臺中高等行政法院判決
100年度訴字第255號101年1月5日辯論終結原 告 李元顯輔 佐 人 李黃幼鶯被 告 彰化縣鹿港鎮公所代 表 人 王惠美訴訟代理人 李建林
參 加 人 許書勇上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國100年6月9日府法訴字第1000090317號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地（下稱系爭耕地），由參加人（即承租人）所承租，雙方訂立私有耕地三七五租約，租約書字號為鹿海字第77號，租期至97年12月31日屆滿。98年2月2日原告以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭耕地，承租人亦於98年1月8日申請續租，經被告審查後，認為原告並無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第3款之情形，與同條例第19條第2項規定相符，核定准予原告收回自耕，報彰化縣政府備查後，以98年6月29日鹿鎮民字第0980010764號函通知原告及參加人。參加人不服，提起訴願，經彰化縣政府98年11月10日府法訴字第0980181721號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內查明後，另為適法之處分。」被告重為審查後，復認原告並無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第3款之情形，與同條例第19條第2項規定相符，核定准予原告收回自耕，報彰化縣政府備查後，並以99年3月26日鹿鎮民字第0990004686號函通知原告及參加人。參加人不服，提起訴願，經彰化縣政府99年8月10日府法訴字第0990107491號訴願決定「關於原處分機關99年3月26日鹿鎮民字第0990004686號函部分，原處分撤銷，由原處分機關於2個月內查明後，另為適法之處分。．．．」嗣被告重新審查承租人96年收支結果，認原告收回自耕致承租人失其家庭依據，有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，遂依同法第20條規定，同意承租人續租，於報經彰化縣政府備查後，以99年10月19日鹿鎮民字第0990018789號函復原告及參加人。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠彰化縣政府及被告違反不告不理原則及一事不再理原則：
1.按訴願之提起、請求之範圍、變更、捨棄、認諾及撤回等，完全取決於訴願人。是以，在訴願人提起訴願之標的範圍內，訴願審議機關應予尊重，不得就訴願人請求以外之事項作成決定。訴願的發動操在當事人，當事人有主動權稱為「當事人主義」，訴願的程序準用民事訴訟的觀念，對於維護訴願及訴訟公正，具有絕對的拘束，政府機關、訴願機構均不得逾越。行政程序法第36條並未授權對於訴願主張以外事項，有擅自發動之權。
2.本件被告審查原告以擴大家庭農場經營規模申請收回私有耕地，經被告於98年4月20日勘查原告自耕地距離及自任耕作情形（第一次現場勘查），與耕地三七五減租條例第19條第2項規定相符，報彰化縣政府備查後，已於98年6月29日核准原告收回（第一次處分）。參加人不服，以「仰賴耕作收入勉維生計」及「地主鮮見返鄉」等為由第一次訴願，經訴願決定撤銷原處分。復經被告重新審認承租人家庭收入大於支出，原告亦符合收回自耕申請要件，於99年3月26日核定原告收回自耕（第二次處分）。惟參加人復以「地主不自任耕作為由」提起訴願，經被告所屬人員會同承租人於99年9月7日會勘出租人是否自任耕作（第二次現場勘查），此有被告99年9月23日鹿鎮民字第0990016994號函會勘紀錄：「現地辦理大豆轉作中，鹿安段404、419地號約85~86年起自耕。
」，參加人亦於紀錄上簽名，足認原告確實有自任耕作，被告卻逾越上述承租人之訴願理由，以「出租人收回自耕致承租人失其家庭依據」為由，作出99年10月19日鹿鎮民字第0990018789號函之處分，該函自屬違法，應予撤銷。訴願決定亦違反不告不理，自不具實質正當性也無羈束力。
3.又行政法「一事不再理」對行政救濟案是有其拘束力，禁止反覆累訟、避免當事人就同一訴訟標的一再爭執，應認為其訴為不合法，以裁定駁回之。本件同一訴願機關對已現場勘查、已「堪資認定為真實」之事，又重複受理訴願，亦違反一事不再理原則。
㈡被告審查參加人即承租人家庭收支部分違法：
1.關於承租人之家庭收入金額為何，訴願決定書所載金額一變再變，例如：工作收入採計從新台幣（下同）72元、162,234元，耕作所得的採計從0元、6,550元、4,688元，承租耕地原不記載現變成虧損507元，承租人原本隱瞞企業社的營利所得只申報72元，多套帳本，未見被告及彰化縣政府說明金額變更的理由。尤其就工作收入更是離譜，第一次決定書僅以營利所得72元當成承租人工作收入；第二次決定書更指摘「承租人僅有營利所得72元」；第三次訴願決定書將「72元由營利所得變成利息」，以營利所得162,234元變成承租人工作收入，任意變更承租人所得金額、所得科目。且被告自始未附其所稱之「承租人96年全年生活費用明細表收支及財政部臺灣省中區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（含暘進企業社資料）」給原告，又拒絕原告查閱承租人全年生活費用明細表、收益訪談筆錄，亦無工作手冊可供參考，原告無法得知承租人家庭收支真實情況，被告仍然黑箱作業。
2.依臺北高等行政法院99年度訴字第1120號判決：「查耕地三七五減租條例有關出租人收回耕地之規定，本係為保障農民生存、提昇其生活水準及兼顧人民財產權之立法。故『工作手冊』參考社會救助法之規定，作為審核有無工作能力之依據，並以核計『工作收入』，財稅資料僅係可資參考之證據資料之一。」復按私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊（下稱工作手冊）規定有工作能力之人而須核計其所得者必須核計其工作收入，要領如下：
⑴有工作能力之人而須核計其所得者，必須核計其有工作能力的「工作收入」。
⑵工作收入在綜合所得稅法為「薪資所得」及律師、建築師
、技師、醫師等的「執行業務所得」，本案承租人夫婦均非律師、建築師、技師等，其工作收入僅有「薪資所得」一項。
⑶綜合所得總額有申報「薪資所得」就是收益資料有具體之
證據；綜合所得總額未申報「薪資所得」就是收益資料無具體之證據。收益資料如無具體之證據，則依各業受僱員工「平均每人月薪資核計其全年所得或基本工資」核計。
此「平均每人月薪資或基本工資」，都是屬於薪資所得。
⑷「工作收入」的最低金額的規定：基本工資核計基本收入（96年全年基本收入為198,720元）。
⑸工作手冊係只要「有工作能力」都要「核計其工作收入」
，並無例外規定，企業社負責人仍須核計其「工作收入」。其對於未申報薪資項目、未達基本工資如何核計工作收入，規定「收益資料無具體之證據」就是有工作能力，綜合所得未申報「薪資項目者」、「無固定職業或無固定收入之人工作收入低於基本工資者」，其收益之認定，得以行政院勞工委員會（下稱勞委會）最近一次公布之基本工資17,280/月（全年基本收入為198,720元）核計基本收入。
⑹惟訴願決定書記載承租人的收入有營利所得、利息所得、
自耕地所得三項，並無「薪資所得」。則綜合所得總額既未申報「薪資所得」，即無工作收入的具體證據可資參考，依前揭工作手冊規定，得以勞委會最近1次公布之基本工資17,280元/月核計基本收入。
3.「工作手冊」除規定有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3條規定外，關於收益的審核標準對於有工作能力而須核計其所得之人的「工作收入」，亦參考社會救助法第5-1條關於「家庭總收入」之規定。另審查方法及所得的歸類，行諸多年都有成文法規可遵循，「工作收入」包括薪資所得、基本工資、執行業務所得；而「營利所得」、「利息所得」均非「工作收入」，都是審核的普遍準則，並非被告得以違法認定「以營利核計其工作所得」。其他如彰化縣政府辦理身心障礙老人托育養護費用補助審核作業要點、宜蘭縣「國民年金所得未達一定標準」審核作業規定等均是審查有工作能力的人，核計工作收入的法規。
4.訴願決定書未說明何以應「以營利核計其工作所得」，更缺乏法律依據。按所得稅法第14條規定：營利所得是「事業盈餘」、薪資所得是「勞務所得」類別完全不同，以「暘進企業社營利核計為承租人「工作所得」於法無據。而「事業所得之盈餘」，係指公司股東所分配之股利、合作社社員所分配之盈餘、合夥組織營利事業之合夥人每年度應分配之盈餘、獨資資本主每年自其獨資經營事業所得之盈餘及個人一時貿易之盈餘皆屬之。合夥人應分配盈餘及獨資資本主經營獨資事業所得之盈餘，應按核定之營利事業所得額，減除已納營利事業所得稅後之餘額計算之。是故，營利所得並非薪資所得。另參照國民年金所得未達一定標準審核作業規定，工作收入：薪資所得、基本工資、執行業務所得；其他收入：營利所得、老農津貼。訴願決定顯然只為達成承租人得以續租的目的。被告二次為准予原告收回自耕之處分，且均經彰化縣政府備查，卻又經彰化縣政府二次訴願決定撤銷，被告最後仰承上意不再核計承租人的工作收入，99年10月19日鹿鎮民字第0990018789號函第三次行政處分由准予收回自耕變成不准收回自耕，獨厚承租人，違反經驗法則、公平性，亦違反「工作手冊」及所參考的社會救助法。
5.本案仍應回歸承租人是否有申報薪資所得？未申報薪資所得該如何處理？訴願決定書「按承租人所檢具之所得資料清單及訪談筆錄等資料，核算承租人許書勇96年收入為166,994元（暘進企業社營利162,234元加利息72元加自耕地收益4,688元）」及「其配偶薪資192,000元」。惟其同樣審查承租人夫妻倆的工作收入，承租人之配偶「有工作能力的工作收入」申報「薪資所得」，然對承租人的收入卻僅有營利所得、利息所得、自耕地所得三項，然對承租人「有工作能力」並未申報「薪資所得」乙節未予說明；是訴願決定書一再指稱參加人獨資經營「暘進（美術燙金）企業社」，從事之工作屬「印刷工」職類。則參加人非無固定職業或無固定收入之人，則應依工作手冊參酌勞委會最近1次公布之「職類別薪資調查報告」所列，各業受僱員工平均每人月「薪資」核計承租人有工作能力的「工作收入」，始為合法。
㈢依據工作手冊規定核計參加人家庭收支，應收入大於支出：
1.依據參加人「印刷工」職類核計其家庭收支：按100年6月29日勞委會勞統3字第1000018591號函「說明二：從事『燙金機操作』之工作者應屬『印刷工』職類。說明三：『95年職類別薪資調查』統計結果，當年7月印刷工之平均經常性薪資為28,965元/月。」（28,965元/月×12月＝34萬7,580元/年）參加人印刷工全年平均經常性薪資為347,580元，其配偶薪資低於基本工資，以基本工資198,720元核計結果：核算承租人許書勇96年收入為514,574元（承租人印刷工年平均經常性薪資347,580加暘進企業社營利162,234元加利息72元加自耕地收益4,688元），其母老人津貼72,000元及利息261,363元，其配偶薪資低於基本工資以基本工資198,720元核計及利息6,071元，其子許育豪、許嘉麟及許任宏綜合所得皆為0，其中許育豪、許嘉麟依前開工作手冊之規定，為16歲以上25歲以下而在學致不能工作者，許任宏則為16歲以下無工作能力者，因此合計承租人本人及其家屬之收入為1,052,728元；依內政部公告之96年度臺灣省最低生活費（每月9,509元）核算承租人96年全戶（6人）最低生活費為684,648元，健保費用37,008元，全戶生活費用為721,656元，承租耕地507元。上開承租人96年全戶收入1,052,728元減去生活費用721,656元及承租耕地507元後，結果為正330,565元。收支相減後之數據為正數，表示足以維持一家生活。（家庭總收入514,574＋72,000＋261,363＋198,720＋6,071＝1,052,728元，收支相減1,052,728－721,656－507＝330,565元）。又被告將承租所得507元作為承租人家庭支出，顯然計算錯誤，故如不計承租所得507元，則為331,072元。另如加計農保支出936元，則為329,629元。
2.如以「最低工資」，核計承租人家庭收支：承租人96年收入為361,026元（以基本工資198,720元核計加暘進企業社營利162,234元加利息72元），自耕地收益4,688元部分，因不足基本工資以基本工資核計，其母老人津貼72,000元及利息261,363元，其配偶薪資低於基本工資以基本工資198,720元核計，及利息6,071元，其子許育豪、許嘉麟及許任宏綜合所得皆為0，合計承租人本人及其家屬之收入為899,180元；生活費用如上述計算為721,656元、承租耕地507元。上開承租人96年全戶收入899,180元減去生活費用721,656元後，結果為正177,524元。然如扣除自耕地收益4688元，及加計農保支出936元，則為正176,099元。故即使低估承租人工作收入，計算收支相減後之結果仍為正數，表示足以維持一家生活，無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形。
3.承租人家庭存款1,500萬元以上：承租人家庭「其母利息261,363元、配偶利息6,071元合計267,434元」以96年度的年利率（以鹿港鎮農會96年1月～7月年利率1.75%；8月1.55%；9月～12月1.65%）計算，其存款在1,500萬元以上，真實反應承租人家庭豐厚的收入。據說參加人許書勇兄弟製造化妝品，承租人經營化妝品精緻的美術燙金獲利極高。暘進美術燙金企業社看不到合理的週轉金，只見家庭存款1,500萬以上，國內的家庭企業帳目都委託節稅有方記帳人，稅務查得到就報、查不得到就不報，存款不用企業負責人的名義，這些都是公開的秘密，造成暘進企業社營利所得偏低、承租人家庭收入不敷支出的假象。且參加人92年為彰化縣海埔國小家長會長，連任四屆家長會輔導會長，除會長慣例捐5萬元，還宴請地方士紳首長及教師，93年並於彰化市區購買現值千萬元透天厝，96年家庭存款1,500萬元以上，足證其不會因少507元耕地收入而失其家庭依據。
4.按內政部100年7月26日台內社字第1000141899號函釋示：「說明：．．．工作收入為從事職業或勞務之所得，主要有薪資所得、執行業務所得、以及自力耕作、漁、牧、林、礦之所得等。．．．營利所得．．．列為其他收入計算。倘工作收入或實際薪資未達基本工資．．．至少以基本工資核算，否則對有工作能力未就業仍以基本工資核算工作收入的民眾，會有失公平。」已指出訴願決定書「核計承租人家庭收支」及以低於基本工資之營利所得，核計其工作所得，均無可採。
5.又按彰化縣政府98年6月1日府地權字第0980125291號函說明二「未滿65歲者，所得資料未列『薪資』項目，需要以基本工資核算。」本件參加人所得資料未列「薪資」項目，被告即應以基本工資核計其工作收入。是被告審核參加人家庭收入違反法令規定者：①未依法核計許書勇工作收入。②許書勇工作收入未達基本工資，未以基本工資核算。③被告以「暘進企業社營利核計其工作所得」，以「其他收入」的營利所得混充作為許書勇「工作收入」，惟許書勇的營利所得有彰化六信及暘進企業社二項。且參加人第一、二次訴願時，所提出之國稅局所得清單僅有一筆「營利所得72元」，但第三次訴願時所提國稅局所得清單卻有二筆「營利所得72元及162,234元（原告誤載為16,206元）」，同為國稅局資料，卻有兩個版本，顯見其不實在。④被告將承租耕地「收入」507元，算入全年生活費用，亦屬有誤。
㈣被告所為三次處分，第一、二次處分書審查「承租人家庭收
入大於支出」，後來翻案為「承租人家庭支出大於收入」，然其答辯書尚缺漏以下證據：
1.被告漏未附承租人兩次訴願「鹿港鎮公所的全部答辯書」。
2.被告漏未附彰化縣政府98年6月1日府地權字第0980125291號函。該文件被告提出於訴願委員會，作為「承租人家庭收入大於支出」的證據。
3.被告漏未附98年6月29日鹿港鎮公所鹿鎮民字第0980010764號函（第一次處分）審查之「鹿港鎮公所審核承租人96年全年收支明細表」。
4.被告漏未附99年3月26日鹿港鎮公所鹿鎮民字第0990004686號（第二次處分）審查之「鹿港鎮公所審核承租人96年全年收支明細表」。
5.本案第三次行政處分被告漏未於「鹿港鎮公所審核承租人96年全年收支明細表」簽註審核日期。
6.被告漏未提出府法訴字第0980181721號訴願決定書（第一次訴願）稱許書勇年收入72元的「國稅局96年度綜合所得稅納稅證明書」。按承租人許書勇呈交被告的「國稅局96年度綜合所得稅納稅證明書」至少有兩份，其一記載許書勇年所得72元、其二記載許書勇營利所得162,234元＋72元。
7.被告答辯書所附「國稅局96年度綜合所得稅納稅證明書」，除表列其中有「許書勇營利所得162,234元、營利所得72元」外，另手寫「營利所得＝個人所○」；如原意為「營利所得＝個人所得」，被告漏未註明何人所簽？又「個人所得」是否與本案審查有關？如係承租人擅自在國稅局的證明書簽註意見，則被告漏未審查該簽註是否合法？
8.被告漏未提出三次處分「審核承租人工作收入所依據的作業要點或指定參考之法規」，以明是否依法行政。亦未提出其以營利所得核計為「有工作能力者的工作收入」之法律依據。
9.如96年承租耕地歉收，被告漏未附依據耕地三七五減租條例第11條之96年歉收減免租證明書。按農產業現金救助名冊未列地目不能證明係承租耕地歉收。
⒑被告漏未附96年行政院農業委員會公布「稻米生產量調查報
告」之鹿港鎮平均產量，無法核對許書勇承租收入及自耕收入真偽。
㈤原告平時雖居住於新北市，然耕作時即回鹿港，88年工作被
裁撤後，即居住於彰化縣○○鎮○○路○○○號，該屋為原告所有，有房屋稅單、戶口名簿、駕照可稽。原告之自耕地（永安段2990地號）與參加人承租地相鄰，原告耕作情形為參加人所明知，此有照片乙張可稽。另被告提出鈞院98年度訴字第417號判決，惟該案與本件核計收入條件完全不同，因本案參加人有工作能力須核計工作收入，而另案承租人尤千年已年滿65歲無工作能力。又參加人於98年4月23日訪談筆錄「㈡去年承租收入為0，自耕地入不敷出。」但100年3月31日自行申報「96年承租收入為507元、自耕地收入4,688元」，可見參加人以多報少心態，被告應以鹿港鎮稻谷平均產量核計其承租與自耕收入，以符事實。關於參加人之答辯，均非屬實，原告亦無寄恐嚇信函等情，並聲明求為判決⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告應作成坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地准由原告收回自耕，並函請鹿港地政事務所塗銷耕地三七五租約註記。
三、被告則以：㈠原告所有系爭耕地由參加人（即承租人）所承租，雙方訂立
私有耕地三七五租約（租約書字號為鹿海字第77號），租期至97年12月31日屆滿。98年間原告以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭耕地，承租人亦於98年1月5日申請續租，經被告依據內政部97年工作手冊㈡、㈢規定，請承租人檢附租約期滿前1年（即96年）底全戶戶籍謄本及96年全年生活費用明細表，另請出租人檢附與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本，出租人有臨近地段之自耕地，符合收回條件之一，但經核算承租人生活支出大於收入，乃依耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定認為出租人不得收回自耕。被告遂將檢附核算資料送彰化縣政府審查，經彰化縣政府99年10月8日府地權字第0990253887號核准承租人續訂租約6年，並於99年10月19日以鹿鎮民字第0990018789號函通知出、承租人。
㈡彰化縣政府於98年11月10日府法訴字第0980181721號訴願決
定「原處分撤銷，由原處分機關於2個月查明後，另為適法之處分。」被告重新審查後，仍認為出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第3款之情形，經報彰化縣政府備查後，於99年3月26日鹿鎮民字第0990004686號函核定准予出租人收回自耕。然參加人不服該處分，提起訴願，經彰化縣政府於99年8月10日府法訴字第0990107491號訴願決定。原告主張被告重複受理訴願程序違法部分云云，係原告針對不同之行政處分而為行政救濟，被告並無重複受理訴願之虞。
㈢原告訴稱訴願決定違反不告不理原則，被告逾越承租人主張
出租人不能自任耕作之理由，而以出租人收回自耕致承租人失其家庭依據為由，作出99年10月19日以鹿鎮民字第0990018789號函之處分，自屬違法云云，經查，被告依彰化縣政府99年8月10日府法訴字第0990107491號訴願決定撤銷原處分，並命被告應實質調查原告是否有「自任耕作」之事實，且須向承租人查證96年度營利所得，或依稅捐稽徵法第33條第1項第7款規定及財政部67年2月2日台財稅第30810號函，報經財政部核定查詢承租人96年度之實際所得收入；又按耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第3款分別規定，有「出租人不能自任耕作」或「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形者，出租人即不得收回自耕等意旨，則被告自應本於職權重新審查，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意（行政程序法第36條），故被告所為原處分尚無違誤。
㈣原告所稱承租人獨資經營暘進美術燙金企業社，故應以其職
類身分（印刷工作）月平均工資46,160元，核計其工作所得云云。惟按上開工作手冊審核標準C、出、承租人收益審核標準：乙之規定，係於審核出、承租人收益資料而無具體之證據可資參考時，始參酌勞委會最近1次公布（即民國95年）之「職類別薪資調查報告」所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得；如出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，始得以勞委會最近1次公布之基本工資17,280元/月核計基本收入。查本件參加人獨資經營暘進企業社，故非「無固定職業或無固定收入之人」；而其所經營之暘進企業社，依財政部臺灣省中區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，該社96年之營利為162,234元。是以，被告自應依參加人所經營之暘進企業社營利核計其工作所得（有具體收益資料可資參考），而非如原告所稱按參加人職類身分或基本工資核計其工作所得，原告所稱，尚無可採。
㈤檢送另案鈞院98年度訴字第417號判決供參，因該案為本案
類似之案件，該判決即指出核算承租人本人96年之收入為111,868元（含利息收入39,868元及老人年金72,000元），此稱利息收入即為承租人所經營之進豐農藥行營利加上利息（參照財政部臺灣省中區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單），及該案相關資料。另檢送97年工作手冊乙份、96年度農業天然災害現金救助申請表。
㈥關於農保是否列計支出（生活費用）乙節，查依97年工作手
冊第12頁丁項「勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計，惟農民保險則不予計入，此參酌內政部88年12月8日台內字地字第8897458號函意旨略以勞工保險、全民健康保險係強制性社會保險且為國家強制徵收之費用，對承租人及出租人雙方而言，均為現代生活中必須之支出，於核計出、承租人生活費用，應予以加計。然農民保險並非強制性社會保險，也非必要加入農保，例如，農民如另於工廠上班，即必須加入勞保，而不能加入農保，是被告認為農保不列計必要支出有其特別考量，而非工作手冊上規定之缺漏。
㈦對於100年7月26日台內社字第1000141899號函，該函係原告
詢問內政部社會救助法第5條之1關於核算工作收入之部分，該解釋與本案無直接關係，亦不生工作手冊牴觸社會救助法之問題。依工作手冊法令依據略以，依據耕地三七五減租條例第5條、第19條、第20條．．．，其法令依據完全無提及社會救助法。再者，揆諸兩法律立法目的亦不相同，社會救助法立法目的為照顧社會弱勢與遭受急難或災害者（社會救助法第1條），而耕地三七五減租條例則為健全耕地租約管理，保障業佃雙方權益。故被告認為原告主張工作手冊違反社會救助法，為斷章取義，無限擴張社會救助法之適用範圍。另關於彰化縣政府98年6月1日府地權字第0980125291號函略以「說明．．．又未滿65歲者，所得資料如未列『薪資』項目，需以基本工資核算，請補正後逐案送府備查。』」經洽詢縣政府承辦人江秋美該函原意，認為說明二為相關退件之定型稿，擷取工作手冊第12頁C（出、承租人收益審核標準）之相關規定，個案認定還是須遵照工作手冊辦理。㈧對於96年全年收支明細表，係依照工作手冊所提供之表格格
式13，並非由被告自行製作，合先敘明。其將「承租耕地收入」列為佃農支出部分，係基於佃農之主要所得為農業所得，將此所得扣除支付地租費用、生產成本及勞力代價後，所剩之承租耕地收入是其賴以維生之生活所需費用，是故本項所稱「承租耕地收入」實質為佃農賴以維生之生活費用之一，此有內政部地政司民眾信箱郵件回信處理單參考。另關於風災補助金之列計方式，依工作手冊第12項丙項Ⅲ略以，得加計災害損失（如地震、風災．．．但有接受救濟金部分不得加計），此為加計生活必要之支出費用。該本案因領有救濟金2,040元，故不得加計災害損失。又為求核算公平，當未於支出部分計入災害損失，亦不宜於收入部分計入救濟金，因補助救濟金之目的在於彌補災害損失等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：㈠參加人父親許金碧向原告承租系爭耕地，家父過世後由參加
人續承租，養家活口端賴耕地收入，惟原告假藉擴大家庭農場經營為由於100年5月開始屢以存證信函及電話恐嚇，逼參加人放棄租用，收回耕地，並自98年起拒收租金，惟參加人於98年起將應繳租金提存法院。又原告戶籍雖設於鹿港，但久居新北市，如何耕作，且其於鹿港鎮內尚有多筆土地房屋。原告書狀所述參加人之家庭收支情形計算方式，均屬其主觀臆測，無據可考。至於99年9月7日勘驗紀錄上之簽名，雖為參加人所簽，但並無言及原告自任耕作之情形，原告主張該勘驗紀錄確認原告自任耕作，參加人無言以對等語，均屬不實。
㈡參加人除經營暘進企業社，並無從事其他工作，該企業社僱
用人員，包括參加人配偶共計4位，因僅從事加工，生意時好時壞，一年盈餘僅16萬餘元，參加人於企業社並無領薪資，稅務事務亦由會計師申報。至於1,500萬元存款是參加人母親所有，並非參加人所有，亦無將企業社盈餘以母親名義存款。參加人除承租系爭耕地（永安段2995地號）外，並無承租其他土地，另一塊永福段344地號土地為參加人之弟弟所有，96年時參加人雖有耕作該土地，但風災後即無耕作，即系爭計入之耕地收益4,688元等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告是否符合收回自耕之要件？有無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形？
六、經查：㈠按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，
應依訴願決定意旨為之。」為訴願法第96條所明定。查參加人對被告99年3月26日鹿鎮民字第0990004686號函不服所提起之訴願案，經彰化縣政府99年8月10日府法訴字第0990107491號訴願決定撤銷，該訴願決定意旨係要求被告應實質調查原告是否有「自任耕作」之事實，且須向承租人查證96年度營利所得，或依稅捐稽徵法第33條第1項第7款規定及財政部67年2月2日台財稅第30810號函，報經財政部核定查詢承租人96年度之實際所得收入，有上開彰化縣政府訴願決定書1件附卷可稽。被告遂依上開訴願決定意旨，於99年9月7日會同承租人會勘出租人是否自任耕作，並由被告作成會勘紀錄（原處分卷第21頁）認定出租人確實有自任耕作。又被告重新審查承租人96年收支結果，認有出租人因收回耕地，致承租人失其家庭依據之情形，故出租人不得收回自耕，並依耕地三七五減租條例第20條作出同意承租人續租6年之處分。被告所為之處分，符合上開法律及訴願決定之意旨，尚無違法。原告主張被告逾越承租人主張「出租人不能自任耕作」之訴願理由，而以「出租人收回自耕致承租人失其家庭依據」為由，作出99年10月19日鹿鎮民字第0990018789號函之處分，該處分自屬違法，應予撤銷云云，尚無足採。又本件原告與參加人間耕地三七五租約事件，經被告二次處分後，因參加人不服提起訴願，均經訴願機關撤銷，則訴願機關受理參加人之訴願，依法並無不合。原告主張彰化縣政府重複受理訴願，違反一事不再理原則，容對法律規定有所誤解，合先敘明。
㈡次按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收
回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」分別為耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項及第20條所明定。又內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函訂頒之「工作手冊」辦理程序及作業方法㈢審查⒍⑴處理原則A規定：「A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：．．．丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。」及⑵審核標準規定：「A、．．．又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準．．．並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按臺灣省9,509元/月．．．）丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ι其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出．．．。II得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）．．．丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計。C、出、承租人收益審核標準如下：甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近1次公布（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞委會最近1次公布之基本工資新臺幣17,280元/月（註：勞委會96年6月22日勞動2字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為新臺幣15,840元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者．．．I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班．．．致不能工作（應檢具相關在學證明資料）．．．E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。相關權利義務人對鄉（鎮、市、區)公所之審查結果如有異議，應依司法院大法官釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。（內政部90年5月9日台內地字第9064901號函）F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地字第828311號函)。
而所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日台內地字第8908828號函）．．．G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『96年全年收支明細表』計算收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」又內政部97年8月8日所訂頒之「工作手冊」，係私有出租耕地租約之主管機關內政部，為健全耕地租約之管理，保障雙方權益，以協助下級機關或屬官辦理租期期滿處理程序，就相關處理原則、作業程序及方法等事項，而本其職權訂頒之解釋性規定及裁量基準性質的行政規則，為對於承租人是否因出租人收回耕地而失其家庭生活依據，就承租人之收益與生活費用審核標準等細節性及技術性事項所為之解釋性行政規則，且其內容尚屬合理，並未牴觸憲法或違反耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之立法意旨，自得作為為判斷承租人是否因出租人收回耕地而失其家庭生活依據之標準。
㈢查原告所有系爭耕地，由參加人所承租，雙方訂立私有耕地
三七五租約，租約書字號為鹿海字第77號，於97年12月31日租約期滿，原告於98年間以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭耕地，參加人亦申請續租。按參加人所檢具之所得資料清單及訪談筆錄等資料，核算參加人96年收入為166,994元（暘進企業社營利162,234元加利息72元加自耕地收益4,688元），其母老人津貼72,000元及利息261,363元，其配偶薪資192,000元及利息6,071元，其子許育豪、許嘉麟及許任宏綜合所得皆為0，其中許育豪、許嘉麟依前開工作手冊之規定，為16歲以上25歲以下而在學致不能工作者，許任宏則為16歲以下無工作能力者，因此合計參加人本人及其家屬之收入為698,428元；復依內政部公告之96年度臺灣省最低生活費（每月9,509元）核算參加人96年全戶（6人）最低生活費為684,648元，健保費用37,008元，全戶生活費用為721,656元，承租耕地所得507元。上開承租人96年全戶收入698,428元減去生活費用721,656元及承租耕地所得507元後，結果為負23,735元，此有雙方所出具之申請書、自任耕作切結書、參加人96年度全戶財政部臺灣省中區國稅局綜合所得稅各類所得資料清單、全民健康保險繳納保險費證明、全年生活費用明細表、戶口名簿、訪談紀錄、學生證、在學證明書、耕地所得收入及耕作支出明細表、鹿港鎮公所審核承租人全年度收支明細表等資料在卷足稽。而按上開工作手冊審核標準H之規定，收支相減後之數據如為負數，表示不足維持一家生活。是以，被告依參加人所附資料，審認因原告收回系爭耕地自耕，致參加人失其家庭生活依據，有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，遂同意參加人續訂租約，租期自98年1月1日起至103年12月31日止續訂租約6年，揆諸首揭法令之規定，並無不合。
㈣依上開工作手冊審核標準規定，出、承租人之收益審核標準
，以耕地租約期滿前1年，承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。如出、承租人收益資料而無具體之證據可資參考時，始參酌勞委會最近1次公布（即民國96年）之「職類別薪資調查報告」所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得；如出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親為無固定職業或無固定收入之人，如有工作能力，其收益之認定，依「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」審核標準，得以勞委會最近1次公布之基本工資17,280元/月（註勞委會96年6月22日勞動2字第0960130576號令修正發布，並自00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資，則為15,840元/月）核計基本收入。查本件參加人獨資經營暘進企業社，業據其陳明在案，並有商業登記公示資料查詢表1件附卷可稽。則參加人既以經營暘進企業社為業，故參加人並非「無固定職業或無固定收入之人」；而其所經營之暘進企業社，依財政部臺灣省中區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，該社96年之營利為162,234元，參加人之配偶自該企業社領取薪資192,000元，則參加人及其配偶之收益資料已有上開綜合所得稅各類所得資料清單可資依據（原處分卷第28、30頁），尚非無具體之證據可資參考者。參加人經營暘進企業社之收益，及參加人之配偶所領取之薪資，雖均未達職類別約月平均薪資或基本工資，亦無依「職類別薪資調查報告」所列各業受僱員工平均每人月薪資或勞委會公布之基本工資，核計其全年之所得收入。而原告所舉臺北高等行政法院99年度訴字第1120號判決，該件承租人與本件承租人（即參加人）之收入情形不同，自難援引適用。
㈤又依所得稅法第14條第1項有關個人綜合所得總額之規定，
固有營利所得、執行業務所得、薪資所得、利息所得等各項分類，此乃為計算個人綜合所得總額之分類，除據以計算綜合所得稅外，依工作手冊之規定，並為計算出、承租人收益之標準。參加人獨資經營暘進企業社，即以經營暘進企業社為其工作，其96年度之營利所得為162,234元，該營利所得雖非薪資所得，但該營利所得即為參加人96年度之工作收入，亦為其全年收益之一部分。原告主張工作收入依所得稅法之規定只有「薪資所得」及「執行業務所得」二種，本件參加人夫婦均非律師、建築師、技師等，其等工作收入僅有「薪資所得」一項，參加人綜合所得總額既未申報「薪資所得」，其工作收入即屬無具體之證據，應依各業受僱員工「平均每人月薪資核計其全年所得或基本工資」核計其工作收入云云。惟揆諸上開工作手冊之規定及說明，原告上開主張，自無可採。
㈥再者，社會救助法及耕地三七五減租條例兩者之立法目的不
同，前者之立法目的在於照顧社會弱勢及救助遭受急難或災害者，並協助其自立（社會救助法第1條），而後者之立法目的則為健全耕地租約管理，保障業佃雙方權益。本件參加人為48年次，並無社會救助法第5條之3第1項各款所規定之情形，為社會救助法第5條之3第1項所規定為有工作能力之人。然工作手冊第13頁引用社會救助法第5條之3之規定，係在審核出、承租人收益資料，於無具體之證據可資參考時，得依社會救助法第5條之3之規定，作為審核有無工作能力之依據，再據以核計其工作收入。但本件原告及其配偶之收益，既有具體證據可資參考，已如前述，自無再依社會救助法第5條之1、第5條之3第1項規定計算其工作收入之餘地。是原告主張被告應依社會救助法之規定計算參加人及其配偶之工作收入，尚有誤解。而內政部100年7月26日台內社字第1000141899號函（本院卷第25頁），該函係原告詢問內政部社會救助法第5條之1關於核算工作收入所為之函復，該函釋與本件應如何計算出、承租人之收益並無直接關係，亦不生工作手冊牴觸社會救助法之問題。另關於彰化縣政府98年6月1日府地權字第0980125291號函（本院卷第81頁）略以「說明
．．．又未滿65歲者，所得資料如未列『薪資』項目，需以基本工資核算，請補正後逐案送府備查。」該函係彰化縣政府退還被告檢送10件私有耕地租約期滿收回耕地及續約申請書所為通案之函復，惟本件既有可資審核出、承租人收益資料，有具體證據可資參考，已如前述，是本件尚難援引適用上開彰化縣政府之函釋，被告審核參加人之家庭收入並無違反法令之規定。
㈦至於原告主張參加人母親96年之利息所得為261,363元，依
當時之利率推算，參加人母親存款約有1,500萬元，而參加人於93年並購買價值約千萬元之房屋1棟，足見參加人一家並不會因原告收回耕地致其家庭生活失所依據之情形乙節。惟原告收回出租耕地自耕，是否致參加人家庭生活失所依據，依上開工作手冊審核標準規定，係以耕地租約期滿前1年（即96年），依當年度承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額與支出作比較，如支出大於收益，即屬致承租人家庭生活失所依據，承租人自不得收回自耕。是原告母親存款多寡及原告購買之房屋價值如何暨原告是否擔任家長會長或輔導會長，均非本件應行審核之範圍。
㈧綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告重新審查
承租人96年收支結果，參加人本人及其家屬之收入為698,428元，全戶生活費用為721,656元，承租耕地所得507元。上開承租人96年全戶收入698,428元減去生活費用721,656元及承租耕地所得507元後，結果為負23,735元，認原告收回自耕致承租人失其家庭依據，有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，遂依同法第20條規定，作成由參加人繼續承租系爭耕地6年（租賃期間自98年1月1日至103年12月31日止）之處分，於報經彰化縣政府備查後，以99年10月19日鹿鎮民字第0990018789號函復原告及參加人，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴論旨請求撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應作成准予原告收回坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號耕地自耕之行政處分，並函請鹿港地政事務所塗銷耕地三七五租約註記，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 12 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 1 月 16 日
書記官 李 孟 純