臺中高等行政法院裁定
100年度訴字第329號原 告 廖阿房輔 佐 人 廖瑞棋被 告 財政部國有財產局臺灣中區辦事處代 表 人 張治祥訴訟代理人 傅姬禎被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 廖紫妤
賴秀宜上列當事人間因所有權爭議事件，原告不服財政部中華民國100年8月25日台財訴字第10000274470號訴願決定及內政部100年8月24日台內訴字第1000156904號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：本件被告財政部國有財產局中區辦事處代表人原為廖蘇隆，於本院審理中變更為張治祥，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告主張於民國（下同）49年4月24日購入坐落臺中市○○區○○○段1298、1298-1、1298-2、1298-3、1298-4、1298-5、1298-6、1298-7、1297、1297-1、1294-1、1294-2、1294-18、1321、1321-1、1320、1320-1、1299-3、1294地號土地（下稱系爭土地），經營管理耕作至今。系爭土地原為原告所有，只因地政機關登記錯誤遺漏，並於被告臺中市政府69年7月30日（69）府地籍字第44603號函核定後辦理第一次登記為國有，無視原告已在其所購之土地耕作超過20年之事實，未保障原告生存權、工作權及財產權，未通知原告逕依國有財產法登記為國有財產，相關單位亦未落實耕者有其田相關法令，保障原告權利，更無視於原告已持續所有並使用系爭土地，至89年後始通知需繳租金，而非依憲法保障原告生存權、工作權及財產權。原告從49年2月24日至今未更改任何所購土地邊界田埂界限，亦積極尋求合法登記所有至今等情，曾提起行政訴訟，經本院認原告主張為私權爭執，以99年度訴字第341號裁定移送於臺灣臺中地方法院確定。嗣原告於100年6月8日以同一事實分別向內政部及財政部提起訴願，均遭決定不受理，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠臺中市○○區○○○段49年交易記錄，原告於49年透過買賣
土地和平獲得土地所有使用權，並持續前人張向榮和黃金牛因應政府光復初期40年代土地改革，地盡其利，增產報國之善意行為在系爭土地辛勤耕作，地盡其利，原告妻子林月女於50年即與原告結婚並在系爭土地耕作，每期稻作約生產700至800斤米，生產報國達20年以上，而非因戰亂占有使用己有登記地號之土地，原告一直於系爭土地上為耕地使用，故系爭土地並非「無保管或使用機關之公有土地及因地籍整理而發現之公有土地，可由該管直轄市或縣(市)地政機關逕為登記，其所有權人欄可註明為國有」。而被告臺中市政府相關單位於68年度在系爭土地所在南屯區進行進行第一次地籍圖重測，未根據實況明察，發生登記錯誤遺漏之實，並於爾後造成原告耕作、工作、財產及精神之重大損害，只因相關地政機關未盡依實況勘查登記。被告臺中市政府69年7月30日（69）府地籍字第44603號函核定後辦理第一次登記為國有之時，無視原告於69年已在系爭土地和平、公然、繼續耕作、保管或使用超過20年之事實，而發生登記錯誤遺漏之實，原告從49年2月24日至69年07月30日未更改任何所購土地邊界田堤界限，亦積極尋求合法登記至今。而被告臺中市政府於69年辦理第一次登記為國有時，未於登記一個月內告知當事人即原告，實未盡到於登記一個月內「公告」之實責，而發生登記錯誤遺漏之實。直至93年，原告仍在其所有之系爭土地和平、公然、繼續耕作、保管或使用超過40年之事實，始由被告國有財產局臺灣中區辦事處通知原告繳納自82年以前即併同臺中市○○○路○段903之1號主體建物整體使用之相關土地租金，至此時原告始知其所有之系爭土地已被登記為國有。
㈡土地法第69條規定：登記人員或利害關係人，於登記完畢後
，發現登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。但登記錯誤或遺漏，純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，由登記機關逕行更正之。此為確保個人自由使用、收益及處分不動產物權之重要制度，故登記須遵守嚴謹之程序，一經登記，其登記內容更須正確真實，俾與不動產上之真實權利關係完全一致，以保障人民之財產權及維護交易之安全。最高行政法院判例23年判字第61號要旨：人民對於官產爭執為其私有者係屬私權關係，應由普通司法機關受理審判，該管行政官署僅能以代表國家資格出訴或應訴，要未可遽以行政處分或命令強行處理（為地產爭執事件）。行政處分若因欠缺法律上之要件而無效時其外形上之事實既經成立則應受有效之推測，須由當事人依法提起訴願或行政訴訟經訴願官署或行政法院撤銷其效力方不能繼續存在。
㈢原告在49年向訴外人黃金牛購買系爭127-3號和溝之土地，
於其上為耕作，於50年時原告結婚後仍在其上耕作，於62年出售土地予訴外人陳立坤，怕土地不夠，有請臺中市中山地政事務所複丈鑑界測量，多出之土地就由原告繼續所有及使用，中山地政事務所等相關單位應明知系爭土地為原告所有，且依地籍測量實施規則第188條規定，中山地政事務所未將系爭土地登記予原告，顯有行政疏失，造成之後土地登記為國有，故原告請求歸還系爭土地並登記為原告所有等情，並聲明求為判決撤銷被告臺中市政府69年7月30日府地籍字第44603號函有關於系爭土地核定辦理第一次登記為國有之相關行政處分、100年7月1日府授地籍一字第1000123991號函及財政部100年8月25日台財訴字第10000274470號訴願決定、內政部100年8月24日台內訴字第1000156904號訴願決定；被告應作成將系爭土地歸還並登記於原告所有之處分。
四、被告財政部國有財產局臺灣中區辦事處則以：㈠原告於100年6月8日就臺中市○○區○○○段1298、1298-1
、1298-2、1298-3、1298-4、1298-5、1298-6、1298-7、12
97、1297-1、1294-1、1294-2、1294-18、1321、1321-1、1
320、1320-1及部份1299-3、1294地號等19筆國有土地所有權、使用權歸屬及補償費等事，向被告及臺中市政府提起訴願。惟核系爭19筆土地，其中臺中市○○區○○○段1294、1297、1298、1299、1320、1321地號（原母地號）原係臺中市辦理68年度地籍圖重測地區南屯區內之未登錄土地，經臺中市政府核定後函請被告依法辦理囑託登記，被告嗣於69年9月間函囑臺中市中山地政事務所辦理國有土地所有權第一次登記，嗣因前揭母地號陸續再分割出子地號1298-1地號等多筆土地。其中三塊厝段1294-3地號所有權人已買賣移轉為私人所有外，另三塊厝段1294-1、1294-2、1297、1297-1、1299-3、1321、1321-1地號土地業已變更管理機關為臺中市政府，其餘土地仍為國有財產局經管。且三塊厝段1298-2、1298-6地號土地，原告與被告並已於93年間訂立國有基地租賃契約在案。
㈡依土地法第43條之規定：「依本法所為之登記，有絕對效力
。」，系爭土地已於地政機關登記完竣，另依土地登記規則第7條規定：「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」按土地法乃一強制規定，此觀土地法第43條依本法所為之登記，有絕對之效力即明。另依土地法第53條規定：「無保管或使用機關之公有土地及因地籍整理而發現之公有土地，由該管直轄市或縣(市)地政機關逕為登記，其所有權人註明為國有。」及依國有財產法第18條規定：「不動產之國有登記，由管理機關囑託該管直轄市、縣(市)地政機關為之。」同法第19條規定：「尚未完成登記應屬國有之土地，除公用財產依前條規定辦理外，得由財政部國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄市、縣(市)地政機關辦理國有登記…。
」另國有財產法第2條規定：「國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產。」，凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。又該法施行細則第3條規定：「本法第2條第2項所稱：『凡不屬於私有或地方所有之財產』，係指未經登記之不動產或未確定權屬為私有或地方所有之財產。」同法施行細則第15條規定：「本法所稱『尚未完成登記應屬國有土地』，係指本法第2條第2項應屬國有之下列未登記土地：．．．三、河川新生地；四、廢道、廢渠、廢堤；五、其他未登記土地．．．。」故凡未經登記之土地，應屬國有財產，應登記為國有。
㈢另依民法第769、770條時效取得所有權規定，僅對於占有他
人未登記之不動產者許其得請求登記為所有人，而關於已登記之不動產，則無相同之規定，本案土地既已登記為國有，即無得以時效主張取得所有權。原告前於98年10月5日即曾向被告陳請重新裁示系爭土地所有權、使用權歸屬及補償案，惟原告不服被告98年10月9日台財產中接字第0980014800號函說明，遂提起訴願，案經財政部98年12月28日訴願決定書（案號第00000000號）決定不受理，其內容略以，本件訴願人之請求，乃本於民法規定，基於占用人之地位請求確認所有權及使用權存在，純為私法上之關係，故本件爭議屬私權爭執，應向司法機關提起民事訴訟以求解決，非行政機關所得審究，自不得循行政爭訟程序以謀救濟，訴願人對之提起訴願，程序未合，應不受理。
㈣原告復於99年9月12日向本院提起行政訟訴（99年度訴字第3
41號），案經本院審理後，裁定本件應移送有受理權之臺灣臺中地方法院，其裁定理由略以「．．．原告對於已登記之國有財產之系爭土地主張為其私有，乃人民關於公、私產權之爭執，揆諸上開說明，係屬民事私法事件所生之爭執，應循民事訴訟程序由普通法院審判。訴願決定援引訴願法第77條第8款規定，以本件不屬訴願救濟範圍內之事項，不予受理，並無不合。原告復對之提起行政訴訟，本院並無受理之權限，爰依職權將本件訴訟移送有受理權之臺灣臺中地方法院」。惟本件移送臺中地方法院審理後，因原告無法提出取得上開土地所有權具體事證，惟恐敗訴後需負擔達30多萬元之訴訟費用，復撤回該事件。然其於撤回後，再於100年6月8日以相同事由向被告及臺中市政府提起訴願。
㈤該訴願案經被告以100年7月5日台財產中接字第10000085471
號函檢陳訴願答辯書及相關資料移請財政部審理，並經財政部以100年8月25日訴願決定書（案號第00000000號）決定不受理。其理由略以，「訴願」係國家就人民不服行政機關所為之「行政處分」時，所設之行政救濟制度。故人民欲依「訴願」程序請求救濟者，必須以有「行政處分」之存在為前提。．．．若非行政處分，自不得對之提起訴願。本件訴願人100年6月8日之訴願書並未具體陳明訴願所不服之行政處分及原處分機關為何，亦無隨附所不服之原行政處分書影本及相關證據資料。且經通知補充說明，惟仍未具體指明係不服何日期、何文號之行政處分，因其訴願標的及訴求意旨不明，致無從進行審理，本件訴願程序顯有未合，應不受理。又臺中市政府於受理原告提起之訴願案後，亦移請內政部審理，並經內政部以100年8月24日訴願決定書（案號第0000000000號）決定不受理在案。
㈥原告自98年起即以相同事由向被告及臺中市政府提出陳情、
訴願及行政訴訟等行政救濟，惟皆因其訴願標的及訴求意旨無涉「行政處分」，不屬行政救濟範圍內之事項，而決定不受理在案。另民事訴訟部分則因原告無法提出取得前開土地所有權之具體事證，惟恐敗訴需負擔訴訟費用而撤回告訴，但撤告後又再以同一事由，提起訴願、陳情等，重覆其訴求。鑑於行政機關人力及資源有限，原告濫訴無異造成行政機關之困擾及浪費國家行政資源，且對其並無任何實益等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告臺中市政府則以：㈠核同樣事件前經本院99年度訴字第341號裁定，臺灣臺中地
方法院該裁定理由載明：「經查．．．（三）查，原告就前揭坐落臺中市○○區○○○段1294、1298地號等19筆土地所有權、管理權歸屬及補償，向被告國有財產局中區辦事處提出申訴，遞經被告國有財產局中區辦事處以98年10月9日台財產中接字第0980014800號函復及財政部訴願決定不受理，原告不服，再對之提起本件行政訴訟，惟核原告前述起訴意旨，無非係就已登記為國有而由被告機關管理之系爭土地主張為其私有並管理使用；申言之，原告對於已登記為國有財產之系爭土地主張為其私有，乃人民關於公、私產權之爭執，揆諸上開說明，係屬民事私法事件所生之爭議，應循民事訴訟程序由普通法院審判。訴願決定援引訴願法第77條第8款規定，以本件不屬訴願救濟範圍內之事項，不予受理，並無不合。原告復對之提起行政訴訟，本院並無受理之權限，爰依職權將本件訴訟移送於有受理訴訟權限之臺灣臺中地方法院。」，本案移送於臺中地方法院後，經臺中地方法院民事庭召開2次言詞辯論，惟原告於100年5月20日第2次開庭時，當庭表示撤回該民事訴訟，先予敘明。
㈡緣原告於100年6月8日提出訴願書，主張內容略以：「本市
○○區○○○段1298、1298-1、1298-2、1298-3、1298-4、1298-5、1298-6、1298-7、1297、1297-1、1294-1、1294-2、1294-18、1321、1321-1、1320、1320-1、1299-3及1294地號等19筆系爭土地，乃其在49年向黃金牛先生購入，和平獲得系爭土地所有使用權，一直於系爭土地上經營管理及耕作，於49年2月24日至69年7月30日止未更改任何所購土地邊界田埂界限，亦積極尋求合法登記至今，為此，請重新裁示前開19筆土地之所有權」，因其訴願聲明未載明不服之行政處分書文號，經內政部函請原告補正訴願書，原告再於100年8月8日（收文日期）寄送補正後之訴願書，聲明其不服之行政處分書日期及文號為「臺中市政府100年7月1日府授地籍一字第1000123991號函及任何臺中市政府於系爭土地從49年以後相關文件收受或知悉之行政處分」，再提起訴願，經訴願決定「訴願不受理」，原告不服，遂提起行政訴訟。
㈢原告所不服被告100年7月1日府授地籍一字第1000123991號
函及被告（地政局）100年9月20日中市地籍一字第1000029888號函，上開100年7月1日函內容為依法檢送原告100年6月8日訴願書至內政部，並同時敘明與本案相關之財政部訴願決定與本院判決之內容，另100年9月20日函為答覆陳情人如不服內政部訴願決定，可於決定書送達之次日起2個月內向本院提起行政訴訟，核其二函性質乃行政機關所為單純的事實之敘述或理由之說明，原告既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分。
㈣被告前於69年7月30日以（69）府地籍字第44603號函核定辦
理第一次登記為國有土地，嗣依法公告一個月期滿無人異議而確定，進而辦理土地所有權第一次登記，於法實屬有據：⒈按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行
政訴訟。」、「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」為行政訴訟法第2條、第12條之2第2項前段定有明文。又「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。」司法院釋字第448號解釋甚明。次按「人民關於公私產權之爭執，係屬民事問題，應由該管法院依法裁判，非行政官署所應處理（為土地廟基地爭執事件)。」、「人民對於官產爭執係其私有者，係屬私權關係，應由普通司法機關受理，該管行政官署要未可遽以行政職權自為處斷（為爭執官荒事件)。」最高行政法院著有24年判字第83號、26年判字第18號判例，合先敘明。復按土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」，基此，倘係依法所為之登記，應有絕對效力，要無疑義。
⒉本件臺中市○○區○○○段1294、1297、1298、1299、13
20及1321地號等系爭土地，原屬鄰近重測前三塊厝段127-3地號之未登記土地，於67、68年度辦理地籍圖重測，依當時內政部65年5月11日台內地字第682979號函釋：「地籍圖重測區內土地，如確依據地籍調查結果施測，發現有未登記之土地，請依照土地法關於無主土地之處理方式辦理。」規定，經被告69年7月30日（69）府地籍字第44603號函核定後辦理第一次登記為國有，並由受理登記機關審查無誤，依法公告一個月期滿無人異議後，辦理土地所有權第一次登記（臺中市中山地政事務所69年收件字第29722號登記申請案影本參照），是該登記依前揭法令具有絕對效力。
⒊同段1294-1、1294-2、1294-18、1297-1、1298-1至1298-
7、1299-3、1320-1及1321-1等地號，係由上開地號分割增加之子號。至同段1298-7地號，原權屬為中華民國（管理機關：財政部國有財產局），現權屬已為私人所有，前揭土地除1294-1、1294-2、1297、1297-1、1299-3、1321、1321-1地號土地管理機關為臺中市政府建設局，其餘土地均以財政部國有財產局為管理機關。
㈤依土地登記規則第7條規定：「依本規則登記之土地權利，
除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」然原告主張請求塗銷國有財產局及被告於臺中市○○區○○○段○○○○○號等19筆土地所載之土地所有權和管理權，則本案原告塗銷登記之主張，既未經法院判決塗銷確定，被告不得逕為撤銷登記。
㈥依更正登記法令補充規定第6點及第7點規定：「申請更正登
記，如更正後之權利主體、種類、範圍或標的與原登記原因證明文件所載不符者，有違登記之同一性，應不予受理。」、「更正登記以不妨害原登記之同一性為限，若登記以外之人對於登記所示之法律關係有所爭執，則應訴由司法機關審判，以資解決。」，本件原告請求移轉返還土地所有權，更正土地所有權人，已屬登記以外之人對於登記所示之法律關係有所爭執，應訴由司法機關審判，以資適法。
㈦依行為時地籍測量實施規則第203條規定：「重測時發現未
經登記之土地，應另設地籍調查表，記明其四至、鄰地地號、使用現況及其他有關事項。前項未登記土地，應予測量編號後，補辦土地總登記。」及內政部65年5月11日台內地字第682979號函釋：「地籍圖重測區內土地，如確依據地籍調查結果施測，發現有未登記之土地，請依照土地法關於無主土地之處理方式辦理。」又依土地法第57條規定：「逾登記期限無人聲請登記之土地，或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管市縣地政機關公告之；公告期滿無人提出異議，即為國有土地之登記。」，原告主張本案係因地籍圖重測，未根據實況明察，發生登記錯誤遺漏之實，且系爭土地非屬「無保管或使用機關之公有土地及因地籍整理而發現之公有土地，可由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄可註明為國有」，惟依據臺中市中山地政事務所前揭登記申請案影本證明，該案確經公告且無人提出異議，原告認被告及相關地政機關未公然告知，實有誤解。
㈧再者，系爭土地屬地籍圖重測時發現之未登記土地，由財政
部國有財產局中區辦事處依據國有財產法第18條、第19條規定囑託臺中市中山地政事務所辦理國有登記，於法實屬有據。
㈨另依最高法院50年台上字第142號判例要旨，原告業已喪失
其占有之權利，何能請求塗銷本件19筆土地所有權登記，及確認其所有權存在。況且原告未能積極舉證其為合法占有人，是其主張塗銷本案土地所有權登記顯無理由。
㈩且原告原所有重測前系爭127-3地號土地，於67年辦理地籍
圖重測期間，原告已非該土地之所有權人，亦有土地登記舊簿可資證明。原告主張其於49年透過買賣土地和平獲得土地所有使用權，因本案標的並未登記，何以主張其權利受到侵害。
原告所提最高行政法院23年判字第61號要旨，其主張似為無
效之行政處分由當事人依法提起行政救濟程序，即可撤銷其效力等情。惟本件相關函復僅為單純的事實之敘述或理由之說明，原告既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，即不得提起訴願。再者，前開判例因與行政程序法第110條第4項及行政訴訟法第6條規定不符乙節，已經最高行政法院97年7月份第1次庭長法官聯席會議決議不再援用等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、㈠按原告之訴，有不備起訴要件，又無法補正之情形者，行政
法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4條1項及第5條定有明文。可知，提起撤銷訴訟及課予義務訴訟，須以經過訴願程序為其前提，其未經過訴願程序，遽行提起行政訴訟，自非法之所許。又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分。
㈡原告前述起訴意旨，無非係就已登記為國有而由被告管理之
系爭土地主張為其私有，並有管理使用之事實，其主張之法律關係乃人民關於公、私產權之爭執，屬於私法事件，原經本院以99年度訴字第341號裁定移送於臺灣臺中地方法院。
本件原告以同一事實再提起行政訴訟，經本院於100年11月25日行準備程序時闡明其法律關係，原告堅持本件主要為公法上爭執，並主張係行政機關未依法行政，造成現在之爭執，並請求被告應作成將系爭土地登記予原告之處分。惟查，原告聲請撤銷之被告臺中市政府69年7月30日府地籍字第44603號函（即核定辦理第一次登記為國有土地），原告並未經合法提起訴願程序，揆諸首揭規定及說明，其逕提起撤銷訴訟及課予義務訴訟，為起訴不合法，應予駁回。又被告臺中市政府100年7月1日府授地籍一字第1000123991號函為依法檢送原告訴願書及相關資料予內政部，此有該函在本院卷（第145頁）足稽，亦不發生任何法律上之效力，其性質亦非行政處分，原告對之提起訴願，自與訴願法第1條規定不合，內政部100年8月24日台內訴字第1000156904號訴願決定為「訴願不受理」，並無不合；又財政部100年8月25日台財訴字第10000274470號訴願決定亦認原告對財政部100年7月22日台財訴字第10013017690號函（即因訴願之訴求意旨不明，請其補充說明之通知函）提起訴願，且訴願程式不合，而為「訴願不受理」之決定，其決定並無違誤。原告其逕提起撤銷訴訟及課予義務訴訟，揆諸首揭規定及說明，原告之訴亦難認合法，應予駁回。本件原告起訴既不合法，兩造之實體主張已無庸審論，併予敘明。
七、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 20 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 101 年 1 月 20 日
書記官 凌 雲 霄