臺中高等行政法院判決
100年度訴字第222號100年11月10日辯論終結原 告 彭映淳（原名彭紫彤）被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 趙新華上列當事人間因低收入戶事件，原告不服內政部中華民國100年5月26日台內訴字第1000091239號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告原為被告列冊低收入戶二款（民國99年1月起至99年12月止，即社會救助法第4條第1項、第5條第1項第2款規定之低收入戶），每月領取低收入戶二款生活補助新臺幣（下同）5仟元，身心障礙生活補助7仟元（肢體障礙重度）在案；100年1月起原告長女彭玉歆（00年0月00日生）年滿20歲，且未就學、未被安置，被告依規列計原告長女為家庭應計算人口範圍，並列計其收入，改核列原告家庭共2人為低收入戶三款（即符合社會救助法第5條第1項第3款規定），案經被告核定後函知苗栗縣頭份鎮公所，該公所依權責通知原告在案。原告不服，於100年1月6日向頭份鎮公所提出申復轉陳被告辦理，原告同時於100年1月6日在被告縣長電子信箱留言。被告於100年1月12日於縣長電子信箱回覆原告將派員訪試評估。被告於100年1月14日派員訪視原告，評估結果認定原告非屬行為時社會救助法第5條第2項第8款（註：依99年12月29日修訂，100年7月1日施行之現行條文為第9款）規定之情形，原告之女仍應核列入工作能力人口。被告遂以100年1月26日府勞社救字第1000018825號函（以下簡稱100年1月26日函）覆原告維持原核列結果在案。原告不服上述被告100年1月26日函，提起訴願及行政訴訟，案經臺北高等行政法院100年度訴字第240號裁定移送本院審理。
經本院100年度訴字第115號裁定，以原告逾期未繳納裁判費，起訴不合法為由而裁定駁回原告之訴。其間原告多次向內政部中部辦公室、被告縣長電子信箱及總統府網站民意信箱中陳情留言，並於100年4月22日再度透過被告縣長電子信箱，向被告申請低收入戶重新審核，經被告於100年4月25日以電子郵件0000000000號（以下簡稱100年4月25日電子回函）回覆原告維持原核定。原告不服上述被告100年4月25日電子回函，提起訴願，經訴願決定機關內政部以該回函非屬行政處分為由，於100年5月26日台內訴字第1000091239號訴願決定駁回原告之訴願。原告不服，於100年6月7日向被告請求確認被告100年1月26日函及100年4月25日電子回函為無效之行政處分，經被告以100年6月24日府勞救字第1000125030號函覆原告，略以被告100年1月26日函並非屬無效，被告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：被告僅於100年1月底發一張明信片、100年1月26日函及100年4月25日電子回函，未做成行政處分形式給原告證書，違背行政程序法第111條第1項第2款規定，其行政處分無效。被告所發之通知單、公文、電子郵件均未做成行政處分形式，未載明主旨、事實、理由及法令依據，只屬通知單，不具行政處分效力，故行政處分無效。又三份通知單均未載明行政救濟之方法、期間及受理機關，致原告在不知情的情況下，誤向臺北高等行政法院提起行政訴訟。又因不知訴願程序，被鈞院100年度訴字第115號裁定駁回，皆因被告未按行政程序法，故該行政處分無效。原告多次要求被告將駁回理由做成書面，但都遭拒絕，被告已違反行政程序法，故其行政處分無效等情。並聲明求為判決㈠確認行政處分（被告100年1月26日府勞社救字第1000018825號函）無效。㈡訴願決定及原處分（被告100年4月25日電子回函）均撤銷，被告應核定對原告的低收入補助費為每月12,000元（即原核定給付應增加5,000元）。
三、被告則以：㈠原告長女年滿20歲，且無社會救助法第5-3條所規定無工作
能力之情形，被告依社會救助法規定列計原告長女為家庭應計算人口範圍，並列計其收入，尚無不合。
㈡按司法院釋字第423號解釋意旨，頭份鎮公所製發之低收入
戶核定通知單暨被告100年1月26日府勞社救字第1000018825號函，皆符合行政處分作為範圍，具行政處分效力。被告100年1月26日府勞社救字第1000018825號函為行程序法第92條、第96條所稱行政處分，具行政處分效力；另原告認為被告應依同法第111條第1項第2款規定發給證書而未給予證書，主張行政處分無效云云，惟查，被告100年1月26日府勞社救字第1000018825號函係屬行政處分，顯係原告不察，誤解行政程序法第111條之原意。
㈢原告主張被告電子郵件編號201104I00213號通知單，不具行
政處分效力乙節，查上開電子郵件回覆，其內容僅係告知原告如符合社會救助法第5條第2項第7款規定得檢具相關證明提出申復，非屬所稱之行政處分，併予敘明。
㈣綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告100年1月26日府勞社救字第1000018825號函是否為無效之行政處分？原告提起課予義務訴訟，是否有理由？經查：
㈠關於確認訴訟部分：
1.行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符（參照司法院釋字第423號解釋），本案被告100年1月26日府勞救字第000018825號函係對於原告100年1月6日申復低收入戶核定所為之函覆，已就原告之申復為否准之意思表示，已對外發生法律上效果之單方行政行為，應屬行政處分。
2.次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所明定。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院97年度判字第1號判決意旨參照）。經核被告之100年1月26日府勞社救字第1000018825號函業據表明主旨、事實、理由及法令依據，已具一般行政處分之要件，並非有行政程序法第111條第1至6款規定行政處分無效之情形。又由其外觀形式，亦無同條第7款所規定其他有重大明顯之瑕疵，該函並不符合行政程序法第111條各款所定之無效要件，因而該函並非無效之行政處分，原告對此顯有誤解，所為主張並非可採。
㈡關於課予義務訴訟部分：
1.按「前條第一項所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。
三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹。四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。前項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：一、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。五、在學領有公費。六、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。七、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上。八、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜。直轄市、縣（市）主管機關得協助申請人對前項第八款未履行扶養義務者，請求給付扶養費。」、「本法所稱有工作能力，指十六歲以上，未滿六十五歲，而無下列情事之一者：一、二十五歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作者。二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必須三個月以上之治療或療養致不能工作。四、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、婦女懷胎六個月以上至分娩後二個月內，致不能工作。七、受監護宣告。」分別為行為時社會救助法第5條及第5-3條所規定。
2.本件原告前經被告核列為低收入戶3款補助資格，原告於100年1月6日向被告申復改列低收入戶2款，經被告於100年1月14日派員訪視原告後，以100年1月26日府勞社救字第1000018825號函通知原告，維持原核列結果。原告以已於99年9月19日向警方報案其長女失蹤，其長女雖已成年，然無力承擔家庭責任，無扶養事實，請求被告依社會救助法第5條第2項第8款核准其長女不列入應計算人口，於100年4月22日以電子郵件寄送被告縣長電子民意信箱，請求重新審核，案經被告以100年4月25日電子回函：「．
．．三、依據社會救助法第5條第2項第7規定：失縱，經向警察機關報案協尋未獲，達6個月以上者，得不列入應計算人口範圍。依據台端所述於99年9月19日向警方報案台端長女失縱，如台端長女協尋達6個月以上仍未尋獲，自得依據前述規定不列計台端長女於家庭人口範圍，請台端檢具協尋達6個月以上仍未尋獲之相關證明，逕送頭份鎮公所提出申復。」經核上開被告電子回函內容，已對原告申請重新審核之請求有否准之意思表示，已對外發生法律效果，係屬行政處分。
3.查原告長女彭玉歆係00年0月00日生，至100年1月時已年滿20歲，且無前述無工作能力情形，其女雖於99年9月19日報案失蹤，然未達6個月已上，未符合社會救助法第5條第1項第7款之規定，不能排除在應計算人口範圍，故被告列計原告長女為家庭應計算人口範圍，並列計其收入，以100年4月25日電子回函否准原告申請依社會救助法第5條第2項第8款核准其長女不列入應計算人口之請求，揆諸上開規定，尚無不合。訴願決定雖以被告100年4月25日電子回函非屬行政處分而不受理處分，雖理由不同，然其結果並無二致，應予以維持。原告主張被告100年4月25日電子回函，未做成行政處分形式給原告證書，違背行政程序法第111條第1項第2款規定，其行政處分無效，應予撤銷云云，所為主張亦非可採。
五、綜上所述，本件原告所訴，均無足採，本件原處分（被告100年1月26日府勞社救字第1000018825號函）否准原告之申請，並無違誤，訴願決定雖以訴願不合法而決定不受理，因其結果並無二致，仍予以維持。原告訴請確認被告100年1月26日府勞社救字第1000018825號函為無效之行政處分暨請求撤銷被告電子郵件編號201104I00213號通知單及內政部中華民國100年5月26日台內訴字第1000091239號訴願決定及被告應核定對原告的低收入補助費為每月12,000元（即原核定給付應增加5,000元），均為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 17 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 秋 華法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 11 月 17 日
書記官 林 昱 妏