臺中高等行政法院判決
100年度訴字第186號100年8月25日辯論終結原 告 趙世琮訴訟代理人 沈崇廉 律師
謝勝隆 律師被 告 南投縣政府代 表 人 李朝卿訴訟代理人 黃春滿
李思茹上列當事人間因農業設施容許使用廢止事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年4月7日農訴字第0990179620號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按農業發展條例第8條之1第2項及第3項規定：「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在四十五平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國九十二年一月十三日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在二百五十平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」依據上開第3項規定之授權，主管機關行政院農業委員會於92年12月15日訂頒「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」，核其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的，本院於審理此等案件時，自得加以援用。依其第6條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」第26條第2項規定：「直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。
」爰此，農業用地作農業設施容許使用，其容許使用同意書之核發或未依計畫內容使用之廢止，均係由直轄市或縣（市）主管機關辦理。本案農業設施位於南投縣○○鎮○○段22
26、2228、2230、2236地號上，被告依上開規定，對於容許使用之廢止自有管轄權，原告以之為被告提起本訴，尚無不合，合先敘明。
二、事實概要：原告前於民國（下同）88年4月間，就其所有坐落南投縣○○鎮○○段2226、2228、2230及2236地號之農業用地，依「臺灣省非都市土地各種使用分區農牧用地申請作農業、畜牧設施使用之申請、審查、核定事項」規定，經由南投縣草屯鎮公所及被告層轉，向行政院農業委員會申請作農業設施「金針菇舍」使用，經該會中部辦公室審查後，以88年7月13日八八農中經字第70010號函覆同意在案，函中並載明應依容許使用核准項目用途使用，若有不符核准用途使用者，本核准容許使用即失其許可效力等語，並由被告以88年7月17日八八投府農務字第106893號函轉知在案。隨即由被告對原告取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管。
嗣原告未依原核定之計畫內容使用，經被告於99年9月10日派員至系爭土地勘查發現，現場之建物樓地板面積約7,924平方公尺，樓層為2層，高度超過6公尺，水泥鋪面超過440平方公尺，與核准計畫內容（核准面積：2,994平方公尺，樓層：1層）不符；另原核准人員管制室為120平方公尺，現場增建為275.4平方公尺之2層建築物，且作為住宅使用，並未依原核定之經營計畫書內容使用，遂認定原告違反容許使用審查辦法第26條第1項規定，乃依同條第2項規定，以99年9月21日府農務字第09901973790號函（下稱原處分）廢止前開所核發之農業用地作農業設施容許使用。原告不服，主張本案之「金針菇舍設施」容許使用，係依「非都市土地使用管制規則」規定辦理，原處分機關適用法規顯有錯誤並有違法律不溯既往及信賴保護原則；且其住所係設籍於臺中市○○區○○路○○○號，並未居住於系爭農業設施，又曾補辦系爭農業設施面積擴建手續云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原處分其認定事實之基礎，無非以卷附之「中國生產力中心」所製作之調查報告為據，而上開鑑價單位原本係由經濟部水利署第三河川局委託來辦理地上建築改良物之查估補償作業，以利該機關後續辦理補償工作之進行，核該調查報告之性質，自屬供行政機關日後進行「授益處分」決定之基礎，此觀該調查報告首頁之「七、調查說明（一）」處謂：「本調查報告乃依據『南投縣興辦公共工程拆遷建築改良物補償及獎勵辦法』作成，在未經貴局審查通過之前本報告僅供建築改良物及附屬建築改良物等補償費之參考依據，不具任何法定之效力，對於報告內各項核算費用如有異議，尚請貴局依相關法令運用行政裁量權裁決之」之記載，應無疑義。惟被告此番為廢止處分（即所謂之「非授益處分」或「負擔處分」）之事實依據，卻引用同一調查報告，就法而言，恐有違當初原告配合查估作業並期待該報告日後能帶來補償利益之「正當合理信賴」，則被告事後引用上開調查報告，除違製作單位之本意外，更有違行政程序法第8條所指之「誠信原則」，自屬顯然之違誤。
（二）原告增建之2樓部分，並非就全部一層建物為搭建，而僅就4棟中之其中2棟為搭建，如以系爭建物之核准面積2,92
4.24平方公尺（主建物與附屬建物合併）計算，縱使全部搭建第二層，理論上亦僅達5,848.48平方公尺，詎原處分竟指原告興建建物之樓地板面積約7,924平方公尺，故可推論被告應係將雨遮、屏障及水泥鋪面等部分一併列計，始得如此面積。事實上，前揭2樓增建及水泥鋪面之設置，係為供作放置生產機具及冷凍設施之用途，雨遮、屏障則係為避免陽光直接照射，影響菇類生長品質，均係作為農業設施之設置目的使用。
（三）原告並不否認本件農業設施有增建之情形，然而原告係在不更動建築物外觀之情形下，將原6米挑高之建築物內部增設夾層，所增加之樓地板面積亦全部作農業設施使用，未曾有違反容許使用審查辦法第26條規定之情形。
（四）查「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第26條規定：「依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。……；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。……。」依該辦法第26條規定所得廢止容許之情形，係指「未依計畫內容使用」，亦即超出農業設施設置目的而充作住宅、工廠或非農業等用途者。本件，系爭農業設施之2樓增建部分及雨遮、屏障、水泥鋪面等物，如前所述，均係充作農業使用，並非做其他用途，故未有「未依計畫內容使用」之情形，此應為被告勘查時所未詳查，故其依前揭辦法第26條規定廢止許可，恐有錯誤。
（五）原告從未於會勘時表示系爭人員管制室係農舍。固然當日之會勘紀錄表上有此記載，惟當時情形係被告代理人李思茹不斷催促原告簽字，原告本不願簽字，被告代理人竟稱，若使用許可廢止，才能領取拆遷補償，原告當時係在被告代理人錯誤資訊之誘導下始簽字。況本件爭點在於系爭建築物客觀上是否作住宅使用，縱使原告有口誤之情形，亦不能以此無心之口誤作為對原告不利益行政處分之依據。另會勘當日被告之代表從未進入人員管制室，會勘紀錄表上實地情形概述欄第4點之記載，未知其依據何在。
（六）就法律適用言，系爭農業設施之2樓搭建部分及前揭雨遮、屏障，依建築法第25條規定，係屬未事先申請建造執照、使用執照即行興建、使用之情形，即俗稱之「違章建築」，依建築法第86條第1款規定：「擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。」同條第2款亦規定：「擅自使用者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續；其有第五十八條情事之一者，並得封閉其建築物，限期修改或強制拆除之。」故就前揭2樓搭建部分及雨遮、屏障、水泥鋪面等，被告如認定屬違章建築，其法律效果應係依建築法前揭規定命原告限期修改或拆除，始為適法。詎被告竟輕率作成原處分，廢止原告系爭農業用地作農業設施使用之容許，適用法律顯有錯誤，原處分自應予撤銷。
（七）本件被告所為之廢止許可之行政處分，係屬行政程序法第102條所指「限制或剝奪人民權利」之行政處分，而且本件亦未有該法第103條規定不予陳述意見之例外情形（即無大量、急迫、限制或剝奪情形輕微等情），依行政程序法第102條規定，被告於作成原處分之前，應給予原告陳述意見之機會。詎被告違反前開法律規定，其處分已有行政程序之瑕疵，雖該瑕疵尚未達到重大明顯之程度致原處分無效，惟如被告「事前」給予原告陳述意見之機會，對於系爭土地上之建物是否供作「居住使用」，必將有不同之認定，應該不會作成廢止系爭農業用地作農業設施使用之容許之原處分。
（八）系爭農業設施進行金針菇作業係24小時作業性質，在金針菇培菌之關鍵時期，原告必須隨時注意水電、監控環境控制設備之運轉狀況，以免培菌之金針菇成長不順以致無法收成，造成損失，故有隨時保持人員在場作業、監看之必要，從而原告在系爭農業設施，必須設有個人短暫休息、睡眠之空間及設施（如床舖、眠被……等）。換言之，原告遇到培養金針菇之關鍵時間，為避免農業損失，雖偶有連續數日睡於前揭人員管制室，惟無居住於該處之事實。事實上，原告之住所係設於臺中市○○區○○里○○路○○○號，並與父母妻女共計8人生活、居住於該處，且亦有積極為生活之事證，小孩亦就讀於學區內之國中、小學，足證原告確無居住於系爭農業設施之情事。
（九）人員管制室並非管制人員進出之場所，而係供農業設施內24小時輪、值班人員休息或用餐之場所，其外觀容或與一般住宅有些許近似之處，惟仍未違背作為農業用途之許可條件。
（十）按原處分之認定，依其處分理由之記載，無非以原告方面自稱「居住」（按此節並非原告本人所稱）為其事實認定之基礎云云。但查，依行政程序法第36條之規定，原處分機關本應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意，則於事實上，被告人員於當時既未曾進入系爭農業設施內進行勘查、記錄，亦未再聽取原告方面對於所謂「居住」乙節之真意是否與法規禁止事項相符，僅憑真意不確定之陳述，即率爾為不利之撤銷許可之處分，揆諸上揭法文，顯屬違誤。
（十一）縱使系爭農業設施應認定作為住宅或其他非農業使用，被告既有多種同樣能達成目的之方法，即應選擇對人民權益損害最少者，如命原告限期改善及拆除2樓增建部分等方法，始無違行政程序第第7條規定之比例原則（侵害最小原則），被告捨此不為，竟逕行廢止原告系爭農業用地作農業設施使用之容許，顯屬過當。
（十二）系爭農業設施因位於河川行水區內，遭經濟部水利署認定足以妨礙水流而應拆除，惟因原告申請系爭農業用地作農業設施使用之容許時，雖經被告書面審查及現場會勘，惟被告未依法變更河川區之編定及未查明系爭土地位於河川區域（禁止建築之土地），致前行政院農業委員會中部辦公室誤判同意農業設施容許使用，嗣後又授權被告轄下之草屯鎮公所逕予核發建照，核有疏失，故行政院農業委員會就系爭土地作農業設施為使用之容許，及被告逕核發建造執照等，均屬違法之行政處分，應依行政程序法相關規定予以撤銷，且因原告並無行政程序法第119條所規定信賴不值得保護之情形，依同法第第120條規定，原告因信賴該處分而興建農業設施，嗣後如因核發系爭土地作農業設施之容許使用、核發建造執照等行政處分均被撤銷，因此所受財產上之損失，應由被告予以合理之補償。惟行政院農業委員會及被告除不願承認當初核發農業用地作農業設施容許使用及核發建築執照等行政處分之違法外，竟任意曲解法令，另以原處分來廢止前開88年間所核發之農業用地作農業設施容許使用之方法，以達到免除前揭依法應予原告合理補償之責任之目的，顯已違反行政法上之「不當聯結禁止原則」。
（十三）綜上所述，原處分之認事用法確有不當，自屬違法，而訴願決定復予維持，亦為不法，為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原核定容許使用案之核定公文書中，包括行政院農業委員會中部辦公室88年7月13日八八農中經字第70010號函說明
二、（三）及被告88年7月17日八八投府農務字第106893號函說明二、（三）皆述明「請確實依容許使用核准項目用途使用，若有不符合核准用途使用者，本核准容許使用即失其許可效力」另被告88年7月17日八八投府農務字第106893號函說明四亦皆敘明「本容許使用經核准一年後，如未依核准條件使用者，應即撤銷原容許使用」。
（二）原告雖主張人員管制室為管理人員使用，非為住宅使用，然本案於現場勘查時，發現其興建情形為：建物樓地板面積約7,924平方公尺，樓層：2層，高度：超過6公尺；水泥鋪面：超過440平方公尺。現場設施與原（行政院農業委員會中部辦公室88年07月13日以八八農中經字第70010號函）核准計畫之使用內容、面積：農業設施（金針菇舍）3,22 6.5平方公尺（人員管制120平方公尺、殺菌室90平方公尺、養菌室135平方公尺、放冷室90平方公尺、接菌室90平方公尺、栽培室1,305平方公尺、通道462平方公尺、平台454.5平方公尺、有機肥料堆積場120平方公尺、操作場36 0平方公尺）顯不相符。故現場之金針菇栽培相關設施，所使用之面積已超出原核准使用之面積。
（三）本案核准農業用地作農業設施容許使用時之公文書上即敘明「請確實依容許使用核准項目用途使用，若有不符合核准用途使用者，本核准容許使用及失其許可效力」及「本容許使用經核准一年後，如未依核准條件使用者，應即撤銷原容許使用」，已於該行政處分時以附條件（解除條件）之方式告知受處分人，若有不符合核准用途使用者，本核准容許使用即失其許可效力，本案得依其所附條件成就即廢止該容許使用。
（四）另本案亦依行政程序法相關規定通知處分相對人陳述意見，且原告亦於會勘時到場領勘及陳述意見在案，被告已踐行行政程序法之相關規定。
（五）綜上所述，原告之訴實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按，農業發展條例第8條之1第3項規定：「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。
」「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第26條規定：「依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」
六、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有趙世琮經營計畫書、南投縣政府98年5月21日府農務字第09801117620號函、財團法人中國生產力中心99年4月28日地上建築改良物調查報告及照片、行政院農業委員會99年8月23日農企字第09901 52106號函、南投縣政府99年7月29日府農務字第0990110986 0號函、行政院農業委員會中部辦公室88年7月13日八八農中經字第70010號函、南投縣草屯鎮公所89草鎮建字35號建築執照、南投縣政府99年3月4日府農務字第09900478140號函、行政院農業委員會100年2月21日農訴字第1000099076號函、南投縣政府99年9月2日府農務字第09901843390號函、南投縣政府99年9月21日府農務字第09901973790號函、經濟部99年3月30日經授水字第09900537320號函、南投縣政府99年9月10日會勘紀錄表及照片、南投縣政府88年7月17日八八投府農務字第106893號函、南投縣○○鎮○○段2226、2228、2230、2236地號土地及地籍謄本等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造之上述主張，本件之爭點為：系爭農業設施有無增建及將原核准之工作人員管制室供作住宅使用，而未依原核定之經營計畫書內容使用之事實？是否該當「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第26條所指「未依計畫內容使用」之要件？被告作成原處分是否給予原告陳述意見之機會？原處分有無違反比例原則及不當聯結禁止原則？本件是否應適用建築法第86條規定，而非引用上開審查辦法第26條規定？茲分述如下：
（一）本件原告前於就其所有坐落南投縣○○鎮○○段2226、22
28、2230及2236地號之農業用地，經由南投縣草屯鎮公所及被告層轉向行政院農業委員會申請作農業設施「金針菇舍」使用，經該會中部辦公室審查後，以88年7月13日八八農中經字第70010號函覆同意在案，惟原告未依原核定之計畫內容使用，經被告於99年9月10日派員至系爭土地勘查發現，現場之建物樓地板面積約7,924平方公尺，樓層為2層，高度超過6公尺，水泥鋪面超過440平方公尺，與核准計畫內容（核准面積：2,994平方公尺，樓層：1層）不符；另原核准人員管制室為120平方公尺，現場增建為275.4平方公尺之2層建築物，且作為住宅使用，並未依原核定之經營計畫書內容使用等情，業經被告會同原告至現場實施勘驗明確，並有會勘紀錄表、照片、原核准設施平面配置圖及增建平面圖、行政院農業委員會中部辦公室88年7月13日八八農中經字第70010號函、南投縣政府88年7月17日八八投府農務字第106893號函、南投縣○○鎮○○段2226、2228、2230、2236地號土地建物查詢資料、中國生產力中心地上建築改良物調查報告（含照片）等件附卷可稽。其中，會勘紀錄表記載：「⒈依申請容許使用面積興建後，於96年底再行加蓋2樓。⒉本案土地作金針菇種植使用。⒊本案土地上興建農舍係合法申請建築物。」等語，並經原告閱覽後簽名（參見本院卷第55頁）。顯見原告確有經主管機關核准系爭農業用地作農業設施容許使用後，擅自增建其建物之情事。又依據上開中國生產力中心地上建築改良物調查報告內所附之房屋價格調查表，原告在系爭土地上興建（含增建）之建物有鋼筋混凝土造之「住宅」、工廠及中量鋼骨造之工廠、倉庫、工廠倉庫，暨輕量鋼骨造之變電室，除認定原告之農業設施包含住宅，亦計算該「住宅」之1、2樓樓地板面積合計275.4平方公尺，而全部樓地板面積總計為7,924.22平方公尺（參見本院卷第68頁背面）。且該樓地板面積之調查報告經提示原告後，原告亦表示不爭執上開建築物增建及全部樓地板面積等情事（參見本院卷第104頁），自可確認為事實。
（二）雖原告主張「原處分其認定事實之基礎，無非以卷附之『中國生產力中心』所製作之調查報告為據，而上開鑑價單位原本係由經濟部水利署第三河川局委託來辦理地上建築改良物之查估補償作業，以利該機關後續辦理補償工作之進行，核該調查報告之性質，自屬供行政機關日後進行『授益處分』決定之基礎……惟被告此番為廢止處分（即所謂之『非授益處分』或『負擔處分』）之事實依據，卻引用同一調查報告，就法而言，恐有違當初原告配合查估作業並期待該報告日後能帶來補償利益之『正當合理信賴』，則被告事後引用上開調查報告，除違製作單位之本意外，更有違行政程序法第八條所指之『誠信原則』，自屬顯然之違誤。」云云。惟按，訴訟當事人聲明之證據，其證據資料如何判斷，為證據之評價問題，而當事人提出之證據應如何評價，在自由心證主義之下，係屬法院自由裁量權之範圍。又行政訴訟法第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」第134條規定：「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」顯見，行政法院於審理撤銷訴訟案件時，係採真實發現主義，除應依職權調查證據外，對於當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據，並不受當事人聲明事項所拘束。經查，上開中國生產力中心調查報告於第7項調查說明欄固記載：「本調查報告乃依據『南投縣興辦公共工程拆遷建築改良物補償及獎勵辦法』作成，在未經貴局（按指經濟部水利署第三河川局）審查通過之前，本報告僅供建築改良物及附屬建築改良物等補償費之參考依據，不具任何法定之效力，對於報告內各項核算費用如有異議，尚請貴局依相關法令運用行政裁量權裁決之。」等語（參見本院卷第68頁）。惟上開調查報告內容係中國生產力中心受經濟部水利署第三河川局委託，依水利法第79條第1項辦理有關原告地上建築改良物拆遷補償所為之調查結果，雖其目的係在調查上開建築改良物之拆遷補償事項，然就其調查所得之相關建物種類、用途、數量、面積等資料，因屬鑑定機構所為之鑑定結果，且為原告所不爭執，當具有真實性，可供參考。本件為撤銷訴訟案件，而上開調查報告既無不得採用之原因，基於真實發現主義及自由心證原則，自得採酌為認定本案事實之證據。因此，原告訴稱被告引用上開調查報告作為本件廢止處分之證據，有違行政程序法第8條所指之「誠信原則」，即有誤解，委非可採。
（三）另原告主張「原告從未於會勘時表示系爭人員管制室係農舍。固然當日之會勘紀錄表上有此記載，本當時情形係被告代理人李思茹不斷催促原告簽字，原告本不願簽字，被告代理人竟稱，若使用許可廢止，才能領取拆遷補償，原告當時係在被告代理人錯誤資訊之誘導下始簽字。況本件爭點在於系爭建築物客觀上是否作住宅使用，縱使原告有口誤之情形，亦不能以此無心之口誤作為對原告不利益行政處分之依據。」云云。經查，關於會勘紀錄表之記載部分，業經被告之訴訟代理人即會勘當日到場之承辦人員李思茹陳明：「會勘紀錄表是我所製作的，是現場製作的，稽查那天被告兩個訴訟代理人及公所的兩個承辦人員到場，紀錄中趙先生（按指原告）的部分是他自己口述，我幫他寫下去，然後請他看完後簽名，就是關於趙先生的部分是當場寫的……其中會勘單位及人員簽章欄位裡面的文字敘述記載是我們先寫完之後，再由趙先生確認無誤後簽名。下面實際情形概述欄位現況的前3點部分是現場寫的，至第4點因原告趙先生現場說人員管制室的部分是農舍，我們回去請公所協助查調建照、使照資料後，發現是人員管制室後，才補上第4點的，也就是實際現況的前3點是在原告簽完名後才在現場寫的，因為這是屬現場狀況的描述，所以我們才在他簽完名後依職權製作。」等語，並為原告所不爭執（參見本院卷第114頁）。雖原告指稱當時被告之承辦人員李思茹告知本案經廢止後始可領取補償，伊始在會勘紀錄表上簽名云云。但此為被告之訴訟代理人李思茹所否認。惟上開會勘紀錄表之內容既係原告親自陳述後所為之紀錄，縱未經原告簽名在案，仍應認定為真實，並不影響本案依據該紀錄表所為之判斷。雖原告復主張簽名當時沒有看清楚紀錄之內容云云，然原告既稱「當時情形係被告代理人李思茹不斷催促原告簽字，原告本不願簽字，被告代理人竟稱，若使用許可廢止，才能領取拆遷補償，原告當時係在被告代理人錯誤資訊之誘導下始簽字。」等語，顯見原告並非不清楚紀錄之內容，否則何以有抗拒不簽之想法與態度？足見原告上開所言，應屬事後避就飾卸之詞，皆非可採。
（四）再原告主張「系爭農業設施進行金針菇作業係24小時作業性質，在金針菇培菌之關鍵時期，原告必須隨時注意水電、監控環境控制設備之運轉狀況，以免培菌之金針菇成長不順以致無法收成，造成損失，故有隨時保持人員在場作業、監看之必要，從而原告在系爭農業設施，必須設有個人短暫休息、睡眠之空間及設施（如床舖、眠被……等）。換言之，原告遇到培養金針菇之關鍵時間，為避免農業損失，雖偶有連續數日睡於前揭人員管制室，惟無居住於該處之事實。事實上，原告之住所係設於臺中市○○區○○里○○路○○○號，並與父母妻女共計8人生活、居住於該處，且亦有積極為生活之事證，小孩亦就讀於學區內之國中、小學，足證原告確無居住於系爭農業設施之情事。」云云，並提出設籍臺中縣○○鄉○○村○○鄰○○路○○○號之戶口名簿、臺灣電力公司電費收據、臺中市霧峰區萬豐國小在學證明書（學生趙莞妘）、臺中縣立光復國民中小學趙思宇及趙思安學生證、國立臺中文華高級中學趙玗婷學生證等件為證。經查，系爭建物原聲請為工作人員管制室，面積為120平方公尺，有行政院農業委員會中部辦公室88年7月13日八八農中經字第70010號函、南投縣政府88年7月17日八八投府農務字第106893號函、原核准設施平面配置圖及增建平面圖、南投縣草屯鎮公所89草鎮建字35號建築執照附卷可稽（參見本院卷第49頁、第51頁、第56頁、第74頁）。然依上開中國生產力中心地上建築改良物調查報告之記載，該人員管制室實為鋼筋混凝土造之「住宅」（參見本院卷第68頁背面、第69頁、第71頁），且「住宅」內亦有和室、玻璃木造隔間、木隔間、木造櫥櫃及木質地板等裝潢，及花瓶、獎盃等陳設，並祭拜神明，分別有房屋價格調查表、照片在卷可稽（參見本院卷第69頁、第127頁、第141頁、第142頁、第143頁），皆與一般家庭之裝潢、陳設無異。且本件經被告會同原告至現場實施勘驗，其會勘紀錄表記載：「⒈依申請容許使用面積興建後，於96年底再行加蓋2樓。⒉本案土地作金針菇種植使用。⒊本案土地上興建農舍係合法申請建築物。」等語，亦稱該建物為「農舍」，而非人員管制室。足見，原告主張該建物為人員管制室，應與事實不符。至於上開原告所提出之書證，其中戶口名簿之設籍資料，僅是行政機關為便於戶政管理所為之行政管制措施，不能據以排除系爭建物非供居住使用。且衡諸社會常情，住宅亦不以一處為限，設有二處住宅者亦所在多有，故原告所提出之戶口名簿，並不能用以證明系爭建物並非「住宅」。另其提出之電費收據、在學證明書及學生證，亦僅能證明用電及就學之事實，並不能用以證明系爭建物非供住宅使用之待證事實。因此，原告前揭主張，亦非可採。
（五）復按，「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第5條第2款規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各三份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申請：……二、經營計畫。……」及第12條規定：「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計畫。應敘明作物種類、生產週期、預估產量及行銷通路等。四、興建設施之基地地號及興建面積。五、現耕農業用地及經營概況。六、現有農機具名稱及其數量。
七、設施建造方式。八、引用水之來源及廢、污水處理計畫。九、對周邊農業環境之影響。十、農業事業廢棄物處理及再利用計畫。」顯見，同辦法第26條所稱「未依計畫內容使用」，係指未依主管機關核准之計畫內容使用該農業用地而言，其內容應包括未依經核准之設施名稱、設置目的、生產計畫、興建設施之基地地號及興建面積、現有農機具名稱及其數量、引用水之來源及廢、污水處理計畫、農業事業廢棄物處理及再利用計畫使用該農業用地等。本件原告在系爭農地上施設農業設施，其現場之建物樓地板面積約7,924平方公尺，樓層為2層，高度超過6公尺，水泥鋪面超過440平方公尺，與核准計畫內容（核准面積：2,994平方公尺，樓層：1層）不符；另原核准人員管制室為120平方公尺，現場增建為275.4平方公尺之2層建築物，且作為住宅使用，亦違反核准計畫內容，為前開所確認之事實。依照上開說明，原告顯未依原核定之經營計畫書內容使用系爭農地。縱依原告所爭執「原告增建之2樓部分，並非就全部一層建物為搭建，而僅就4棟中之其中2棟為搭建，如以系爭建物之核准面積2,924.24平方公尺（主建物與附屬建物合併）計算，縱使全部搭建第二層，理論上亦僅達5,848.48平方公尺，詎原處分竟指原告興建建物之樓地板面積約7,924平方公尺，故可推論被告應係將雨遮、屏障及水泥鋪面等部分一併列計，始得如此面積。」等語認定，其增建後之面積達5,848.48平方公尺，亦與原核准計畫內容不合，依照上開說明，仍屬「未依計畫內容使用」。從而，被告依照「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第26條第2項規定，廢止原農業用地作農業設施使用許可，自非無據。原告訴稱「審查辦法第26條規定所得廢止容許之情形，係指『未依計畫內容使用』，亦即超出農業設施設置目的而充作住宅、工廠或非農業等用途者。本件，系爭農業設施之2樓增建部分及雨遮、屏障、水泥鋪面等物，如前所述，均係充作農業使用，並非做其他用途，故未有『未依計畫內容使用』之情形，此應為被告勘查時所未詳查，故其依前揭辦法第26條規定廢止許可，恐有錯誤。」云云，尚有誤解，洵非可取。
（六）另按，行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此即行政程序法有關比例原則之規定。依上開第26條規定，取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用，若有違反，原核定機關得廢止其許可，其法律效果僅有廢止其許可一項，原核定機關並無其他同樣能達成目的之方法可供選擇。而本件原告增建之樓地板面積逾原核准面積將近5千平方公尺，縱依原告所認定之5,8
48.48平方公尺計算，其面積亦逾原核准面積將近3千平方公尺，且樓層從原核准之1層變更為2層，更將人員管制室供作住宅使用，其未依計畫內容使用之情節堪稱重大；另本案核准農業用地作農業設施容許使用之公函內，亦明確敘明「請確實依容許使用核准項目用途使用，若有不符合核准用途使用者，本核准容許使用及失其許可效力」及「本容許使用經核准一年後，如未依核准條件使用者，應即撤銷原容許使用」等語（參見本院卷第49頁及第51頁），已告知原告該違反之法律效果。被告以原處分廢止原農業用地作農業設施使用許可，既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。是以，原告主張「縱使系爭農業設施應認定作為住宅或其他非農業使用，被告既有多種同樣能達成目的之方法，即應選擇對人民權益損害最少者，如命原告限期改善及拆除2樓增建部分等方法，始無違行政程序法第7條規定之比例原則（侵害最小原則），被告捨此不為，竟逕行廢止原告系爭農業用地作農業設施使用之容許，顯屬過當。」云云，亦非可採。
（七）再按，行政法所謂「不當聯結禁止」原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。本件被告係以原告未依原核定之經營計畫書內容使用系爭農地，違反「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」之規範意旨，乃依該辦法第26條第2項規定，廢止其原取得之農業用地作農業設施使用許可資格，要與原告之農業設施（即建築改良物）是否因有水利法第79條第1項所規定應受補償者係屬二事，原處分並無違反「不當聯結禁止」原則之情形。原告主張「原告因信賴該處分而興建農業設施，嗣後如因核發系爭土地作農業設施之容許使用、核發建造執照等行政處分均被撤銷，因此所受財產上之損失，應由被告予以合理之補償。惟行政院農業委員會及被告除不願承認當初核發農業用地作農業設施容許使用及核發建築執照等行政處分之違法外，竟任意曲解法令，另以原處分來廢止前開88年間所核發之農業用地作農業設施容許使用之方法，以達到免除前揭依法應予原告合理補償之責任之目的。」云云，應屬主觀臆測之詞，容非可採。
（八）至於原告所稱「系爭農業設施之2樓搭建部分及雨遮、屏障、水泥鋪面等，被告如認定屬違章建築，其法律效果應係依建築法前揭規定命原告限期修改或拆除，始為適法。詎被告竟輕率作成原處分，廢止原告系爭農業用地作農業設施使用之容許，適用法律顯有錯誤，原處分自應予撤銷。」一節。經查，原告主張本件應依建築法第86條規定命原告限期修改或拆除始為適法，容屬誤將上開「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」、建築法兩規範混為一談，此觀該審查辦法第25條第1項規定：「依本辦法取得同意容許使用之農業設施，依建築相關法令規定須申請建築執照者……。」將取得同意、申請建○○○區○○○○段甚明。本件被告係以原告未依原核定之經營計畫書內容使用系爭農地，違反「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第26條第2項規定，而廢止其原取得之農業用地作農業設施使用許可資格，至於該未依原核定之經營計畫書內容使用系爭農地過程中，原告是否涉及違章建築而有違反建築法規之情事，要屬另一問題，兩者不能相提並論，並相互據以免責。是原告之上節主張，亦非可採。
（九）末查，本件被告於99年9月10日至現場實施勘查前，曾發函通知原告可依行政程序法第102條規定到場陳述意見，且原告亦確實於當日會同被告承辦人員勘查並陳述意見，分別有被告99年9月2日府農務字第09901843390號函、會勘紀錄表在卷足憑（參見本院卷第53頁、第55頁）。顯見，被告作成原處分之前，業已給予原告陳述意見之機會。是原告訴稱「本件被告所為之廢止許可之行政處分，係屬行政程序法第102條所指「限制或剝奪人民權利」之行政處分，而且本件亦未有該法第103條規定不予陳述意見之例外情形（即無大量、急迫、限制或剝奪情形輕微等情），依行政程序法第102條規定，被告於作成原處分之前，應給予原告陳述意見之機會。詎被告違反前開法律規定，其處分已有行政程序之瑕疵，雖該瑕疵尚未達到重大明顯之程度致原處分無效，惟如被告『事前』給予原告陳述意見之機會，對於系爭土地上之建物是否供作『居住使用』，必將有不同之認定，應該不會作成廢止系爭農業用地作農業設施使用之容許之原處分。」云云，容與事實不符，委非可採。
八、綜上所述，原處分以原告違反「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第26條第1項規定，依同條第2項規定，廢止原行政院農業委員會中部辦公室88年7月13日八八農中經字第70010號函所核發之農業用地作農業設施容許使用，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
九、又本件事證已臻明確，且原告亦自承系爭地點現狀已有變更，是原告聲請本院至現場履勘，及命被告提出增建情形之證明等，經核即無必要；另兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，均併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 1 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 9 月 1 日
書記官 莊 啟 明