臺中高等行政法院判決
100年度訴字第209號100年9月15日辯論終結原 告 台灣固網股份有限公司代 表 人 蔡明興訴訟代理人 劉懷先 律師被 告 臺中市中興地政事務所代 表 人 林秀麗訴訟代理人 陳來成
范月秋上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服臺中市政府中華民國100年5月10日府授法訴字第100085111號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
一、事實概要：緣訴外人即舊台灣固網股份有限公司（統一編號：00000000）與台信國際電信股份有限公司（統一編號：00000000）合併，以台信國際電信股份有限公司為合併後之存續公司，舊台灣固網股份有限公司為消滅公司，該合併經董事會決議以民國（下同）96年12月28日為基準日，並變更公司名稱為原告公司（統一編號：00000000），報經主管機關經濟部以97年1月22日經授商字第09701016490號函核准在案。迄於99年5月13日，原告向被告申請辦理舊台灣固網股份有限公司原有財產之「更名」登記，經被告以收件字第200610號分案受理，惟被告認定舊台灣固網股份有限公司為合併後之消滅公司，權利主體已變動，應依土地法第73條規定辦理所有權變更登記，不得以更名登記方式辦理，乃以99年5月14日中登補字第1022號通知書通知原告補正，然因逾15日未完成補正事項，被告遂依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以99年6月1日中登駁字第000093號通知書予以駁回。嗣於100年1月13日，原告復分別就臺中市○○區○○段○○○○號、同段20建號（門牌號碼：同市○○區○○路○○○號）○○○區○○段○○○○號、同段7067至7074建號（門牌號碼：同市○○區○○○路○段○○○號3樓之1、3樓之2、3樓之3、3樓之5、4樓之1、4樓之2、4樓之3、4樓之5）等土地、建物向被告申請連件辦理法人合併（所有權移轉登記）及更名登記，經被告以同日收件字第18930、18940號及收件字第19 310、19320號分案受理。案經被告依土地法、土地登記規則等相關法令規定審核後，認定其中法人合併案（即收件字第18930號及收件字第19310號）應依規定分別繳納登記費新台幣（下同）1,421及22,797元，隨後並於100年1月31日辦竣法人合併所有權移轉登記。然因原告自經濟部核定合併基準日96年12月28日後滿6個月（即97年7月28日）起算，迄至其100年1月13日就前開不動產向被告申辦法人合併所有權移轉登記完成止，並扣除向臺中市地方稅務局於99年5月19日申報應繳納稅款之日起算至應繳納之土地增值稅准予記存公文核發日99年6月22日止之不可歸責原告期間，仍逾申請期限多時，被告乃依土地法第73條第2項規定，以100年1月14日罰鍰字第6號及100年1月18日罰鍰字第8號土地登記罰鍰裁處書（以下合稱原處分），分別裁處原告20倍罰鍰即28,420元及455,940元。原告不服，主張公司合併所有權人並未發生變動，充其量僅統一編號變更而已，此項統一編號之變更，應屬土地法第78條第2款所規定之更名登記，免繳納登記費之範圍，故縱原告未辦理更正登記，亦在不罰之範圍。另原告在辦理更正登記前，因錯誤認知辦理程序期間，應屬有不可歸責於原告之理由，依土地登記規則第50條規定，此段合併基準日起至原告知悉應正確辦理程序之期間自應予以扣除，參諸行政罰法第8條規定，即應減輕或免除原告之處罰云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件被告課處原告行政罰，依法應遵守行政罰法之規定：按土地法第73條賦予被告就聲請逾期者課處之罰鍰得為裁量，然未特別規定裁量之審酌要件，依行政罰法第1條之規定，自應適用行政罰法第18條關於罰鍰裁處之審酌。被告主張本件應排除行政罰法之規定，優先適用土地法等相關規定云云，顯有重大誤會而無理由。
（二）本件原處分有違行政法上比例原則及訴願決定不備理由之違誤：
⒈按行政罰法第8條、第18條第1項明文規定「不得因不知法
規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」、「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益……」。復按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「……行政機關行使裁量權並非無限制自由任意為之，必須受法律授權目的之拘束，且必須與個案情節有正當合理連結，裁量方向應依法律授權範圍並考量立法目的與個案情形，否則即屬裁量瑕疵與權力濫用，行政行為即屬違法。法律既明定罰鍰額度，乃係授權行政機關依違規事實情節為判斷，就個案為適當處罰，若一律依罰鍰上限裁罰，縱未逾越法律明定額度，仍有違比例原則，與法律授權裁量之目的不合，係行政裁量之濫用。……。」此亦有行政程序法第7條、臺中高等行政法院97年簡字第55號判決明文。
⒉查本件原告乃因誤解合併後存續公司名稱既未變更，則原
告名下之不動產所有權人即未發生變動，故誤以為無庸依土地法第73條之規定辦理權利變更登記，此由原告前於99年5月間送件申辦者乃為單純之「更名登記」即明，顯見原告，非故意違反法律之規定，故本件原告遲延辦理權利變更登記，實因誤解法令之過失所致。退萬步言，即便原告不得因不知法規而免除行政處罰責任，但衡諸前揭行政罰法第18條第1項規定，本件遲延申辦所生影響輕微（對於公益並無重大影響）、原告亦未因此遲延辦理變更登記而獲有任何利益等情，原告可受責難之程度應屬輕微，本件裁罰應有前揭行政罰法得以減輕裁罰之事由。
⒊再者，企業併購法第25條1項規定：「存續公司或新設公
司取得消滅公司之財產，其權利義務事項之移轉，自合併基準日起生效。但依其他法律規定其權利之取得、設定、喪失或變更應經登記者，非經登記，不得處分。」同條第3項並規定應於合併基準日起六個月內辦理登記；惟前揭條文於91年2月6日立法之理由為「四、惟為落實不動產登記及其他財產權登記之公示性，避免存續公司因遲未登記，而影響其他利害關係人之權利，故於第三項中明定除其他法規另有更長期間之規定外，存續公司應於六個月內辦理權利變更登記，……」，顯見企業合併應於合併基準日起六個月內辦理不動產登記之目的在於貫徹不動產非經登記不得處分之登記制度，以及「避免存續公司因遲未登記，而影響其他利害關係人之權利」，然本件原告雖然遲延辦理登記，但並未違反不動產非經登記不得處分之規定，且更無影響其他利害關係人權利之情事，由此益徵原告本件遲延申辦之行為對於公益或第三人利益所生之影響甚微，此行為之可罰違法性甚低，本於行政處分之比例原則與行政機關對於行政罰之裁量餘地，實不宜亦不應論以最高之行政罰。
⒋復查，土地法第73條之立法理由載明「為促使權利人及義
務人儘早聲請登記，對逾期聲請者加重罰鍰，並明定處罰之最高限額」，本案逾期約2年半（即30個月），原處分機關即科以最高處罰，如有逾期50個月，甚或100個月，或更長之情形，依法令也同處20倍之處罰，無疑等同鼓勵逾期超過20個月者，可無限制地延長逾期時間，顯不合理，且亦無法達成立法之目的。故倘不論違規情節輕重而皆逕處以相同之罰鍰，顯未符立法意旨且有輕重失衡之疑慮。又土地法第73條規定「聲請逾期者，每逾一個月『得』處應納登記費額一倍之罰鍰。但最高不得超過二十倍」，既規定為「得」，並非「應」，法律顯然賦與處分機關應審慎斟酌各種違規情節輕重來論處之裁量權限，並非一旦逾期超過20個月，即通通論處最高罰鍰。衡量本案雖逾期2年半，但考量行政罰法第18條第1項所明定之應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等，本件違規情節尚非最重，原處分機關即逕以最高20倍裁罰，顯然過重，應予減輕。
⒌末查，最高行政法院80年判字第511號判決，當事人被依
土地法第73條第2項科以20倍之罰鍰，係因逾期460個月，；另依高雄高等行政法院90年簡字第1498號判決，當事人被依土地法第73條第2項科以20倍之罰鍰，係因逾期389個月。本件原告非因故意且逾期僅數十月，被告將原告與該等故意逾期數百月之當事人等同科以最高額之罰鍰，顯有違比例原則至明。
⒍況行政行為有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人
民權益損害最少者，行政程序法第7條第2項定有明文，此為比例原則中之最小損害原則，亦即，如處以1,000元到10,000元之罰鍰均同樣能達到對行為人過去違反義務行為之處罰目的者，則行政機關應選擇對人民權益損害最少者，而處以最低罰鍰；又行政行為採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，同法條第3項亦定有均衡性原則，即所採取之裁罰方法所造成的侵害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，換言之，行政目的與手段間應維持適當的比例關係，如竭澤而漁，手段與目的即屬顯失均衡而不相當。故查，縱認為原告就相關法令之誤解應屬可歸責事由，不得扣除此等遲延期間，惟原處分機關如透過適當之裁罰即可使原告知所警惕而達到立法裁罰之目的，實無庸以最高裁罰倍數逕為處罰，本件原告並未因逾期辦理系爭土地變更登記而受有任何利益已如前述，惟如謂原處分機關一律以最高之20倍對原告逕為裁罰（原告所有之數十餘筆土地因所在地不同，故管轄之地政機關亦不相同），則原告總計將遭致4百餘萬元之鉅額罰鍰，此等鉅額裁罰與本件原告誤解法令規定的過失行為之間，輕重顯然失衡；據此益證，原處分機關逕以20倍之裁罰，對原告造成之權益損害顯然與欲達成之行政目的顯不相當也，原處分實已違反比例原則及裁量原則，顯非適當，而訴願決定復僅以「有無可歸責於原告之事由」據以認定原處分以最高額20倍之裁罰處分是否適法，卻對原告於訴願時提出前揭行政程序法之最小損害原則及比例原則等由完全未予論究，亦有訴願決定不備理由之違誤至明。
（三）原處分顯有裁量錯誤及濫用權力之違法：⒈關於裁量權之行使，若行政機關行使裁量權之過程或結果
，有逾越權限或濫用權力之情形，應以違法論；而裁量錯誤之裁量瑕疵情形，應認為係逾越權限或濫用權力之行為。所謂「裁量錯誤」，乃指行政機關雖已行使其裁量權，然而方式錯誤，譬如與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關形成決定的過程中，未予斟酌（裁量不足）；而「濫用權力」者，乃當法律構成要件該當時，行政機關行使其裁量權之目的，與法律授予裁量權之目的不符，雖其採取或選擇的方式，並未超出法律規定的法律效果的處理方式，但因與法律授予裁量權之目的不符，即構成違法。諸如：法律授予行政機關於法律構成要件該當時，應審酌具體個案之違規情節、所生影響、所得利益及受處罰者的資力等因素，在上下限的金額內，決定一適當之金額裁罰之，此有最高行政法院93年判字第968號及90年判字第1783號判決可參。
⒉查土地法第73條第2項及行政罰法第18條第1項規定授予被
告於法律構成要件該當時，應審酌具體個案之違規情節、所生影響、所得利益及受處罰者的資力等因素，在上下限的金額內，決定一適當之金額裁罰之，然被告僅單純以原告於其轄區不動產總價值與罰鍰之金額做唯一考量，而對於原告主觀上並無故意（原告初始因誤解本件乃為單純之「更正登記」，惟於向被告送件申辦遭被告以程序不符退件後，即改依被告之指示申請合併更名之權利變更登記，顯見原告主觀上並無故意）、原告逾期僅數十月，卻與該等故意逾期數百月之當事人等同科以最高額之罰鍰及本件遲延申辦對於公益並無影響、原告亦未因此遲延辦理變更登記而獲有任何利益等重要理由，均置之不論。依上開最高行政法院之見解，被告未審酌本件之違規情節、所生影響、所得利益等因素，而在上下限的金額內，決定一適當之金額裁罰，顯有裁量決定相關的重要觀點，在被告形成決定的過程中，未予斟酌（裁量不足）之方式錯誤，此等裁量錯誤之行為，即屬違法甚明。
⒊又被告對於聲請登記逾期20月以上者，一律科以最高額之
罰鍰，雖未超出法律規定之法律效果的處理方式，惟將造成逾期超過20個月以上者，因不致遭受更不利益，而故意拖延或拒不辦理聲請登記，此與土地法第73條「為促使權利人及義務人儘早聲請登記」而授予裁量權之目的不符，依上開最高行政法院之見解，即有濫用權力之違法。
⒋被告引用內政部100年4月7日內授中辦地字第1000724148
號令，主張裁罰金額已超過3,000元，依該規定，被告無法依個案情況審酌處罰云云，然查：
⑴內政部100年4月7日內授中辦地字第1000724148號令內
容第二項載明：「參照法務部99年8月2日法律決字第0999026300號函釋，行政罰法第19條第1項所稱『法定最高額』，於土地法第73條所定罰鍰非定額之情形，應以裁罰機關就具體個案調查認定依該條規定所應受法定最高額之罰鍰金額為準。故登記機關依土地法第73條規定裁處登記費之倍數所計算之登記罰鍰在三千元以下者，得依具體個案情況衡酌處罰。」然該函並未表示登記機關依土地法第73條規定裁處登記費之倍數所計算之登記罰鍰在3,000元以上者，即無依具體個案情況衡酌處罰之裁量權。
⑵又被告引用之上開內政部函係參照法務部99年8月2日法
律決字第0999026300號函釋而來，而法務部99年8月2日法律決字第0999026300號函載明：「關於本法第19條規定適用疑義部分：按本法第19條第1項規定：『違反行政法上義務應受法定最高額3,000元以下罰鍰之處罰，其情節輕微，認以不處罰為適當者，得免予處罰。』所稱『法定最高額』，於本件土地法第73條所定罰鍰並非定額之情形，應以裁罰機關就具體個案調查認定依該條規定所應受法定最高額之罰鍰金額為準。故來函說明五所述：『依土地法第73條規定裁處登記費之倍數所計算之登記罰鍰在3,000元以下者，似得適用行政罰法第19條第1項規定衡酌免罰』之見解，本部敬表贊同。」即法務部上開函釋係表示依土地法第73條規定裁處登記費之倍數所計算之登記罰鍰在3,000元以下者，得適用行政罰法第19條第1項規定衡酌免罰，並無表示超過3,000元以上者，即無行政罰法第18條第1項規定之適用甚明。
⑶綜上所述，前揭函令之釋示意旨為：依土地法第73條所
課處罰鍰時，裁罰機關應就具體個案調查認定之，若裁處之罰鍰在3,000元以下者，得適用行政罰法第19條第1項規定衡酌免罰；而非裁處之罰鍰在3,000元以上者，裁罰機關即無須依行政罰法第18條第1項規定就具體個案應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等進行調查認定。是被告主張本件裁罰金額已超過3,000元，依該規定，被告無法依個案情況審酌處罰云云，顯然於法有違。
⒌被告於鈞院詢問時稱：「我們超過1個月開始罰1倍，每逾
1個月多1倍。最高不超過20倍，這是土地法第73條第2項之規定。原告逾期30個月，罰20倍，這是直接依據法條規定。」顯然被告於作成原處分時，根本未為裁量，且觀被告明白表示這是直接依據土地法第73條第2項之規定，顯見被告已自認其並無裁量之權限，而無須依行政罰法第18條第1項之規定就具體個案進行調查，亦即被告確未就原告應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等進行調查認定並行使裁量權。退步言之，縱鈞院認被告上開直接依據土地法第73條之規定所課處原告罰鍰，亦屬裁量權之行使，然其亦有裁量錯誤及濫用權力之違法。
⒍依上所述，被告根本未行使法律授予其為符合法律目的及
行政罰法第18條第1項規定之裁量權，而就本件個案情況審酌處罰，更遑論於形成決定的過程中，斟酌相關的重要觀點即原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、因違反行政法上義務所得之利益及法律授予裁量權之目的。本件被告僅單純以原告逾越之時間作為處罰倍數之量處，顯有違反行政罰法第8條、第18條之規定及有裁量錯誤、濫用權力之違法甚明。
（三）原處分書所載「事實」及「裁罰」與土地法73條第2項之規定不符：
⒈就「100年1月14日中興罰鍰字第000006號裁處書」部分：
依企業併購法第25條之規定，企業合併應於合併基準日起6個月內辦理土地權利變更登記，不適用土地法第73條第2項前段有關1個月內辦理土地權利變更登記之限制；土地法第73條第2項後段規定：「聲請逾期者，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰。但最高不得超過二十倍。」查被告於上開裁處書事實欄載明「申請人劉定芳代為申辦法人合併登記（100年01月13日空白字第018930號收件），因逾2個月，依土地法第73條第2項規定裁處罰鍰。」於裁罰倍數欄載明「20」。惟查被告於事實欄載明「逾2個月」，依土地法第73條第2項後段之規定，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰，然被告竟於裁罰倍數欄載明「20」，顯然違反土地法第73條第2項後段之規定甚明。
⒉就「100年1月18日中興罰鍰字第000008號裁處書」部分：
查被告於上開裁處書事實欄載明「申請人劉定芳申辦（代為申辦）法人合併登記（100年01月13日空白字第019310號收件），因逾1個月，依土地法第73條第2項規定裁處罰鍰。」於裁罰倍數欄載明「20」。惟查被告於事實欄載明「逾1個月」，依土地法第73條第2項後段之規定，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰，然被告竟於裁罰倍數欄載明「20」，顯然違反土地法第73條第2項後段之規定甚明。
（四）被告主張原告未積極辦理本案云云，顯與事實不符：原告因誤解合併後存續公司名稱既未變更，則原告名下之不動產所有權人即未發生變動，故誤以為無庸依土地法第73條之規定辦理權利變更登記，又因「更正登記」並無期間之限制，故原告於99年5月間送件申辦「更正登記」。惟於遭被告以程序不符退件後，因原告對此程序仍有疑義，但為免遲誤，一方面就被告要求原告補件之資料進行申請（此由被告於99年5月14日開立補正通知書，原告於收受並備齊資料後，旋即於同年月19日向台中市地方稅務局申請可證），一方面向專業人士詢問本案原告究應採行何種程序，故原告並非故意不辦理權利變更登記，被告主張原告遲至99年5月13日才向被告辦理更正登記，並遲至100年1月13日才向被告申辦權利變更登記，顯見原告未積極辦理本案云云，顯與事實不符。惟此亦無礙被告於作成原處分時根本未為裁量之違背法令甚明。
（五）被告引用之「台中高等行政法院100年度簡字第104號判決」有違背法令之情事，無參考之價值：
前揭簡易判決理由第四點載明：「兩造之爭點在於原處分有無得予減輕裁罰之事由，及有無權力濫用、違反比例原則……。」云云。然查該案除有前揭判決所稱權力濫用及違反比例原則之爭議外，尚有「該案被告作成原處分根本未為裁量，顯然違反行政罰法第18條規定及裁量錯誤」之爭點。按行政罰法第18條第1項明文規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益……。」然該案被告亦同舉前開內政部函釋而主張裁處金額高於3,000元之限額，被告即無法依具體個案情況衡酌處罰云云，顯然該案被告於作成原處分時，未依行政罰法第18條第1項審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等，因行政罰法第18條第1項屬強制規定，被告根本未依法為裁量，違反上開強制規定，前揭判決未將之列作爭點，且未於判決理由中說明，顯有違背法令之情事。原告已著手對該判決提起上訴，併此敘明。
（六）綜上所述，本件原處分及訴願決定有違比例原則、濫用行政裁量權及訴願決定不備理之違誤，已然侵害原告之權益。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並陳明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告依法繳納登記規費並無爭議：⒈按土地法第72條規定：「土地總登記後，土地權利有移轉
、合併、設定、增建或消滅時，應為變更登記。」第76條第1項「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」內政部96年12月28日內授中辦地字第0960728156號函：「……申請期限：１、法人合併：自主管機關核定合併基準日起6個月內為之；……登記規費之繳納：除依金融機構合併法第17條第１項及金融控股公司法第28條第1款規定辦理之法人合併免納登記費（但書狀費仍需繳納）外，餘應均依土地法規定繳納登記規費。」依上開規定，本案原告申辦法人合併登記，應依法繳納登記費。
⒉舊台灣固網股份有限公司（統一編號：00000000）依經濟
部97年1月22日經授商字第09701007620號函准與台信國際電信股份有限公司（統一編號：00000000）合併，以台信國際電信股份有限公司為合併後之存續公司，舊台灣固網股份有限公司為合併後之消滅公司，權利主體已變動，故應依土地法第73條規定辦理所有權變更登記，不得以更名登記方式辦理。公司合併，其因合併而消滅之公司原有之財產，應由合併後存續或另立之公司承受：有關不動產權利之承受，自應以移轉方式為之，被合併之公司，其法人人格亦因之而消滅。（內政部75年3月15日台（75）內地字第390640號函參照）；縱然台信國際電信股份有限公司又依經濟部97年1月22日經授商字第09701016490號函核准更名為台灣固網股份有限公司（更名日期為97年1月22 日，更名登記依土地法78條規定免繳納登記費），又原台信國際電信股份有限公司（統一編號：00000000）與消滅之舊台灣固網股份有限公司（統一編號：00000000）統一編號不同，顯示二者各為獨立之法人。且案據土地登記申請書⑶申請登記事由欄勾選「所有權移轉登記」，⑷登記原因欄勾選「法人合併」；另依臺中市地方稅務局99年6 月22日中市稅財字第0996133758號函主旨載明申請依據企業併購34條第1項第5款寄存土地增值稅，亦即原告已主張依該規定辦理所有權移轉登記，並依法繳納登記規費應無爭議。
（二）登記機關無行政瑕疵及行政裁量濫用，按逾期月數計算罰鍰倍數無涉及比例原則：
1、依行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」大法官會議民國80年03月08日釋字第275號解釋：「……應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」有關土地登記規費之計收及逾期申請計徵之罰鍰，於土地法、土地登記規則、土地登記規費及罰鍰計收補充規定已有明定，基於特別法優先於普通法之法理及行政罰法第1條但書之規定，自應排除行政罰法之規定，優先適用土地法等相關規定；另依內政部100年4月7日內授中辦地字第1000724148 號令：「……登記機關依土地法第73條規定裁處登記費之倍數所計算之登記罰鍰在3,000元以下者，得依具體個案情況衡酌處罰。」本案應處登記費20倍罰鍰共計484,360元。裁罰金額已超過3,000元，依上開規定，本所無法依個案情況審酌處罰。而土地登記罰鍰係以登記費為裁罰基準，按逾期月數計算倍數至20倍為法定之最高額，登記機關並無裁量減輕之權限，此部分無涉及比例原則。
⒉原告於法人合併後，不動產權屬已發生變動，負有申辦土
地權利變更登記義務，遲至99年5月13日才以收件字第200610號向本所申辦「更正」登記，逾期未依補正通知書事項補正，遭被告依土地登記規則第57條第1項第4款規定，逾補正15日未能補正予以駁回，更遲至100年1月13日才向被告申辦權利變更登記，期間已長達8個月，顯見原告並未積極辦理本案。
⒊依企業併購法第25條規定，除其他法規另有更長期間之規
定外，存續公司應於合併基準日起6個月內辦理權利變更登記，並明定不適用土地法第73條第2項前段有關1個月內辦理土地權利變更之限制。本案法人合併登記，原因發生日期為經濟部核定合併基準日：96年12月28日，並自該日起給予6個月處理期間申請登記，至97年7月28日期滿，扣除向臺中市地方稅務局於99年5月19日申報應繳稅款之日起算至應繳納之土地增值稅准予記存公文核發日99年6月22日止之期間，依土地法規定開始裁罰，因原告逾期20個月始提出登記之申請，且未提出不可歸責申請人之具體證明文件，被告依相關規定開立罰鍰裁處書並無逾越法定之裁量範圍。原告於法人合併後，不動產權利歸屬發生變動，負有申辦土地權利變更登記義務卻怠於履行，被告依土地法令及行政罰法之規定基於處罰法定原則予以裁罰，原處分裁量並無違反比例原則，亦無裁量權怠惰、濫用之情事。
（三）原告主張因誤解法人合併非屬權利變更登記，請求依行政罰法第8條、第18條第1項減輕其處罰：
按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任，但書所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰。」之規定，係指行為人有具體特殊情況存在，致其無法得知法規範存在之情形而言，蓋於有正當理由而無法避免「不知法規」之情況，行為人自有較低之非難性。查本件原告係因誤解合併後存續公司名稱未變更，故誤以為無庸依土地法第73條之規定辦理權利變更登記，並非不知土地法第73條規定或對該法條有認知上的錯誤，自非有正當理由而無法避免「不知法規」之情況，而得享有較低之非難性。（臺中高等行政法院100年度簡字第104號判決參照）原告之主張實係對法令之認知錯誤。
（四）原告稱遲延申辦影響輕微，對於公益並無重大影響且無影響其他利害關係人之權利，請求減輕其處罰：
貫徹土地登記之公示性及公信力，使土地權利人不因地政機關就土地登記之錯誤、遺漏或虛偽而受損害，並兼顧交易之安全及保障權利人之權益，為土地登記所欲達成之立法目的。登記機關係被動接受申請登記，難以得知不動產物權已發生變動，物權變動之當事人本應負有協力申辦登記之義務。（內政部100年4月7日內授中辦地字第1000724148號令參照）原告公司資產龐大且投資股東人數眾多，稱遲延申辦影響輕微，對於公益並無重大影響，且無影響其他利害關係人之權利，有待商榷。另依原告「取得或處分資產程序」條文內容及其公司規模觀之，應具有法律專業人士組織運作，已具備較一般人有更高程度之法務專業背景，而自認「可受責難之程度輕微」，請求減輕其處罰，尚難認同。
（五）逾期裁罰並無原告所稱「對原告造成之權益損害與欲達成之行政目的顯不相當」之失衡情形：
⒈查行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為
之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，已充分彰顯比例原則的內涵。另從土地法第73條第2項之立法意旨觀之，乃為促使權利人及義務人儘早聲請登記，針對其逾期登記而違反行政法上義務行為者加重罰鍰，並明定處罰之最高限額，倘無限制處罰倍數，無疑違反比例原則侵害人民財產權，而與憲法第15條保障人民財產權之精神相違，故明定「每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰」，乃考量違反作為義務之情節而異其處罰程度；其規定「最高不得超過二十倍」，乃就處罰金額設立合理最高額之限制，避免罰鍰金額有無限擴大之虞，造成個案顯然過苛之處罰。原處分依法律所定以每逾期一個月處登記費額一倍之罰鍰，並依原告逾期20個月以上之事實情節，處以法定最高上限20倍，被告之裁罰合乎上開法定意旨，無有違反比例原則或裁量濫用之情事。
⒉若按原告主張，如有逾期50個月、甚或100個月，或更長
之情形，予以減輕罰鍰，則對於逾期未超過20個之裁罰案件顯失公平（例如：逾期24個月者減為18倍裁罰，逾期18個月者亦裁罰18倍），恐造成更多爭訟事件。原告所言立論失據，誤解立法目的與精神。
⒊原告於本轄區不動產以公告現值計算總價值約4到5千萬元
，若以市價計算，則更高於此數倍。本案登記罰鍰以低於土地公告現值之土地權利變更之日當期申報地價及房屋現值（本案申請書備註欄第9欄被告聲明採以99年房屋稅單現值）計徵，處以登記費最高倍額20倍裁罰上限，共計484,360元，係以不侵害人民之財產權之立足點上而達到行政裁罰之效果，對人民之財產權亦已克盡保障之責任。原告所稱「所有之數十餘筆土地因所在地不同，管轄之地政事務所亦不同，總計將遭4百餘萬元之鉅額罰鍰」乙節與本案行政訴訟標的無涉，如此不當聯結為無理由，且難以認定鉅額裁罰與原告誤解法令的過失行為間存有輕重失衡情形。
（六）原告被處以最高20倍之登記罰鍰為不爭之事實：100年1月14日罰鍰字第000006號「事實欄」之敘述：因逾「2」個月係為誤植，土地權利變更之日起逾第2個月開始依土地法第73條第2項規定裁處登記罰鍰1倍。以此類推，原告申請登記，已逾期超過20個月處以最高20倍之登記罰鍰為不爭之事實，一併敘明。
（七）據上論結，本案事證均屬明確，被告依法裁罰並無不當，原告主張為無理由，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按，土地法第37條規定：「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」第72條規定：「土地總登記後，土地權利有移轉、分割、合併、設定、增減或消滅時，應為變更登記。」第73條規定：「土地權利變更登記，應由權利人及義務人會同聲請之。其無義務人者，由權利人聲請之。其係繼承登記者，得由任何繼承人為全體繼承人聲請之。但其聲請，不影響他繼承人拋棄繼承或限定繼承之權利。前項聲請，應於土地權利變更後一個月內為之。其係繼承登記者，得自繼承開始之日起，六個月內為之。聲請逾期者，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰。但最高不得超過二十倍。」第76條第1項規定：「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」另企業併購法第25條規定：「存續公司或新設公司取得消滅公司之財產，其權利義務事項之移轉，自合併基準日起生效。但依其他法律規定其權利之取得、設定、喪失或變更應經登記者，非經登記，不得處分。存續公司或新設公司為辦理前項財產權利之變更或合併登記，得檢附下列文件逕向相關登記機關辦理批次登記，不受土地法第七十三條第一項、動產擔保交易法第七條及其他法律規定有關權利變更登記應由權利人及義務人共同辦理之限制：一、股東會或董事會決議合併之議事錄。二、公司合併登記之證明。三、消滅公司原登記之財產清冊及存續公司或新設公司辦理變更登記之財產清冊。四、其他各登記機關規定之文件。前項登記，除其他法規另有更長期間之規定外，應於合併基準日起六個月內為之，不適用土地法第七十三條第二項前段有關一個月內辦理土地權利變更登記之限制。」又土地登記規則第2條規定：「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。」第50條規定：「逾期申請登記之罰鍰，應依土地法之規定計收。土地權利變更登記逾期申請，於計算登記費罰鍰時，對於不能歸責於申請人之期間，應予扣除。」再「逾期申請土地權利變更登記者，其罰鍰計算方式如下：（一）法定登記期限之計算：土地權利變更登記之申請登記期限，自登記原因發生之次日起算，並依行政程序法第四十八條規定計算其終止日。（二）可扣除期間之計算：申請人自向稅捐稽徵機關申報應繳稅款之當日起算，至限繳日期止及查欠稅費期間，及行政爭訟期間得視為不可歸責於申請人之期間，予以全數扣除；其他情事除得依有關機關核發文件之收件及發件日期核計外，應由申請人提出具體證明，方予扣除。但如為一般公文書及遺產、贈與稅繳（免）納證明等項文件，申請人未能舉證郵戳日期時，得依其申請，准予扣除郵遞時間四天。
……」亦為土地登記規費及其罰鍰計收補充規定第8點所規定。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、經濟部99年12月21日經授商字第09901280640號原告公司變更登記表、99年2月26日經授商字第09901037200號原告公司變更登記表、96年7月31日經授商字第09601184680號原告公司變更登記表、97年1月22日經授商字第09701016490號原告公司變更登記表、100年1月13日原告土地登記聲請書、100年1月13日地政規費徵收聯單、100年4月27日地政規費徵收聯單、臺中市地方稅務局99年房屋稅繳款書、臺中市地方稅務局99年6月22日中市稅財字第0996133758號函、99年6月10日中市稅財字第0996133436號函、原告682地號土地所有權狀、843地號土地所有權狀、20建號建物所有權狀、7067建號建物所有權狀、7068建號建物所有權狀、7069建號建物所有權狀、7070建號建物所有權狀、7071建號建物所有權狀、7072建號建物所有權狀、7073建號建物所有權狀、7074建號建物所有權狀、經濟部97年01月22日經授商字第09701016490號、第00000000000號函、被告99年6月1日中登駁字93號駁回通知書、99年5月14日中登補字1105號補正通知書稿、台灣固網股份有限公司「取得或處分資產處理程序」修訂條文、100年1月13日收件字第1893
0、19310號案件登記費計算明細表等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造之上述主張，本件之爭點為：本件原告違章之行為有無故意或過失之主觀責任？本件有無減輕或免罰之事由？原處分有無裁量錯誤、權力濫用或違反比例原則等情事？茲分述如下：
（一）按「因合併而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存續或另立之公司承受。」「第七十三條至第七十五條之規定，於股份有限公司之合併或分割準用之。」公司法第75條、第319條分別定有明文。足見，股份有限公司因合併而消滅者，其權利義務，應由合併後存續或另立之公司承受。本件訴外人舊台灣固網股份有限公司（統一編號：00000000）與台信國際電信股份有限公司（統一編號：00000000）合併，以台信國際電信股份有限公司為合併後之存續公司，舊台灣固網股份有限公司為消滅公司，該合併經董事會決議以96年12月28日為基準日，並變更公司名稱為原告公司（統一編號：00000000），報經經濟部以97年1月22日經授商字第09701016490號函核准在案等情，為前開所確認之事實。本件合併後之原告公司，其名稱雖與合併前之舊台灣固網股份有限公司相同，但因舊台灣固網股份有限公司係合併後之消滅公司，其法人人格因合併而不存在，由台信國際電信股份有限公司承受，台信國際電信股份有限公司並變更名稱為原告公司，原告係台信國際電信股份有限公司之延伸，此觀原告之公司統一編號與台信國際電信股份有限公司相同即可知（參見本院卷第156頁），是原告與舊台灣固網股份有限公司之法人人格顯非同一，則合併前之舊台灣固網股份有限公司原有之不動產，依上開公司法之規定，其權利義務即應由合併後存續之原告公司承受。另有關首揭土地法第72條規定，土地總登記後，土地權利有合併或消滅時，應為變更登記之行為義務，亦應由原告所承受。雖依企業併購法第25條第3項規定，上開變更登記，應於合併基準日起6個月內為之，而不適用土地法第73條第2項前段有關1個月內辦理土地權利變更登記之限制。惟本件原告遲至100年1月13日，始檢具資料依上開土地法第72條規定向被告申請辦理臺中市○○區○○段○○○○號、同段20建號（門牌號碼：同市○○區○○路○○○號）○○○區○○段○○○○號、同段7067至7074建號（門牌號碼：同市○○區○○○路○段○○○號3樓之1、3樓之2、3樓之3、3樓之5、4樓之1、4樓之2、4樓之3、4樓之5）等土地、建物法人合併及更名登記，經被告以同日收件字第18930、18940號及收件字第19310、19320 號分案受理，仍逾企業併購法第25條第3項所規定應於土地權利變更即合併基準日96年12月28日後6個月（即97年7月28日）內為之期限，有100年1月13日收件字第18930、18940號及收件字第19310、19320號土地登記聲請書、100年1月13日地政規費徵收聯單等件附卷可稽（參見本院卷第147頁至第152頁）。因此，被告依據同法第73條第2項後段規定加以處罰，尚非無據。
（二）次按，行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」亦即，違反行政法上義務之行為，若係出於故意或過失，即應加以處罰。本件原告係訴外人舊台灣固網股份有限公司與其前身台信國際電信股份有限公司所合併，原告為合併後之存續公司。而合併前之舊台灣固網股份有限公司原有之不動產，其權利義務應由合併後存續之原告公司所承受，又該不動產權利因合併或消滅時，應於土地權利變更後1個月內為變更登記之行為義務，亦應由原告所承受，皆為法律所明定，原告為總資產400億元之大型公司，自難諉為不知。然其未於土地權利變更即合併基準日96年12月28日後6個月內辦理變更登記，竟遲至100年1月13日始檢具資料依上開土地法第72條規定向被告申請辦理法人合併所有權移轉登記，其主觀上自有可歸責之事由。雖原告訴稱「原告乃因誤解合併後存續公司名稱既未變更，則原告名下之不動產所有權人即未發生變動，故誤以為無庸依土地法第73條之規定辦理權利變更登記，此由原告前於99年5月間送件申辦者乃為單純之『更名登記』即明，顯見原告非故意違反法律之規定，故本件原告遲延辦理權利變更登記，實因誤解法令之過失所致。」等語，縱認為真實，然其主觀上之認知與客觀事實發生不一致之錯誤情形，亦屬可歸責於原告之事由。是縱認其主觀上無違反上開作為義務之故意，亦難謂無應注意、能注意而不注意之過失。
（三）另按，司法院釋字第641號解釋：「菸酒稅法第二十一條規定：『本法施行前專賣之米酒，應依原專賣價格出售。
超過原專賣價格出售者，應處每瓶新臺幣二千元之罰鍰。』其有關處罰方式之規定，使超過原專賣價格出售該法施行前專賣之米酒者，一律處每瓶新臺幣二千元之罰鍰，固已考量販售數量而異其處罰程度，惟採取劃一之處罰方式，於個案之處罰顯然過苛時，法律未設適當之調整機制，對人民受憲法第十五條保障之財產權所為限制，顯不符妥當性而與憲法第二十三條之比例原則尚有未符，有關機關應儘速予以修正，並至遲於本解釋公布之日起屆滿一年時停止適用。」及同院第685號解釋：「七十九年一月二十四日修正公布之稅捐稽徵法第四十四條關於營利事業依法規定應給與他人憑證而未給與，應自他人取得憑證而未取得者，應就其未給與憑證、未取得憑證，經查明認定之總額，處百分之五罰鍰之規定，其處罰金額未設合理最高額之限制，而造成個案顯然過苛之處罰部分，逾越處罰之必要程度而違反憲法第二十三條之比例原則，與憲法第十五條保障人民財產權之意旨有違，應不予適用。」固宣示該菸酒稅法第21條及稅捐稽徵法第44條有違憲法第15條保障之財產權所為限制及同法第23條比例原則。惟依其反面解釋，若處罰規定已考量其違章情節而異其處罰程度，且設置適當之調整機制或合理最高額之限制者，即難謂有違上開憲法之限制。本件被告所適用之土地法第73條第2項規定「每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰」，已考量違反作為義務之各該登記事物（即依應納登記費額所表彰之項目）及延誤時間等情節而異其處罰程度；而「最高不得超過二十倍」之規定，亦就處罰金額設立合理最高額之限制，可避免罰鍰金額有無限擴大之虞，造成個案顯然過苛之處罰，則被告依法律所定以每逾期1個月處登記費額1倍罰鍰，並參照土地登記規則第50條土地登記規費及其罰鍰計收補充規定第8點規定，扣除向臺中市地方稅務局於99年5月19日申報應繳納稅款之日起算至應繳納之土地增值稅准予記存公文核發日99年6月22日止之不可歸責原告期間（參見本院卷第159頁），依原告已逾期20月以上之事實情節，處以法定最高上限20倍，合乎法定意旨，尚難認有違反比例原則或裁量濫用之情事。再依前揭土地法第37條及土地登記規則第2條規定，土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。是土地登記係包含土地及建築改良物之權利登記，非單指「土地」登記而已。是本件被告參酌上開情狀及規定，依據原告應分別繳納登記費1,421及22,797元（計算式參照本院卷第153頁），各裁處原告20倍罰鍰即28,420元及45 5,940元，即無不合。從而，原告訴稱被告未行使裁量權，並有裁量錯誤、濫用權力之違法，且違反比例原則云云，皆非可採。至於原告訴稱「就『100年1月14日中興罰鍰字第000006號裁處書』部分：……被告於事實欄載明『逾2個月』，依土地法第73條第2項後段之規定，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰，然被告竟於裁罰倍數欄載明『20』，顯然違反土地法第73條第2項後段之規定甚明。……就『100年1月18日中興罰鍰字第000008號裁處書』部分：……被告於事實欄載明「逾1個月」，依土地法第73條第2項後段之規定，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰，然被告竟於裁罰倍數欄載明『20』，顯然違反土地法第73條第2項後段之規定甚明。」一節。經查，本件原告向被告聲請辦理土地權利變更登記逾期均已超過20月以上，已如前述，是原處分書之「事實」欄分別記載「因逾1月」或「因逾2月」，應屬單純誤繕，為行政程序法第101條第1項所規定得更正之事項，並不影響原處分之合法性，是原告上節所稱原處分已有違法云云，尚屬誤解，容非可採。
（四）又原告雖主張「企業併購法第25條1項規定：『存續公司或新設公司取得消滅公司之財產，其權利義務事項之移轉，自合併基準日起生效。但依其他法律規定其權利之取得、設定、喪失或變更應經登記者，非經登記，不得處分。』同條第3項並規定應於合併基準日起6個月內辦理登記；惟前揭條文於91年2月6日立法之理由為『四、惟為落實不動產登記及其他財產權登記之公示性，避免存續公司因遲未登記，而影響其他利害關係人之權利，故於第三項中明定除其他法規另有更長期間之規定外，存續公司應於六個月內辦理權利變更登記，……』，顯見企業合併應於合併基準日起6個月內辦理不動產登記之目的在於貫徹不動產非經登記不得處分之登記制度，以及『避免存續公司因遲未登記，而影響其他利害關係人之權利』，然本件原告雖然遲延辦理登記，但並未違反不動產非經登記不得處分之規定，且更無影響其他利害關係人權利之情事，由此益徵原告本件遲延申辦之行為對於公益或第三人利益所生之影響甚微，此行為之可罰違法性甚低，本於行政處分之比例原則與行政機關對於行政罰之裁量餘地，實不宜亦不應論以最高之行政罰。」云云。但查，土地法第73條第2項規定，土地權利變更登記，聲請逾期者每逾1個月得按應納登記費額1倍之罰鍰處罰，其立法目的在於促使權利人及義務人儘早聲請登記，並對逾期聲請者加重罰鍰，（立法理由參照），僅係基於行政管理之考量，要與企業併購法第25條3項規定，係基於落實不動產登記及其他財產權登記之公示性，避免存續公司因遲未登記，而影響其他利害關係人之權利等考量有所不同，尚難相提並論。因此，行為人因違反土地法第72條及第73條第2項規定，而應受違章處罰時，並不得以「未違反不動產非經登記不得處分之規定，且更無影響其他利害關係人權利之情事，對於公益或第三人利益所生之影響甚微」等主張作為減輕或免罰之事由。從而，原告之上節主張，亦非可採。再上開法律就處罰金額設立最高額之限制，係避免罰鍰金額有無限擴大之虞，而造成個案過苛之處罰，其目的乃在於保障人民權益，已如上述，並非鼓勵人民違法，原告主張「本案逾期約2年半（即30個月），被告即科以最高處罰，如有逾期50個月，甚或100個月，或更長之情形，依法令也同處20倍之處罰，無疑等同鼓勵逾期超過20個月者，可無限制地延長逾期時間，顯不合理，且亦無法達成立法之目的。故倘不論違規情節輕重而皆逕處以相同之罰鍰，顯未符立法意旨且有輕重失衡之疑慮。」云云，亦係對立法目的之誤解，難謂有理。
（五）復按，行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任，學理上稱為禁止錯誤，屬違法性認識問題。但書所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰。」之規定，係指行為人有具體特殊情況存在，致其無法得知法規範存在之情形而言，蓋於有正當理由而無法避免「不知法規」之情況，行為人自有較低之非難性。然查，本件原告係因誤解合併後存續公司名稱未變更，故誤以為無庸依土地法第73條之規定辦理權利變更登記，並非對於土地法第73條規定之法律上評價存有認知上的錯誤，自非有正當理由而無法避免「不知法規」之情況，而得享有較低之非難性。另行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」係裁處罰鍰時應審酌之因素，亦非同法第8條所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰。」之減輕事由。是原告主張依上揭規定，其得以減輕裁罰，亦無可採。另原告主張其所有之數十餘筆土地將遭致400餘萬元之鉅額罰鍰乙節，並非本件違章事實審酌之對象，自難謂有鉅額裁罰與原告誤解法令的過失行為間存有輕重顯然失衡情形，併予述明。
七、綜上所述，原告違反土地法第73條第2項規定，事證明確，原處分分別裁處原告28,420元及455,940元罰鍰，其認事用法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據經本院審酌後，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 22 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 9 月 22 日
書記官 莊 啟 明