臺中高等行政法院判決
100年度訴字第139號100年9月1日辯論終結原 告 柯金月訴訟代理人 簡祥紋 律師被 告 財政部臺灣省中區國稅局代 表 人 鄭義和訴訟代理人 李基榮
林玫君吳宣霆上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第一百九十七條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」行政訴訟法第111條定有明文。本件原告起訴時係提起債務人異議之訴，請求確認對主債務人侑輝股份有限公司（下稱侑輝公司）之公法上保證債務關係不存在，及法務部行政執行署臺中行政執行處（下稱臺中執行處）99年度他執字第96號案件之執行程序應予撤銷。嗣該執行程序已經終結，原告以被告因該行政執行而受償之新台幣（下同）17,162,591元，欠缺法律上之原因，乃變更以公法上不當得利之法律關係，聲明求為被告應給付原告17,162,591元及遲延利息。被告並無異議而為本案之言詞辯論，視為同意追加，且本件原告變更訴之聲明亦符合行政訴訟法第111條第3項第3款之規定，本院認為並無不當，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣原告前於民國（下同）91年7月31日就訴外人侑輝公司滯欠之稅款出具擔保書，嗣因侑輝公司未依擔保書內容依限履行分期繳納義務，經臺中執行處依行政執行法第18條規定逕就原告之財產執行（99年度他執字第96號）。惟臺中執行處對主債務人侑輝公司執行案件之執行名義送達不合法及對原告執行之執行名義（即擔保書）與被告主張之執行債權均有不成立之事實，爰提起債務人異議之訴，請求確認對主債務人侑輝公司之公法上保證債務關係不存在，及臺中執行處99年度他執字第96號案件之執行程序應予撤銷。嗣該執行程序已經終結，原告以被告因該行政執行而受償之17,162,591元，欠缺法律上之原因，原告乃變更以公法上不當得利之法律關係請求被告返還，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠程序部分：原告就主債務人侑輝公司滯欠之租稅債務（含罰
鍰）共計17,174,940元，已繫屬臺中行政執行處之行政執行案件，曾書立擔保書（下稱系爭擔保書），擔保主債務人按期清償，因侑輝公司未按系爭擔保書所載分期清償計畫為清償，臺中行政執行處遂廢止侑輝公司之分期清償計畫，並以系爭擔保書另行分案（99年度他執字第96號），逕對原告之財產執行。原告提起本件債務人異議之訴後，有關原告銀行存款及股票均已經臺中行政執行處完成變價程序，並將價金交付被告，不動產部分並已於100年6月23日塗銷查封，所有執行程序均已終結，故原提起債務人異議之訴已無實益。但就被告因執行受償之價金部分，因其欠缺法律上原因，原告本於公法上不當得利之返還請求權，爰依行政訴訟法第111條第3項第3款規定變更訴之聲明，即依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟，命被告返還。
㈡臺中行政執行處以系爭擔保書為執行名義（按：不包括其他
文件）對原告分案執行，此觀該處內部分案簽呈所載「說明職承辦旨揭行政執行事件，義務人曾於91年7月31日辦理分期繳納事宜，並由擔保人書立擔保書一份以為擔保，此有擔保書一份在卷可稽。」可明，則系爭擔保書是否可作為執行名義，自須檢視系爭擔保書是否符合行政執行法第18條所稱「擔保書」之要件。依鈞院100年度停字第8號裁定意旨，行政執行法第18條所謂之「擔保書」乃存在於公法上債權人與擔保人間之公法上保證契約。此類保證契約，依最高行政法院98年度判字第678號判決意旨「本件上訴人於入學時依當時尚未廢止由內政部發布之『中央警官學校、警察專科學校暨警察學校畢業學生服務年限辦法』第5條之規定，須先出具『入學志願書』，並由呂文慶、呂張錦珠出具『保證書』表示上訴人服務未滿6年應賠償在校期間全部費用，自係屬定型化契約之一種。」應屬定型化契約。又行政程序法第135條以下關於行政契約之規範並無規定定型化行政契約條款之解釋，故仍應依一般行政契約之解釋原則，且其從契約條款之制定、契約之締結及履約等主導權通常傾斜於行政機關一方，故更須依「有疑為利」解釋原則，對於契約條款之解釋有疑義時，應對締約之人民一方為較有利之解釋。故法院於審查定型化契約內容時，亦應提高審查密度，以契約目的、法律依據、契約整體內涵觀之，系爭有疑義之契約條款是否有不當聯結情形，不能單以尊重契約自治之精神與推定行政機關依法行政之原則，而不實質檢視契約內容之實質正當性，以期保護弱勢之締約人民一方之權益。本件系爭擔保書是否符合行政執行法第18條所稱「擔保書」，首應檢視兩造有無訂立公法上保證契約之「合意」存在，如有疑義，應作有利於原告之解釋。又依學者吳庚見解「人民與行政主體間所訂立之隸屬關係契約，依通常情形，多由人民一方向主管機關提出申請，此種申請若內容具體原則上應視為要約，主管機關允為訂約之意思表示，則屬承諾。反之，若由行政機關主動要求相對人訂立契約，亦視其內容、形式而判定究屬要約或要約之引誘。因行政程序法第139條明文規定下，已排除事實行為成立行政契約之可能性，至於法條所稱法規另有其他方式，係指在書面之外另有物之交付等或比書面有更慎重之要式而言。」。至於該條所謂「書面」，應以「簽立單一文件」為必要，即指簽訂「契約書」而言。然系爭擔保書既僅有載明原告擔保之「要約」，亦即「申請」訂立擔保契約，並無被告之「承諾」存在，兩造間應不存在訂立行政契約之「合意」，故系爭擔保書尚不符行政執行法第18條所稱「擔保書」之要件（行政契約），不得作為執行名義，被告對原告並無公法上請求權存在。系爭擔保書乃臺中行政執行處所提供之預先印製之制式例稿文書，非被告所提供，故原告與被告間有無成立系爭行政契約，自不能僅以原告於系爭擔保書上簽名為據。況原告為擔保之要約係向臺中行政執行處為之而非向被告為之（按：臺中行政執行處亦未為承諾之意思表示），此觀擔保書所載「此致法務部行政執行署臺中行政執行處」可明。
㈢縱認原告之「要約」擔保曾「到達」被告，但被告從未向原
告為「承諾」之意思表示，蓋並無書面文件可證明被告有為承諾之意，故兩造間並無訂立系爭行政契約之合意存在：
1.依行政程序法第139條本文規定「行政契約之締結，應以書面為之。」系爭擔保書僅載明原告擔保之「要約」，未記載被告及其「承諾」。被告雖抗辯依臺中行政執行處91年7月31日執行筆錄記載（下稱系爭執行筆錄），被告之代理人張美凰已有同意擔保之意（鈞院100年7月5日準備程序筆錄），但依最高行政法院95年度判字第1947號判決意旨兩造訂立行政契約之合意須記載於「同一文件」，何況行政執行法第18條所稱之擔保書非一般之行政契約，性質上應屬行政程序法第148條所定可作為執行名義逕行強制執行之行政契約。
該條規定既以擔保書為執行名義，則有關當事人及其合意內容等行政契約成立要件自須於「擔保書」（即同一文件）上記載明確，否則如何作為執行名義，此參照最高法院63年台抗字第376號判例「強制執行事件之當事人，依執行名義之記載定之。應為如何之執行，則依執行名義之內容定之。至於執行事件之債權人有無執行名義所載之請求權，執行法院無審認判斷之權。」可明。系爭擔保書既未記載被告為當事人及其訂立行政契約之承諾，自不得作為執行名義。何況，系爭擔保書並非公務員依其法定職權所作成，其上未有任何公務員簽署或機關核章，不具公文書要件（公文程式條例第3條規定參照），僅為人民單方提出之「申請書」，性質上屬「私文書」，應不得作為執行名義。蓋執行名義乃開啟強制執行程序之依據，亦即可發動國家公權力，自應以公文書為限，私文書不與之，有高雄高等行政法院99年度訴字第322號判決可資參照。
2.依「行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點」第5點規定「凡經核准分期繳納者，行政執行處得命義務人或第三人書立擔保書狀，或提供相當之擔保，或出具票據交付移送機關代理人保管；移送機關應同時摯給收據交付義務人及執行人員。」足見辦理分期繳納並不必然同時存在「第三人書立擔保書狀」。如有第三人書立擔保書狀，亦屬「核准分期繳納」後，另行辦理之事，且辦理分期繳納由行政執行處核准，但擔保書則應由債權人「承諾」。故「辦理分期繳納」與「書立擔保書」係屬二事。91年7月31日執行筆錄並無記載被告代理人同意原告擔保要約之意，蓋其內容僅記載「答：請求辦理分期，公司亦委託會計師辦理破產。」、「諭知：請其能按期繳納，分期並已得移送機關代理人同意。」當時臺中行政執行處處長亦僅批示「先准分期繳納。」足見系爭執行筆錄之記載，僅係為辦理分期繳納，被告之代理人亦僅可能就分期繳納表示同意，自不能同時解為同意擔保。且依行政執行法施行細則第27條規定「義務人依其經濟狀況或因天災、事變致遭受重大財產損失，無法一次完納公法上金錢給付義務者，行政執行處於徵得移送機關同意後，得酌情核准其分期繳納。」，故被告代理人之「同意」分期僅為與臺中行政執行處之內部協調事宜，最後核准權仍屬臺中行政執行處，其「同意」乃係向臺中行政執行處為之，並非對原告為之，自不可能解為同時有向原告「承諾」擔保「要約」之意，此觀法務部行政執行署93年度署聲議字第613號決定「故已移送行政執行處執行之案件，移送機關除應行政執行處之請而為同意分期與否之意思表示外，並無直接受理是否准予分期繳納之權限（本署90年9月19日日行執一字第002171號函參照）。」可明。依經驗法則，如當時有同意擔保之意，被告訴代李基榮何須於100年5月18日至臺中行政執行處補簽執行筆錄，表示同意原告「於91年7月31日申請分期繳納提供擔保之內容與方式」，足見被告亦認系爭執行筆錄（91年7月31日）之記載並無同意擔保之意。被告抗辯系爭91年7月31日執行筆錄已有同意擔保之意，顯係狡辯之詞，有違誠信原則。又倘該筆錄足以表徵被告「同意」訂立行政契約，則臺中行政執行處即應將之視為執行名義之一部分，何以該處又僅以系爭擔保書為執行名義，顯見臺中行政執行處並未將該筆錄，視為被告有同意擔保之意。
3.又被告代理人張美凰係於原告簽完系爭執行筆錄後，經臺中行政執行處要求，始於系爭執行筆錄上簽名表示同意分期，其簽名當時原告並不在場，故其縱有同意擔保之意，亦是向臺中行政執行處為之，並非向原告為之。被告事後亦未另以書面或將系爭執行筆錄寄送原告。故被告縱有同意擔保之意，其既未以書面方式使其意思表示到達原告，仍無法達成訂立行政契約之書面「合意」。兩造間既無往來之書面文件可證明訂立系爭行政契約之合意存在，依行政程序法第139條本文規定，系爭行政契約應不成立。
4.系爭執行筆錄所載「移送機關代理人張美凰」並未經當時之債權人（即改制前臺中縣稅捐稽徵處）合法授予代理權。依行政程序法第24條第4項規定「行政程序代理人應於最初為行政程序行為時，提出委任書。」另按行政程序法第3條第1項及行政執行法第1條規定，臺中縣稅捐稽徵處應出具授權張美凰之委任書予臺中行政執行處，但經原告遍閱執行卷宗，未見臺中縣稅捐稽徵處出具之委任書，則張美凰所為之行政行為即屬無權代理，類推適用民法第170條第1項規定，應經被告承認始生效力。但依民法第171條本文規定「無代理權人所為之法律行為，其相對人於本人承認前，得撤回之。」被告於100年5月18日始就原告擔保要約表示同意，但原告於同年5月9日即已撤回擔保要約，張美凰無權代理所為之行政行為已確定不生效力。則縱依被告所稱張美凰於系爭執行筆錄有對原告擔保要約為承諾之意，亦已不生行政契約之效力。
5.原告「申請」訂立系爭行政契約係於91年7月31日，依民法第157條規定「非對話為要約者，依通常情形可期待承諾之達到時期內，相對人不為承諾時，其要約失其拘束力。」復參酌訴願法第2條第2項規定「前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為二個月。」故被告若未於原告提出擔保要約後2個月內以書面表示同意，原告之擔保要約即不受拘束，故被告訴代李基榮雖於100年5月18日至臺中行政執行處補簽執行筆錄，表示同意原告「於91年7月31日申請分期繳納提供擔保之內容與方式」，但原告之擔保要約已不受拘束。又依最高行政法院91年7月份庭長法官聯席會議㈡「受任為商標代理人者，應檢附委任書，載明其代理權限，商標法施行細則第8條第1項定有明文。基於商標個案審查之原則，申請商標註冊及處理有關商標之事務，其委任代理人辦理者，應逐件向商標主管機關提出委任書，方得為必要之行為。」同理，行政執行案件，亦是個案執行，委任書應逐案提出，或一次載明所代理之案件之案號，豈可概括就行政執行案件授予代理權。被告固提出授予李基榮處理行政執行案件代理權之委任書，惟未逐案提出，亦未載明授權之案件案號範圍，不能認為李基榮之委任書已受被告委任。何況，被告之「同意」係向執行處為之非原告，亦未將補簽之執行筆錄寄送原告，兩造間仍無書面文件可證明有訂立系爭行政契約之「合意」。又被告並不爭執確實收受原告之通知書，僅抗辯不同意原告撤回要約，但原告撤回要約本無需被告同意，故被告之抗辯顯無理由。
6.綜上，系爭擔保書不具行政契約之要件，亦不符行政執行法第18條所稱之「擔保書」，參照最高法院81年台抗字第114號判例意旨「強制執行應依執行名義為之，執行法院對於執行名義是否有效成立，自應加以審查。未確定之支付命令，不備執行名義之要件，其執行名義尚未成立，執行法院不得據以強制執行。」不得作為執行名義，被告對原告無公法上之原因而受領執行原告財產之所得，自屬公法上之不當得利，應返還原告。此參照司法院33年院解字第2776號解釋「無執行名義而為強制執行。將債務人之財產移轉於債權人或第三人時。實體上不生財產權移轉之效力。故在強制執行程序終結後。債務人得對於該債權人或第三人以訴主張其財產權。」本件系爭擔保書不具執行名義要件，臺中行政執行處依系爭擔保書對原告所為之執行程序即屬無效，被告獲償執行所得不具法律上原因，原告得請求返還。
㈣依行政程序法第8條規定「行政行為，應以誠實信用之方法
為之，並應保護人民正當合理之信賴。」原告辦理本件分期清償時，係申請每月月繳2萬元，依當時法務部行政執行署所訂「行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點」第4點規定，分期清償之期數最多為36期，以侑輝公司所欠金額高達1千7百餘萬元，若平均分36期繳納，每期應繳金額高達47萬餘元，但臺中行政執行處核准之分期繳納計畫，係要求原告第1至35期僅繳納2萬元，其餘欠繳金額於第36期繳清，顯然違反分期規定，亦不符合原告當時所申請之清償計畫，該處亦明知此分期繳納方式與規定不符，卻未告知並拒絕原告之申請，反誘使原告簽立系爭擔保書，核准原告分期繳納，並使原告誤以為只要主債人按月繳納2萬元，即符合分期之約定，原告即無發生連帶清償責任之可能，此從主債務人每月繳納2萬元可知（實為原告所代繳）。是臺中行政執行處一方面認為，其所核准原告之分期清償計畫與規定不符，另一方面又以侑輝公司未按其所核准之分期計畫繳納為由廢止分期，以系爭擔保書為執行名義對原告為強制執行，顯然違背誠實信用原則。且原告願辦理分期繳納並書立系爭擔保書，係因執行人員告知，原告之母親身為主債務人侑輝公司之負責人，若不繳清欠稅，恐有遭聲請管收之虞。原告並非侑輝公司之董事或監察人，本無須對其債務負責，但因恐母親遭管收，當下無奈不得不簽立願為分期繳納並為擔保之文件，並無辦理分期繳納及為擔保之真意。縱有亦屬在受威脅下，因「急迫、輕率」情形下所為。按定型化行政契約之解釋，對人民之一方應採「有疑為利」解釋原則，若人民在協商合意過程中受強制、巨大壓力或濫用權利下所作成行政契約，應認為有違反行政程序法第137條第1項第3款「給付不相當」。臺中行政執行處為求執行績效，以違背誠實信用原則之手段，誘使無辜之原告承受如此鉅大清償責任，於法於情均有不當，非民主法治國家所當為，參照行政程序法第8條及行政執行法第18條規定，分期清償契約及擔保書應均無行政契約之效力，此參照最高行政法院95年度判字第958號判決「又依行政程序法第8條規定．．．同法第149條準用民法第98條規定：『解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。』於探究上訴人與被上訴人間，是否已就系爭土地補償金達成協議，自應本於上開原則，並探求當事人之真意以為斷。」可明。
㈤依行政執行法施行細則第27條規定可知，行政執行中之分期
清償契約，性質上亦屬行政契約，第三人書立擔保書之目的在申請分期繳納經核准後擔保主債務人確實按分期計畫清償，主債務人如按期清償，行政執行處即不得對主債務人續為強制執行。否則本件主債務人侑輝公司未按分期契約履行時，臺中行政執行處何須先廢止分期契約並命主債務人限期清償後，始得對主債務人續為執行，並對擔保人強制執行，故系爭擔保書縱然得為執行名義，亦屬「附停止條件」之執行名義，此一停止條件即為「主債務人未按分期計畫清償，並經行政執行處廢止分期」，依行政執行法第26條準用強制執行法第4條第2項規定，此一執行名義須待條件成就始能聲請強制執行，此觀臺中行政執行處內部簽呈說明所載亦可明，故本件分期清償契約，對主債務人侑輝公司根本不生效力，執行條件根本不存在或不可能成就，不得對原告強制執行，被告因違法執行而受償，自屬不當得利。
㈥如原告單方簽立之擔保書可為執行名義且執行條件已成就，
但原告因此所負之公法上保證債務，仍為從債務，如主債務自始不存在，則原告之保證債務，亦應不存在，此觀民法第741條規定意旨可明（行政程序法第149條規定準用）：
1.系爭擔保書係為擔保主債務人侑輝公司按分期計畫清償，此觀擔保書載明「具擔保書人柯金月因貴處．．．茲擔保義務人侑輝股份有限公司應向移送機關依左列方式清繳：義務人願自91年8月1日起，以每月為一期，分三十六期繳納執行金額．．．」可明，原告係就分期清償行政契約所生之債務為保證，而非單純就主債務人基於原課稅或罰鍰行政處分所生之債務為保證。故原告願為擔保之意思表示係以分期清償之行政契約有效為前提，但原告簽訂分期清償契約時，並未以侑輝公司之名義為之，不生代理之效力，亦即對侑輝公司無效。原告僅受柯吳血個人委任，未受侑輝公司合法委任，有柯吳血個人委託書可稽，縱生代理之效力，亦屬無權代理，系爭分期清償行政契約對主債務人侑輝公司不生效力，則原告對之所為之擔保，因停止條件不成就，自亦不生效力。此外，原告當初係申請按月月繳2萬元，但臺中行政執行處所核准者係1-35期月繳2萬元，餘額須於第36期繳納，與原告所提之「要約內容」不符，依行政程序法第149條準用民法第160條第2項規定「將要約擴張、限制或為其他變更而為承諾者，視為拒絕原要約而為新要約。」臺中行政執行處已拒絕原告之要約，原告亦未就該處所提之「新要約」為「承諾」。故臺中行政執行處所核准之清償計畫，實不能拘束主債務人侑輝公司及原告。
2.原債權人臺中縣稅捐稽徵處90年7月24日之處分書（下稱系爭行政處分），並未合法送達，此部分罰鍰債務（金額10,009,300元）並未成立，本於保證債務之從屬性，此部分債務自不在系爭擔保書效力範圍內。被告雖稱已提示系爭行政處分書送達證明影本，但模糊不清難以辨識，請鈞院命其提出正本。本件訴訟之訴訟標的並非撤銷系爭行政處分，原告所爭執者乃被告是否有「公法上原因」可受領執行原告財產所得，原告非系爭行政處分當事人，故系爭行政處分是否合法送達既與原告有法律上利害關係，原告應得為爭執，不能僅以主債務人逾期未對系爭行政處分提起行政救濟，而認對利害關係人即原告亦生形式之羈束力，此有民法第742條第2項規定「主債務人拋棄其抗辯者，保證人仍得主張之。」系爭行政處分若未合法送達，根本不生效力，參照最高法院81年台抗字第114號判例意旨，除不得作為執行名義以外，亦無法起算行政救濟法定期間，自無產生形式羈束力之問題。
㈦依行政程序法第149條之規定「行政契約，本法未規定者，
準用民法相關之規定。」及民法第739條規定「稱保證者，謂當事人約定，一方於他方之債務人不履行債務時，由其代負履行責任之契約。」同第128條規定「消滅時效，自請求權可行使時起算。」系爭擔保書為91年7月31日簽立，其內容為擔保侑輝公司最遲應於94年7月1日清繳所欠全部租稅債務，則當侑輝公司94年7月1日未清償時，債權人對擔保人之請求權，依行政程序法第131條第1項規定，最遲應於99年7月1日行使（最高行政法院98年判字第1161號判決參照），但於此期間債權人均未對原告行使基於系爭擔保書所生公法上之請求權。又臺中行政執行處遲自99年10月8日始另簽分99年度他執字第96號行政執行案件，對原告強制執行，5年時效顯已完成，依行政程序法第131條第2項規定，公法上債權人對聲請人之代履行債務之請求權應已消滅。縱然時效不消滅，但原告於94年7月2日起即得行使請求權，卻遲至本件起訴前（已逾5年）仍未依系爭擔保書主張權利，且被告從未以書面向原告表示同意原告所提出之擔保要約，致原告足以信賴被告不可能再行使權利，應已生公法上權利失效之效果，有最高行政法院95年度判字第1734號判決「所謂權利失效，係源自公法上誠實信用原則之制度，係指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。故權利失效制度是於消滅時效與除斥期間外，另一限制權利行使之獨立制度；其除須有權利人相當期間不行使權利之事實外，尚須義務人根據此一事實及其他有關狀況，相信權利人不再行使其權利，致權利之再為行使有違誠信原則。至於權利人不行使權利之期間長短，視權利之種類、內容及重要性而有不同。」見解可參。㈧聲請調查證據：請向臺中行政執行處調閱侑輝公司行政執行
案件全部卷宗（91年營所稅執特專字第58162號等案件）及99年度他執字第96號行政執行案卷宗。
㈨臺中行政執行處因執行原告財產，包括銀行存款233,230元
，股票變賣價金16,439,193元，共使被告獲償16,672,423元。臺中行政執行處續對原告之不動產為強制執行，為避免原告不動產續遭違法執行，原告已於100年6月30日代主債務人清償所欠餘額490,168元。承上所述，原告對被告之公法上債務並不存在，則被告受償上開金額即欠缺法律上之原因，自應返還原告等情，並聲明求為判決被告應給付原告17,162,591元暨其中16,672,423元自100年7月1日起，至清償日止，按年息百分之五計算之利息。其中490,168元自原報告100年8月15日之辯論意旨㈠狀送達翌日起，至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
四、被告則以：㈠按「行政執行，由原處分機關或該管行政機關為之。但公法
上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之。」、「擔保人於擔保書狀載明義務人逃亡或不履行義務由其負清償責任者，行政執行處於義務人逾前條第1項之限期仍不履行時，得逕就擔保人之財產執行之。」、「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」為行政執行法第4條第1項、第18條及第26條所明定。又「強制執行，依左列執行名義為之．．．其他依法律之規定，得為強制執行名義者。」復為強制執行法第4條第1項第6款所規定。另「為稽徵稅捐所發之各種文書，得向納稅義務人之代理人、代表人、經理人或管理人以為送達。」亦為稅捐稽徵法第19條第1項前段所明文。再「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。」為行政程序法第72條第1項所明定。
㈡本件訴外人侑輝公司於90年6月19日向經濟部申請解散登記
，並選任柯吳血為清算人，侑輝公司86年度營利事業所得稅及罰鍰、90年度營利事業所得稅、90年度營業稅及罰鍰等繳款書，被告依稅捐稽徵法第19條及行政程序法第72條規定向清算人柯吳血以為送達，並分別於91年1月6日及90年8月1日發生送達效力。嗣侑輝公司於繳納期間屆滿30日後未申請復查，亦未繳納應納稅捐，被告遂依稅捐稽徵法第39條規定移送執行，並經臺中執行處於91年7月31日核准侑輝公司分期繳納，並由原告出具擔保書擔保。因侑輝公司未依擔保書內容依限履行分期繳納義務，臺中執行處遂廢止該分期繳納核准命令，並就原告之財產執行。
㈢原告訴稱其雖於擔保書簽名，然實不知擔保之內容及法律效
果；又系爭擔保書未符執行名義之要件；另侑輝公司滯欠稅款之處分有送達不合法情事云云。惟查原告於91年7月31日就訴外人侑輝公司滯欠之稅款出具擔保書，載明「具擔保書人願擔保義務人屆期不清繳或逃亡時，具擔保書人願負清繳責任，並願依行政執行法第18條之規定逕受強制執行」，因侑輝公司未依擔保書內容依限履行分期繳納義務，臺中執行處依上揭規定以系爭擔保書為執行名義逕就原告之財產執行，尚無違誤。而侑輝公司於90年6月19日向經濟部申請解散登記，並選任柯吳血為清算人，侑輝公司86年度營利事業所得稅及罰鍰、90年度營利事業所得稅之繳款書，被告依稅捐稽徵法第19條規定向清算人柯吳血以為送達，並於91年1月6日發生送達效力；又侑輝公司90年度營業稅及罰鍰之繳款書，係由該公司清算人柯吳血於90年8月1日親至臺中市政府地方稅務局沙鹿分局（改制前臺中縣稅捐稽徵處沙鹿分處）領取，依行政程序法第72條規定，亦生合法送達效力。原告主張侑輝公司滯欠稅款之處分有送達不合法情事云云，亦有誤解。
㈣原告復稱系爭擔保書僅有原告之簽名，未見契約相對人即被
告之承諾或同意，尚未合法成立，不生行政契約效力，僅為原告單方自行書立出具之私文書，不具公文書之性質，不具行政執行名義之要件云云。惟查：
1.按公法上金錢給付義務逾期不履行者，行政執行法第4條第1項既已規定由原處分機關或該管行政機關移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之，此乃法定權限之移轉，其有關公法上給付義務之行政執行事項，本無須再徵得原處分機關或該管行政機關之同意後為之。上揭行政執行法第18條已規定「擔保人於擔保書狀載明義務人逃亡或不履行義務由其負清償責任者，行政執行處於義務人逾前條第1項之限期仍不履行時，得逕就擔保人之財產執行之。」是公法上金錢給付義務行政執行事件，擔保人出具擔保書擔保義務人如逃亡或不履行義務由其負清償責任者，義務人如有逾期不履行義務時，行政執行處自得就擔保人之財產執行之。
2.按行政執行法第18條之擔保書雖屬行政契約之性質，惟因行政執行乃係公法上之強制執行程序，與一般行政程序有別，僅於行政執行法未設明文時，始能準用其他法律之規定，故行政執行法第18條既已設有擔保人義務之明文規定，自無再予準用其他法律規定之餘地，該規定係屬行政程序法之特別規定，行政程序法僅居於補充法之地位，此觀於行政程序法第3條第1項「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」自明。故就程序而言，本案應無庸適用行政程序法第148條第3項：「第一項強制執行，準用行政訴訟法有關強制執行之規定。」可言。又行政執行法第18條係強制執行法第23條之特別規定，已如上述，故若義務人未依分期繳納期限繳款，則行政執行處得依行政執行法第18條之規定，逕以該擔保書為執行名義而逕對該擔保人之財產為執行（法務部行政執行署法規及業務諮詢委員會第43次會議提案二決議意旨參照）。
3.再按，行政程序法第139條規定行政契約之締結，應以書面為之，所稱「書面」之意義，究指單一性文件或指與行政主體相互間就公法上法律關係之設定、變更或消滅，有達成合意之往來文件而言，仍不無疑義。茲參酌我國行政程序法第139條立法依據之德國行政程序法第57條相關德國學說及裁判見解，「書面」之意義，並不具有自我之目的，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。蓋法律明定行政契約之締結，應以「書面為之」之目的，僅具有「證明」、「警告」功能而已，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱「書面」，實不以單一性文件為必要。
（臺北高等行政法院90年度簡字第7969號判決意旨參照）。
本件原告於91年6月13日下午2時提出侑輝公司負責人柯吳血出具之委託書，受委任代理至臺中執行處接受詢問時陳明「因侑輝股份有限公司之負責人柯吳血身體不適，不克前來，接獲本處通知，由柯金月處理該行政執行事件。」等語，又於91年6月28日上午10時50分至臺中執行處陳稱「因為負責人（柯吳血）身體不適，不克前來，爰委託我到貴處處理本案」等語，復於91年7月17日上午至臺中執行處受詢時，執行書記官於執行筆錄載明「義務人（侑輝股份有限公司）委託在場人柯金月親自至本處陳明如左」，前揭執行筆錄皆當場交請原告閱覽確認無訛後親自簽名，此有委託書、各該執行筆錄等附於臺中執行處執行卷可稽，足認原告確受侑輝公司合法委任處理本行政執行事件，應屬有權代理，對侑輝公司自生效力。
4.原告於91年7月31日至臺中執行處受詢時當場請求辦理侑輝公司滯欠金額之分期繳納程序，並提出系爭擔保書擔保侑輝公司分期義務之履行，並經原告當場於系爭擔保書親自簽名，執行筆錄亦記載「分期並已得移送機關代理人同意。分期詳擔保書」等文字，並經原告於「在場人」欄位簽名，「移送機關代理人」欄位則由張美凰簽名，臺中執行處為調查91年7月31日執行筆錄移送機關代理人張美凰於原告受任向臺中執行處申請分期繳納時，有無經當時之移送機關臺中縣稅捐稽徵處（現已改制為臺中市政府地方稅務局）授與行政執行程序之代理權，經該局以100年5月31日中市稅管字第1000034448號函查復略以：該局（原臺中縣稅捐稽徵處）有授予張雅庭（原姓名張美凰）委任處理行政執行案件之代理權等語，就侑輝公司滯欠營利事業所得稅及罰鍰部分，業經被告代理人於100年5月18日就有關侑輝公司受任人即原告於91年7月31日申請分期繳納提供擔保之內容與方式表示同意在案。另參酌前揭判決意旨，本件依卷附執行筆錄、擔保書等相關文件，已可察知雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，且就91年7月31日執行筆錄及系爭擔保書所載內容整體綜合觀之，足認移送機關已就原告所提出擔保為承諾（同意）之意思表示，實不以移送機關代理人與擔保人即原告均於擔保書上簽名為必要。綜上，可認本件分期及擔保書均有效成立。故原告主張其簽立分期契約對侑輝公司不生效力，原告之從債務自亦無從存在，且當時移送機關並未合法授權予張美凰（同意分期者），自亦屬無權代理，故分期契約自始未成立云云，殊無足採等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告於臺中行政執行處所簽立之擔保書，是否有效，兩造是否成立擔保（保證）契約。被告受領原告清償主債人侑輝公司之債務17,162,591元，是否具有法律上之原因。
六、經查：㈠按「擔保人於擔保書狀載明義務人逃亡或不履行義務由其負
清償責任者，行政執行處於義務人逾前條第1項之限期仍不履行時，得逕就擔保人之財產執行之。」為行政執行法第18條所明定。是以，公法上金錢給付義務行政執行事件，擔保人出具擔保書擔保義務人如逃亡或不履行義務由其負清償責任者，義務人如有逾期不履行義務時，行政執行處得就擔保人之財產執行。次按「義務人依其經濟狀況或因天災、事變致遭受重大財產損失，無法一次完納公法上金錢給付義務者，行政執行處於徵得移送機關同意後，得酌情核准其分期繳納。經核准分期繳納，而未依限繳納者，行政執行處得廢止之。」、「凡經核准分期繳納者，義務人或第三人應書立擔保書狀，或提供相當之擔保，或出具票據交付移送機關代理人保管；移送機關應同時掣給收據交付義務人及執行人員。經核准分期繳納，而未依限繳納，或有任何一期票據未獲付款者，行政執行處得廢止之。」分別為行為時行政執行法施行細則第27條及行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點第5點所規定。上開施行細則係依行政執行法第43條授權所訂定，又行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點則係法務部行政執行署為執行行政執行法施行細則第27條規定而訂定，本院自得援用。準此，行政執行程序之義務人欲辦理分期繳納，需由義務人向行政執行處申請並經移送機關同意後，由義務人或第三人書立擔保書狀，或提供相當之擔保，或出具票據交付移送機關代理人保管，行政執行處方得核准義務人分期繳納。
㈡查原告於91年6月13日下午2時許至臺中執行處提出侑輝公司
負責人柯吳血出具之委託書，受侑輝公司委任至臺中執行處接受詢問時陳明「因侑輝股份有限公司之負責人柯吳血身體不適，不克前來，接獲本處通知，由柯金月處理該行政執行事件。」等語。又於91年6月28日上午l0時50分許至臺中執行處陳稱「因為負責人（柯吳血）身體不適，不克前來，爰委託我到貴處處理本案。」等語。再於91年7月17日上午至臺中執行處接受詢問時，執行書記官於執行筆錄載明「義務人（侑輝股份有限公司）委託在場人柯金月親自至本處陳明如左」，前揭執行筆錄皆當場交原告閱覽確認無訛後親自簽名，有委託書、各該執行筆錄等附於臺中執行處執行卷可稽（本院調閱影印之執行卷第23-34頁）。又侑輝公司於90年6月19日向經濟部申請解散登記，並選任柯吳血為清算人（同上卷第44頁），柯吳血即為侑輝公司之代表人，代表侑輝公司委任原告至臺中執行處辦理有關侑輝公司之行政執行事件，足認原告確受侑輝公司負責人柯吳血之委任處理本件行政執行事件，原告即為侑輝公司之受任人，自屬有權代理，原告就該行政執行事件所為之行為，對侑輝公司自生效力。原告主張其僅係受柯吳血個人之委任，並非受侑輝公司之委任，對侑輝公司不生委任之效力，尚不足採。原告雖於前揭執行筆錄中，均在「在場人」欄下簽名，而未在「義務人」欄下簽名，惟原告既受侑輝公司之委任處理本件行政執行事件，原告之身分為侑輝公司之受任人，其至臺中執行處接受訊問，自係居於侑輝公司代理人之地位接受訊問並簽名，並不因其係在「在場人」欄下簽名，而影響其代理人之效力。
㈢次查，本件原告於91年7月31日至臺中執行處接受詢問時當
場請求辦理侑輝公司滯欠金額之分期繳納程序，並提出系爭擔保書擔保侑輝公司分期繳納義務之履行。系爭擔保書載明：「．．．具擔保書人柯金月因貴處91年度中執己特專字第6174、6175、58160、58161、58162號執行事件，茲擔保義務人侑輝股份有限公司應向移送機關依左列方式清繳：義務人願自91年8月1日起，以每月為一期，分36期繳納執行金額，第1期至第35期每月各繳2萬元（自91年8月1日至94年6月1日），第36期94年7月1日繳納餘額並加計利息，至94年7月1日清繳末期之日止；其中任何一期未依時繳納，行政執行處得廢止分期繳納核准命令。具擔保書人願擔保義務人屆期不清繳或逃亡時，具擔保書人願負清繳責任，並願依行政執行法第18條之規定逕受強制執行。」等語，並經原告當場於系爭擔保書親自簽名。執行筆錄亦記載「問：本案金額太大，依法僅可分36期，要如何繳納？答：請求能每月月繳2萬元。‧‧‧諭知：請其能按期繳納，分期並已得移送機關代理人同意。分期詳擔保書」，並經原告於「在場人」欄位簽名，「移送機關代理人」欄位則由張美凰簽名，該筆錄經臺中執行處時任處長蕭志鋒先生批示「一、先准分期繳納。二、如未按期繳納，則續執行其財產。」等情，有系爭擔保書及執行筆錄在卷可按（本院卷第103-105頁）。則原告既於該日係以侑輝公司代理人之身分向臺中執行處請求分期繳納，同時並由原告以擔保人之地位向臺中執行處提出系爭擔保書，擔保侑輝公司分期繳納之履行，並經移送機關代理人張美凰之同意及臺中執行處准予分期繳納，揆諸上開規定及說明，則該擔保書自已發生擔保契約之效力。再就侑輝公司滯欠營業稅及罰鍰部分，臺中執行處為調查91年7月31日執行筆錄移送機關代理人張美凰於原告受任向臺中執行處申請分期繳納時，有無經當時之移送機關臺中縣稅捐稽徵處（現已改制為臺中市政府地方稅務局）授與行政執行程序之代理權，經該局以100年5月31日中市稅管字第1000034448號函查復略以：該局（原臺中縣稅捐稽徵處）有授予張雅庭（原姓名張美凰）委任處理行政執行案件之代理權等語（本院卷第126頁）。是原臺中縣稅捐稽徵處之代理人張美凰就系爭執行案件，為有權代理，並非無權代理。另就侑輝公司滯欠營利事業所得稅及罰鍰部分，業經被告委任代理人李基榮於100年5月18日就有關侑輝公司委任原告於91年7月31日申請分期繳納提供擔保之內容與方式表示同意（本院卷第208-211頁），予以補正追認在案。是侑輝公司所提出分期繳納之請求，已經移送機關同意，並經臺中執行處核准分期繳納，並由原告提出擔保書，即已發生擔保之效力，足堪認定。依行政執行法第18條之規定，該擔保書自得為執行名義。又張美凰為原臺中縣稅捐稽徵處之代理人，且為有權代理，原告即無類推適用民法第170條「無代理權人所為之法律行為，其相對人於本人承認前，得撤回之。」規定之餘地。原告雖於100年5月9日撤回擔保要約，但為被告所不同意，自不發生撤回之效力。原告主張該擔保書已失其效力，不得為執行名義云云，尚無足採。
㈣本件系爭擔保書，係原告在臺中執行處所簽立，核法令規範
擔保書之存在，其原始設計目的在於使原與公法上債務無關之第三人簽署，簽署後該第三人對於原尚未執行完畢之公法上債務即負擔一定之責任，而執行機關則藉由該擔保書之簽署，使公法債權獲一定之擔保而准原公法上債務之債務人分期付款、寬限給付日期、暫免進一步之扣押、暫免管收主債務人等之決定，核其性質係由第三人與執行機關（或公法上債權人）間所設定公法上權利義務關係，性質上為行政契約。又「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」為行政程序法第3條第1項所明定。是有關行政執行法就執行程序已有規定者，自應較行政程序法或其他法令而優先適用。本件原告既已提出擔保書，並由原告在擔保書上簽名在案，並經移送機關同意，及經臺中執行處核准分期繳納，即已發生擔保之效力，已如前述，並不須經移送機關代理人於擔保書上簽名，及記載合意之內容，亦不須由侑輝公司、原告與被告另行簽訂契約書（同一文件），始發生擔保契約之效力。原告主張被告未在擔保書上簽名及將合意內容等行政契約成立要件記載於擔保書上，不得作為執行名義云云，亦無可採。
㈤按侑輝公司於90年6月19日向經濟部申請解散登記，並選任
柯吳血為清算人，侑輝公司86年度營利事業所得稅及罰鍰、90年度營利事業所得稅之繳款書，被告依稅捐稽徵法第19條規定向清算人柯吳血以為送達，並均已於91年1月6日送達侑輝公司之代表人柯吳血，有稅額繳款書、掛號郵件收件回執附卷可參（本院卷第26-28頁）；又侑輝公司90年度營業稅及罰鍰之繳款書，係由該公司清算人柯吳血於90年8月1日親至臺中市政府地方稅務局沙鹿分局（改制前臺中縣稅捐稽徵處沙鹿分處）領取，已據被告陳明在案，亦有營業稅繳款書及違章案件罰鍰繳款書附卷可佐（本院卷第29、30頁）。從上開稅額繳款書、掛號郵件收件回執、違章案件罰鍰繳款書等文件觀之，已足可認定柯吳血有收受上開稅額繳款書、違章案件罰鍰繳款書。原告陳稱被告所提出之送達證明影本，模糊不清難以辨識，惟其並不否認送達證明影本之真正，其再聲請本院命被告提出正本，即無必要。是原告主張原債權人臺中縣稅捐稽徵處90年7月24日之處分書，並未合法送達，此部分罰鍰債務（金額10,009,300元）並未成立，本於保證債務之從屬性，此部分債務自不在系爭擔保書效力範圍內云云，尚難憑採。
㈥原告於91年7月31日代理侑輝公司提出分期繳納之申請，並
由原告出具系爭擔保書，願擔保侑輝公司稅款債務之履行，為原告所不爭。則原告應知當時分期繳納之期數為36期，第1至35期每期繳納2萬元，最後一期繳清其餘稅款及利息。而最後一期繳清其餘稅款及利息，無非係讓侑輝公司或原告有較長時間籌措該筆款項，以資清償。又本件移送機關既就侑輝公司積欠之稅款移送執行，臺中執行處本應即就侑輝公司為強制執行，臺中執行處准予分期繳納，暫緩免予進一步執行，自無違准予分期繳納之本旨。又本件係侑輝公司應繳清所欠稅款及罰款之案件，並無行政機關應對待給付之情形，核無原告所稱違反行政程序法第137條第1項第3款「給付不相當」之問題。是原告主張其並非侑輝公司之董事或監察人，本無須對其債務負責，但因恐母親遭管收，當下無奈不得不簽立願為分期繳納並為擔保之文件，並無辦理分期繳納及為擔保之真意。縱有亦屬在受威脅下，因「急迫、輕率」情形下所為，且有違反行政程序法第137條第1項第3款「給付不相當」及臺中執行處為求執行績效，以違背誠實信用原則之手段，誘使無辜之原告承受如此鉅大清償責任，於法於情均有不當，非民主法治國家所當為，其分期清償契約及擔保書應均無行政契約之效力，要無可採。
㈦原告既在本件行政執行程序中出面擔保上開稅捐主債務，則
在稅捐主債務繫屬於執行機關之期間內，依行政執行法第18條之規定，自得對其財產逕為執行之，故其本件保證債務，在稅捐主債務未消滅以前，亦無從消滅。又原告於行政執行程序中，依行政執行法第18條之規定，對執行債務為擔保者，因此原告對債權人所負擔之債務不是稅捐債務，而是公法上之保證債務。保證債務有從屬性，而行政執行中之擔保債務，只要執行程序未終結以前，執行主債務因繫屬在執行程序中而處於「執行過程」中，執行保證債務亦因從屬性之故，同樣在「執行過程」中，此時即無適用「債務消滅時效規定」之餘地，原告上開保證債務自然仍有效存在，而未罹於時效而消滅。原告主張依行政程序法第131條第1項規定，已罹時效消滅或已生公法上權利失效之效果，尚無足採。
㈧再者，依上說明可認本件分期繳納及擔保書均有效成立。況
本件系爭擔保書已載明侑輝公司不清繳時，原告願負清繳責任，因侑輝公司未於期限內繳清，經臺中執行處命侑輝公司限期履行，逾期仍未履行，依行政執行法第18條規定，臺中執行處即得逕對原告之財產為強制執行。且依原告所書立之系爭擔保書所示，其上已載明侑輝公司滯欠系爭稅款行政執行事件之執行案號，顯見原告之真意係擔保侑輝公司系爭稅款義務之履行，而分期繳納僅為系爭稅款之債務履行方式，主債務（系爭稅款義務）仍有效存在，原告自應負擔保責任，與本件分期有效或妥當與否無涉。原告主張系爭擔保書上僅有原告之簽名，至今未見債權人承諾或經臺中執行處同意，該契約應尚未成立，系爭擔保書欠缺兩造之合意，未能有效成立。原告於簽立系爭擔保書時並未受侑輝公司合法授權，亦未表明為侑輝公司之代理人，故由原告簽立分期契約對侑輝公司不生效力，原告之從債務自亦無從存在，且當時移送機關並未合法授權予張美凰（同意分期者），自亦屬無權代理，故分期契約自始未成立云云，殊無足採。
㈨綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，臺中執行處對
原告所為之執行程序並無違誤，被告依該執行程序受領之款項，自有法律上之原因，原告以被告受領該款項欠缺法律上之原因，依公法上不當得利之法律關係，請求被告返還17,162,591元及遲延利息，為無理由，應予駁回。
㈩另原告所舉最高行政法院95年度判字第958、1734、1947號
、98年度判字第1161號、高雄高等行政法院99年度訴字第322號等件判決，與本件情形不盡相同，且非判例，尚無援引適用而拘束本件判決之餘地；兩造其餘主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，均附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 8 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 9 月 13 日
書記官 李 孟 純