臺中高等行政法院判決
100年度訴字第313號100年12月22日辯論終結原 告 黃爐輔 佐 人 黃李玉琴
蕭欣怡被 告 彰化縣政府代 表 人 卓伯源訴訟代理人 楊淳博上列當事人間因農地重劃事件，原告不服內政部中華民國100年7月27日台內訴字第1000092196號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地（以下簡稱系爭土地），位於被告民國（下同）57年辦理花壇農地重劃區內，嗣因臺灣電力股份有限公司臺中供電區營運處96年10月12日D台供字第09610001761號函向彰化地政事務所申請土地複丈，經彰化地政事務所實地檢測發現系爭土地實地使用現況與地籍圖、登記面積皆不相符。經通知相關土地所有權人說明協調後，原告於97年1月30日出具同意書，同意依使用現況辦理地籍圖線與面積更正（原登記面積2,284平方公尺、更正後為2,470平方公尺），案經彰化地政事務所97年3月11日彰地四字第0970002826號函報被告，被告以97年3月24日府地劃字第0970058916號函同意在案，該函一併囑託彰化地政事務所辦理未繳差額地價註記登記，並以97年3月24日府地劃字第0970058914號函請原告繳納差額地價款，原告未提起異議，亦未繳納該差額地價。被告續以100年3月18日府地劃字第1000070328號函通知原告限期繳納，原告不服提起訴願，經訴願決定機關內政部以被告100年3月18日府地劃字第1000070328號函非屬行政處分，原告撤銷訴願不合法為由，而決定不受理。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告持有之系爭土地，57年農地重劃前面積2,512平方公尺
，重劃後分配面積為2,284平方公尺，因信任被告農地重劃結果，並依當時地價規定繳交180元差額地價款，且持續耕種該土地40多年。96年11月26日因臺灣電力公司欲購買小範圍面積分割作為電塔用地使用，遂向彰化地政事務所申請土地複丈，發現系爭土地實際面積為2,470平方公尺，97年1月30日彰化地政事務所向原告說明系爭土地地籍圖及實地使用現況和面積不相符，為利面積、實地與地籍圖一致，爰請原告簽署辦理地籍圖線及面積更正之同意書，並未告知且未載明需繳交依發現當期（97年）公告土地現值換算之差額地價。不料被告卻於97年3月24日來函通知原告土地圖簿面積不符並依據彰化縣農地重劃委員會95年第2次會議決議，依97年之公告土地現值換算應繳納面積差額地價款計40萬9,200元。如此攸關人民財產權益之重大訊息，在簽署同意書時並無任何公文書揭露，竟欲原告簽名確認，原告並未知其簽名等同需付鉅額差額地價，實有欺瞞百姓之惡。原告當時即認為被告依97年公告現值換算57年取得農地之差額地價不合理，但因時效15年已過，拒絕繳納差額地價。100年3月18日被告竟又來函通知繳納差額地價，原告於100年3月31日申請系爭土地之土地謄本時發現其上加註「未繳清相關費用：未繳清差額地價前，不得移轉」之處分，原告權利受損。
㈡依民法第128條、平均地權條例第60條之1規定，以及內政部
97年2月22日內授中辦地字第0970722567號函、99年3月17日內授中辦地字第0990723911號令之意旨，被告之公法請求權應歸於消滅。
㈢本案依彰化縣農地重劃委員會95年度第2次會議決議，依發
現當期之公告土地現值換算應繳納面積差額地價，有違從新從優原則，況案情發現之情形係公務員所造成，隨著時間、物價波動，被告竟以95年會議決議處理57年重劃案件之善後，原告主張應以內政部99年3月17日內授中辦地字第0990723911號令辦理，以符公平正義及從新從優法律原則，甚且依地方制度法第25條及第28條規定，上述95年會議決議是否牴觸平均地權立法意旨，仍有待商榷。該決議有違法律保障人民財產之精神。
㈣按憲法第15條規定人民之財產應予保障。被告57年土地分配
結果，原告當時應繳差額地價為3,720元（186平方公尺×20元），被告因權利存在之不知或其他事實上障礙，不能行使請求權者，時效之進行，不因此而受影響，若依民法第203條規定，可用57年地價按週年利率百分之五加計利息，但現卻暴增為40萬9,200元，有違行政程序法第8條誠實信賴原則。
㈤另參考內政部77年2月22日台（77）內地字第571084號函釋
規定：「農地重劃條例公布施行前已辦竣之農地重劃區，於該條例施行後其工程費用或差額地價未繳清者，其移轉不受限制。按法律之適用，就時的效力而言，除法律有明文規定外，只能適用於該法律實施後所發生之事項，而不得溯及於該法律施行以前已發生之事項，是為法律不溯及既往之原則。本案農地重劃區，既係於農地重劃條例實施前辦理完竣且辦理重劃當時之法令，亦無明定欠繳重劃工程費用及差額地價之處理方式，故於該條例施行後，其重劃工程費用或差額地價未繳納者，應無該條例第36條規定之適用。」㈥此案農地重劃逾40年後始辦理地籍複丈，據以更正土地面積
，再度通知找補差額地價，顯未符重劃作業之法定程序。差額地價找補似屬請求權消滅時效完成之自然債權、債務關係，準此已催收之差額地價及已發給之差額地價仍發生繳納、發給之確定效力。被告原處分於法律上顯無理由，不應再追繳等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分關於應繳差額地價款40萬9,200元及土地登記簿謄本加註「未繳清差額地價前，不得辦理移轉」均撤銷。
三、被告則以：㈠有關原告主張被告通知繳差額地價之公法上請求權已罹於消
滅時效一節，說明如下：系爭土地係57年被告辦理花壇農地重劃區內交換分合之土地，重劃後分配面積2,284平方公尺（依重劃當時分配面積應繳差額地價款為180元正），惟其使用現況與地籍圖、登記簿皆為未相符之誤謬情形，然係於96年10月間經臺灣電力股份有限公司臺中供電區營運處向彰化地政事務所申請土地複丈，並經該所於97年1月30日辦理地籍更正測量，且經協調取得原告同意書，同意依使用現況辦理更正系爭土地之地籍線與登記面積，更正後為2,470平方公尺較原登記面積2,284平方公尺增加186平方公尺，於97年5月14日辦理面積更正完竣，始產生應繳差額地價款（40萬9,200元正），被告以97年3月24日府地劃字第0970058914號函通知原告限期繳納差額地價款，原告並無異議，且該通知係針對97年辦理面積更正後衍生應繳納差額地價通知繳納，而非針對57年辦理重劃當時應繳納差額地價，行政程序法第131條第1項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」故本案公法上之請求權尚未罹消滅時效。
㈡有關被告通知原告繳納差額地價之依據如下：
⒈農地重劃條例施行細則第51條規定：「重劃後實際分配之
土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償」，係指重劃當時應分配面積與實際分配面積倘有增減時，按查定地價繳（領）差額地價。
⒉另參酌內政部93年4月1日內授中辦地字第0930723465號函
釋略以：「一、農地重劃時參加交換分配之土地倘有地籍誤謬情形者，得依重劃前後地籍圖、登記簿、重劃前後對照清冊等相關資料查明實情後，以個案方式解決。．．．
四、重劃村莊保留地區倘有地籍誤謬情形，其重劃後地籍圖倘係依重劃前地籍圖移寫套繪，登記面積依重劃前登記面積轉載，辦理地籍圖重測，無差額地價找補事宜；倘係農地重劃交換分配之土地再納入運用新式測量儀器辦理地籍測量時，其測量後面積與重劃後面積如有增減時則有差額地價找補事宜。至於差額地價補償標準，請研擬具體處理意見送縣農地重劃委員會討論決議後據以辦理。五、縣（市）政府發現農地重劃區有地籍誤謬情形，依上揭意旨個案辦理，俾利解決農地重劃區地籍誤謬情形。」參酌上開函釋意旨，係為解決農地重劃區內土地嗣後因複丈發現之地籍誤謬，並保障土地所有權人權益及釐正地籍，若為參加交換分配之土地再納入運用新式測量儀器辦理地籍測量，其測量後面積與重劃後面積有增減時則有差額地價找補事宜，而本案土地係屬參加交換分配之土地，自宜依此項規定辦理。另有關差額地價補償標準，依據農地重劃委員會設置辦法第2條規定，應送縣農地重劃委員會討論決議後據以辦理。爰此，被告參酌各縣市政府有關圖簿面積不符應繳（領）差額地價計價標準，並於彰化縣農地重劃委員會95年第2次會議提案第11案決議通過：「有關本縣已辦竣之農地重劃區內土地圖簿面積較差超出法定容許誤差辦理更正，其應繳、領之差額地價依發現當期土地公告現值為計算標準」，以符公平及一致。
㈢有關系爭土地註記「未繳清差額地價前，不得移轉」之依據如下：
⒈按農地重劃條例第36條前段規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉」。
⒉另參照原臺灣省政府地政處86年10月30日八六地五字第64
493號函釋略以：「農地重劃工程費用或差額地價，雖有農地重劃條例第36條規定．．．。但由於辦理農地重劃地區頗多，面積又大，筆數亦多，對於重劃工程費用或差額地價之催收，管理與執行配合上，實難於掌握。．．．請比照上開市地重劃實施辦法第44條規定於土地登記總簿加註『未繳清工程費用或差額地價，除繼承外不得辦理所有權移轉登記』戳記，以利重劃業務之推展」，系爭土地因辦理面積更正而產生應繳差額地價，被告97年3月24日府地劃字第0970058916號函囑託彰化地政事務所於系爭土地登記簿上註記「未繳清差額地價前，不得辦理移轉」合於上開規定。
⒊依內政部77年2月22日台（七七）內地字第571084號函規
定：「農地重劃條例公布施行前已辦竣之農地重劃區，於該條例施行後其工程費用或差額地價未繳清者，其移轉不受限制。按法律之適用，就時的效力而言，除法律有明文規定外，只能適用於該法律實施後所發生之事項，而不得溯及該法律施行以前已發生之事項，是為『法律不溯及既往』之原則。本案農地重劃區，既係於農地重劃條例實施前辦理完竣且辦理重劃當時之法令，亦無明定欠繳重劃工程費用及差額地價之處理方式，故於該條例施行後其重劃工程費用或差額地價未繳清者，無該條例第36條規定之適用。」該函係指農地重劃條例施行（69年）前興辦之農地重劃區，於重劃當時所欠繳工程費用及差額地價未繳清者，其移轉不因而受限制，本案系爭土地雖屬農地重劃條例施行前辦竣之農地重劃區（57年），然係於96年10月間經臺灣電力股份有限公司臺中供電區營運處向彰化地政事務所申請土地複丈，並經該所於97年1月30日辦理地籍更正測量，且經協調取得原告同意書，同意依使用現況辦理更正系爭土地之地籍線與登記面積，故被告通知原告繳納之差額地價係97年發現面積增加後所需繳納之差額地價，與內政部上開函釋所稱欠繳差額地價之情形有別。
㈣有關原告主張其權利受損、被告違反信賴保護原則一節，說明如下：
⒈按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，
不得為差別待遇」、同法第8條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，彰化縣農地重劃區內土地因圖簿面積不符辦理更正，應繳、領之差額地價依據彰化縣95年第2次農地重劃委員會決議依發現當期土地公告現值計算，一體適用，行之有年，符合公平合理原則。又系爭土地地籍誤謬係經通知原告協調並取得同意後始辦理更正相關圖籍，更正後面積增加，依規定應繳納差額地價，並無違法或不當。
⒉另按土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效
力。」及依民法第758條規定：「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」是登記面積具有其公示性及公信力，系爭土地重劃後分配面積為2,284平方公尺，其實際使用面積及地籍圖面積皆超出原登記面積之地籍誤謬情形，原告並無因信賴登記面積而造成不利益或損害，應無信賴利益保護之適用。
㈤聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：㈠被告100年3月18日府地劃字第1000070328號函是否為行政處分？原告起訴請求撤銷，是否合法？㈡原告向被告請求撤銷土地登記簿謄本「未繳清差額地價前，不得辦理移轉」之註記，有無理由？經查：
㈠原告訴之聲明「求為判決訴願決定及原處分關於應繳差額地
價款40萬9,200元及土地登記簿謄本加註『未繳清差額地價前，不得辦理移轉』均撤銷」，前段部分為撤銷訴訟；後段請求撤銷土地登記謄本上之註記之部分，依據：「人民之財產應予保障，憲法第15條定有明文。憲法所保障之人民基本權利，具有防禦權功能，人民於其基本權利受到國家侵害時，得請求國家排除侵害行為。國家之侵害行為如屬負擔行政處分，受害人民得主張該行政處分違法，損害其權益，依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，以排除該侵害行為。國家之侵害行為如屬行政事實行為，此項侵害事實即屬行政訴訟法第8條第1項所稱之『公法上原因』，受害人民得主張該行政事實行為違法，損害其權益，依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，以排除該侵害行為。地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：『本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制』，事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。」業據最高行政法院99年度3月第1次庭長法官聯席會議作成決議。另「人民依民法第767條及行政訴訟法第8條第1項前段規定，主張其權利受公權力之違法干涉，請求排除該違法干涉之事實結果，以回復原有狀況之權利，此乃學說所稱之公法上之結果除去請求權。此項結果除去請求權，雖未見於我國行政法規之明文，惟其與行政程序法第127條所定之公法上不當得利返還請求權具有相同之性質，同有不容違法狀況存在之意義，應得以法理予以適用，而認許人民有此項請求權」（最高行政法院97年度判字第374號判決參照），其訴訟類型為一般給付訴訟，合先敘明。
㈡有關撤銷訴訟部分：
1.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀訴願法第3條第1項定有明文。至行政機關所為單純事實之敘述或事實通知或理由之說明，既不因該項敘述或通知或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分。故提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而向高等行政法院提起撤銷訴訟，其起訴即認不備要件；次按，原告起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
2.本件原告因農地重劃差額地價事件，不服被告100年3月18日府地劃字第1000070328號函，提起訴願。經查上開被告100年3月18日府地劃字第1000070328號函係載：「主旨：
台端所有花壇農○○○區○○○○○段○○○○號土地圖簿面積不符辦理更正一案，應繳差額地價款計新臺幣40萬9,200元正，前經本府通知，惟迄今尚未繳納，本次第1次催繳，請於100年4月15日前執繳款通知書逕向臺灣土地銀行彰化分行完成繳納，請查照。」核其內容係被告因對原告重劃後分配之土地辦理更正地籍圖線及面積，因土地實際面積較登記面積增加186平方公尺，遂依發現當期（97年）之公告土地現值，換算應繳納差額地價款，於97年3月24日以府地劃字第0970058914號函請原告繳納未果，再以100年3月18日府地劃字第1000070328號函就原告應繳納差額地價予以催繳通知，其性質屬觀念通知，非行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，自為不合法，揆諸首揭規定，本應以裁定駁回，惟因原告一般給付訴訟部分為無理由（詳後述）而應判決駁回，故併同以判決駁回。
㈢有關一般給付訴訟部分：原告請求被告將土地登記簿謄本加
註「未繳清差額地價前，不得辦理移轉」撤銷，惟該登記事項係由彰化地政事務所予以註記，則請求註銷該註記亦應向彰化地政事務所為之，方為正辦，原告卻向彰化縣政府請求，原告此項請求為無理由，應予判決駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 秋 華法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
書記官 林 昱 妏