臺中高等行政法院裁定
100年度訴字第127號原 告 曾天運被 告 苗栗縣政府衛生局代 表 人 羅財樟訴訟代理人 謝欽源上列當事人間因醫療法事件，原告不服苗栗縣政府中華民國99年12月30日府衛醫字第0997701145號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按原告之訴有起訴不備其他要件，而不能補正者，行政法院應以裁定駁回原告之訴，行政訴訟法第107條第1項第10款後段定有明文。次按「公平會所為『檢舉不成立』之函文非屬行政處分，檢舉人如對之向行政法院提起撤銷訴訟者，行政法院得以不合法裁定駁回其訴。理由：所謂『行政處分』，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。公平交易法第26條：『公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。』乃明定任何人對於違反該法規定，危害公共利益之情事，均得向公平會檢舉，公平會則有依檢舉而為調查處理行為之義務。至於對檢舉人依法檢舉事件，主管機關依該檢舉進行調查後，所為不予處分之復函，僅在通知檢舉人，主管機關就其檢舉事項所為調查之結果，其結果因個案檢舉事項不同而有不同，法律並未規定發生如何之法律效果。縱使主管機關所為不予處分之復函，可能影響檢舉人其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用。系爭復函既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。檢舉人如對該復函向行政法院提起撤銷訴訟，行政法院得以其並非行政處分，而以不合法裁定駁回其訴。另查『法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地』，則該『可得特定之人』得向該管機關請求為特定行為（『保護規範理論』），司法院釋字第469號解釋足資參照。查『檢舉人』本非『可得特定之人』；而行為時公平交易法第19條、第22條及第24條規定，縱有保護人民生命、身體及財產等法益之目的，惟各該法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項，並未明確規定，難謂該管機關依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地。是檢舉人以第三人違反公平交易法第19條、第22條及第24條規定，而依同法第26條規定向公平會檢舉者，本非主管機關應依檢舉、以檢舉人與被檢舉人為處分對象、作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，又縱依前開司法院釋字第469號解釋意旨（『保護規範理論』），亦難認定該檢舉人得請求主管機關為特定有利於自己而不利於第三人之行政處分。是檢舉人如依行政訴訟法第5條之規定，向高等行政法院提起請求主管機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，其起訴亦不備訴訟之要件，應裁定駁回其訴，併予指明。」最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議決議可資參照。另行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此訴訟類型即學理上所稱之「課予義務訴訟」，係以人民因中央或地方機關對其「依法申請之案件」，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而所謂「依法申請」，係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，具體而言，即有請求行政機關作成授益處分之法律上依據，故除與該申請人權利無關之陳情、建議，並非所謂「依法申請」之外，另對他人是否涉及違章行為所為之檢舉，若其所應適用之各該法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項，並未明確規定，或難謂該管機關依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地，參酌前開決議意旨，亦非所謂之「依法申請」案件。苟為檢舉而目的不遂，逕為課予義務訴訟之提起，即屬不具備起訴要件，應以裁定駁回之。
二、本件原告於民國（下同）99年11月1日前往署立苗栗醫院就診，經醫師診察後開立處方單，於領取藥品時，遭該醫院以原告應先支付「掛號費」，始得領取藥品為由拒絕，未能領取醫師處方之藥品。原告認署立苗栗醫院已違反醫療法第22條第2項規定，應依同法第103條第1項第1款處罰，遂向被告提出檢舉，經被告以99年12月23日苗衛醫字第0990301479號函答覆原告：「……二、本局中華民國99年12月6日苗衛醫字第0990301440號函復台端告知本局認定醫療機構掛號費為行政管理費用。三、故該院欲向台端收取掛號費，不屬違反醫療法規定，無擅立名目收取費用。」等語（下稱系爭函文）；原告復向苗栗縣政府提起訴願，經苗栗縣政府以99年12月30日府衛醫字第0997701145號函覆原告：「……二、依據行政院衛生署99 年8月5日衛署醫字第0990 0192 17號函復台端說明，『掛號費』係醫療機構之行政管理費用；及行政院衛生署中央健康保險局99年11月11日健保桃字第0000000000函復台端說明：依據全民健康保險法第39條規定，掛號費不屬本保險給付範圍內，且不屬於醫療法第21條所稱之醫療費用，其係屬醫療機構之行政管理費用。三、本府衛生局99年12月6日苗衛醫字第0990301440號函及99年12月23日苗衛醫字第0990301479號函復台端說明：『掛號費』係醫療機構之行政管理費用及署立苗栗醫院欲向台端收取掛號費，不屬違反醫療法規定，無擅立名目收取費用。並無不妥。」等語。原告不服，遂提起本件行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定（即苗栗縣政府99年12月30日府衛醫字第0997701145號函）及系爭函文（即被告99年12月23日苗衛醫字第0990301479號函）均撤銷。⒉應命被告就署立苗栗醫院違反醫療法第22條第2項及第103條第1項第1款之規定處以罰鍰之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。
三、本件原告於起訴狀記載：「……本案經向苗栗縣衛生局檢舉及苗栗縣政府提起訴願，請求苗栗縣衛生局依醫療法第103條第1項第1款，對於署立苗栗醫院處以適當之罰鍰處分，先後遭苗栗縣衛生局及苗栗縣政府先後函文（苗衛醫字第0000000000及府衛醫字第0997701145號函）駁回本人之請求。署立苗栗醫院擅立名目收取掛號費，違反醫療法第22條，主管機關應依醫療法第103條第1項第1款為適當之處分，本案經訴願程序後，主管機關仍未據為依法之處分，遂依行政訴訟法第5條第2項之規定，訴請行政法院判命苗栗縣衛生局為適法之處分。……」等語（參見本院卷第5頁），因其訴訟類型與法律關係尚有疑義，本院乃於100年4月12日行調查程序就本件之訴訟類型及法律關係行使闡明權，原告仍主張署立苗栗醫院已違反醫療法第22條第2項規定，被告應依同法第
103 條第1項第1款規定予以裁罰，被告未予處罰，並以系爭函文否准原告之檢舉，經向苗栗縣政府提起訴願，經該府以99年12月30日府衛醫字第0997701145號駁回訴願，符合行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟類型，故依上開規定提起本訴等語（參見本院卷第65頁至第67頁）。惟查，原告主張應適用之醫療法第21條規定：「醫療機構收取醫療費用之標準，由直轄市、縣（市）主管機關核定之。」第22條第2項規定：「醫療機構不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費。」及第103條第1項第1款規定：「一、違反第十五條第一項、第十七條第二項、第二十二條第二項、第二十三條第二項、第三項、第五十七條、第六十一條、第六十三條第一項、第六十四條、第七十二條、第八十五條、第八十六條規定或擅自變更核准之廣告內容。」乃明定醫療機構不得違反直轄市、縣（市）主管機關所核定之收費標準，若有超額或擅立收費項目收費之情事，即構成違章行為，主管機關應予處罰。上開規定縱有確認收費標準，以維護人民健康及財產法益之目的，惟各該法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項，並未明確規定，難謂該管機關依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地。雖任何人對於違反該法規定而超額或擅立收費項目收費，致有危害公共利益之情事，固得向主管機關檢舉，惟此僅有單純促成調查、制止與處罰等國家公權力發動之效果，並未賦予檢舉人因此取得該管機關對其負有特定作為義務之權利。又縱使主管機關所為應予處分或不予處分之復函，可能影響檢舉人其他權利之行使，惟此要屬事實作用，而非法律作用。是以，本件原告就署立苗栗醫院是否違反醫療法第22條第2項規定，應依同法第103條第1項第1款規定裁罰之檢舉，並不符合前揭所謂「依法申請」之要件。本件被告以系爭函文答覆原告，應僅係告知原告檢舉事項之處理結果，核其性質係屬單純事實通知，與否准人民依法申請之程序不同，並非對原告有所處分，亦不因系爭函覆之告知而發生具體的法律上之效果，或造成其權利或利益之損害，故非屬行政處分。從而，原告依行政訴訟法第5條第2項之規定，向本院提起課予義務訴訟，請求被告應就署立苗栗醫院違反醫療法第22條第2項及第103條第1項第1款之規定處以罰鍰之行政處分，其起訴即不備訴訟之要件，應裁定駁回之。另原告對系爭函文不服，嗣又以99年12月28日（收文日）訴願書（參見本院卷第50頁）提起訴願，苗栗縣政府對於原告以非行政處分為標的提起訴願，本應依訴願法第77條第8款之規定，作成訴願不受理之決定，然卻逕以99年12月30日府衛醫字第0997701145號函覆原告，固有未恰。惟本件原告依行政訴訟法第5條第2項之規定提起課予義務訴訟，既不備訴訟之要件，已如前述，則苗栗縣政府對於該訴願程序之進行及審理結果如何，即無論究之必要，附此敘明。
四、依行政訴訟法第107條第1項第10款後段、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 6 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 100 年 5 月 6 日
書記官 莊 啟 明