臺中高等行政法院判決
100年度訴字第220號100年9月7日辯論終結原 告 邱宏勝
余啟榮被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 張國興上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國100年5月18日經訴字第10006099610號、第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告邱宏勝（原名邱天送）、余啟榮未經申請許可，分別就其所有之土地授權案外人王聖裕僱工駕駛挖土機及營業曳引車在坐落苗栗縣○○鎮○○段 105、106、109及110地號等4筆土地（原告邱宏勝為 105、106及109地號之所有權人， 原告余啟榮為110地號之所有權人）上進行開挖土石作業，案經被告會同苗栗縣警察局通霄分局社苓派出所員警於民國 （下同）98年3月11日、3月17日及4月22日三次查緝取締，採取面積約4,950平方公尺，土石數量約7,425立方公尺，乃依土石採取法第36條規定， 於98年5月19日以府建石字第0980081621號違反土石採取法處分書各處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元整， 並限於98年6月5日以前辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分（被告另以相同文號之處分書，對案外人王聖裕為相同內容之處分）。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院於 99年7月13日99年度訴字第31號判決，認原告未經申請許可，擅自採取土石之違規事實，固堪認定；惟原告邱宏勝、余啟榮係分別就其所有之土地 （邱宏勝為藍田段105、106及109地號之所有權人， 余啟榮為藍田段110及110－1地號之所有權人）委託王聖裕僱工駕駛挖土機及營業曳引車進行開挖土石， 然原處分書概認原告2人與案外人王聖裕共同在藍田段 105、106、109、110地號4筆土地上採取土石，且漏未記載藍田段110－1地號土地，已與事實不符，復未明確認定王聖裕分別與原告邱宏勝、余啟榮共同實施採取土石之位置與範圍（面積及數量），核屬事實記載不完備，即屬有瑕疵之違法行政處分，而將訴願決定及原處分均撤銷，並責由被告查明後，另為適法之處分。案經被告重為審查，以原告邱宏勝未經申請許可，授權案外人王聖裕僱工駕駛挖土機及營業曳引車於其所有之苗栗縣○○鎮○○段105、106、109地號等3筆土地上，及以原告余啟榮未經申請許可，授權案外人王聖裕僱工駕駛挖土機及營業曳引車於其所有之同段
110、110-1地號等2筆土地上， 以藉整地採取土石，經被告會同苗栗縣警察局通霄分局社苓派出所員警分別於98年3月11日、3月17日及4月22日三次查緝取締，105、106、109地號上採取土石面積約5,947平方公尺，土石數量約8,920立方公尺，110、110-1地號上採取土石面積1800平方公尺，土石數量2700立方公尺；又再於98年6月2日會同苗栗縣警察局通霄分局員警查獲有持續開挖土石之情形，採取土石面積約24平方公尺，土石數量約48立方公尺，乃依土石採取法第36條規定，於99年8月5日以府建石字第0990143210號、第0000000000號違反土石採取法處分書， 各處原告罰鍰100萬元整，並限於99年9月1日以前辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。原告均表不服，提起訴願，嗣被告認上揭二件原處分書所載原告違規採取土石之面積、 數量有誤且事實不完備，以99年12月9日府建石字第0990229646號函自行撤銷原處分，經濟部乃以99年12月30日經訴字第09906068790號、第00000000000號訴願決定書為「訴願不受理」之決定。案經被告重為審查，以原告邱宏勝未經許可與共同行為人王聖裕於同段 105、106、109地號等3筆土地上， 及以原告余啟榮未經許可與共同行為人王聖裕於同段 110、110-1地號等2筆土地上，以藉整地採取土石，經被告會同社苓派出所員警分別於98年3月11日、3月17日及4月22日三次查緝取締，同段105、106、109地號上採取土石面積約3,186平方公尺，土石數量約4,779立方公尺，同段110、110－1地號上採取土石面積約1,764平方公尺，土石數量約2,646立方公尺， 乃依土石採取法第36條規定，於99年12月30日以府建石字第0990245452號、第0000000000號違反土石採取法處分書，各處原告罰鍰100萬元整，並限於100年1月20日以前辦理整復及清除其設施， 且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。原告均表不服，提起訴願，均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張均略以：
（一）系爭藍田段105、106、109地號土地為原告邱宏勝所有，1
10、110-1地號土地為原告余啟榮所有， 上揭土地係屬農業用地，與其毗鄰之其他農地經核准農地重劃，並據原告與被告所屬地政處、建設處、農業處、苗栗縣議會、社苓派出所、苗栗縣苑裡鎮公所、苑裡鎮民代表會及相關機關協議，准許於重劃整地時，可於出水口高度以下約30公分之範圍內開挖，此有苑裡鎮泰田農地重劃區整地及剩餘土方等相關事宜協調會記錄可稽。為及早達成重劃目標，原告2人於98年3月起各自委託案外人王聖裕進行整地，費用均攤，因挖取土石後，仍須使用土石施作相關設施，故將所挖取之土石先行移置一旁，待日後施作農地工程使用，有現場拍攝照片14張可證，並未將所採取之土石外運，被告未查明事實，遽認原告違反土石採取法，顯屬草率。
（二）依行政程序法第 96條第1項第2款及第103條前段分別規定「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：二、主旨、事實、理由及其法令依據。」、「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：．．．」本件原處分書中僅記載土石採取法第36條之條文內容，未詳細記載所據以處罰之理由。另被告於作成本件原處分前，亦未依行政程序法第39條、第101條、第102條規定給予原告陳述意見之機會。是原處分除有程序上之重大瑕疵，更與依法行政、正當法律程序、行政行為明確性等原則及行政處分書面要式規定相違背。
（三）依土石採取法第3條第1項第2款規定 「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：（二）實施整地及工程就地取材者。」 及經濟部93年12月7日經礦字第09302715460號函釋： 「土石採取法第36條規定未經許可採取土石應予處罰， 惟同法第3條但書所列款『一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。』情形為不須申請土石採取許可者，僅依『採取土石免申辦土石採取許可管理辦法』辦理相關事宜即可，該等情形無未經許可採取土石之問題，故不適用土石採取法第36條規定處罰。至若未依前揭辦法辦理相關事宜，因土石採取法對該情形未設處罰規定，應視該等行為是否違反其他主管法令予以查處。」本件既屬農地重劃整地，且於整地前業經主管機關及相關單位開會協調，確實為「實施整地」之情形，自毋庸申請許可。另按違反行政法規之事實，應依確實而積極之證據認定，又違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。原告確實為「實施整地」並未將土石外運，僅係委託案外人王聖裕於現場整地，被告查緝時，並無發現有人挖取土石及將砂石外運情形，僅有一台故障挖土機留置現場而已，顯然被告對於原告有挖取土石並外運之事實，並未查獲任何證據。
（四）原處分對於採取土石 「面積約3,186平方公尺，土石數量約4,779立方公尺」（原告邱宏勝部分）、「面積約1,764平方公尺， 土石數量約2,646立方公尺」（原告余啟榮部分），上開面積與數量如何計算而得，如何認定，並未載明於原處分書，更未通知原告對上揭「面積及數量」之認定陳述意見，自屬違法。
（五）本件乃是原告 2人共同實施整地之同一行為，被告竟對原告2人各處以100萬元罰鍰， 計高達200萬元，被告所採取之方法造成原告之損害，與被告欲達成目的之利益，顯然有失均衡，違反比例原則等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）原告邱宏勝（原名邱天送）、余啟榮，分別與另一共同行為人王聖裕於苗栗縣○○鎮○○段105、106、109等3筆地號及同段110、110-1等2筆地號，土地編定使用分區為（特定農業區農牧用地），以藉農田整地非法從事開挖土石之情形，該等行為前經被告多次受理民眾電話檢舉，即會同通霄分局前往現場勘查，並一再告誡原告勸導制止，惟原告皆未予理會，藐視公權力。系爭地點前經苗栗縣警察局通霄分局社苓派出所分別於98年3月11日、98年3月17日、98年4月22日等三次查獲， 有以藉農田整地行為從事開挖土石及外運之情形，現場並查獲開挖土石總面積經雷射測距機測量後長約110公尺、寬約45公尺、深1.5公尺，其中藍田段105、106、109等3筆地號開挖土石面積長約70.8公尺、寬約45公尺、 深1.5公尺，面積3186平方公尺，採取土石數量4779立方公尺， 另同段110、110-1等2筆地號，查獲開挖土石面積長約45公尺、 寬約39.2公尺、深1.5公尺，面積約1764平方公尺，採取土石數量2646立方公尺（詳如98年3月17日會勘紀錄、 土地建物登記資料、開挖範圍位置示意圖），且現場後續勘查仍有持續擴大開挖範圍，並以外來廢土邊挖邊回填方式作業，俟挖掘一定數量堆置後再雇用聯結車外運土石，有卷附照片為憑；並於98年3月17日查獲挖土機4部(型號分別為PC-300型1部、PC-200型3部)、聯結車1部 （車號000-00），車上並載滿砂石準備外運為警查獲，現場並查獲簡易卵石篩選機一部，本案經通霄分局傳訊該相關原告到案並坦承開挖土石之情，移由被告依法裁處，被告認定上開事證明確屬實，遂依違反土石採取法第36條規定各處原告及另一關係人王聖裕鍰罰鍰100萬元， 並限期整復及不得繼續採取土石等行政處分，並以99年12月30日府建石字第0990245452號及第0000000000號函知原告在案。
（二）本案經被告會同通霄分局及社苓派出所多次勘查，現場有大肆開挖地層土石，及以邊挖邊回填之方式作業，並將土石外運之情形。 原告2人於警方偵訊筆錄均陳述其同意挖取之土石，當作王聖裕整地之酬勞，並須為渠用水泥製作田壟作抵償，此情難謂無間接獲利之疑，其違法事實應足堪認定。 至於原告陳述98年2月27日召開苑裡鎮泰田農地重劃區整地及剩餘土石方等相關事宜協調紀錄結論，開挖整地以進水口高度以下約30公分為原則，惟不得藉機盜採土石云云，惟查，上開紀錄係為苗栗縣議會議員劉秋東電話通知相關單位到場召開之協調紀錄，本紀錄係為主持人所做之結論，並不代表被告之立場，且現場有以藉農地整地行為大肆開挖地層土石之情形。至於原告所述未給予陳述意見部分，本件查獲於通霄分局社苓派出所製作會勘紀錄時，有給原告相當陳述之機會，且一再告誡原告不得有以藉整地之行為從事開挖土石之情事。
（三）原告主張其係單純進行農地整地行為，惟依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條規定： 依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者， 應向目的事業主管機關申請核准。本案經查並未有向相關業務單位申請任何許可事項，逕行施作並將土石外運，故仍認已違反土石採取法。復按土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的。系爭土地為特定農業區農牧用地，原告既未依法申請而採取土石，恐將影響水土保持，破壞國土保安。綜上，原告所為之主張，均不足採。被告爰依土石採取法第36條規定裁處原告，並無不妥等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告未經許可採取土石，各依土石採取法第36條規定裁罰100萬元，是否合法？原告主張其為實施整地、原處分記載不明確、未給予陳述意見之機會，及原告2人共同為同一行為，卻遭各別裁處1百萬元罰鍰，有違比例原則等，是否可採？
五、按「土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地與工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。六、磚、瓦或窯業，開採土石自用者。」「未經許可採取土石者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。．．．」分別為土石採取法第3條第1項及同法第36條定有明文。
六、又按「查土石採取法係規範以採取土石為主體之行為，依該法第3條第1項規定，採取土石，應依該法取得土石採取許可，對於其他非以採取土石為主體者，自非該法所規範之對象，爰該法第3條第1項第2款規定 『實施整地及工程就地取材者』為應取得土石採取許可之例外。準此，有關上開『整地』之認定標準，原則上應視是否以採取土石為主體判斷之，其範圍包括建築整地、工程整地、農業整地及其他非以採取土石為主體之整地行為．．．。」「土石採取法第36條規定未經許可採取土石應予處罰，惟同法第3條但書所列5款．．．情形為不須申請土石採取許可者，僅依『採取土石免申辦土石採取許可管理辦法』辦理相關事宜即可，該等情形無未經許可採取土石之問題，故不適用土石採取法第36條規定處罰。至若未依前揭辦法辦理相關事宜，因土石採取法對該情形未設置處罰規定，應視該等行為是否違反其他主管法令予以查處。」 分別為經濟部礦務局93年11月9日礦局石二字第09300233060號函及經濟部93年12月7日經礦字第09302715460號函函釋在案， 而上開函釋為主管機關經濟部對於土石採取法第3條及同法第36條規定之執行， 對執行機關所為之釋示，亦與土石採取法為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之立法目的無違，尚得予以援用。上開函釋意旨，乃在闡明土石採取法第 3條第1項第2款之整地，其認定標準應視是否以採取土石為主體判斷，並包括建築整地、工程整地、農業整地等非以採取土石為主體之整地行為。但該函說明欄第 2項後段亦指明實務上何種行為類型屬整地行為，應由各縣（市）政府依上述原則就實際情形認定。換言之，該函釋係在指明，只有非以採取土石為主體之整地行為始符合土石採取法第3條第1項第2款之整地， 而無須依土石採取法之規定取得許可為土石採取。
七、被告以原告邱宏勝未經許可與共同行為人王聖裕於同段 105、106、109地號等3筆土地上， 及以原告余啟榮未經許可與共同行為人王聖裕於同段 110、110-1地號等2筆土地上，藉整地之名採取土石，經被告會同社苓派出所員警分別於98年
3 月11日、3月17日及4月22日三次查緝取締，同段105、106、109地號上採取土石面積約3,186平方公尺，土石數量約4,779立方公尺，同段110、110－1地號上採取土石面積約1,764平方公尺，土石數量約2,646立方公尺，而依土石採取法第36條規定，於99年12月30日以府建石字第0990245452號、第0000000000號違反土石採取法處分書，作成各處原告罰鍰100萬元， 並限於100年1月20日以前辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。
原告 2人不服循序提起本件訴訟，並以前開陳述，主張被告前開處分及訴願決定違法。
八、經查：
（一）本件原告 2人對於未依土石採取法取得土石採取許可，即同意訴外人王聖裕分別與其等所有上開土地上開挖土石乙節，並不諱言， 且原告2人所有上開土地經開挖採取土石之情形， 業經被告所屬於98年3月17日會同苗栗縣警察局通霄分局社苓派出所員警查獲，並在現場勘查確實，作有會勘紀錄、 現場開挖範圍示意圖及3次取締時所拍現場照片在卷可稽。而原告2人與訴外人王聖裕分別於98年3月17日及同月23日在苗栗縣警察局通霄分局社苓派出所調查時，對於開挖現場之情形（包括開挖面積及深度），均不爭執，亦有其等調查筆錄影本在卷可憑。
（二）又本件現場查獲開挖土石總面積經測量後長約 110公尺、寬約45公尺、深1.5公尺， 其中藍田段105、106、109等3筆地號開挖土石面積長約70.8公尺、 寬約45公尺、深1.5公尺，面積3186平方公尺， 另同段110、110-1等2筆地號，查獲開挖土石面積長約4公尺、寬約39.2公尺、深1.5公尺，面積約1764平方公尺。原告主張係農地重劃後之整地行為，固有苑裡鎮泰田農地重劃區整地及剩餘土方等相關事宜協調會記錄在卷可憑；然上開協調會之結論為「本案開挖整地以進水口高度以下約30公分為原則，惟不得藉機盜採砂石。」，有上開協調會紀錄在卷（見0000000000000000號訴願卷第51頁）。查本件於系爭土地所為之開挖及採取土石，所涉及之面積甚廣， 深度達1.5公尺外，查獲時現場有經篩選之卵石堆放， 且98年3月17日查獲時現場，尚有挖土機4部(型號分別為 PC-300型1部、PC-2 00型3部)、簡易卵石篩選機一部及已載滿砂石之聯結車1部（車號000-00），有現場照片在卷可按。以正進行開挖之現場所有之機具及有篩選開挖土石之情形以觀，現場之開挖並非對於原本地勢較高之系爭土地，為供農業使用而予以整平所必要。此外， 原告2人於警訊時均陳稱其同意王聖裕挖取土石，係當作王聖裕整地之酬勞，王聖裕則分別為原告2人以水泥製作田壟作抵償等語， 並經王聖裕於警訊中證稱係經本件原告 2人同意在現場僱工篩選分離土石。依上事證， 足認原告2人於查獲時，確有分別同意由訴外人王聖裕自其等所有之土地上採取土石，以作為王聖裕為其等施作田壟對價之事實，原告等同意訴外人王聖裕於系爭上開土地上開挖之行為，自有採取土石之意圖與目的。是本件尚難認係農業整地，致有土石剩餘而須外運之情形，自非屬「非以採取土石為主體之整地行為」。又本件開挖之現場實際情形觀之，顯非係於「出水口高度以下約30公分之範圍內開挖」，且開挖明顯有取得土石之目的，原告主張其係依苑裡鎮泰田農地重劃區整地及剩餘土方等相關事宜協調會結論所指範圍內之整地，自與事證不符，而無法採認。依上，本件原告之行為在性質上，已難認僅單純係土石採取法第3條第1項第2款所指之 「實施整地」行為，原告2人之行為應有土石採取法之適用。 又土石採取法第36條所謂「未經許可採取土石」，僅須行為人已著手採取土石即已相當，並不以行為人所採取之土石已外運為必要，是本件縱認訴外人王聖裕所開採之土石，尚置於現場，然依前開說明，原告等既係同意由訴外人王聖裕於上開土地採取土石，作為王聖裕為其等施作田壟對價，則王聖裕所採取之土石自有外運之意思。是本件所採取之土石是否確已外運，並不影響本件原告違章事實之認定，原告此等主張，亦不足以為其有利之認定依據。至本件開挖之面積及土石量，本院審理時已因現場已改變，而無法重測，惟依被告所陳，其計算方式， 係98年3月17日會勘時，經以雷射測距機測量後長約110公尺、寬約45公尺、深1.5公尺，其中藍田段105、106、109等3筆地號開挖土石面積長約70.8公尺、 寬約45公尺、深1.5公尺，面積3186平方公尺，採取土石數量4779立方公尺， 另同段110、110-1等2筆地號，查獲開挖土石面積長約45公尺、寬約39.2公尺、深1.5公尺，面積約1764平方公尺，採取土石數量2646 立方公尺，且上開現場狀況，亦為原告 2人與訴外人王聖裕於警訊時所不爭，自得據予採認。
九、再按依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於理由之記載是否合法，應以其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之。本件被告原處分已載明處分之內容、原告未經許可採取土石之地點、查獲時間、開挖面積及採取土石量，並說明處分適用之法令依據，尚無須於處分書中載明面積與數量如何計算之方法，即已足以使受處分人瞭解其受處分之原因事實及其依據法令之依據，而受處分人亦可資以判斷原處分是否違法，以決定是否提起請求救濟，是本件原處分核與行政程序法第96條第1項第2款要求記載處分理由之規定無違，亦與依法行政原則、正當法律程序原則、行政行為明確性原則不相違背。另行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會，固為行政程序法第 102條前段所規定；然行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，亦為同法第103條第5款所規定。查本件被告查獲原告有違章事實，係經其多次現場會勘，並經原告及經原告同意開挖之訴外人王聖裕於警訊中之供承在卷，且有現場情形之照片為證，是本件處分所根據之事實，於被告作成處分時客觀上應已得確認，依上開規定，被告作成本件處罰處分之前，縱未予原告陳述意見之機會，亦難認有程序上之違法。
十、末按「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」 為行政罰法第14條第1項所規定。本件原告2人未經依土石採取法取得許可， 分別同意訴外人王聖裕在其等所有上開土地上採取土石，自係分別與訴外人王聖裕共同實施違反行政法上義務，依上開行政罰法第14條第1項規定，原告2人與訴外人王聖裕，自應分別處罰，又原告 2人同意訴外人王聖裕開挖土石之範圍，以本件之情形言，自應以其各自所有土地為限，是其 2人與訴外人王聖裕共同實施之範圍，自得予以區分，而難認原告2人係為同1之違章行為；又土石採取法第36條所規定之法定罰為新臺幣
100 萬元以上500萬元以下罰鍰，以本件原告2人前開違章之情節，被告裁處法定之最低罰鍰，自難認有裁罰過高之情事。是原告主張本件處分有違比例原則，自無可採。
十一、綜上所述，被告以原告等 2人未經依土石採取法取得土石採取許可，分別與王聖裕非法採取土石，而依土石採取法第36條規定，作成本件處分，於法即無不合，亦與前揭經濟部礦務局93年11月9日礦局石二字第09300233060號函及經濟部93年12月7日經礦字第09302715460號函函釋之意旨無違，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，以前開主張指摘原處分及訴願決定違法，請求均予撤銷為無理由，應予駁回。此外，兩造其餘之主張及舉證，經核均不足以影響本件判決之結果，爰不另一一指陳，併予敘明。
十二、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 14 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 9 月 15 日
書記官 廖 倩 慧