臺中高等行政法院判決
100年度訴更一字第41號
100年11月3日辯論終結原 告 黃煙評
謝永陽共 同訴訟代理人 施廷勳 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 卓伯源訴訟代理人 張奕群 律師上列當事人間因未依核定事業擴展計畫使用事件，原告不服經濟部中華民國98年2月3日經訴字第09806106010號及98年2月4日經訴字第09806106390號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以98年度訴字第95號判決後，被告不服，提起上訴，經最高行政法院以100年度判字第1119號判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審之訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件訴外人勝泰衛材股份有限公司（下稱勝泰公司）因設置污染防治設施所需，申請使用毗連坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號之非都市土地（面積4,573平方公尺、原編定為「農牧用地」、下稱系爭毗連地）與原設廠用地相連接，經經濟部工業局（下稱工業局）以民國（下同）89年1月11日工中字第560021號函准予發給工業用地證明書（下稱系爭准許函），並於89年6月3日申請將該土地變更使用地類別為丁種建築用地在案。嗣系爭毗連地所有權人林春木於89年8月2日將該土地分割為同段2439、2439之1及2439之2地號等3筆土地，其中2439地號土地於89年9月1日售予勝泰公司；另2439之1、2439之2地號土地於95年1月11日經法院拍賣由訴外人林宇俊拍定取得後，合併分割為同段2439之1、2439之3～2439之9地號等8筆土地，分別於95年3月至同年10月間，將其中2439之8地號售予原告黃煙評、2349之9地號土地售予原告謝永陽（以上2筆土地合稱系爭土地）；其餘土地分別售予訴外人黃宗賢（2349之1、2349之3至2349之5地號）、葉雅雪（2439之6、2439之7地號)。嗣被告以勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條之規定，於97年7月14日以府建工字第0970412222號函（下稱原處分）廢止系爭核准函發給系爭毗連地工業用地證明書之核定，並通知彰化縣和美地政事務所（下稱和美地政所）恢復系爭毗連地原編定使用地類別為農牧用地。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院98年度訴字第95號判決訴願決定及原處分均撤銷，及命被告應通知和美地政所將系爭土地之使用地類別回復登記為丁種建築用地。原告不服，提起上訴，經最高行政法院以100年度判字第1119號判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：㈠被告已逾越行政程序法第124條規定2年之除斥期間，始廢止經濟部所作原授益行政處分，自屬違法：
1.被告至遲於93年8月24日即已知悉勝泰公司未依原授益處分之要求履行負擔，即作為設置污染防治設備之用，並曾於93年9月7日以府建工字第0930172530號函通知該公司須依核定計畫完成使用。且被告本得依非都市土地使用管制規則第31條第5項規定廢止原授益處分，既有法可據，且無任何法律上或事實上之障礙事由。可知，廢止原授益處分之原因早已於93年8月24日前發生並為被告所明知，被告欲廢止原授益行政處分之除斥期間至95年8月23日即已完成。惟被告竟遲至97年7月14日始作成系爭廢止工業用地證明之行政處分，顯已逾行政程序法第124條所揭示之除斥期間。
2.本件經濟部發給工業用地證明書時，已於該證明書內依申請人勝泰公司所提報污染防治計畫書載明毗連用地預定興工及完工日期，其完工日期為89年12月31日，而被告於93年8月24日會勘勝泰公司申請毗連工業用地是否完成使用時，即發現該公司有未依原核定計畫設置污染防治設施之事實。況勝泰公司取得工業用地證明書，核准增加為毗連用地後，同意提供系爭毗連地之地主林春木，於89年6月3日即申請變更使用地類別為丁種建築用地，復隨即於89年8月2日將系爭毗連地分割為3筆（分別為2439地號、2439-1地號及2439-2地號），除其中2439地號於89年9月1日售予勝泰公司外，其餘土地於95年1月11日即經法院拍賣後又合併分割為8筆土地，並分別出售予訴外人葉雅雪、黃宗賢及原告黃煙評、謝永陽等4人。足見土地所有權人已因所有權轉移，與原申請主體不同，顯已不可能按工業用地證明書核准計畫完成增設防治公害設備。是本件至遲於前揭2439-1地號及2439-2地號於95年1月11日經法院拍賣後，勝泰公司已確定無法依申請時所提之計畫供興建設置污染防治設施。按行政程序法第124條關於附負擔之授益行政處分，因受益人未履行其負擔之廢止，係規定「自廢止原因發生後」2年內為之，其除斥期間之起算時點既係以事實上「廢止原因發生」為準，不問有廢止權之機關是否知悉廢止原因已發生。被告遲至97年7月14日始以原處分廢止系爭准許函核發之工業用地證明書之核定處分，不論以93年8月24日會勘知悉勝泰公司未設置污染防治設施之時，或於95年1月11日經法院拍賣時起算，被告所為原處分，均已逾2年之除斥期間。
㈡雖最高行政法院判決發回理由認：系爭准許函課予勝泰公司
應履行之負擔，包括「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔；且勝泰公司在該毗連地建築之廠房及辦公室繼續使用中，其未履行「不得將系爭毗連地移作他用」負擔之廢止原因仍持續發生中，則被告於97年7月14日以原處分廢止系爭准許函，就勝泰公司未履行不得將系爭毗連地移作他用之負擔而言，並未逾2年除斥期間。及在97年7月11日修正增訂之「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」（下稱毗連地審查辦法）修正增訂前，相關法令對於興辦工業人應依核定計畫完成使用之期限並未有所規範；而促進產業升級條例（下稱促產條例）、非都市土地使用管制規則均僅課予興辦工業人應依核定計畫使用土地之義務，亦未定有其未依計畫書所定期限完成使用，應予廢止其事業計畫核定之明文云云，惟查：
1.系爭授益行政處分之負擔，僅有「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」一項，至文書上存有「不得移作他用」之文字，僅不過係「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」之反面列舉，不應視為屬「另一項」不同之負擔。申言之，系爭處分上「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」與「不得移作他用」兩項文字僅不過係被告於文件上作正、反列舉之示意，並非因此即可認屬兩項不同之負擔，故上揭判決理由，實屬未予深究文義之誤會。而勝泰公司自辦理系爭土地地目變更後至被告93年會勘現場時已達4年，均仍未履行上述「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」之負擔，無論是否已有移作他用，均屬未履行系爭處分之負擔。
2.退步言，縱如最高行政法院所認系爭處分具有上揭兩項負擔，然於勝泰公司未履行「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」負擔之情形時，系爭處分之廢止原因即已發生，非謂須勝泰公司皆未履行上揭兩項負擔，方符合廢止原因發生之條件。從而最高行政法院前開所認，尚有未合。
3.雖發回理由認毗連地審查辦法第17條第1、2項之規定係於97年7月11日方修正增訂，在該條規定增訂前，相關法令對於興辦工業人應依核定計畫完成使用之期限並未有所規範，亦未定有其未依計畫書所定期限完成使用，應予廢止其事業計畫核定之明文等等。然查，行政程序法第123條及第124條規定早於88年2月公布、施行，且毗連地審查辦法修正條文第15條亦規定：「興辦工業人申請毗連非都市土地變更編定為丁種建築用地後，未依核定計畫使用者，得由地方工業主管機關依促進產業升級條例第61條及62條規定處理。」被告於93年8月24日知悉勝泰公司未依原授益處分之要求履行負擔時，可依前揭法條及非都市土地使用管制規則第31條等規定廢止原授益處分，豈會無法可循？而此法令依據亦早由經濟部於93年11月7日函告被告，是最高行政法院判決理由，亦屬疏誤。且依被告93年會勘結果，其時應已知勝泰公司不但已逾預定完工之時間3年8個月，且已違反許可並「建築廠房及辦公室」使用，即無正當理由未依原核定計畫設置污染防治設施之事實。無論原授益處分有無明確訂定應依原核定計畫設置之時限，勝泰公司違反原授益處分所附負擔之事實已至明。又上開期間內均未見勝泰公司向被告提出任何關於展期完成之申請，是最高行政法院判決理由自行擬設「均非短期內可完成之計畫，期間容有情事變更」等推測之辭，實難契合本件爭訟事實。矧勝泰公司既已於申請原授益處分時自行擬定89年12月31日為完工日期，益徵上開判決理由之虛設，實無所附麗。
㈢原告於本件得主張信賴保護，被告不得廢止原授益行政處分
：為貫徹依法行政原則，行政機關於發現其行政處分有違法瑕疵時，原則上固可依職權撤銷。惟如因違法行政處分而受益之人民，對於該違法行政處分之存續已產生信賴，且於衡量比較撤銷違法處分所可維護之公共利益後，其信賴較值得保護時，則該違法授益處分即不得任意依職權撤銷之。又「行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。」最高行政法院93年度判字第1677號判決意旨可參。經查：
1.原告信賴系爭土地登記謄本上使用編定之記載，且為善意第三人：原告向訴外人林宇俊購買系爭土地時曾查閱土地登記謄本、地籍圖等公文書，並因信賴系爭土地登記謄本上使用編定之記載為正確而購買之。是於取得系爭土地所有權之過程中，原告既為善意，且有足資信賴之基礎。
2.原告已有信賴之表現：系爭土地經由訴外人林宇俊自法院強制執行程序拍定取得所有權後，除訴外人黃宗賢、葉雅雪及原告黃煙評、謝永陽等4人各別因信賴土地登記「丁種建築用地」，因而花費數百萬元之金錢購入系爭「丁種建築用地」，原告黃煙評計花費新台幣（下同）4,759,800元（含土地價金、仲介費、代書代辦費）、謝永陽花費3,160,000元（不含仲介費、代書代辦費），此有不動產買賣契約書為憑。原告黃煙評另支出申請建造執照與農田水利會架橋等費用計142,656元，此有請款單、水利會收費單及代書服務收費明細表為憑。嗣再花費數百萬元於系爭土地上鳩工興建門牌彰化縣○○鎮○○里○○路○○○巷○○○號之作業廠房，總計花費1千餘萬元。可證原告具有信賴表現之行為，無庸置疑。
3.原告之信賴利益顯然大於被告廢止原授益處分所欲維護之公益，且無不值得保護之情形：經濟上之利益非必然小於公益，若金錢損害甚鉅，且原告又屬善意信賴登記者，其與被告撤銷原處分僅係為維護系爭捌筆土地「土地變更編定之合目的性及土地登記與核定用途相符之正確性」之公共利益相較，信賴利益並未較小。矧如不回復原編定地目，原告仍係按變更後之工業用地性質使用，並未破壞土地登記之正確性。又本件爭訟之前，工業局曾於96年7月9日函達被告，表示「查行政程序法第8條規定．．．因貴府尚未依法回復原編定前，旨揭地號土地於分割後，售予第三者．．．信賴者因單純相信該等土地為丁種建築用地，為信賴之基礎；進而花費眥材承購、築屋，是為信賴之表現；倘信賴者因信賴該等土地公示登記，卻因土地回復原編定，致受可能之損害，似宜依信賴保護之法理，維持其權益。」足見原主管機關亦肯認原告為第三人應受信賴保護，不宜回復系爭土地原編定。
4.按「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保。」司法院釋字第589號解釋意旨可參。按土地登記之目的，在於「保障不動產登記之公信力、維護交易安全、經濟秩序」，是土地法之作用不僅在保障私人財產利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的。揆諸上開解釋意旨，本件維護之信賴利益自應予強化，俾使土地法規所欲實現之公益目的，亦得確保。
5.被告類似情形亦曾為有利於善意第三人之處理，該案例事實乃被告彰化縣政府84年間發現某土地編定錯誤，為免已編定為合法工業用地及業經取得所有權之善意第三人之權益受損並引發糾紛，遂依內政部74年12月6日(74)台內地字第365116號函旨意，就幸樺工業股份有限公司等人持分共有之土地予以維持「山坡地保育區丁種建築用地」（最高行政法院89年度判字第3715號判決參照）。本件原告基於土地登記之信賴基礎所為購入財產及興建廠房等「信賴表現」尤為明確且鉅額，核諸行政自我拘束原則及同等事物應為相同處理之平等原則，被告實無廢止「全部」原授益處分之必要與依據。又信賴保護原告乃推導自法治國原理原則而來，並落實於行政程序法第8條明文規定。而同法第117條及第123條乃係就「違法授益處分之撤銷」與「合法授益處分之廢止」特別為例示規定，非謂信賴保護原則僅侷限於該二條規定，其餘皆無信賴保護之適用。此由前揭司法院釋字第589號解釋意旨可知，信賴保護原則適用之範疇乃含蓋行政處分、行政法規等之異動，非僅止於上揭二條文所示情形。保護方法兼有「存續保障」或「金錢補償」，不因係廢止或撤銷行政處分而有不同。原告雖非工業局核發工業用地證明書之相對人，然法律適用基礎自須回歸於行政程序法第8條之原則，而非同法第123條第1項。且原告信賴之基礎亦非該核發工業用地證明書之處分，從而依司法院釋字第589號或第525號解釋，原告自得主張信賴系爭土地登記之記載而應受保護，並得於證明信賴利益高於公益後，請求撤銷系爭處分即維持原授益行政處分之存續保障。又被告所稱之「反射利益」係指就行政處分相對人為負擔處分，卻對第三人帶來利益者，本件原授益處分（工業用地證明書）之相對人為勝泰公司，原告於購買系爭土地前與該處分毫無關聯，未因之而授益，並非前述所稱受有反射利益之第三人，被告就此顯係誤解。
㈣本件爭訟所涉並影響原告土地所有權人利益之行政處分為系
爭廢止原授益處分之行政處分，和美地政所發給原告之通知函文不過係告知系爭土地地目已變更為農牧用地之事實，此觀前審判決理由即明。被告再執原告如有不服，應就該地政事務所之行政處分為標的進行行政救濟程序云云，實屬無稽等情，並聲明求為判決：⑴被告97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止工業局89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰公司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○○段○○○○○號，面積4,573平方公尺）之行政處分中關於原告黃煙評所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之8地號，面積364平方公尺土地乙筆部分及經濟部98年2月3日經訴字第09806106010號訴願決定均撤銷。⑵被告97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止工業局89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰公司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○○段○○○○○號，面積4,573平方公尺）之行政處分中關於原告謝永陽所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之9地號，面積262平方公尺土地乙筆部分及經濟部98年2月4日經訴字第09806106390號訴願決定均撤銷。⑶被告應通知和美地政所將原告黃煙評所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之8地號，面積364平方公尺及原告謝永陽所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之9地號，面積262平方公尺等二筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別均回復為丁種建築用地。
三、被告則以：㈠工業局以系爭准許函核發工業用地證明書，核准勝泰公司以
系爭毗連地作為設置污染防治設備使用（工業用地證明書說明五第5點：貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定）。另為加強管制興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展工業計畫及維護善意第三人權益之信賴保護原則，工業局於93年1月7日工地字第09203528110號函檢送92年12月19日召開之會議紀錄決議四：惠請內政部地政司函告各直轄市或縣市政府，於辦理該類案件變更編定異動登記時，應請土地登記機關原依該司92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函說明一之㈡第1點所示，於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註之內容，修正為：「依據00縣政府00年00月00日00字0000號函核准變更編定，應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定。」依前述事實經濟部於89年核准本擴展計畫時並無法令依據需在辦理土地變更編定時於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定」，先予敘明。
㈡勝泰公司雖取得系爭准許函核發工業用地證明書及經濟部89
年1月11日經中字第89900203號函核准工廠變更登記，惟該公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，擅自將該土地建有廠房、辦公室及倉庫等建物作為生產設施等用途，經被告於93年8月24日起多次查獲在案，並於93年9月7日以府建工字第0930172530號函、94年10月18日府建工字第0940201573號函、95年10月18日府建工字第0950203880號函及96年3月7日會勘處理報告表等多次函請該公司應依核定計畫完成使用，並敘明已違反「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，被告將廢止本計畫並恢復原變更前之土地編定，或應依擴展工業相關規定向工業局重新提出申請。勝泰公司不但未依核定計畫內容作為污染防治設備設施之使用，反擅自將土地分割分售予他人，顯已違反非都市土地使用管制規則第54條及第31條規定。被告於96年11月23日府建工字第0960240776號函，通知該公司未能依照原核定計畫使用，並擅自分割轉售他人，限期於96年12月20日前向被告提出陳述意見。惟該公司未能於期限內提出，爰被告廢止該事業計畫之核定及工業用地證明書，並函請土地登記機關恢復○○○鎮○○段○○○○○號（面積4,573平方公尺）原編定，並於97年7月16日送達原告，依法並無違誤。
㈢本案並無逾越行政程序法第124條之2年除斥期間：按毗連地
審查辦法於97年7月11日修正，於第17條規定：「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起2年內，依核定計劃完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延。但以1次為限，並不得超過1年。」本件應自96年3月7日被告會勘知悉土地已移轉第三人，才確定勝泰公司無法完成使用時，開始計算2年期間；93年、94年間之會勘結論，均因業者要求改進或表示將另外重新申請，因此而未予遽行廢止，係符合行政程序法第7條第1款之作為。洵至95年間因未見改善或重新申請，因此函示將廢止，退步言，若自95年8月15日會勘後起算2年期間，亦未逾期。
㈣本件應與土地法第43條規定無涉：土地法第43條規定係為保
護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實的公信力，故第三人信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而剝奪真正之權利（司法院院字第1919號解釋參照），因此應係指私權糾紛而言，應非指登記簿冊上各項登記內容有絕對之效力，而不容政府機關依職權予以變動。
㈤本案並無信賴保護原則之適用：
1.「依法行政原則」與「信賴保護原則」二者同為憲法原則，價值與地位皆無軒輊，在個案適用時皆不可偏廢。在違法授益處分之撤銷，上揭二原則處於相衝突之局面，基於依法行政原則，應撤銷違法之行政處分，以回復合法之狀態。而信賴保護原則係考慮人民對行政處分之存續所具有之利益，要求維持既存之違法行政處分。兩者發生衝突時，並無優先與否之問題，應依個案予以調整適用。行政機關欲撤銷違法授益行政處分時，必須在所追求的「公益」與人民的「信賴利益」之間，作法益衡量，應衡量兩者在個案中之重要性，從而決定是否撤銷或廢止，以及是否為全部或一部撤銷。
2.系爭土地前經核准變更為丁種建築用地，乃係基於工業或經濟發展之規劃，核准其變更土地之編定，以作為設置污染防治設施之使用，且原核准機關工業局亦有預先保留廢止權利之情形。又系爭土地既未依原核定計畫使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項規定，因此被告以原處分廢止工業局核發之工業用地證明書之核定及97年7月14日府建工字第0970143831號函請和美地政所恢復系爭土地原編定之處分，其所欲維護之利益，乃涉及：①行政機關核准毗連非都市土地變更編定之合目的性。②土地登記與核定用途相符之正確性。上開二者均屬重大公益性質，原告之信賴利益並不大於撤銷所欲維護之公益，因此本件應無信賴保護之適用。
3.退步言，縱適用信賴保護原則，應非當然只有如原告所主張「不能廢止行政處分」一途：系爭准許函之行政處分係「授與利益之合法行政處分」，被告依行政程序法第123條第3款規定，廢止行政處分，縱有原告主張信賴保護原則之適用，其可能之處理方式有三種：①廢止行政處分，且不予補償。②廢止行政處分，但給予補償。③不廢止行政處分。按司法院釋字第589號解釋對於行政法規之修改、廢止，所生之信賴保護原則問題，即闡釋：「至於如何保護其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則需衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。」是本案如有適用信賴保護原則之情事，並非當然如原告所主張之被告不能廢止原行政處分一途而已。
4.被告廢止之行政處分，與信賴保護並不衝突：被告所為原處分並不當然損及原告之信賴利益，原告現已在系爭土地上建廠使用。系爭行政處分，並無損其利益。如事後有不能繼續使用之情事發生，才發生利益受損情事，原告亦可於該時，主張信賴保護原則，要求保護（例如要求繼續原來之使用、補償）。嚴格而言，影響原告之「利益」者，係和美地政所97年8月5日和地二字第0970004494號函：「為勝泰衛材股份有限公司未依核定計劃使用，業經縣府廢止工業用地證明書一案，並函請辦○○○鎮○○段2439-0、2439-1、2439-3至2439-9地號等9筆土地由特定農業區丁種建築用地恢復原編定（同區農牧用地）」，原告如有不服（主張信賴保護原則等等），應就和美地政所之行政處分為標的，進行行政救濟程序。至於被告之原處分（即廢止勝泰公司工業用地證明書），其處分之對象非原告，亦不直接對原告產生不利益，原告對此提起訴訟，請求撤銷等即無理由。
㈥被告原處分所廢止者為「授與利益之合法行政處分」，並無因信賴保護而不得撤銷之限制：
1.被告廢止之系爭准許函核發之勝泰公司之工業用地證明書，係屬合法的、授與利益之「合法行政處分」。與合法行政處分相對立的是「違法行政處分」，對於違法行政處分，原則上行政機關得隨時撤銷，行政程序法第117條明文規定其限制，即該條第1項「撤銷對公益有重大危害」及第2項「有信賴保護情事」，才不能撤銷。本案是涉及「廢止」合法行政處分，係適用同法第123條第3款之規定，應無同法第117條「信賴保護」之適用，即並無限制「不得撤銷」。
2.依立法例言，同法第126條規定亦限於「依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分，對受益人因信賴該處分遭受財產上之損失，應給予合理之補償」，足見應僅有「補償」之救濟制度，並無限制「不得撤銷」。
3.不論是原處分或原處分所廢止之系爭准許函，該二行政處分之相對人均為勝泰公司，系爭土地變更為「丁種建築用地」後，經輾轉移轉後由原告取得，如認原告取得「丁種建築用地」是「利益」，但其利益是「事實上的、間接的利益」，並不是因該行政處分而得利。因此第三人所得之利益只是「反射利益」，不能認為是公法上的權利，無法以爭訟手段請求實現的利益，受益之第三人即不能依據行政程序法第117條以下規定，主張其信賴應受保護，即「受益的第三人」在解釋上並非該法條所指之「受益人」等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：⑴被告以原處分廢止系爭准許函核發系爭毗連地工業用地證明書之核定，原告對於原處分，是否具法律上利害關係？⑵被告以訴外人勝泰公司未履行系爭准許函所課予之負擔，以原處分廢止系爭准許函，是否適法？是否逾2年除斥期間？⑶原告主張有信賴保護原則之適用，是否可採？
五、經查：㈠按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當
，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1條前段、第18條定有明文；再行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」可知，不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟者，非專以受處分人為限，就該處分有利害關係之第三人亦得提起之。又所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，換言之，第三人須因行政處分，致其權利或法律上利益受有損害者，即得提起訴願，並得因不服訴願決定而提起行政訴訟。原告之系爭土地係自系爭毗連地分割而來，則被告以原處分廢止系爭准許函核發系爭毗連地工業用地證明書之核定，而將系爭毗連地之使用類別由「丁種建築用地」恢復原編定之「農牧用地」，已限制原告本於所有權對於系爭土地之使用收益，原告對於原處分自有法律上之利害關係，揆諸前揭說明，自得提起訴願及行政訴訟請求救濟之。
㈡次按，「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者
，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」、「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」行政程序法第123條第3款、第124條分別定有明文。另「(第1項)興辦工業人因……設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經工業主管機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法辦理變更使用及登記。……(第5項) 第1項擴展計畫及用地面積之審查辦法，由經濟部定之。
」及「(第1項）丁種建築用地有下列情形之一而原使用地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，得在其需用面積限度內以其毗連土地申請變更編定為丁種建築用地：一、設置污染防治設備。……(第5項)工業主管機關應依第54條檢查是否依原核定計畫使用；如有違反使用，經工業主管機關廢止其事業計畫之核定者，直轄市或縣(市)政府應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人。」「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」復為88年12月31日修正公布之促產條例（已於99年5月12日廢止）第53條第1項、第5項（88年12月31日修正前係規定於同條例第32條之1第1項、第4項)及非都市土地使用管制規則第31條、第54條所明定。又經濟部依上述促產條例之授權，於87年1月21日修訂之興辦工業人申請利用毗連地審查辦法（已於99年5月12日廢止）第9條原規定：「興辦工業人依前條規定申請增加毗連土地時，應擬具下列書件……向土地所在地之直轄市政府建設局申請核定，或向縣（市）政府申請核轉中央工業主管機關核定，並辦理工廠變更登記及核發工業用地證明書：……」嗣依89年11月15日修訂後同辦法第12條之規定，已將興辦工業人申請增加毗連地之核定及核發工業用地證明書之權限移轉予土地所在地之地方工業主管機關辦理。是以，系爭准許函雖係工業局於89年1月11日核發給訴外人勝泰公司，被告非作成該准許函之原處分機關，惟其自89年11月15日起已承受原處分機關工業局關於興辦工業人申請核定增加毗連地及核發工業用地證明書之業務，則訴外人勝泰公司是否未履行系爭准許函課予之負擔，被告自有審認及廢止系爭准許函之權限。
㈢查訴外人勝泰公司因設置污染防治設備，申請增加系爭毗連
地，依工業局核發之系爭准許函載明：「……說明：……五、其他事項：……(五)貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定。」等語，已課予勝泰公司應履行之負擔，是系爭准許函為附負擔之授益行政處分。準此，勝泰公司就系爭准許函應履行之負擔，包括系爭毗連地「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔。又被告於93年8月24日至勝泰公司會勘申請毗連工業用地是否完成使用時，發現該公司不但逾預定完工時間未完成使用，且在該土地上建築廠房及辦公室使用，嗣被告分別於94年9月5日、95年8月5日及96年3月7日至現場會勘結果，勝泰公司上開違規建築之廠房及辦公室仍使用中等情，足認訴外人勝泰公司確有未履行系爭准許函課予系爭毗連地「不得移作他用」之負擔情形；而被告最後一次於96年3月7日至勝泰公司會勘時，該公司違規在系爭毗連地建築之廠房及辦公室既仍繼續使用中，則勝泰公司因未履行系爭准許函所課予不得將該毗連地移作他用之負擔，所生系爭准許函廢止之原因事實仍處於持續發生之狀態。故縱依被告於93年8月24日至勝泰公司會勘時，該公司尚未完成依核定計畫設置防治污染設施；且至遲於上開2439之1及2439之2地號土地於95年1月11日經法院拍賣後，勝泰公司已確定無法依核定計畫設置污染防治設施使用，原告主張即應開始起算2年之除斥期間。惟依前述，系爭准許函課予勝泰公司應履行之負擔，包括「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔；且勝泰公司在該毗連地建築之廠房及辦公室繼續使用中，其未履行「不得將系爭毗連地移作他用」負擔之廢止原因仍持續發生中，則被告於97年7月14日以原處分廢止系爭准許函，就勝泰公司未履行不得將系爭毗連地移作他用之負擔而言，即未逾2年除斥期間。原告主張「系爭處分上『應依原核定計畫設置污染防治設施使用』與『不得移作他用』兩項文字僅不過係原處分機關於文件上作正、反列舉之示意，並非因此即可認屬兩項不同之負擔，故最高行政法院判決發回理由，實屬未予深究文義之誤會。」云云，容有誤解。是原告主張本件已逾2年之除斥期間云云，亦非可採。
㈣又按，毗連地審查辦法第17條第1、2項規定：「興辦工業人
應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延。但以1次為限，並不得超過1年。」係該審查辦法於97年7月11日修正增訂之規定，在該條規定增訂前，相關法令對於興辦工業人應依核定計畫完成使用之期限並未有所規範；另上引促產條例、非都市土地使用管制規則均僅課予興辦工業人應依核定計畫使用土地之義務，亦未定有其未依計畫書所定期限完成使用，應予廢止其事業計畫核定之明文；且本件系爭准許函課予勝泰公司之負擔，亦係應依原核定計畫設置污染防治設施及不得移作他用，並未課予該公司應依計畫預定完工期限完工之負擔；復參以興辦工業人依上引促產條例之規定，申請使用毗連工業用地以擴展工業或設置防治污染設施，非短期內可完成之計畫，期間容有情事變更，如因其未能於計畫書預定之期限完工，即認構成未依原核定計畫使用或未履行負擔，逕予廢止原核准發給之工業用地證明，容有過苛，亦無以達成促產條例為促進工業升級之立法目的，故主管機關本於行政裁量及審度實際情況，給予興辦工業人報准延期或改善期間，實有必要，此參照上述毗連地審查辦法97年7月11日修正時，於同辦法第17條第2項亦增訂如興辦工業人未能於取得工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成者，得報請核准展延，但以1次為限，並不得超過1年，俾兼顧興辦工業人權益及公共利益之達成。則本件訴外人勝泰公司未依其所提污染防治計畫書預定完工日期於89年12月31日完工，能否謂即構成未履行系爭准許函所課予「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」之負擔；或主管機關本於義務裁量得否准予延期完工或給予必要改正期間。而查，被告主張於93年8月24日、94年9月5日至現場會勘，雖查獲勝泰公司未依核定計畫使用，但因當時法令未規定應依核定計畫完成之期限及逾期完成之法效，其本於行政程序法第7條第1款：「行政行為應採取之方法應有助於目的達成」之規定，乃依業者之請求，給予完成依原核定計畫使用或依相關規定重新申請之改正期間，嗣於95年8月15日至現場會勘結果，勝泰公司仍未依原核定計畫使用或向經濟部提出重新申請，且繼續違規使用土地，其已於95年10月18日通知該公司將廢止系爭准許函及恢復原變更前之土地編定，核其於93年、94年間之會勘，均因業者要求而給予改正期間，為合法之行政行為，即應以其於95年8月15日會勘發現勝泰公司未能依其指示完成依原核定計畫使用，且繼續違規使用時起算除斥期間，則其於97年7月14日以原處分廢止系爭准許函，並未逾2年之除斥期間。被告以勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條之規定，於97年7月14日以府建工字第0970412222號函廢止系爭核准函發給系爭毗連地工業用地證明書之核定，並通知和美地政所恢復系爭毗連地原編定使用地類別，並無不合。
㈤復按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得
依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」為行政程序法第117條及第119條所明定。惟查本件被告係依前開行政程序法第123條第3款規定，以原處分廢止工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復○○○鎮○○段○○○○○號（面積4,573平方公尺）原編定，其廢止者乃授予利益之合法行政處分，自與撤銷法定救濟期間經過後之違法行政處分不同，是本件並無行政程序法第117條及第119條有關信賴保護原則之適用。另本件經廢止者，乃前揭工業局89年1月11日工中字第560021號函核發工業用地證明書，原告並非該工業用地證明書之核發對象，自非該核准函之受益人，故本件原告亦不得依行政程序法126條規定，主張信賴保護之損失補償。
㈥另按，行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用
之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即誠實信用及信賴保護原則。又司法院釋字第525號解釋謂：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」同院釋字第589號解釋謂：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保。」因此，行政法上信賴保護原則之適用，須具備信賴基礎、信賴表現及信賴利益值得保護等要件，始足當之。又公權力行使雖涉及人民信賴利益而有保護之必要，但基於公益需要，仍非不可為一定廢止行為。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等。本件固無行政程序法第117條、第119條及第126條等有關信賴保護規定之適用，但參酌上開司法院釋字第525號解釋之意旨，信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止之意旨，故本件是否尚有上開行政程序法第8條規定及相關解釋之適用，即非無探究之餘地。經查，非都市土地使用分區及編定，係國家依法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，為維護土地應有之使用，防杜他人假藉輾轉移轉謀利之流弊，系爭2439地號土地自需依原核定計畫設置污染防治設備之使用始合於規定。縱原告主張係因信賴土地登記謄本上使用編定之記載，原告黃煙評購買系爭2439之8地號土地及取得之建造執照興建廠房等，已花費1千餘萬元；原告謝永陽亦花費316萬元購買系爭2439之9地號土地，應受信賴保護。惟原告之信賴利益僅屬經濟或金錢上的利益，工業局則基於工業或經濟發展之必要，整體考量勝泰公司提出之計畫，而以89年1月11日工中字第560021號函核准勝泰公司申請毗連非都市土地系爭2439地號土地變更編定為丁種建築用地，是依其原核定計畫系爭土地應設置污染防治設備使用，屬國家為維護土地應有之使用，以法律所加諸土地使用上之管制，顯具公益性，故以原告之經濟、金錢的信賴利益與保障公益兩相權衡，並無信賴利益顯然大於所欲維護公益之情形。揆諸前揭說明，被告以原處分廢止工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關和美地政所恢復○○○鎮○○段○○○○○號原編定，揆諸上開說明，尚難認已違反上開有關信賴保護原則之說明意旨。㈦至於原告主張其係信賴土地登記謄本上系爭土地編定記載為
「丁種建築用地」，而予購買且為善意第三人，原告之行為，當值得受信賴保護乙節。惟按司法院院字第1919號解釋文：「土地法第三十六條（按即現行法第43條）所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實之公信力，故第三人信賴登記，而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪。惟此項規定，並非於保護交易安全之必要限度以外剝奪真正之權利。……」顯見，土地法第43條僅是在保護交易安全，維護第三人權益，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪。又土地法第43條規定「依本法所為之登記，有絕對之效力」所謂登記，係指依該法之規定所為之各項權利登記，乃私法上之土地權利登記而言，並不包括行政機關所為土地用途之編定。本件係勝泰公司未依原核定計畫使用，被告依行政程序法第123條第3款規定（被告並主張亦有同條第1款之適用），廢止其全部核定擴展計畫並恢復原變更前之土地編定，並非追奪原告之所有權或其他物權。從而，本件既涉及公益，自無違反信賴保護原則之情事。原告主張原處分有所違誤，要無足採。
㈧綜上所述，原處分以訴外人勝泰公司在系爭2439地號土地興
建廠房及辦公室使用，並未履行「不得將系爭毗連地移作他用」負擔，乃廢止系爭准許函，其認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請本院判決⑴被告97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止經濟部工業局89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰公司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○○段○○○○○號，面積4,573平方公尺）之行政處分中關於原告黃煙評所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之8地號，面積364平方公尺土地乙筆部分及經濟部98年2月3日經訴字第09806106010號訴願決定均撤銷。⑵被告97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止經濟部工業局89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰公司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○○段○○○○○號，面積4,573平方公尺）之行政處分中關於原告謝永陽所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之9地號，面積262平方公尺土地乙筆部分及經濟部98年2月4日經訴字第09806106390號訴願決定均撤銷部分，為無理由，應予駁回。至於原告聲明「被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告黃煙評所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之8地號，面積364平方公尺及原告謝永陽所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之9地號，面積262平方公尺等二筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別均回復為丁種建築用地。」部分，係依行政訴訟法第196條第1項規定提起，因其訴請本院判決撤銷訴願決定及原處分關於原告部分為無理由，已如前述，則其此部分主張即乏所據，亦無理由，應併予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 11 月 17 日
書記官 李 孟 純