在所為廢止原行政處分之行為，並不當然損及原
告之「信賴利益」。原告現已在系爭土地上建廠使用。系爭行政處分，並無損其利益。如事後有不能繼續使用之情事發生，才發生利益受損情事，原告亦可於該時，主張「信賴保護原則」，要求保護（例如要求繼續原來之使用、補償……）。
⒍嚴格而言，影響原告之「利益」者，係彰化縣和美地政事
務所97年8月5日和地二字第0970004494號函：「為勝泰衛材股份有限公司未依核定計劃使用，業經縣府廢止工業用地證明書一案，並函請辦○○○鎮○○段2439-0、2439-1、2439-3至2439-9地號等九筆土地由特定農業區丁種建築用地恢復原編定（同區農牧用地）。」原告如有不服（主張信賴保護原則等等），應就該地政事務所之行政處分為標的，進行行政救濟之程序。至於被告系爭之行政處分（即廢止勝泰公司工業用地證明書），其處分之對象非原告，亦不直接對原告產生不利益，原告對此提起訴訟，請求撤銷等即無理由。
（五）本件原由經濟部工業局核發工業用地證明書，嗣法規修改，被告依現行法令規定有權廢止該證明書：
促進產業升級條例第4條明定工業主管機關在中央為經濟部工業局；在縣（市）為縣（市）政府，同條例施行細則第95條第1項規定：「本條例第53條第1項規定之工業用地證明書，由地方工業主管機關核發。」另「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及用地面積審查辦法」第12條於89年11月15日修正亦規定核發工業用地證明書之法定權限由省（市）工業主管機關，改由土地所在地之地方工業主管機關核發，該修正條文並已刊登於89年12月11日經濟部公報，並未違背行政程序法第11條第4項之公告移轉管轄之規定。行政程序法中有關管轄權之規定，係為保護人民，免於「投訴無門」，行政程序法第11條第1項規定：「管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」管轄權應依職權認定、管轄權爭議之處理、管轄權變動後應移送等等，分別在該法第17條、第14條、第18條定有明文。本案經經濟部及被告認定結果，被告有廢止之管轄權，並無爭議，且此管轄權之認定結果，對原告等亦無因此而生不利之情事。是有關核發工業用地證明書之法定權限，原係由中央工業主管機關核發，嗣修改法令，改由土地所在地之地方工業主管機關核發（即管轄權變更），應依行政程序法第11條第1項及第5項之規定，而與同法第15條規定之委任、委託或地方制度法所定之委辦事項無涉。本件管轄權於修法後已歸屬地方工業主管機關，經濟部工業局亦認為該局依法已無從對計劃內容後續發展情形進行管控或廢止，因此被告有權廢止系爭工業用地之證明書。
（六）綜上，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、被告96年7月14日工地字第
097 0143831號函、93年9月7日府建工字第0930172530號函及會勘處理報告、94年10月18日府建工字第0940201573號函及會勘處理報告、95年10月18日府建工字第0950203880號函及會勘處理報告、96年3月15日府建工字第0960044260號函、96年5月29日府建工字第0960105 805號函、96年8月14日府建工字第0960164636號函、96年9月26日工地字第0960067
2 810號函、96年11月23日府建工字第0960240776號函、97年1月29日府建工字第0970021935號函、96年5月17日營利事業登記證、土地建物異動清冊、不動產買賣契約書、房仲費收據○○○鎮○○段2439-6、2439-7土地所有權狀、813建號建物所有權狀、2439土地登記簿、和美鎮公所九十五和鎮建字第18664號建造執照、96年4月24日經濟部工廠登記證、2434-2、2440、2448、2490、2491、00000000、2439-1、2439-6、2439-7土地登記查詢表、E十六和鎮建字第4165號建造執照、彰化縣和美地政事務所民眾閱覽異動索引、89年1月17彰府字第11868號、89年1月17彰府字第11874號、93年1月8日彰府字5769號、97年7月14日府建工字第0970142 222號、彰化縣和美地政事務所97年8月5日和地二字0000000 00號函、97年7月25日府地用字第0970152857號、經濟部工業局89年1月11日工（八九）中字第560021號函、96年4月17日工地字第09600230650號函、96年7月9日工地字第09600481170號函、97年3月4日工地字第09700114530號函、93年1月7日工地字第09203528110號函、經濟部89年1月11日經（八九）中字第89900203號函、89年11月15日經（八九）工字第89316407號令、勝泰公司89年1月11日工業用地證明書、96年3月5日96字0305號函、核定擴展計畫用地2439地號變更編定使用明細工程承攬契約書、森富鋼鋁報價單、95年12月22日立路企業買賣合約書、信堯機電合約書等件附卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上開主張，本件之爭點為：被告有無廢止經濟部工業局89年1月11日工中字第560021號函核發工業用地證明書之權限？被告廢止上開核准函有無超過2年之除斥期間？原告得否主張行政程序法上之信賴保護原則？茲分述如下：
（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1條前段、第18條分別定有明文。再行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」可知，不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟者，非專以受處分人為限，就該處分有利害關係之第三人亦得提起之。又所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。換言之，第三人須因行政處分，致其權利或法律上利益受有損害者，即得提起訴願，並得因不服訴願決定而提起行政訴訟。原告所有之系爭2439-6等2筆土地係分割自原彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地，為前開所確認之事實，則被告以原處分廢止系爭准許函核發系爭毗連地工業用地證明書之核定，而將系爭毗連地之使用類別由「丁種建築用地」恢復原編定之「農牧用地」，已限制原告本於所有權對於系爭土地之使用收益，原告對於原處分自有法律上之利害關係，揆諸前揭說明，自得提起訴願及行政訴訟請求救濟之，合先敘明。
（二）次按，「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」行政程序法第123條、第124條分別定有明文。另「（第1項）興辦工業人因……設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經工業主管機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法辦理變更使用及登記。……（第5項）第一項擴展計畫及用地面積之審查辦法，由經濟部定之。」及「（第1項）丁種建築用地有下列情形之一而原使用地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第五十三條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，得在其需用面積限度內以其毗連土地申請變更編定為丁種建築用地：一、設置污染防治設備。……（第5項）工業主管機關應依第54條檢查是否依原核定計畫使用；如有違反使用，經工業主管機關廢止其事業計畫之核定者，直轄市或縣（市）政府應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人。」「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」復為88年12月31日修正公布之促進產業升級條例（已於99年5月12日廢止）第53條第1項、第5項（88年12月31日修正前係規定於同條例第32條之1第1項、第4項）及非都市土地使用管制規則第31條、第54條所明定。又經濟部依上述促進產業升級條例之授權，於87年1月21日修訂之上述毗連地審查辦法第9條原規定；「興辦工業人依前條規定申請增加毗連土地時，應擬具下列書件……向土地所在地之直轄市政府建設局申請核定，或向縣（市）政府申請核轉中央工業主管機關核定，並辦理工廠變更登記及核發工業用地證明書：……」嗣依89年11月15日修訂後同辦法第12條之規定，已將興辦工業人申請增加毗連地之核定及核發工業用地證明書之權限移轉予土地所在地之地方工業主管機關辦理。是以，系爭准許函雖係工業局於89年1月11日核發給訴外人勝泰公司，被告非作成該准許函之原處分機關，惟其自89年11月15日起已承受原處分機關工業局關於興辦工業人申請核定增加毗連地及核發工業用地證明書之業務，則訴外人勝泰公司是否未履行系爭准許函課予之負擔，被告自有審認及廢止系爭准許函之權限。
（三）另按，行政程序法第123條第3款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」第124條規定：「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」經查，訴外人勝泰公司因設置污染防治設施之需申請增加毗連非都市土地，前經經濟部工業局於89年1月11日以工（89）中字第560021號函核發工業用地證明書（核准增加毗連用地地點：
彰化縣○○鎮○○段○○○○○號），該函說明五、（五）並記載「貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定。」（參見本院前審卷第83頁）；嗣經被告分別於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日、96年3月7日邀集勝泰公司會勘，發現勝泰公司擅自在部分的系爭2439號土地上興建廠房、辦公室等建物作為生產設施等用途，並未依原核定計畫應設置污染防治設施之使用用途（參見本院前審卷第110頁至第111頁、第114頁至第115頁、第118頁至第119頁、第120頁至第121頁）；被告分別以93年9月7日府建工字第0930172530號函、94年10月18日府建工字第0940201573號函、95年10月18日府建工字第09502038 80號函及96年3月15日府建工字第0960044260號函（參見本院前審卷第109頁、第112頁至第113頁、第116頁至第117頁、第160頁至第161頁），多次函請該公司應依原核定計畫完成使用，並敘明依「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，將廢止本計畫，並恢復原變更前之土地編定，或應依擴展工業相關規定向本部工業局重新提出申請等情，亦為前開所確認之事實。因此，勝泰公司有未依原核定計畫設置污染防治設施使用之情形，洵屬明確。從而，被告以勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條之規定，符合前開行政程序法第123條第3款規定，乃以原處分廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復系爭2439號土地（面積4,573平方公尺）之原編定，尚非無據。
（四）復查，興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法（業於99年11月29日廢止）第17條規定：
「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起二年內依核定計畫完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延，但以一次為限，並不得超過一年。中華民國九十七年七月十一日修正施行前，已經相關主管機關受理，但未取得工業用地證明書者，應依前二項規定辦理。中華民國九十七年七月十一日修正施行前，已取得工業用地證明書者，應自中華民國九十七年七月十一日修正施行日起三年內，依核定計畫完成使用。」係於97年7月11日修正增訂，在該條規定增訂前，相關法令對於興辦工業人應依核定計畫完成使用之期限並未有所規範。另上引促進產業升級條例、非都市土地使用管制規則均僅課予興辦工業人應依核定計畫使用土地之義務，亦未定有其未依計畫書所定期限完成使用，應予廢止其事業計畫核定之明文；且本件系爭准許函課予勝泰公司之負擔，亦係應依原核定計畫設置污染防治設施及不得移作他用，並未課予該公司應依計畫預定完工期限完工之負擔；再參以興辦工業人依上引促進產業升級條例之規定，申請使用毗連工業用地以擴展工業或設置防治污染設施或增闢必要通路，均非短期內可完成之計畫，期間容有情事變更，如因其未能於計畫書預定之期限完工，即認構成未依原核定計畫使用或未履行負擔，逕予廢止原核准發給之工業用地證明，容有過苛，亦無以達成促進產業升級條例為促進工業升級之立法目的，故主管機關本於行政裁量及審度實際情況，給予興辦工業人報准延期或改善期間，實有必要。此觀諸上述毗連地審查辦法97年7月11日修正時，於同辦法第17條2項亦增訂如興辦工業人未能於取得工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成者，得報請核准展延，但以1次為限，並不得超過1年，俾兼顧興辦工業人權益及公共利益之達成亦可知。本件經濟部發給工業用地證明書時，已於該證明書內依申請人勝泰公司所提報污染防治計畫書載明毗連用地預定興工及完工日期，其完工日期為89年12月31日，有該工業用地證明書在卷可按（參見本院前審卷第84頁）。雖訴外人勝泰公司未依其所提污染防治計畫書預定完工日期於89年12月31日完工，依照上開說明，尚難逕謂已構成未履行系爭准許函所課予「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」之負擔。又本件被告於93年8月24日、94年9月5日至現場會勘，查獲勝泰公司未依核定計畫使用，因當時法令未規定應依核定計畫完成之期限及逾期完成之法效，其本於行政程序法第7條第1款：「行政行為應採取之方法應有助於目的達成」之規定，乃依業者之請求，給予完成依原核定計畫使用或依相關規定重新申請之改正期間，嗣於95年8月15日至現場會勘結果，勝泰公司仍未依原核定計畫使用或向經濟部提出重新申請，且繼續違規使用土地，其已於95年10月18日通知該公司將廢止系爭准許函及恢復原變更前之土地編定，核其於93年、94年間之會勘，均因業者要求而給予改正期間，為合法之行政行為，即應以其於95年8月15日會勘發現勝泰公司未能依其指示完成依原核定計畫使用，且繼續違規使用時起算除斥期間，則其於97年7月14日以原處分廢止系爭准許函，並未逾前開規定2年之除斥期間。
（五）況且，依照前揭工業局所核發之系爭准許函之記載，勝泰公司應確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定，已課予勝泰公司應履行之負擔，是系爭准許函為附負擔之授益行政處分甚明。從而，勝泰公司就系爭准許函應履行之負擔，應包括系爭毗連地「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔。又被告於93年8月24日至勝泰公司會勘申請毗連工業用地是否完成使用時，發現該部分土地上建築廠房及辦公室使用，其餘部分為空地，尚未開發使用亦無任何設施，嗣被告分別於94年9月5日、95年8月5日及96年3月7日至現場會勘結果，勝泰公司上開違規建築之廠房及辦公室仍使用中，（參見本院前審卷第110頁至第121頁），足認訴外人勝泰公司確有未履行系爭准許函課予系爭毗連地「不得移作他用」之負擔情形。而被告最後一次於96年3月7日至勝泰公司會勘時，該公司違規在系爭毗連地建築之廠房及辦公室既仍繼續使用中，則勝泰公司因未履行系爭准許函所課予不得將該毗連地移作他用之負擔，所生系爭准許函廢止之原因事實仍處於持續發生之狀態。故縱認原告於93年8月24日至勝泰公司會勘時，該公司尚未完成依核定計畫設置防治污染設施；且至遲於上開2439-1及2439-2地號土地於95年1月11日經法院拍賣後，勝泰公司已確定無法依核定計畫設置污染防治設施使用，即應開始起算2年之除斥期間。惟依前述，系爭准許函課予勝泰公司應履行之負擔，包括「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔；且勝泰公司在該毗連地建築之廠房及辦公室繼續使用中，其未履行「不得將系爭毗連地移作他用」負擔之廢止原因仍持續發生中，則被告於97年7月14日以原處分廢止系爭准許函，就勝泰公司未履行不得將系爭毗連地移作他用之負擔而言，並未逾2年除斥期間。
（六）復按，「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」固經行政程序法第117條及第119條所明定。經查：本件被告係依前開行政程序法第123條第3款規定（被告並主張亦有同條第1款之適用），以原處分廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復○○○鎮○○段○○○○○號（面積4,573平方公尺）原編定，其廢止者乃授予利益之合法行政處分，自與撤銷法定救濟期間經過後之違法行政處分不同，是本件並無行政程序法第117條及第119條有關信賴保護原則之適用。另本件經廢止者，乃前揭經濟部工業局89年1月11日工（89）中字第560021號函核發工業用地證明書，原告並非該工業用地證明書之核發對象，自非該核准函之受益人，故本件原告亦不得依行政程序法126條規定，主張信賴保護之損失補償。
（七）再按，行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即誠實信用及信賴保護原則。又司法院釋字第525號解釋謂：
「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」同院釋字第589號解釋謂：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保。」因此，行政法上信賴保護原則之適用，須具備信賴基礎、信賴表現及信賴利益值得保護等要件，始足當之。又公權力行使雖涉及人民信賴利益而有保護之必要，但基於公益需要，仍非不可為一定廢止行為。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等。本件固無行政程序法第117條、第119條及第126條等有關信賴保護規定之適用，但參酌上開司法院釋字第525號解釋之意旨，信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止之意旨，故本件是否尚有上開行政程序法第8條規定及相關解釋之適用，即非無探究之餘地。經查，非都市土地使用分區及編定，係國家依法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，為維護土地應有之使用，防杜他人假藉輾轉移轉謀利之流弊，系爭2439號土地自需依原核定計畫設置污染防治設備之使用始合於規定。縱原告主張係因信賴土地登記，進而購買系爭土地、興建系爭建物並建置廠房內之所有設施，花費上千萬元，應受信賴保護。惟原告之信賴利益僅屬經濟或金錢上的利益，經濟部工業局則基於工業或經濟發展之必要，整體考量勝泰公司提出之計畫，而以89年1月11日工中字第560021號函核准勝泰公司申請毗連非都市土地系爭2439號土地變更編定為丁種建築用地，是依其原核定計畫系爭土地應設置污染防治設備使用，屬國家為維護土地應有之使用，以法律所加諸土地使用上之管制，顯具公益性，故以原告之經濟、金錢的信賴利益與保障公益兩相權衡，並無信賴利益顯然大於所欲維護公益之情形。揆諸前揭說明，被告以原處分廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復○○○鎮○○段○○○○○號原編定，揆諸上開說明，尚難認已違反上開有關信賴保護原則之說明意旨。
（八）末按，土地法第43條固規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」然司法院院字第1919號解釋文另謂：「土地法第三十六條（按即現行法第43條）所謂登記有絕對效力。
係為保護第三人起見。將登記事項賦予絕對真實之公信力。故第三人信賴登記。而取得土地權利時。不因登記原因之無效或撤銷。而被追奪。惟此項規定。並非於保護交易安全之必要限度以外剝奪真正之權利。……」顯見，土地法第43條僅是在保護交易安全，維護第三人權益，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪，但並不影響行政機關依各該法令所為公權力之行使。本件係勝泰公司未依原核定計畫使用，被告依行政程序法第123條第3款規定（被告並主張亦有同條第1款之適用），廢止其全部核定擴展計畫並恢復原變更前之土地編定，並非追奪原告之所有權或其他物權，是本件亦不得遽引土地法第43條規定，主張原處分有所違誤。
六、綜上所述，原處分以訴外人勝泰公司在系爭2439號土地興建廠房及辦公室使用，並未履行「不得將系爭毗連地移作他用」負擔，乃廢止系爭准許函，其認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請本院判決撤銷訴願決定及原處分有關廢止原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之6地號，面積238平方公尺、同段2439之7地號，面積135平方公尺2筆土地經經濟部工業局89年1月11日工（89）中字第560021號函核准勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○○段○○○○○號，面積4,573平方公尺）部分，為無理由，應予駁回。至於原告聲明「被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○○○號面積238平方公尺、同段2439之7地號，面積135平方公尺2筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地。」部分，係依行政訴訟法第196條第1項規定提起，因其訴請本院判決撤銷訴願決定及原處分部分為無理由，已如前述，則其此部分主張即乏所據，亦無理由，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據經本院審酌後，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
書記官 莊 啟 明