臺中高等行政法院判決
100年度訴字第243號100年10月12日辯論終結原 告 鄭陳阿味訴訟代理人 鄭中睿 律師被 告 財政部臺灣省中區國稅局代 表 人 鄭義和訴訟代理人 鄭岳峰上列當事人間因綜合所得稅事件，原告不服財政部中華民國100年5月19日台財訴字第00000000000訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告民國（下同）94年度綜合所得稅結算申報，於列舉扣除額項下列報其配偶鄭森煤捐贈坐落新北市○○區○○段○○○○號、臺中市○○區○○段竹林小段169-2地號及新北市○○區○○段568、583及592地號土地（下稱系爭土地）予澎湖縣望安鄉公所（下稱望安鄉公所）之土地捐贈扣除額新臺幣（下同）23,014,769元。案經被告依據通報及查得資料，以鄭森煤涉有利用循環買賣移轉方式，安排資金流程以墊高土地取得成本，除核定土地捐贈扣除額為4,622,008元外，並以原告虛列土地捐贈扣除額18,392,761元，併同漏報配偶租賃所得57,658元（應稅免罰），歸課原告94年度綜合所得總額24,709,588元，所得淨額19,504,511元，補徵應納稅額4,625,913元，並審酌違章情節，按所漏稅額4,613,805元處以1倍之罰鍰計4,613,800元（計至百元止）。原告就核定土地捐贈扣除額及罰鍰處分不服，申請復查，復具文撤回土地捐贈扣除額部分之復查，經被告就罰鍰部分作成復查駁回之決定。原告復就土地捐贈扣除額及罰鍰處分，提起訴願，遭決定駁回，遂就罰鍰部分提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告並無漏稅之故意或過失：
⒈按行政罰法第7條第1項明定違反行政法上義務之行為非出
於故意或過失者，不罰。現代民主國家對於違反行政法上義務之行為欲加以處罰時，應由國家負責證明行為人有故意或過失之舉證責任（同條立法理由說明三參照）。
⒉原告並非以報稅為專業，對於繁多之稅務行政命令，自無
期待原告一一詳查並完全知悉之可能。且依照財政部臺北市國稅局及臺北市稅捐稽徵處所編製之節稅秘笈，其中第17頁第10行：「綜合所得稅：把公共設施保留地捐贈給政府的話，可以按公告現值在列舉扣除額捐贈項下扣抵綜合所得稅，沒有金額之限制。」故原告依照92年前歷年之申報方式及節稅秘笈，依捐贈土地之公告現值申報扣除額，主觀上並無逃漏稅捐之故意，亦即原告無預見財政部函釋之可能性與過失。另在法律對於土地捐贈數額並無規定如何申報時，且原告在行為時所依據之見解於法理上具有相當合理之理由者，縱行為後司法或行政機關認另一見解為適法，仍可因對行為人之適法行為無期待可能性而阻卻其責任（司法院大法官釋字第685號林錫堯、許宗力大法官協同意見書意旨）。
⒊本件爭點是涉及到關於土地捐贈之價額應如何認定之問題
，自無涉原告主觀上有無故意與過失之問題，因為價額如何認定，僅係事實問題，因原告並非報稅專業，若對於捐贈價額之認定與專業之稽徵機關發生不同時，稽徵機關即以漏稅法相繩，自屬過苛，因稽徵機關不能僅因為價額認定不同，而推論原告具逃漏之故意。
㈡被告未依法律認定捐贈土地之價值，違反法律保留原則：
⒈按憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務，係指國家
課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、稅基、稅率等租稅構成要件，以法律定之。惟主管機關於職權範圍內適用之法律條文發生疑義者，本於法定職權就相關規定予以闡釋，如係秉持一般法律解釋方法，且符合相關憲法原則，即與租稅法律主義無違（司法院大法官釋字第607號、第622號、第625號、第635號解釋參照）。故有關租稅之重要要件，皆應於法律規定之。
⒉關於扣除額價額之認定並非細節性及技術性層面，故應有
絕對法律保留之適用，亦即因一般扣除額之額度認定多寡，不僅會影響到國家稅收收入，更會影響到個人綜合所得稅繳納之多寡，更涉及到漏稅處罰之層次，故關於價額之認定，會影響到人民之憲法上之權利及義務，則關於認定之標準自應由法律定之，因其並非技術性或細節性之層面，故財政部不得以行政命令或解釋補充所得稅法未規定且涉及人民重大憲法上所保障之權利與義務。
⒊故於所得稅法並未明文對於捐贈土地價額規定時，應參酌
同為稅法性質之遺產及贈與稅法第10條規定:「遺產及贈與財產價值之計算，以被繼承人死亡時或贈與人贈與時之時價為準；被繼承人如係受死亡之宣告者，以法院宣告死亡判決內所確定死亡日之時價為準。本條修正前發生死亡事實或贈與行為之案件，於本條修正公布生效日尚未核課或尚未核課確定者，其估價適用前項規定辦理。第1項所稱時價，土地以公告土地現值或評定標準價格為準；房屋以評定標準價格為準。」另按土地稅法第30條之1第1款規定：「依法免徵土地增值稅之土地，主管稽徵機關應依左列規定核定其移轉現值並發給免稅證明，以憑辦理土地所有權移轉登記：一、依第28條規定免徵土地增值稅之公有土地，以實際出售價額為準；各級政府贈與或受贈之土地，以贈與契約訂約日當期之公告土地現值為準。」因此，人民捐贈土地給政府，依上開法律規定，其贈與土地金額之計算，應以贈與時之公告土地現值為準，乃自明之理。⒋從法律歷史解釋方法與後法優於前法解釋原則觀察，蓋所
得稅法係於32年2月17日制定公布，而所得稅法第17條第1項第2款第2目第1小目於61年12月30日修訂為目前的條文，但所得稅法在制定及修正時皆未對捐贈財產金額之計算設有規定，故同批立法者為彌補此漏未規定之處，故於後法（即遺產及贈與稅法及土地稅法）中訂有詳細規定，以達法律之完整性。又遺產及贈與稅法係於62年2月6日制定公布，而遺產及贈與稅法第10條於84年1月13日修訂為目前之條文，又土地稅法第30條之1於78年10月30日修正公布，此二規定正好補足所得稅法未規定捐贈財產金額如何計算之問題，理應與所得稅法搭配適用。因此，納稅義務人捐贈土地給政府，依所得稅法第17條第1項第2款第2目第1小目、遺產及贈與稅法第10條及土地稅法第30條之1規定，得於申報綜合所得稅時列舉扣除，且其捐贈土地金額之計算應以公告土地現值為準。
⒌法律之解釋方式從文義解釋出發，惟無法從所得稅法第17
條第1項第2款第2目第1小目中直接判斷並認定土地之捐贈價額，故從而輔以其他解釋方法，來探求上開法條之意涵及範圍，從歷史解釋角度觀察，在同一批立法者所秉持之相同意旨與立法目的，對於所得稅法與遺產及贈與稅法第10條及土地稅法第30條之1規定，三者間之解釋與課徵標準應為相同，即以土地之公告現值為認定，且此種解釋方式亦未逸脫或逾越所得稅法系爭條文之文義解釋範圍，更補充法律規範密度之不足，是在法律適用上為符合一致性避免割裂稅法制度，應直接適用遺產及贈與稅法第10條及土地稅法第30條之1規定，或得類推適用，而並非適用財政部之非法律層面之任何行政命令或解釋。
㈢被告以財政部92年6月3日台財稅字第0920452464號函釋及95
年2月15日台財稅字第09504507680號函釋作為處分基礎，應屬違法及違憲：
⒈按行政程序法第150條及第159條分別規定：「本法所稱法
規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」、「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰（一）關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。（二）為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」財政部92年6月3日台財稅字第0920452464號函釋及95年2月15日台財稅字第09504507680號函釋並非基於法律授權，僅是上級機關為協助下級機關統一解釋法令而訂頒之解釋性規定，性質上係屬行政程序法第159條所規定之解釋性行政規則，非屬法規命令。
⒉次按行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般
法律原則之拘束。」、另「憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務，係指國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、稅基、稅率等租稅構成要件，以法律明文規定。」、「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」，司法院釋字第607號及第313號解釋分別著有明文。亦即行政機關對人民處罰之規定，必須法律事先有明文規定始得為之，須符合法律保留原則（授權明確性原則），而增加人民租稅負擔，侵害到人民的財產權，形同行政機關對人民之處罰，依上開規定之意旨，理應有法律明文規定（法律保留原則），或由法律明確授權行政機關以法規命令定之（授權明確性原則），不得任意以行政規則增加人民的租稅負擔，否則即是違憲，對人民無拘束力，人民與行政機關皆無遵守之義務。
⒊換言之，上開財政部92年6月3日台財稅字第0920452464號
函釋及95年2月15日台財稅字第09504507680號函釋在法律性質上至多屬行政規則之一種，惟函釋之內容對人民受憲法保障之財產權作出限制，已具體影響到人民的實體上之權利義務，並非僅就所得稅法所為之細節性、技術性事項之補充規定。又參照前揭行政程序法第4條及司法院大法官釋字第607號及第313號規定，上開函釋之內容及範圍應具體明確，且不得逾越母法之立法目的。惟，觀諸行為時所得稅法第17條第1項第2款第2目第1小目僅規定：「對於教育、文化、公益、慈善機構或團體之捐贈最高不超過綜合所得總額20%為限。但有關國防、勞軍之捐贈及對政府之捐獻，不受金額之限制。」，並無關於以「捐贈土地節稅之方式申報個人綜合所得稅時，其捐贈價值應如何計算」之規定，條文中亦無授權行政機關得自由認定捐贈價值，是財政部92年6月3日台財稅字第0920452464號函釋及95年2月15日台財稅字第09504507680號函釋均係在無任何法律授權下擅自創造法律，對人民之財產權做出限制（處罰），實有違法律保留原則而非適法，是以，上開函釋自應不予適用，以免侵害人民受憲法保障之財產權。
⒋又立法院在通過99年度中央政府總預算案時作成附帶決議
：「既成道路捐地節稅事項，民國92年以前依據所得稅法第17條第1項第2款第2目第1小目之規定捐贈土地予政府機關，以『公告地價』申報扣除額，國稅單位並以節稅秘笈鼓勵人民捐贈土地，此行為行之有年，民眾信賴自成，惟自93年度之後，財政部在相關稅法未修改之情況下，擅自發佈台財稅字第0920452464號函釋及台財稅字第09404500070號函釋，規定捐贈土地需提出土地取得確實成本，否則應一律以公告現值16%核定。財政部此舉已明顯違反『涉及人民財產權之限制，依大法官釋字第443號解釋理由書之意旨，應以法律明文規定或由法律具體明確授權主管機關發佈命令，始得為之，否則即有違法律保留原則。』，且92年度以前及93年度以後，同樣是捐地節稅，財政部竟在法律未修改的情況下，對土地捐贈列舉扣除額的計算為差別待遇，對相同事實為不同對待，顯然已違反平等原則。．．．建請財政部應儘速修法，回復合宜之公告地價抵稅基準，以保障民眾受損之權益。」等語。再者，財政部依本法或稅法所發布之法規命令及行政規則，不得增加或減免納稅義務人法定之納稅義務，此有99年1月6日總統令修正公布之稅捐稽徵法第11之3條之明文，足證上開二函釋增加原告之法定納稅義務，違反法律規定，應為無效。
㈣被告違反行政慣例之自我拘束原則，亦不符合平等原則，亦違反信賴保護原則：
⒈按在92年6月3日之前，關於捐贈土地之價值認定，本無規
定而全部以土地之公告現值認定並予以扣除，此實務上行之數十年之認定方式，已形成行政慣例，對各稽徵機關已形成自我拘束，亦即對於相同之捐地節稅案件以土地公告現值予以認定其扣抵稅額，長久以來已形成行政慣例，而拘束被告。
⒉又按憲法第7條規定，中華民國人民在法律上一律平等，
其內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待（司法院大法官釋字第485號、第596號解釋參照）。
平等原則之意涵並非禁止被告對於相同案件必為相同認定，但為不同認定時，其差別待遇必須是合法合理的，方符合平等原則之要求；而今被告對於92年前後相同性質之捐地節稅案件，其認定價額有所不同，更重要的是此差別待遇本身並無法律依據，更未見其合理化之理由，故被告不僅違背行政慣例之拘束自我效力，更違反憲法上及行政法第6條之平等原則。
⒊尤有甚者，是否應適用遺產及贈與稅法第10條及土地稅法
第30條之1規定以土地公告現值計算捐贈扣除額，縱認屬法律適用見解不同之問題，惟由財政部於92年之前一律以土地公告現值核定捐贈扣除額可知，過去財政部亦認為應依法以土地公告現值核定，而原告相信政府過去依法行政之行政行為，94年申報綜合所得稅時以土地公告現值申報列舉扣除額，並未虛報，至多僅是適用法律見解與稽徵機關有所出入，稽徵機關若認為原告之法律見解不妥，至多僅能要求原告補稅，不得對原告處以罰緩，否則財政部豈不是立場反覆，92年度之前以土地公告現值申報捐贈扣除額是合法，93年度之後以土地公告現值申報捐贈扣除額卻變成是違法，不但需補稅還需處罰鍰。從合法變成違法，甚至要處罰鍰，其間根本沒有經過法律修改，此判斷及認定標準豈能由財政部自行以函釋方式為之?此舉不僅已嚴重違反稅捐法定主義，更無視法律保留原則之要求，實質侵害人民之財產權。
⒋核92年度以前之綜合所得稅結算申報，納稅義務人依法捐
地節稅，財政部皆依法准許納稅義務人以捐贈土地之公告現值列報土地捐贈列舉扣除額（信賴基礎），且政府亦鼓勵納稅義務人捐地節稅，此從上開財政部臺北市國稅局所印製之「節稅秘笈」即可得知。因此，人民依法捐地節稅已行之有年，數十年來已形成行政上之慣例，在法律未修改前，納稅義務人已對財政部如何核定土地捐贈列舉扣除額之金額產生信賴，並著手買地進行節稅之規劃（信賴行為），除非法律有所變更，財政部不得任意變更核定基準，否則即有違信賴保護原則。
⒌又於92年6月3日之前，關於捐贈土地之價值認定，一向全
部以土地之公告現值認定並予以扣除，此實務上行之數十年之認定方式，已形成行政慣例，對各稽徵機關已形成自我拘束，亦即對於相同之捐地節稅案件以土地公告現值予以認定其扣抵稅額，長久以來已形成行政慣例，而拘束財政部及其所屬。憲法第7條規定，中華民國人民在法律上一律平等，其內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待（司法院大法官釋字第485號、第596號解釋參照）。平等原則之意涵並非禁止對於相同案件必為相同認定，但為不同認定時，其差別待遇必須是合法合理的，方符合平等原則之要求。今對於92年前後相同性質之捐地節稅案件，其認定價額有所不同，更重要的是此差別待遇本身並無法律依據，更未見其合理化之理由，除上開差別待遇外，其中更涉及多項平等原則：第一、系爭函釋未見區分「公共設施保留地」及「非屬公共設施保留地」之理由即為不同認定，為何非屬公共設施保留地即可無上開函釋之適用，牴觸平等原則；第二、不論所捐增之公共設施保留地之實際價格為何，一律以公告現值百分之16認列，不同事項相同處理，亦牴觸平等原則；第三、財政部之函示，未依土地所在區域為差別待遇，無論捐贈土地所在位於精華地段或不毛之地皆依土地公告現值百分之16核列，即對於不同事實卻相同對待，亦牴觸平等原則；第四、財政部之函釋自92年起至今，內容皆相同，未依照每年度土地實際交易價值有所調整，以同一基準認定不同事實，即對於不同事實卻相同對待，亦屬違反平等原則，故原處分所適用之函示不僅違背行政慣例之拘束自我效力，更違反憲法第7條及之平等原則。
㈤原告就課徵之所得額並未漏報或短報，即不該當所得稅法第110條第1項之裁罰要件：
⒈按所得稅法第110條第1項規定：「納稅義務人已依本法規
定辦理結算申報，但對依本法規定應申報之所得額有漏報或短報情事者，處以所漏稅額兩倍以下罰鍰。」，「所得額」與「應納稅額」或「扣除額」為不同之概念而應嚴格區分，同法第79條與80條等條文明顯區分即可知上開三語為不同概念，故以法律體系觀察可知，所得稅法第110條中之「所得額」，自與「應納稅額」或「扣除額」概念不同。又上開法律是針對「所得額」所漏稅額兩倍以下之罰鍰，並非「應納稅額」或「扣除額」所漏稅額兩倍以下之罰鍰。再者，上開罰鍰之性質為漏稅罰，漏稅罰之處罰，必須以發生逃漏稅結果為前提，亦即相當於結果犯，而採「結果漏稅原則」，如未產生逃漏稅結果，即不得以漏稅罰繩之（司法院大法官解釋第337號及第339號意旨）。本件原告係主動要求開出稅單，並已補繳稅額完成，並無漏稅結果，故國家對該年度之個人所得稅繳納，已依法徵納完畢，並無漏稅結果，稽徵機關自不得以所得稅法第110條第1項相繩。且是否產生漏稅結果應以得與徵納期間整體觀察，原告至今對於94年度綜合所得稅應繳納之稅額已完全依法繳納，實際上無任何漏稅之結果，故被告以「應納稅額」或「扣除額」所漏稅額處1倍罰鍰，適用法律顯有違誤而應撤銷違章罰鍰處分。
⒉系爭法條規範目的乃是針對應申報項目中有所漏報，而導
致稽徵之目的不達，本件原告對各稽徵項目皆依實申報，被告自不得僅因價額認定不同，即以漏稅罰相繩：
⑴所得稅法第110條第1項在構成要件不明確下，應考量其
規範目的，謹慎解釋避免浮濫而侵害人民權利。按稅法乃屬高度專業，申報人之協力義務應只限針對各式應申報之項目及所得額按實申報，至於扣除額額度之認定，若要求原告與稽徵機關認定相同，則顯屬期待不可能。
若申報人已依實際情形詳載應申報之項目，僅稽徵機關嗣後因認定價額與原告不同，而逕認原告漏稅即處以罰鍰，此種倒果為因之推論，顯不合理且混淆層次，更不符合規範目的。
⑵簡言之，上開法條規定的是所得額漏報或短報，或有應
申報之項目未申報，導致協力義務違反稽徵目的不達，此時方課以罰鍰，因為漏報所得額一定會造成應納稅額之減少，對於漏報扣除額，自毋庸處罰，因為應納所得額會增加。但在扣除額價額部分，原告與稽徵機關因認定不同而產生與應納稅額之落差，想像上自屬可能，怎可期待人民對於法未明文之認定計算標準，能完全相符繁如牛毛般之各式稽徵法令，即便是本於高度專業之稽徵機關亦會發生誤差，又豈可嗣後將此價額認定落差之不利益完全歸責於人民？因原告自始即無違反其協力義務，對於扣除額價額與稽徵機關認定不同部分又依法補稅，更無漏稅結果產生，故以所得稅法第110條第1項相繩，顯屬有誤，因根本不具任何可歸責於原告之事由。
⑶所得稅法第110條第1項乃是為防止申報人故意漏報或隱
匿某事實造成稽徵困難，導致不符實質課稅之要求始設，質言之，關於「價額認定」之問題，本非上開法條所欲處罰之情形，國家不能期待所有申報人針對所有稅務之「價額認定標準」全盤知悉，即便是稽徵機關亦無法針對所有稅法之各式規則函釋全盤知悉，若僅因價額認定不同，對於未違反協力義務之原告以罰鍰相繩自屬嚴苛且有圖利國庫之嫌。
⑷最高行政法院98年度判字第729號判決意旨：「按『納
稅義務人已依本法規定辦理結算申報，但對依本法規定應申報課稅之所得額有漏報或短報情事者，處以所漏稅額2倍以下之罰鍰。』固為行為時所得稅法第110條第1項所明定。該條項所定『對依本法規定應申報課稅之所得額有漏報或短報』係指依該法規定應申報或得申報之項目，有因申報不實，致原應申報課稅之所得額有漏報或短報之情形而言．．．」等語。本件原告於94年度綜合所得稅中，並未對任何「項目」有所漏報，僅扣除額部分之價額與稽徵機關之認定不同，故稽徵機關自不得倒果為因，反推原告因發生漏稅結果而有漏報之故意，再以罰鍰相繩。又稽徵機關對於原告所申報之捐贈土地列舉扣除額有疑義，則稽徵機關仍有最終核定權，縱稽徵機關之計算方式與原告不同，仍得依法核定，若有需要則命原告提出說明或補稅，惟不得僅因原告之計算方式與稽徵機關不同，即對原告處以罰鍰，畢竟原告並非稅務專業。綜上，被告不得曲解法律，只因發生漏稅結果即處以罰鍰，況本件實際上並無漏稅之結果發生。⒊原告對於依所得稅法規定應申報之所得額，並未漏報，原
告已依規定如實申報全部所得額，並依法申報捐贈土地列舉扣除額，並無漏報或短報所得額之情事，自不得對原告處以罰鍰。即便是稽徵機關亦無法針對所有稅法之各該年度或各式規則函釋全盤知悉，即難推論申報人未善盡申報應注意義務而生違失。縱數額有落差亦為價格認定之問題，並非因價額有落差即認定原告主觀上有故意或過失，又原告並未違反協力義務，無隱匿或漏報短報任何項目，不符合主觀上故意過失要件，自無所得稅法第110條第1項之適用。
⒋另依所得稅法第71條第1項：「納稅義務人應於每年5月1
日起至5月31日止，填具結算申報書，向該管稽徵機關，申報其上一年度內構成綜合所得總額或營利事業收入總額之項目及數額，以及有關減免、扣除之事實，並應依其全年應納稅額減除暫繳稅額、尚未抵繳之扣繳稅額及可扣抵稅額，計算其應納之結算稅額，於申報前自行繳納．．．」，由上開法條可知，關於扣除及減免之申報，法律所著重的是「事實」並非「數額」，故本件原告94年度綜合所得稅之申報，關於所有扣除的事實皆依法申報並未違法。由此與所得稅法第110條體系解釋，既然申報人未違反其法定義務，豈可因價額認定不同，又以罰鍰相繩，若依被告之看法豈非邏輯層次有誤。
㈥退步言之，縱認原告之行為該當所得稅法第110條之要件，
然被告再依上開規定對於原告處以罰鍰，違反行政罰法第26條一事不二罰原則：
⒈依95年2月5日正式施行之行政罰法第26條第1項規定：「
一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」其目的在於避免行為人承受過度且重複之處罰，即一行為如果發生刑罰法律與行政秩序罰競合適用之關係時，基於一事不二罰之法理，經由立法程序確立以刑罰優先為原則。故在處罰目的且處罰方式相同時，若依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無為一事二罰再處行政罰之必要。又刑事訴訟法第253條之2規定，檢察官為緩起訴處分，得命被告於一定期間內履行「向公庫支付一定之金額」，此一命被告為金錢給付的部分，應得被告之同意。命被告為金錢給付部分，並得為民事強制執行名義。檢察官課被告以上之負擔，由於此負擔雖非「刑罰」，但性質上可謂實質的制裁，且造成被告權利受限制的影響。則受處分人上開違反刑事法律禁止規範之犯罪事實既已明確，僅因檢察官採取緩起訴處分之替代性刑事處遇手段，未將該案逕行起訴或聲請簡易判決處刑，致其後適用之刑事訴訟程序有所區別，然就受處分人負有支付一定金額予檢察官指定機構之義務觀察，其如未在上開指定期間內確實履行義務，依刑事訴訟法第253條之3第1項第3款之規定，受處分人將遭受撤銷緩起訴處分之不利益；反之，倘其確實遵守並履行各項緩起訴條件，除非合於刑事訴訟法第260條所定情形之一，否則受處分人即無再就同一案件遭受刑事訴追之虞。從而，受處分人已因上開緩起訴處分而剝奪其財產權，主觀上前揭金錢給付義務亦具有強制性、懲罰性，雖不若易科罰金係以支付金錢作為自由刑之替代，惟經由緩起訴處分條件之履行使其免於遭檢察官發動起訴程序，仍具有替代刑罰之效果，廣義而言，應屬前揭所稱之「實質刑事法律處罰」，而有行政罰法第26條第1項「一事不二罰」規定之適用（臺灣高等法院臺中分院95年度交抗字第477號裁定同此結論）。
⒉本件原告既經緩起訴處分，且有支付一定金額之實質處罰
，自與上開行政罰法第26條第2項列舉之不起訴處分等情形迥然有別，仍無從遽為比擬而為相同之處置。準此以言，行政罰法第26條第2項既未將緩起訴處分列舉其中，本於「例外規定從嚴解釋」之法理及前揭說明，自不能將條文中「不起訴處分」之範圍，擴及於性質顯不相同之「緩起訴處分」。且觀諸刑事訴訟法第253條之1第1項係於91年2月8日增訂，而行政罰法係於94年2月5日公布施行，制定在後之行政罰法第26條第2項，僅臚列「不起訴處分或無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者」，並未將「緩起訴處分」納入，應係立法者有意排除，而非法律疏漏。而所得稅法第110條第1項所規定之罰鍰，屬行政罰法中之裁罰，與刑事制裁逃漏稅捐所欲貫徹稅法的強制性之目的相同，二者既為相同之目的，則處以較重之刑事制裁為已足，自無重複處罰行政罰之必要。而行政罰法第26條第2項乃例外得裁處行政秩序罰之補充規定，參諸該條文係將「不起訴處分」、「無罪」、「免訴」、「不受理」、「不付審理」等不能證明刑事被告犯罪或未曾使其實際接受刑罰之情形逐一臚列，顯然與該條第1項所指發生處罰競合之前提要件尚有未合，故有第2項之情形仍依違反行政法上義務規定裁處之必要。本件因已有實質意義之刑罰之緩起訴，自不符合行政罰法第26條第2項之要件。⒊行政罰法第26條第2項其明文列舉情形並不包含「緩起訴
」，且緩起訴制度與「不起訴處分」、「無罪」、「免訴」、「不受理」、「不付審理」等制度，發生法律上效果並不相同，是故在未明文情形下，行政罰法第26條第2項其列舉情形並不包含「緩起訴」。退步言之，若認為包含緩起訴也應僅只限制在「無負擔或未附相當條件」，在附條件之緩起訴情況，該條件應與實質刑罰相同，故更應嚴格解釋行政罰法第26條第2項，基於例外解釋從嚴法理，而並非將與列舉性質本不同之緩起訴，尤其是附條件之緩起訴情形，僅只透過解釋納入行政罰法第26條規範之解釋範圍，解釋法律時應有利於民眾避免過苛，致生侵害法治國原則之虞，故本件原告已受緩起訴處分，稽徵機關不得擴張解釋行政罰法第26條第2項，故不得再對原告處以罰鍰，以免牴觸一事不二罰之要求。
⒋刑事被告如經法院循審判程序判處罰金或得以易科罰金之
拘役或有期徒刑，均得以援用行政法罰第26條第1項之規定，免於處以行政秩序罰之雙重不利益。至於藉由緩起訴處分而節省司法資源者，在基於實質懲罰目的而其財產權遭受剝奪之餘，卻仍需繳納一定金額之行政罰鍰，其結果勢必降低刑事被告接受緩起訴處分之意願，而反噬緩起訴處分替代繁複刑事審判程序之制度性機能。本件原告為了節省國家司法單位及自己之時間、勞力支出，才同意接受承辦檢察官之建議，同意為附條件之緩起訴，以便簡單結案。然此，並不表示原告有何故意逃漏稅之行為。
⒌另行政院會100年4月7日通過「行政罰法」部分條文修正
草案，將函請立法院審議。亦即，鑑於現行「行政罰法」未將緩起訴處分納入規範，衍生「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，經檢察官為緩起訴處分確定並繳納緩起訴處分金後，行政機關是否適用行政罰法第26條第2項規定，依違反行政法上義務規定裁處罰鍰」的疑義。為杜爭議，特擬具「行政罰法」部分條文修正草案。故本件原告已受附條件之緩起訴確定，依此修正草案方向，自應扣除已繳納之緩起訴處分金，請衡酌最新修法趨向，以維護原告之權利。
⒍綜上，原告既因同一「漏報」行為，另經臺灣彰化地方法
院檢察署（下稱彰化地檢署）檢察官為緩起訴處分確定，原告既已依懲罰作用較強之刑事法律制裁後，即無再依行政法為相同處罰之理，否則即有違行政罰法第26條第1項一事不二罰之規定。至於財政部96年3月6日台財稅字第09600090440號函雖謂：「．．．說明：二、案經洽據法務部96年2月16日法律決字第0960005671號函意見略以：『緩起訴者乃附條件的不起訴處分，亦即是不起訴的一種，此關刑事訴訟法第256條規定自明，亦既是不起訴處分的一種，．．．案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2項規定，得依違反行政法上義務規定裁處之。』」等語，惟細繹上揭函文內容，並未具體說明其法理及規範依據為何，且僅為法律意見之表達，並不生任何法律上解釋之拘束力，更況連法務部該函之用語為「宜視同」，除法務部內部有爭議外，該函性質根本不具法律上解釋之效力，財政部與所屬皆以法務部之單方法律建議尊為圭臬，自有違依法行政，且該函並無任何民意基礎，除不得逾越法律外，更無權自為解釋，該函並非法律，不得拘束人民之權利與義務，或自為擴張解釋法律範圍侵害人民權利。
㈦原告已符合稅捐稽徵法第48條之1之免罰規定，且該條文所謂「調查」，並不包含檢察官所進行之調查在內：
⒈原告原申報94年度綜合所得稅土地捐贈列舉扣除額為39,5
06,739元（應為23,014,769元之誤），嗣因查知財政部函釋之規定，乃於稽徵機關查核核定稅額前即97年1月21日（應為98年6月24日之誤），主動要求開出稅單，並已補繳稅額完成。是原告已於稽徵機關調查之前即已主動申請補發稅單，並主動補稅，已符合稅捐稽徵法第48條之1規定得免處罰之規定，被告仍處罰原告12,644,848元（應為4,613,800元之誤），與法尚有未合。退步言，縱使認為本件有所得稅法第110條之適用，則依稅捐稽徵法第48條之1規定：「納稅義務人自動向稅捐機關補報並補繳所漏稅額者，凡屬未經檢舉、未經稽徵機關或財政部指定之調查人員進行調查之案件，左列之處罰一律免除；其涉及刑事責任者，並得免除其刑：（一）本法第41條至第45條之處罰。（二）各稅法所訂關於逃漏稅之處罰。」，該條文所謂「調查」，應指稽徵機關或財政部指定之調查人員所展開之調查，自不包含檢察官所進行之調查在內。蓋因檢察官並非稽徵機關或財政部指定之調查人員，檢察官所發動之調查與稽徵機關所發動之調查不同。人民僅需在稽徵機關調查之前主動補繳稅款，即應認符合稅捐稽徵法第48條之1之規定。
⒉又該條文所謂「未經稽徵機關或財政部指定之調查人員進
行調查」，應以稽徵機關是否已將核定處分書送達於納稅義務人之時為準，因稽徵機關之內部行為納稅義務人並無法知悉，若納稅義務人在稽徵機關核定處分書送達前自行發現有應補繳之稅額而自動補繳，則基於稅捐稽徵法第48條之1規定之立法意旨，即應給予補稅免罰，始符合稅捐稽徵法第48條之1規定之立法目的。
⒊況財政部曾於82年以台財稅字第821501458號函闡釋：「
綜合所得稅納稅義務人如短漏報所得或未依法辦理結算申報已達裁罰標準之漏稅案件，除列選案件外，應以寄發處分書日(發文日)為調查基準日。惟若於寄發處分書前經稽徵機關進行『函查、調卷、調閱』相關資料或其他調查作為者，稽徵機關應詳予記錄以資考查，並以最先作為之日為調查基準日。」等語觀之，上開函釋中，除「函查」係屬稽徵機關對納稅義務人所為之外部行為外，其餘「調卷、調閱」似皆為稽徵機關之內部行為，若以此解釋，將嚴重限制稅捐稽徵法第48條之1之適用，顯然架空立法者制定稅捐稽徵法第48條之1規定之目的。且「函查」可能僅是請納稅義務人提供資料或說明，亦不應一概認定為調查之開始，解釋上應以有具體事實足證納稅義務人有逃漏稅之情形，而稽徵機關發函請納稅義務人提供相關資料之時，始得稱為調查之開始。
⒋再由稅捐稽徵法第48條之1之立法理由觀之：「納稅義務
人有短漏稅捐情事者，除已經人檢舉及已經稽徵機關或財政部指定之調查人員進行調查者外，如能自動向稽徵機關補繳所漏稅捐者，自宜經常加以鼓勵，俾能激勵自新．．．」，此規定是為鼓勵納稅義務人在稽徵機關調查前自動補稅，鼓勵自新並節省稅捐機關因調查所耗費之成本。若將稽徵機關之調查解釋成包含檢察官之調查或包含稽徵機關之內部調查，則稅捐稽徵法第48條之1之適用範圍將被嚴重限縮，顯少有適用可能，如此將枉費立法者鼓勵自新之美意。
⒌因此，原告主動要求稽徵機關開立繳款書，並於98年6月
24日即主動補報補繳稅，縱被告機關認為原告有何違反所得稅法第110條之規定，惟依稅捐稽徵法第48條之1規定，亦不得對原告處以罰鍰。
㈧本件罰鍰係以原告違反所得稅法第110條作為依據，然關於
違反所得稅法第110條之追訴時效並未明文規定，行政罰法施行後，行政罰法第27條規定：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」故本件從捐地之行為（94年間）至裁處送達已逾3年，且被告並無時效中斷等事由，於99年1月4日之後方由被告予以裁處，裁處書送達於原告時顯已逾3年，故追訴時效已過，被告不得處以原告罰鍰。稅捐違章案件裁罰應適用之時效為何，在行政罰法施行前，雖實務上多依財政部74年3月20日台財稅字第13298號函，認為：「關於稅捐核課期間及其起算之規定，於罰鍰案件依稅捐稽徵法第49條準用時，應準用同法第21條規定，視其有無故意以詐欺或其他不正當方法逃漏稅捐，分別認定為5年或7年。」本件雖發生於行政罰法施行前，惟依照稅捐稽徵法第48條之3第1項規定：「納稅義務人違反本法或稅法之規定，適用裁處時之法律」，基於法律適用之從新從有利原則，故應適用行政罰法第27條，因3年期間經過而喪失裁處權。再者，時效之規定涉及人民之重大權利，自應以法律明確規定之，以符合法律保留及法律明確性之要求，且不能以「準用」之立法方式為之，而所得稅法中並無明確規定，故不能以稅捐稽徵法第49條準用同法第21條規定，視其有無故意以詐欺或其他不正當方法逃漏稅捐，分別認定為5年或7年，如此準用方式顯係侵害人民權利並有違法律明確性原則及法律保留原則，且「核課期間」與「罰鍰時效」為不同之概念，前揭準用之解釋則顯不合理，故本件已逾裁處時效。
㈨按「．．．財政部在相關稅法未修改之情況下，擅自發布台
財稅字第0920452464號函釋及台財稅字第09404500070號函釋，規定捐贈土地需提土地確實成本，否則應一律依公告現值16%核定。財政部此舉已明顯違反『涉及人民財產權之限制，依大法官釋字第443號解釋理由書之意旨，應以法律明文規定或法律具體明確授權主管機關發布命令，始得為之，否則即有違法律保留原則。』，且92年度以前及93年度以後，同樣是捐地節稅，財政部竟在法律未修改的情況下，對土地捐贈列舉扣除額的計算為差別待遇，對相同事實為不同對待，顯然已違反平等原則．．．。」（參照99年1月18日立法院公報第99卷第5期第180頁之立法院新增決議案第2項之內容），上開財政部二函釋業經第七屆第四會期立法院審議財政部99年度預算本院之主決議，糾正其違反信賴保護原則、法律保留原則及平等原則，並促請財政部修法，是應參酌上開決議之意旨，不得再以上開二函釋對原告為補稅及處罰鍰。另原告已補繳稅完畢，並全心全意配合檢察官緩起訴之條件，應有行政罰法第8條得以減輕或免罰之適用。
㈩又按，在為降低稅捐之稽徵成本，稅捐法常有一些簡化稅基
或稅額之計算方法的規定，推計課稅及查定課徵即是其中之一，本件對於土地捐贈額之認定即與上述概念相類似，原告業已主動補繳完畢，自難推斷原告有漏稅之故意，因所得稅法本無對土地捐贈扣除額之計算標準有明文規範，又原告以公告現值申報係因依行政慣例及節稅秘笈所示，縱扣除額認定不同，亦不得推論原告有漏稅故意，又緩起訴之相關陳述，因上開資料從未經法院合法調查及訊問，本件中不得作為證據使用，且緩起訴之內容與陳述，僅係檢察官偵查時所為之程序，並不代表原告有任何逃漏故意。
綜上所述，原告94年度綜合所得稅結算申報，申報土地捐贈
扣除額23,014,769元並無不法，依法應予准許。縱使稽徵機關認為原告適用法律之見解有何不妥，至多僅能要求補繳稅款，不能因此指摘原告有虛報捐贈扣除額而逕予罰鍰。且原告已於稽徵機關調查之前即已主動申請補發稅單，並主動補稅，已符合稅捐稽徵法第48條之1規定得免處罰之規定，且本件原告既然經彰化地檢署處以緩起訴處分金之處分，基於一事不二罰，應已達處罰之效果，被告不得再對原告處以罰鍰，否則即違反行政罰法第26條一事不二罰之原則等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（復查決定）均撤銷。
三、被告則以：㈠本件原告配偶鄭森煤透過參與巫國想招攬購地節稅方案，於
94年間購入系爭土地並將之捐贈予望安鄉公所，明知購入系爭土地之交易價格為土地買賣契約書上價金之20%，卻故意將該登載不實交易價格之買賣契約文件附於94年度綜合所得稅結算申報書中，浮報捐贈土地之列舉扣除額，致逃漏綜合所得稅，依行政罰法第7條第1條：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」之規定，自應論罰。
㈡核捐贈列舉扣除之規定，旨在透過租稅之優惠，鼓勵個人對
教育、文化、公益、慈善機構或團體，或對政府、國防、勞軍捐贈，以增進公共利益。又揆諸所得稅法第17條第1項第2款第2目列舉扣除額中，除保險費、購屋借款利息、房屋租金支出應於規定之限額內核實列報外，有關醫藥及生育費、災害損失、財產交易損失等，均以實際發生金額，作為列報之基礎。從而，納稅義務人以實物捐贈者，其得列報之扣除金額，除法令另有規定外，亦應以取得成本為準。本件原告所訴應按土地稅法第30條之1與遺產及贈與稅法第10條第1項規定，以系爭土地公告現值作為計算價額，係屬誤解。
㈢又行政機關本於其法定職權，得就法律在作用上之不足予以
補充，或就屬於執行法律所必要之細節性予以解釋，與法律之本旨不相牴觸；且行政主管機關就行政法規所為釋示，係在闡明法規原意。準此，財政部92年6月3日台財稅字第0920452464號及95年2月15日台財稅字第09504507680號令釋，乃基於中央財稅主管機關職權，就所得稅法第17條第1項第2款第2目之1捐贈列舉扣除金額計算之解釋，符合立法意旨及租稅公平原則。
㈣按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事
件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」最高行政法院93年判字第1392號著有判例。核納稅義務人以實物捐贈者，其得列報之扣除金額應以取得成本為原則已如前述，是稽徵機關自93年度起按此立法意旨，並依財政部令釋審核民眾土地捐贈案件，並無違行政自我拘束及平等原則。原告配偶鄭森煤及巫國想等人明知自93年1月1日起，個人以購入土地捐贈者，須提出土地取得成本確實證據，始得核實減除，卻仍由巫國想或其指使之人在其所簽訂之買賣契約書中，登載虛偽買賣價款，並將所購得之土地均辦理捐贈予澎湖縣望安鄉公所，作為原告之個人綜合所得稅列舉扣除項目等情，核非信賴行為，併此陳明。
㈤個人綜合所得稅之結算申報，係依個人綜合所得總額，減除
免稅額及扣除額後之綜合所得淨額，依當年度課稅級距及累進稅率計算應納稅額，所得淨額之多寡影響適用稅率之高低及應納稅額之計算，是以個人綜合所得稅結算申報不實，無論係短漏報所得稅法第14條規定之各類所得，或虛報免稅額或扣除額，致所得淨額減少者，即該當所得稅法第110條第1項規定應予論罰之要件。
㈥依行政罰法第26條第2項規定及財政部96年3月6日台財稅字
第09600090440號函釋意旨，一行為倘同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，應優先適用刑事法律處罰，如經檢察官緩起訴者，得再依違反行政法上義務之規定裁處。本件原告配偶鄭森煤明知其透過參與巫國想招攬之購地節稅方案，取得登載不實土地交易價格之買賣契約書等不實捐贈文件，原告與其配偶並據以列報94年度綜合所得稅系爭捐贈扣除額之不法情事，業經彰化地檢署檢察官97年度偵字第9939號緩起訴處分書認定在案，從而被告依上開規定，就原告違反行政法上義務規定部分處以行政罰，洵無違誤。
㈦稅捐稽徵法第48條之1自動補報補繳免罰之規定，以未經檢
舉及未經稽徵機關或財政部指定之調查人員進行調查為要件。本件原告固於98年6月24日補繳稅款，惟係在被告核定補徵94年度綜合所得稅及裁處罰鍰，原告97年1月10日申請復查之後，並無上開補稅免罰規定之適用。
㈧依財政部令釋規定，行政罰法乃為各種行政法律中有關行政
罰之一般總則性規定，稅捐稽徵法及相關稅法另有特別規定者，自應優先適用，原告主張應適用行政罰法第27條，因3年期間經過而喪失裁處權之規定，顯有誤解等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點在於原告是否有所得稅法第110條第1項之漏稅行為，其對於漏稅違章行為有無故意或過失？本件有無稅捐稽徵法第48條之1規定之適用？原處分有無違反行政罰法第26條一事不二罰原則及逾越裁處時效？經查：
㈠按「個人之綜合所得稅，就個人綜合所得總額，減除免稅額
及扣除額後之綜合所得淨額計徵之。」、「按前3條規定計得之個人綜合所得總額，減除下列免稅額及扣除額後之餘額，為個人之綜合所得淨額：一、．．．二、扣除額：納稅義務人就下列標準扣除額或列舉扣除額擇一減除外，並減除特別扣除額：（一）．．．（二）列舉扣除額：1、捐贈：對於教育、文化、公益、慈善機構或團體之捐贈總額最高不超過綜合所得總額20%為限。但有關國防、勞軍之捐贈及對政府之捐獻，不受金額之限制。」及「納稅義務人已依本法規定辦理結算、決算或清算申報，而對依本法規定應申報課稅之所得額有漏報或短報情事者，處以所漏稅額2倍以下之罰鍰。」分別為所得稅法第13條、第17條第1項第2款第2目之1及第110條第1項所明定。上開所得稅法第17條第1項第2款第2目之1，係規定捐贈總額之限制，對於非以金錢捐贈者，其捐贈總額如何計算，則未為規定，惟觀該條項所定各列舉扣除額–捐贈、保險費、醫藥及生育費、災害損失、購屋借款利息、房屋租金支出，概以實際支出者，始得列報，即係以成本支出概念作為核實認列原則，合於上開所得稅法規定意旨，並未增加法律所無之限制，無違法律保留原則，亦符合租稅法定主義內涵及實質課稅之公平原則。次按財政部92年6月3日台財稅字第0920452464號函釋：「自93年1月1日起，個人以購入之土地捐贈，已提出土地取得成本確實證據者，其綜合所得稅捐贈列舉扣除金額之計算，依所得稅法第17條第1項第2款第2目第1小目之規定核實減除．．．。個人以購入之土地捐贈未能提具土地取得成本確實證據或土地係受贈取得者，其捐贈列舉扣除金額之計算，稽徵機關得依本部核定之標準認定之。該標準由本部各地區國稅局參照捐贈年度土地市場交易情形擬訂，報請本部核定。」係以土地取得成本計算捐贈總額；如未能提具土地取得成本確實證據或土地係受贈取得者，依各地區國稅局參照捐贈年度土地市場交易情形，即市價擬訂，報經財政部核定之標準認定，合於上開所得稅法規定意旨。嗣財政部95年2月15日台財稅字第09504507680號函釋：「94年度個人捐贈土地列報綜合所得稅捐贈列舉扣除金額認定標準：個人以購入之土地捐贈而未能提示土地取得成本確實證據，或土地係受贈或繼承取得者，除非屬公共設施保留地且情形特殊，經稽徵機關研析具體意見專案報部核定者外，其綜合所得稅捐贈列舉扣除金額依土地公告現值之百分之16計算。」上述公告現值16%之標準，既係各區稅捐稽徵機關參照捐贈年度土地市場交易情形擬訂，並報財政部核定，已敘明係依捐贈土地市場交易情形擬定，且為主管機關適用法律所定之標準，自無庸個案再舉證如何計算出16%之證據。核並未增加所得稅法第17條所定列舉扣除額權利之限制要件，亦未牴觸法律保留原則。至臺北市稅捐稽徵處及財政部臺北市國稅局所印製之「節稅祕笈」，為宣導性說明，依上開財政部92年6月3日函釋頒布後，自93年1月1日起即無援引之餘地，亦難以此宣導性之說明，認有拘束稽徵機關對於所得稅法第17條第1項第2款第2目之1規定適用之效力，原告自不得主張其有信賴原則之可言。另按所得稅法與遺產及贈與稅法及土地稅法規定之情形，並不相同，所得稅法既無如遺產及贈與稅法第10條第1項、第3項及土地稅法第30條之1第1款等明文規定土地之估價原則，本件又係適用所得稅法之列舉申報扣除額價值之認定，而非適用遺產及贈與稅法及土地稅法；稽徵機關採計之上述標準據實認定市場實際交易價值，符合實質課稅精神，故於捐贈申報所得稅扣抵項目之情形，自應依所得稅法規定意旨，以稽徵機關實際調查所得之交易金額，作為列報之基礎，要與公告現值無關。是原告主張人民捐贈土地給政府，其贈與土地金額之計算，應以贈與時之公告土地現值為準，或得類推適用，而非適用財政部之非法律層面之任何行政命令或解釋，並無可取。至原告所引立法院在通過99年度中央政府總預算案時作成附帶決議，並非法律之修正及解釋，僅具建議性質，並無法之拘束力，本院自不受拘束。
㈡本件被告依據通報及查得資料，以原告94年度綜合所得稅結
算申報，漏報配偶鄭森煤租賃所得57,658元（應稅免罰），並虛列捐贈系爭土地予望安鄉公所之土地捐贈扣除額18,392,761元（列報數23,014,769元－核認數4,622,008元），致漏報所得稅額4,613,805元，經審理違章成立，乃按所漏稅額處以1倍之罰鍰計4,613,800元。原告對罰鍰處分不服，循序提起本件行政訴訟，為如前揭之主張。
㈢經查，巫國想係「福新財稅企管顧問股份有限公司」董事長
，為從事土地仲介業務之人，其明知自93年1月1日起，個人以購入土地捐贈者，須提出土地取得成本確實證據，始得核實減除，否則由稅捐稽徵機關依財政部核定標準即土地公告現值16%認定之。詎巫國想為因應新規定，乃基於幫助鄭森煤逃漏綜合所得稅牟利之犯意，於94年間向鄭森煤招攬購地節稅，協助鄭森煤為下列買賣：⑴於94年11月10日購得地主朱崑城所有坐落臺中市○○區○○段竹林小段169-2地號土地（面積143平方公尺；持分全部；契約買賣價格2,359,500元）。⑵於94年11月10日購得地主廖本煌所有坐落新北市○○區○○段○○○○號土地（面積1517.71平方公尺；持分156207/900000；契約買賣價格8,165,983元）。⑶於94年11月25日購得地主賴春霖所有坐落新北市○○區○○段568、583及592地號土地（568地號面積222.47平方公尺、持分5/6；583地號面積4.03平方公尺、持分3/4；592地號面積153.59平方公尺、持分5/6。契約買賣價格共計12,489,287元）。而鄭森煤明知購買前揭土地之交易價格僅約契約書上價金之20%，卻由巫國想或其指使之人在其所簽訂之買賣契約書中，登載虛偽之買賣價款，並將所購得之土地均辦理捐贈予澎湖縣望安鄉公所，作為鄭森煤之個人綜合所得稅列舉扣除項目。
而鄭森煤即於95年5月間，行使巫國想所交付登載不實交易價格之買賣契約書等資料，復於94年度綜合所得稅申報書中，作為捐贈土地之列舉扣除額，致鄭森煤逃漏94年度綜合所得稅4,625,913元，此有彰化地檢署檢察官97年度偵字第9939號緩起訴處分書在原處分卷足憑，且為原告所不爭執。是鄭森煤購入系爭土地，買賣契約書價款計23,014,770元，並旋於同年12月間將該土地捐贈予澎湖縣望安鄉公所，列報土地捐贈扣除額23,014,769元（與買賣契約書價款相差1元），惟鄭森煤取得系爭土地之交易價格既經彰化地檢署認定僅約契約書上價金之20%，且經鄭森煤承認在案，從而本件土地捐贈扣除額應為4,602,954元，較原核定4,622,008元少，被告以原告虛列捐贈扣除額18,392,761元（23,014,769元－4,622,008元），按所漏稅額4,613,805元處1倍罰鍰4,613,800元，依行政救濟不利益變更禁止原則，被告所為處分，尚無不合。
㈣另按個人綜合所得稅之結算申報，係依個人綜合所得總額，
減除免稅額及扣除額後之綜合所得淨額，依當年度課稅級距之累進稅率計算應納稅額，所得淨額之多寡影響適用稅率之高低級距，故虛報捐贈扣除額，即影響所得淨額之計算，並導致漏繳應納稅額；是以個人綜合所得稅結算申報不實，除短漏報所得稅法第14條規定之各類所得外，尚包括虛報免稅額或扣除額，有漏繳應納稅額者，皆應受處罰，原告訴稱其就課徵之所得額並未漏報或短報，即不符所得稅法第110條第1項之裁罰要件，核非可採。
㈤復按「納稅義務人自動向稅捐稽徵機關補報並補繳所漏稅款
者，凡屬未經檢舉、未經稽徵機關或財政部指定之調查人員進行調查之案件，下列之處罰一律免除；其涉及刑事責任者，並得免除其刑：一、本法第41條至第45條之處罰。二、各稅法所定關於逃漏稅之處罰。」為稅捐稽徵法48條之1第1項所規定。該規定係為給予漏報稅捐者自新之機會，當納稅義務人自行發現有漏報課稅所得，在稅捐機關未投注調查成本派員進行調查前自動補繳，則給予免罰之鼓勵，藉收事半功倍之效。而該條項第2款之適用，必須納稅義務人已自動補報補繳稅款及其補報補繳係在未經檢舉及未經稽徵機關或財政部指定之調查人員進行調查前完納，始克當之。又「稅捐稽徵法第48條之1自動補報免罰之規定，以未經檢舉及未經稽徵機關或財政部指定之調查人員進行調查為要件。該條文所稱『稽徵機關或財政部指定之調查人員』，當指省、市各稅捐稽徵機關或財政部指定之稽核人員，並不包含調查局所屬之處站在內。惟條文中所稱『經檢舉』一語，並未限定檢舉人之身分，亦未限定須向稽徵機關或財政部指定之調查人員檢舉。故違章漏稅案件，經人向有權處理機關檢舉或經有權處理機關主動察覺或查獲者，均屬經檢舉之案件，無稅捐稽徵法第48條之1補稅免罰規定之適用。」復為財政部70年2月9日台財稅字第31318號函釋在案。該函釋係財政部基於財稅主管機關職責，就何謂經檢舉所為之釋示，與稅捐稽徵法第48條第1項立法意旨無違，自得適用。經查，本件原告遲至98年6月24日補稅時，被告業已於96年11月7日核定補徵其94年度綜合所得稅及裁處罰鍰，亦於原告97年1月10日申請復查日期之後，斯時本件已非屬未經檢舉、未經調查人員調查前「自動」補報補繳之案件，自無上揭稅捐稽徵法第48條之1第1項第2款免罰之適用，原告主張本件應予免罰，核無足採。
㈥又所得稅法第17條第1項第2款第2目之1規定之捐贈總額，關
於非以金錢捐贈者，其捐贈總額應以實際支出者，始得列報，有如上述，本件原告明知其於94年11月及12月取得系爭土地代價實際僅4,602,954元，而以該土地買賣契約書上買賣價金之全額23,014,770元差1元之金額23,014,769元申報土地捐贈扣除額，經彰化地檢署檢察官偵辦，並經原告坦白承認，是原告有利用實物捐贈以不實取得成本虛列捐贈扣除額，申報時並未提出土地取得成本之確實證據，而未充分揭示其所列報捐贈系爭土地之取得價值，係以積極之行為，目的在於虛列土地捐贈列舉扣除額，並對於該行為造成自己短漏所得之結果，難謂無認識。是原告縱無故意，亦難謂無過失責任，而不得免予處罰。至於原告於緩起訴後配合同意檢察官之緩起訴條件，核屬其犯罪後之態度問題，與行政罰法第8條所定「不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，得減輕或免除其處罰。」無涉，原告主張應依該規定減輕或免除其處罰，核無可採。
㈦再按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者
，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」為行政罰法第26條所規定。惟按緩起訴處分中由檢察官所定之支付金額處分，基本上是在無具體處罰規範之規制，亦無法定效果抽象界限之情況下，由檢察官本於職權為自由裁量，是該「金額支付」之法律效果，在規範評價上無法等同於「刑罰」，僅屬一種「特殊處遇措施」。另依刑事訴訟法第256條及第260條之規定，不服緩起訴處分，與不服不起訴處分之救濟途徑，均得聲請再議，且緩起訴處分確定後，亦與確定不起訴處分相同，均發生禁止再行起訴之效力，足見刑事訴訟法規定之緩起訴實具有附條件不起訴處分之性質。故刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2項規定，仍得依違反行政法上義務規定裁處之。惟事後倘緩起訴處分經檢察官依職權或告訴人之聲請予以撤銷（刑事訴訟法第253條之3參照），且檢察官繼續偵查並起訴該刑事案件，復經法院判決有罪確定者，則於該有罪判決所涵蓋之範圍內，始生同一行為得否再依行政罰法之規定處罰之問題(最高行政法院99年度判字第1174號、100年度判字第114號判決意旨參照)。是原告主張其既經彰化地檢署為緩起訴處分，被告為本件之裁罰，有違行政罰法之一事不兩罰原則等云，要非可採。
㈧第按行政罰法第27條第1項關於裁處權之3年時效，依同法第
1條但書之規定，如無其他法律特別規定，方適用行政罰法，本件被告以原告虛列土地捐贈扣除額，依所得稅法第110條第1項規定予以處罰，其裁處權時效，應依稅捐稽徵法第49條準用同法第21條各款規定之5年或7年，自無再適用行政罰法第27條第1項規定之餘地，原告主張本件被告之裁罰已逾行政罰法規定之裁處權時效，亦無可取。
㈨綜上所陳，原告94年度綜合所得稅結算申報，虛列上開土地
捐贈扣除額，被告依所得稅法第110條第1項規定，按所漏稅額4,613,805元處1倍之罰鍰4,613,800元，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷訴願決定及原處分（即復查決定），為無理由，應予駁回。另本件事證已明，兩造其他主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 26 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 10 月 26 日
書記官 凌 雲 霄