臺中高等行政法院判決
100年度訴字第444號101年5月3日辯論終結原 告 卓木訏被 告 銓敘部代 表 人 張哲琛訴訟代理人 周佩芳
王鴻哲上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國100年10月25日100公審決字第0386號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「關於公務員職務關係之訴訟，得由公務員職務所在地之行政法院管轄。」行政訴訟法第15條之1定有明文。原告係法務部調查局臺灣省調查處退休人員，原具公務人員身分，退休後再任公法人臺灣省臺中農田水利會全職工作，並支領該會之報酬，而被停止領受月退休金及停止辦理公保養老給付優惠存款，此與其曾任職公務員之職務關係有關，其提起本件撤銷訴訟併為請求給付訴訟，依照上開規定，本院有管轄權，合先敘明。
二、事實概要：原告係法務部調查局臺灣省調查處退休人員，其退休案前經被告民國（下同）98年2月2日部退二字第0983020907號函審定於98年3月16日自願退休生效，選擇支領月退休金後，隨即於退休生效日之同日，再任於臺灣省臺中農田水利會（以下簡稱臺中農田水利會）；嗣法務部調查局以100年6月8日調人壹字第10000361900號函詢被告，就原告再任該會之情形是否應停止領受月退休金及停止辦理公保養老給付優惠存款，案經被告以100年6月27日部退二字第1003394662號書函（下稱原處分，理由容後說明）回覆該局略以：復審人再任臺中農田水利會之情事，屬公務人員退休法第23條規定之範疇，應停止領受月退休金及停止辦理優惠存款等語，法務部調查局遂以100年6月28日調人壹字第10000392310號函檢送上開函文，通知原告應自100年4月1日起停止受領月退休金，並停辦優惠存款，另以100年7月12日調人壹字第10000414130號書函請原告繳回溢領之月退休金。原告不服原處分，爰依規定提起復審，並主張：（一）臺中農田水利會會內職員係由各水利會委託聯合會自行招考，非屬行政機關亦非公營事業，其服務年資尚且未能列相當公務人員年資，且83年間立法院曾修訂通過水利會組織通則，後因事實上困難，復於原訂時限3年將屆時經立法院再予廢除，足見水利會並非行政機關亦非公營事業，故原告任職臺中農田水利會，並非公務人員退休法第23條規範之對象，被告適用法條顯有違誤。（二）被告原處分立論無非以領雙薪即應停領月退休金，為該函對於「全職性」、「公法人」以外其他要件全未論及，為充分審究公務人員退休法第23條明文之其他要件，今臺中農田水利會既未接受政府編列預算支給薪俸、待遇或公費，又非政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人，自無公務人員退休法第23條第3款情形。被告作成任職於「公法人」並從事「全職性」工作即應停止領受公務人員退休金及停辦優惠存款之處分，顯已逾越法律授權之範圍、增加法律所無之限制，與法律保留原則、法律優位原則、法律授權明確性原則尚有未符，認事用法顯有違誤云云，惟遭公務人員保障暨培訓委員會10 0年10月25日100公審決字第0386號復審決定，以被告原處分，僅係就調查局函請釋示，基於公務人員退休法主管機關權責，對公務人員退休法第23條第1項第3款規定之適用所為說明，核屬機關間之行文，對原告並未直接發生法律上規制效果，揆諸行政程序法第92條第1項規定及改制前行政法院41年判字第15號判例意旨，並非行政處分，原告對之提起復審，於法未合。公務人員保障暨培訓委員會依公務人員保障法第61條第1項第7款規定，不予受理，原告遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）法務部調查局於100年6月28日調人壹字第10000392310號之來函表示依被告函釋，原告應自100年4月1日起停止受領月退休金，並停辦優惠存款，且於發文前，即於100年6月27日轉送被告之原處分，在在表明法務部調查局僅係依照銓敘部之決定辨理。依照最高行政法院83年庭長評事聯席會決議見解，在多階段行政處分之場合，即當後階段機關對於前階段機關之行政行為並無審查權限，而應予尊重其他國家權力行使時，應許當事人對前階段之行為直接提起救濟，且當前階段行為以直接或以他法送達於當事人時，符合行政處分之外部性原則，亦具處分之其他要素，當事人自得提起救濟，銓敘部該函覆即具有行政處分之性質，原告對之提起復審並無不當，公務人員保障暨培訓委員之復審決定是無理由，應予撤銷。
（二）被告原處分書內容未確實說明該處分所依據的法條款次，究係依據第23條第1項第2款抑或第3款，使受處分人未能明確知悉處分之理由與法律依據，且未教示救濟程序，係違反行政程序法第96條第1項第2款、第6款規定，該處分顯有程序上之重大瑕疵。
（三）被告原處分謂，退休人員再於「公法人」擔任支領薪酬並從事全職工作之職務，即應停止支領月退休金，並不限於該項職務係由政府編列預算支給報酬者始受規範。被告對該條款之解釋容有誤解，蓋99年8月4日新修定公務人員退休法第23條之修訂意旨乃在減輕政府之財政壓力，防免政府財政之雙重負擔，同時兼顧退休法制照顧公務人員老年生活之目的。「避免退休公務人員支領雙薪」並非禁絕退休人員對國家社會繼續奉獻心力，乃為防免支領政府雙重給付者，即所謂之肥貓，所造成政府財政之雙重負擔，並造成社會觀感不佳，此乃退休法第23條之修訂意旨核心所在。可見該法規範目的在於落實一員不得二俸之原則，鑑於舊法停止領受月退休金的範圍過窄，造成社會觀感不佳，爰擴大舊法所無之範圍，及於法律位階上非屬政府之機關單位但財政上仍由政府負擔之其他法人，以避免政府在財政上對該公務員之雙重支付。新修定公務人員退休法第23條第1項第2款明文規定「領受月退休金後再任由政府編列預算支給俸（薪）給、待遇或公費之專任公職」停領之要件為:「政府編列預算」、「支給俸（薪）給、待遇或公費」、「專任公職」3項要件皆須具備始符合立法本旨，如政府並未編列預算支給俸（薪）給、待遇或公費，即無「退休公務人員支領雙薪」之問題，是否擔任全職工作亦將無所附麗。再公務人員退休法第23條第1項第3款明文其所規範之構成要件乃指再任「政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人」，同時此財團法人、行政法人、公法人並須具備第1目、第2目、第3目之要件始為該當。
綜觀該條項第3款全文，政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人3者於條文前段與第1目、第2目、第3目中並列，前後對照呼應，無從割裂，從文義解釋、論理解釋、立法解釋，乃理所當然，無庸置疑。而政府行政未必以公法人之身分為之，仍存有所謂行政私法的型態，故為避免過度限制退休公務人員之職業選擇自由，並非所有可溯及至政府公庫之薪資支付皆產生一員不得二俸之效果，此觀公務人員退休法第23條第1項第3款第1目可知，對於財團法人其僅限於捐助捐贈經費累積達法院登記財產總額百分之二十者，始受限制。而公法人與財團法人雖設立程序，法律性質有異，惟若從財政給付面向觀察則無二致，公法人之財政預算未必全由政府負擔，其仍有自籌財源之部分，甚至大多數情形皆為其主要財政來源，政府預算遠低於百分之二十。農田水利會組織通則第25條亦列舉農田水利會經費收入，除政府補助收入外，尚有會費收入、事業收入、財務收入、捐款及贈與收入、其他依法令收入。原告所任職之台中農田水利會係源於日據時代，其土地及灌溉用地皆為早年農民所捐獻，其組織為農民會員所組成之農民團體，雖為公法人，但名下所擁有之土地亦非土地法第4條之公有土地，會長、會務委員亦皆由農民會員直接選舉產生，會內職員係由各水利會委託聯合會自行招考，非屬行政機關亦非公營事業，其服務年資亦未能列相當公務人員年資。且在83年間立法院曾修訂通過水利會組織通則，明訂3年後將農田水利會改為公務機關，後因事實上顯有困難，故於時限屆至時經立法院再予以廢除，足見水利會並非公務機關亦非公營事業，其職員更非公職人員。本會現有會有地共2萬2918筆，面積1462萬4257.02平方公尺，其中屬都市計劃區土地佔百分之94，都市計劃外土地僅佔百分之6，產值達500億以上，現金存款有70餘億，99年決算收入有15億5267萬元，支出11億7475萬元，結餘4億3285萬元，財務可謂相當健全，職員薪資亦非由政府公庫支付，退休之公務人員再任於此並非斯法所欲禁止之一員二俸之情形，被告停止原告領受月退休俸並無理由。且每年政府補助僅佔其收入極小部分，未達公務人員退休法所訂之百分之二十，此部分事參見臺中農田水利會歷年度財務報告可知。又臺中農田水利會無公務人員退休法第23條第1項第3款所列第1目、第2目、第3目之情形，顯見該會雖為公法人但絕非公務人員退休法第23條所規範之對象。停領月退休金事涉公務人員或人民基本權利之重要事項，應受「法律保留」及法律明確性原則之約束，亦自當依法律明文為規範之依據。
（四）原處分立論無非以領雙薪即應停領月退休金，退休人員再任職公法人即應停領月退休金，退休人員再從事全職性工作即應停領月退休金，退休人員再任職公法人並從事全職性工作，即應停領月退休金。對於「全職性」、「公法人」兩要件外的其他必要條件完全棄之不顧，未充分審究公務人員退休法第23條明文之其他限縮構成要件，認事用法顯有違誤。另該條停止退休公務人員之月退俸、優惠存款，限制人民生存權、財產權甚鉅，自應有法律明確之規範，且必須完全符合法條真義及構成要件，始該當於公務人員退休法第23條規範之要件。今本會既未接受政府編列預算支給俸（薪）給、待遇或公費，又非政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人，更無退休法第23條第3款第1目、第2目、第3目之情形，理當非法律規範之對象。
再者財團法人、行政法人、公法人，就學理上言態樣繁多，雖然實務上可能不多見，但不表示未來不會有其他類型之財團法人、行政法人、公法人出現，故立法者在考量有無增加政府財務雙重負擔及保障退休人員對國家社會繼續奉獻心力下，將停領月退休金之條件予以明文規範限縮。今被告銓敘部以「全職性」、「公法人」為審查之唯一依據，顯將退休法第23條第2款、第3款之「公職」、「公法人」割裂適用，另於施行細則中擴張法律明文規範「公職」之範圍進而作成：任職於「公法人」，並從事「全職性」工作即應停止領受月退休金及停辦優惠存款之處分。已逾越法律授權之範圍，增加法律明文所未規範之限制，與法律保留原則、法律優越原則、法律授權明確性原則、論理法則尚有未符，認事用法顯有違誤，被告所為之行政處分適用法條既有違誤，該停止繼續支付月退俸及優惠存款之處分已不法侵害原告之財產權，依法應撤銷之。
（五）倘公務人員退休法，不能以符合立法目的之解釋，以接受政府預算達百分之二十以上之公法人始受限制，則違反憲法上之平等原則，同為財務獨立之法人團體，接受政府捐贈、捐助、補助皆不及百分之二十，何以一者在禁止之列另者則否，從立法目的觀察，此一差別待遇並無充分理由。因此若將該條項一概適用於所有公法人，而不加區分是否接受政府補助達百分之二十，將無法達法目的，且侵害退休公務人員憲法上之職業選擇自由。
（六）公務人員退休法第23條之修訂亦違反信賴保護原則，屬於真正之法律溯及，效力上應屬無效，行政機關應不予適用，此有最高行政法院98年12月份第2次庭長法官聯席會議理由說明可參。原告退休及再任臺中農田水利會之時間係98年3月16日，該時之公務人員退休法關於停止領受月退休金之規範，訂於公務人員退休法舊法之第12條，故所取得之領受月退休金權利之內容即是其得再任「有給之公職」以外之任何職務，亦即領受月退休金之權利仍不會停止。此退休事實、取得月退休金之權利率皆發生於舊法時，新修正之法律自然不得對於過去之事實、過去已取得之權利加以改變、限制，此係基於法治國原則、法安定性而來，違反者應為無效之立法。縱行政機關無法自行宣告該法律之無效亦應類推適用中央法規標準法第18條之但書規定，適用有利於當事人之舊法規。且此一法律變更並非所謂的不真正溯及，蓋退休事實、取得月退休金之權利皆發生在過去，並未持續延伸至現在。此一溯及性立法嚴重違反信賴保護原則，亦與司法院大法官釋字第525號所揭示之不真正溯及自屬有別，理當不應認為該新修正之法案因已設有落日條款，而認為該新修正法律對人民已有合理保障而屬合憲。此一溯及性立法既已嚴重違反信賴保護原則，行政機關、法院自不應適用此一違憲法律，以保障人民基本權。
（五）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項、第8條提起撤銷之訴及給付之訴，並聲明求為判決：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告應回復及給付原告依被告98年2月2日部退二字第0983
020907號函所審定之退休金給與及退休公務人員公保養老給付優惠存款利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」準此，撤銷訴訟之提起，須中央或地方機關之違法行政處分，損害人民權利或法律上之利益為要件，亦即須有違法行政處分存在為前提。另參照最高行政法院59年判字第245號及62年裁字第41號判例略以：「官署就法令所為釋示，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自不能認為行政處分而提起訴願」；「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而發生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」。準此，公務人員所提行政訴訟，應以公務人員因行政處分直接損害其現實權利或利益者，始得為之；倘對非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備起訴要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應予裁定駁回。原處分僅係被告依法務部調查局所詢事項，依據相關法令所為之函復，屬機關間之行文，並非對原告所為之具體審定，要非行政處分，爰保訓會以同年10月25日100公審決字第0386號復審決定不受理，依法並無違誤，是原告對之不服，再提起行政訴訟，顯無理由。
（二）依公務人員退休法第23條第1項第3款規定，應停止領受月退休金範圍係再任由政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人職務或政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業職務，並符合該款各目所定之條件，且依公務人員退休法施行細則第10條規定，再任職務為支領報酬並從事全職工作。準此，上開規定並未以其所領報酬由政府編列預算支給為限。本案一則以原告確係於退休後，再任臺中農田水利會且從事全職工作；二則因農田水利會組織通則第1條第2項已明定農田水利會屬公法人，是原告自屬公務人員退休法第23條第1項第3款規定之適用對象而應依規定停止領受月退休金及停辦優惠存款。再就公務人員退休法第23條第1項第3款所定內容觀之，係僅以「公法人」為限制對象，非如原告所指「政府捐助（贈）之公法人」，茲說明如下：
⒈從文義解釋上，公務人員退休法第23條第1項第3款之條文
內容，均係單列「公法人」一詞，要非與「政府原始捐助（贈）」或「政府捐助（贈）經費達法院登記財產總額百分之二十以上」聯結，故並無以政府捐助（贈）為前提之公法人解釋疑義。
⒉依論理解釋，從公務人員退休法施行細則第10條第1項第1
款及第2款條文觀之，該2款分別就「政府原始捐助（贈）之財團法人」、「政府捐助(贈)經費達法院登記財產總額百分之二十以上之財團法人」等名詞下定義，並非與「公法人」合併解釋，故依上開條文之邏輯結構和系統，考量整體規範的意義關聯，亦可推斷公務人員退休法第23條第1項第3款所定「公法人」，並非以「政府捐（贈）助」為前提。
⒊以歷史解釋，公務人員退休法第23條第1項第3款規定立法
之初，經由考試院審查通過送立法院審議之草案條文內容，僅就退休人員再任政府捐助（贈）之財團法人及政府轉投資事業職務加以規範；嗣立法院審議時，認為公法人多由政府補助，且公法人之人事及財務均由政府直接或間接控制，退休人員有再任公法人職務情形，亦應一併停發月退休金，始稱公允，爰將公法人職務明列為退休人員再任應停止領受月退休金及停辦優惠存款之範圍。綜上，公務人員退休法第23條第1項第3款規定之文義、論理及歷史解釋，係以退休人員再任「公法人職務及政府代表」，且再任公法人職務以「支領報酬並從事全職工作」為其認定準據，並無違誤。原告自98年3月16日起再任於臺中農田水利會，依該會100年5月25日中水人字第100090 0086號函所載，其所任職務係支領報酬之全職工作，自應停止領受月退休金並停辦優惠存款。
（三）公務人員退休法第23條第1項第3款所定之政府捐助（贈）成立財團法人、行政法人、公法人或政府及其所屬營業基金、非營業基金轉投資事業等機構，按平等原則意旨，國家權力對於相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇。由於以上述各機構之組織性質大不相同，故公務人員退休法及其施行細則之規定，並未以相同標準衡量之，並無違反平等原則。公務人員退休法第23條規定，並未限制退休公務人員不得再任該條所定機構，故並未限制人民職業選擇自由。
（四）按中央法規標準法第13條及第14條規定，行政法規除特別明定自公布或發布日前之特定日期施行者外，原則上應自公布或發布之日起算至第3日起向將來發生效力。又所謂法律不溯及既往原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，某一時期發生之事件，原則上應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係；換言之，法律原則上僅適用於施行後所發生之事件，不能適用於施行以前所發生之事件，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律即不能回溯至施行以前對某事件發生之效力（最高行政法院89年度判字第1181號判決參照）。系爭之公務人員退休法係於100年1月1日修正施行，其中第23條第2項亦規定，公務人員退休法修正施行前，擇領或兼領月退休金人員有同條第1項第3款規定之情形者，則自100年4月1日起停止領受月退休金之權利，至原因消滅時恢復。據上可知，此次退休法修正並未回溯至修正施行前，且該規定亦未追繳本條增訂前已退休公務人員再任公法人期間所領取之月退休金及優惠存款利息，故系爭退休法第23條係直接適用於增訂後繼續發生之新事實，其法律效果亦未回溯至修正施行前已經完結之事實，並無違反不溯及既往原則。另參酌司法院大法官釋字第525號解釋，對於信賴保護原則之適用範圍及其要件之說明，其解釋意旨略以：信賴保護原則不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。今公務人員退休法於99年8月4日公布，100年1月1日施行，原告已可預見法令變更；又公務人員退休法第23條第2項亦訂定過渡期間，與前開釋字第525號解釋意旨相符，尚無違反信賴保護原則。
（五）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告93年1月19日部特一字第0932322924號函、98年1月7日部特一字第0983014457號函、98年1月17日部退二字第0983018520號書函、98年2月2日部退二字第0983020907號書函、原告公務人員退休（職）事實表、公保養老給付得辦理優惠存款金額計算單、公教人員保險養老給付優惠存款年資試算表、主管經歷計算表、公務人員退休金及其他現金給與補償金計算單、依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3條之1規定養老給付得辦理優惠存款金額計算單、退休公務人員最後在職同等級人員現職待遇計算表、公務人員月退休金證書、臺灣銀行匯款回條聯影本、郵政國內匯款執據影本、財政部基隆關稅局98年1月20日基普人字第0981002161號函、離職人員服務年資證明書、法務部92年12月11日法令字第0920052126號令、97年12月8日法令字第0970045124號令、法務部調查局100年6月8日調人壹字第10000361900號函、100年6月28日調人壹字第10000392310號函、100年7月6日調人壹字第10000405350號函、100年7月12日調人壹字第10000414130號函、100年10月12日調人壹字第10000553820號函、再任公職停止退休（職/伍）金優惠儲蓄存款證明書、公務人員動態登記書、普通收款收據、公務人員退休撫卹基金管理委員會100年6月3日臺管業二字第1000875823號函、臺灣省臺中農田水利會100年5月25日中水人字第1000900086號函、再任查核名冊、政府暨其所屬營業基金、非營業基金轉投資金額累計占該事業資本額百分之二十以上之轉投資或在轉投資事業一覽表、政府直接（間接）控制其人事、財務或業務之轉投資或在轉投資事業一覽表等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納前揭兩造之主張，本件之爭點為：原處分在性質上是否確為行政處分？公務人員退休法第23條第1項第3款所規定之公法人有無「政府原始捐助（贈）」或「政府捐助（贈）經費達法院登記財產總額百分之二十以上」之附加條件限制？臺中農田水利會是否為公務人員退休法第23條第1項第3款所規定之公法人？公務人員退休法第23條規定是否存在不合理之差別待遇而侵害人民職業選擇自由？本件是否有信賴保護原則之適用？茲分述如下：
（一）按公務人員退休法第20條規定：「自願、屆齡退休人員應檢齊有關證明文件，報請服務機關於退休生效日前送達銓敘部核定，並以退休生效日前三個月送達為原則。命令退休人員，應檢齊有關證明文件，由服務機關函轉銓敘部核定。」第23條第4項規定：「未依規定自再任之日起停止支領月退休金而有溢領情事者，應由支給機關依法追繳自應停止支領日起溢領之退休金。」第32條第6項規定：「支領一次退休金或養老給付，並依第一項規定辦理優惠存款人員，如有第二十三條及第二十四條規定應停止或喪失領受月退休金情事者，其優惠存款應同時停止辦理。未依規定停止辦理者，應由支給機關依法追繳其自應停止辦理日起溢領之金額。」第34條第2項規定：「公務人員依本法擇領退休金、補償金之種類、退撫新制實施前後年資之取捨及遺族擇領撫慰金之種類，均應於申請時審慎決定，經銓敘部核定並領取給與後，不得請求變更。」公務人員退休法施行細則第30條第1項、第3項規定：「公務人員在退撫新制實施前任職年資之退休金、資遣給與與依法應由各級政府編列預算支付之各項加發退休金及本法第三十條第二項之補償金，依其最後服務機關屬於中央者，由國庫支出，並以銓敘部為支給機關；……」公務人員退撫給與定期發放作業要點第7點規定：「追繳作業如下：（一）發放機關發給退撫給與後，發現領受人有喪失或停止領受情形，且領受人未主動繳還者，應積極辦理追回作業，並通知領受人於三個月內繳還，同時副知各支給機關；迄繳還期限屆滿仍未繳還者，應送支給機關依法辦理。（二）各支給機關於收受發放機關移送之領受人溢領退撫給與逾期未繳還案件後，應依行政執行法第十一條第一項規定，移請法務部行政執行署各地執行處執行。」依照上開規定可知，被告為公務人員退休核定及退休金給與之支給機關，亦為退休人員未依規定再任由政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人職務或政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業職務時，應依法追繳自應停止支領日起溢領之退休金之辦理機關，自屬本案有管轄權限之機關，有權就退休人員未依規定再任公務人員退休法第23條第1項第3款職務，應否停止領受月退休金權利之事件，作成具有發生法律效果之決定，為本訴訟事件之適格當事人，而非僅是單純系爭法律之解釋機關而已，合先敘明。
（二）次按，行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又司法院釋字第423號解釋略為：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。……」經查，原告係法務部調查局臺灣省調查處退休人員，其退休案前經被告以98年2月2日部退二字第0983020907號函審定於98年3月16日自願退休生效，選擇支領月退休金後，隨即於退休生效日之同日，再任於臺中農田水利會；嗣法務部調查局以100年6月8日調人壹字第10000361900號函詢被告，就原告再任該會之情形是否應停止領受月退休金及停止辦理公保養老給付優惠存款，案經被告以原處分回覆該局略以：復審人再任臺中農田水利會之情事，屬公務人員退休法第23條規定之範疇，應停止領受月退休金及停止辦理優惠存款等語，法務部調查局遂以100年6月28日調人壹字第10000392310號函檢送上開函文，通知原告應自100年4月1日起停止受領月退休金，並停辦優惠存款，另以100年7月12日調人壹字第10000414130號書函請原告繳回溢領之月退休金等情，為前開所確認之事實。觀諸原處分之內容，雖係答覆法務部調查局有關原告再任臺中農田水利會之情形是否應停止領受月退休金及停止辦理公保養老給付優惠存款之詢問，然承前所述，被告為本案有管轄權限之機關，又原處分內容係針對原告再任臺中農田水利會職務，依公務人員退休法第23條第1項第3款、第32條第6項規定，應停止領受月退休金及停止辦理公保養老給付優惠存款所為具體說明，在性質上非屬通案性解釋，而係就公法上具體事件所為之決定。另上開原處分內容亦經法務部調查局以100年6月28日調人壹字第10000392310號函節錄部分內容說明，並檢附原處分送達原告，為兩造所不爭執，應認為原處分業已對外發生法律上之效果。綜上所述，原處分為銓敘部就停止領受月退休金及停止辦理公保養老給付優惠存款所為之決定，經法務部調查局轉發原告後，對原告直接發生法律效果，故在性質上為行政處分。至於原處分說明欄第4項有關原告何時停止領受月退休金之疑義說明，要屬公務人員退撫給與定期發放作業要點第7點所規定由發放機關追繳之問題，對被告明確就原告符合公務人員退休法第23條第1項之要件，應停止領受月退休金所為具體之意思表示，已屬行政處分之作成，並不生影響，不因其用語、形式以及是否有後續行為或未記載得聲明不服之文字而有異。
（三）另按，100年1月1日施行之公務人員退休法第23條第1項規定：「擇領或兼領月退休金之人員有下列情形之一者，停止領受月退休金之權利，至其原因消滅時恢復：一、褫奪公權，尚未復權。二、領受月退休金後再任由政府編列預算支給俸（薪）給、待遇或公費之專任公職。三、再任由政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人職務或政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業職務，並具有下列條件之一者：（一）任職於政府原始捐助（贈）或捐助（贈）經費累計達法院登記財產總額百分之二十以上之財團法人、行政法人、公法人或政府及其所屬營業基金、非營業基金轉投資金額累計占該事業資本額百分之二十以上之事業職務。（二）擔任政府捐助（贈）成立財團法人、行政法人、公法人之政府代表或政府轉投資事業之公股代表。（三）任職政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人、行政法人、公法人、轉投資或再轉投資事業之事業職務或擔任政府代表、公股代表。」又公務人員退休法施行細則第10條第1項規定：「本法第八條第二項第二款及第二十三條第一項第三款所稱再任由政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人職務或政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業職務之名詞意義如下：一、政府原始捐助（贈）之財團法人：指財團法人辦理設立登記時，政府名列登記聲請書內，並載明為捐助（贈）人者。二、政府捐助（贈）經費達法院登記財產總額百分之二十以上之財團法人：指財團法人辦理設立登記時，依登記聲請書所載之財產總額或捐助章程所載之捐助人及捐助財產總額中，由政府捐助達該財產總額百分之二十以上者，或捐助及捐贈累計達該財產總額百分之二十以上者。三、政府暨所屬營業、非營業基金轉投資金額累計占該事業資本額百分之二十以上事業：指公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額，占該事業資本額百分之二十以上。四、資本額：指各該事業向主管機關登記之資本總額或實收資本額。五、再任職務：指退休人員再於財團法人、行政法人、公法人及政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業內，擔任支領報酬並從事全職工作。」依上開公務人員退休法第23條第1項第3款規定，應停止領受月退休金權利者，乃指再任由政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人職務或政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業職務，並符合該款各目所定條件之人；且依公務人員退休法施行細則第10條規定，再任職務者，係指擔任支領報酬並從事全職工作而言。可見，上開規定並未以其再任所領報酬須由政府編列預算支給為限。原告訴稱「99年8月4日新修定公務人員退休法第23條之修訂意旨乃在減輕政府之財政壓力，防免政府財政之雙重負擔，同時兼顧退休法制照顧公務人員老年生活之目的。『避免退休公務人員支領雙薪』並非禁絕退休人員對國家社會繼續奉獻心力，乃為防免支領政府雙重給付者，即所謂之肥貓，所造成政府財政之雙重負擔，並造成社會觀感不佳，此乃退休法第23條之修訂意旨核心所在。可見該法規範目的在於落實一員不得二俸之原則，鑑於舊法停止領受月退休金的範圍過窄，造成社會觀感不佳，爰擴大舊法所無之範圍，及於法律位階上非屬政府之機關單位但財政上仍由政府負擔之其他法人，以避免政府在財政上對該公務員之雙重支付。」云云，即有誤解。再就公務人員退休法第23條第1項第3款所定內容觀之，僅單獨以「公法人」為限制對象，此從公務人員退休法第23條第1項第3款之條文內容，均係單列「公法人」一詞，並未與「政府原始捐助（贈）」或「政府捐助（贈）經費達法院登記財產總額百分之二十以上」等要件相聯結即可知。另公務人員退休法施行細則第10條第1項所定有關公務人員退休法第23條第1項第3款「再任由政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人職務或政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業職務」之名詞意義，亦僅針對「政府原始捐助（贈）之財團法人」、「政府捐助（贈）經費達法院登記財產總額百分之二十以上之財團法人」為定義，而排除行政法人及公法人部分，亦足以佐證行政法人、公法人並未附加該等限制條件。是依上開條文之文義、邏輯及體系結構，並考量整體規範的意義關聯，應可推斷公務人員退休法第23條第1項第3款所定「公法人」，並未以「政府原始捐助（贈）」或「政府捐助（贈）經費達法院登記財產總額百分之二十以上」為前提。另公務人員退休法第23條第1項第3款規定立法之初，經由考試院審查通過送立法院審議之草案條文內容，僅就退休人員再任政府捐助（贈）之財團法人及政府轉投資事業職務加以規範，並未將行政法人、公法人部分納入；嗣立法院審議時，立法委員認為應貫徹「防肥貓條款」，故予以「從嚴認定」，將行政法人、公法人及公營事業轉投資之子公司人員均一併納入，有立法院公報院會紀錄在卷足參。顯見，立法者有意將公務人員退休法第23條第1項第3款之適用範圍擴大，只要退休人員再任其設置與政府之財政、監督及管制有關之行政法人、公法人職務情形，即應一併停發月退休金及停辦優惠存款。綜上，依公務人員退休法第23條第1項第3款規定之文義、論理及歷史解釋，顯係以退休人員再任「公法人職務及政府代表」，且再任公法人職務以「支領報酬並從事全職工作」為其認定準據，並未有「政府原始捐助（贈）」或「政府捐助（贈）經費達法院登記財產總額百分之二十以上」之附加條件限制。
（四）復按，水利法第12條規定：「主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」另農田水利會組織通則第1條規定：「農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨。農田水利會為公法人。」第4條規定：「本通則之主管機關為行政院農業委員會。」第10條規定：「農田水利會之任務如左：一、農田水利事業之興辦、改善、保養及管理事項。二、農田水利事業災害之預防及搶救事項。三、農田水利事業經費之籌措及基金設立事項。四、農田水利事業效益之研究及發展事項。五、農田水利事業配合政府推行土地、農業、工業政策及農村建設事項。六、主管機關依法交辦事項。」第22條規定：
「農田水利會之組織規程及其編制、各級員工之任用、待遇及管理等事項之規則，由主管機關定之。」第24條第1項規定：「農田水利會之經費，以下列收入充之：一、會費收入。二、事業收入。三、財務收入。四、政府補助收入。五、捐款及贈與收入。六、其他依法令之收入。」第33條規定：「農田水利會每年度收入及支出，均應編制預算及決算。前項各農田水利會預算、決算之編制及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第35條第1項規定：「農田水利會之業務，應受主管機關之監督、輔導；其監督、輔導及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」農田水利會人事管理規則第8條規定：「農田水利會職員之任用，依本章以考試定其資格。前項考試，應以公開公平方式行之，由農田水利會聯合會（以下簡稱聯合會）視農田水利會實際用人需求，統一辦理。聯合會舉辦統一考試，應擬具考試科目及考試簡章報請主管機關核定。考試之命題及維護事項，聯合會得報請主管機關協助辦理。」第21條第1項第1款規定：「農田水利會管理師、工程師、秘書、專員，應就具有下列資格之一者任用之：一、公務人員高等考試或相當等級之考試相關類科及格，並曾任政府機關相當薦任第八職等以上職務一年以上，或相當薦任第七職等以上職務三年以上，成績優良。」第25條規定：「各農田水利會應於無適當之聯合會統一考試及格人員可資分發任用時，始得以公開甄選方式進用符合第十八條至第二十二條所定資格之公務人員或專門職業及技術人員。」第36條規定：「農田水利會職員之薪給，分本薪、年功薪及加給，均以月計之。前項職員薪給，依據農田水利會職員職務等級表規定給與。其薪額折算月支數額，由主管機關定之。」另司法院釋字第518號解釋：「農田水利會為公法人，凡在農田水利會事業區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人，私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人，依農田水利會組織通則第十四條規定，均為當然之會員，其法律上之性質，與地方自治團體相當，在法律授權範圍內，享有自治之權限。……第二十二條又規定：農田水利會之組織、編制、會務委員會之召開與其議事程序、各級職員之任用、待遇及管理等事項，除本通則已有規定外，由省（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定之，係為增進公共利益所必要，且符合法律授權之意旨，與憲法第十五條財產權保障及第二十三條基本權利限制之規定，並無牴觸。……」準上可知，農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨，由法律賦與其興辦、改善、保養暨管理農田水利事業而設立之公法人，在法律性質上，與地方自治團體相當，在法律授權範圍內，享有自治之權限；且其組織規程及其編制、各級員工之任用、待遇及管理等事項之規則，係由主管機關行政院農業委員會定之，每年度收入及支出，均應編制預算及決算，並應受主管機關之監督、輔導；而其職員之任用，應以考試定其資格，考試科目及考試簡章應報請主管機關核定，除於無適當之聯合會統一考試及格人員可資分發任用時，始得以公開甄選方式進用符合資格之公務人員或專門職業及技術人員，且職員之薪給，分本薪、年功薪及加給，均依據由主管機關訂定之農田水利會職員職務等級表規定給與。因此，除法律已明定農田水利會為公法人之外，其在須受政府之監督輔導及內部人事管理性質上，亦符合前揭公務人員退休法第23條第1項第3款之立法意旨，故在解釋上應一併納入規範，尚無不合。況且，依農田水利會人事管理規則第40條之1規定：「農田水利會進用符合第十八條至第二十二條所定任用資格且支領退休（伍、職）給與之公務人員（軍、公、教）或公營事業人員時，於主管機關專案補助工程費期間，其待遇以薪給總額扣除所支領月退休（伍、職）金及公（軍）保養老（退伍）給付優惠存款利息或扣除一次退休（伍、職）金及公（軍）保養老（退伍）給付優惠儲蓄存款利息後之差額支給。但依第十一條及第十二條所定資格經考試錄取之職員，不在此限。」再任職農田水利會之退休公務人員之待遇計算，應扣除所支領月退休（伍、職）金及公（軍）保養老（退伍）給付優惠存款利息或扣除一次退休（伍、職）金及公（軍）保養老（退伍）給付優惠儲蓄存款利息後之差額支給，更足以佐證在農田水利會所領得之待遇與公務人員之退休給與間有互相排斥之關係。本件原告於98年3月16日起任職於臺中農田水利會迄今，係依照前揭農田水利會人事管理規則第21條第1項第1款規定進用，擔任輔導室主任，為全職工作，有依該會100年5月25日中水人字第1000900086號函在卷足憑（參見原處分卷第5頁至第6頁），依照上開規定，自應停止領受月退休金並停辦優惠存款無訛。
（五）再按，憲法上之平等原則，係指相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有合理正當之事由外，否則不得為差別待遇。原告固主張「倘公務人員退休法，不能以符合立法目的之解釋，以接受政府預算達百分之二十以上之公法人始受限制，則違反憲法上之平等原則，同為財務獨立之法人團體，接受政府捐贈、捐助、補助皆不及百分之二十，何以一者在禁止之列另者則否，從立法目的觀察，此一差別待遇並無充分理由。因此若將該條項一概適用於所有公法人，而不加區分是否接受政府補助達百分之二十，將無法達法目的，且侵害退休公務人員憲法上之職業選擇自由。」云云。惟查，公務人員退休法第
23 條第1項第3款所定之政府捐助（贈）成立財團法人、行政法人、公法人或政府及其所屬營業基金、非營業基金轉投資事業等機構，其組織性質並不相同，且捐助（贈）與補助亦有所別，故公務人員退休法及其施行細則之規定，並未以相同標準衡量之，揆諸前開說明，即無不合。原告上開主張原處分已違反平等原則，並限制人民職業選擇自由云云，自非可採。
（六）又按，中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」第14條規定：「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」因此，行政法規除特別明定自公布或發布日前之特定日期施行者外，原則上應自公布或發布之日起算至第3日起向將來發生效力。又所謂法律不溯及既往原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，某一時期發生之事件，原則上應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係；換言之，法律原則上僅適用於施行後所發生之事件，不能適用於施行以前所發生之事件，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律即不能回溯至施行以前對某事件發生之效力（最高行政法院89年度判字第1181號判決意旨參照）。經查，系爭之公務人員退休法係於100年1月1日修正施行，其中第23條第2項亦規定，公務人員退休法修正施行前，擇領或兼領月退休金人員有同條第1項第3款規定之情形者，則自100年4月1日起停止領受月退休金之權利，至原因消滅時恢復。據此可知，此次退休法修正並未回溯至修正施行前，且該規定亦未追繳本條增訂前已退休公務人員再任公法人期間所領取之月退休金及優惠存款利息，故系爭退休法第23條係直接適用於增訂後繼續發生之新事實，其法律效果亦未回溯至修正施行前已經完結之事實，並無違反不溯及既往原則。原告訴稱上開已違反不溯及既往原則，應屬無效云云，尚有誤解，容非可採。
（七）另按，行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即誠實信用及信賴保護原則。又司法院釋字第525號解釋謂：
「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」同院釋字第589號解釋謂：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保。」因此，行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：⒈須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；⒉信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；⒊信賴利益值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護。又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，亦不在保護範圍。經查，任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見。公務人員退休法於99年
8 月4日公布，100年1月1日施行，原告已可預見法令變更。又系爭公務人員退休法第23條第2項亦訂定過渡期間，與前開釋字第525號解釋意旨相符，尚無違反憲法保障人民權利之意旨。再者，公務人員退休，有因強制退休者，有因自願退休者，原因各有不同，且退休之動機又因人而異，其中領取退休金則僅是退休人員因退休原因所當然產生之附隨利益，絕非彼等退休之目的。因此，原告於退休之初縱有開始規劃其生活或財產並付諸實施，係因退休日屆至所為之運用財產及其他處理之行為，與退休金（含優惠存款）之多寡並無因果關係，故非屬「信賴表現」之行為，充其量僅係「純屬願望、期待」。準此分析，本件未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。原告訴稱系爭溯及性立法已嚴重違反信賴保護原則云云，亦有誤會，委非可採。
（八）至於原告訴稱「被告原處分書內容未確實說明該處分所依據的法條款次，究係依據第23條第1項第2款抑或第3款，使受處分人未能明確知悉處分之理由與法律依據，且未教示救濟程序，係違反行政程序法第96條第1項第2款、第6款規定，該處分顯有程序上之重大瑕疵。」一節。按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反（最高行政法院100年度判字第1839號判決參照）。
經查，原處分書業已針對原告是否符合公務人員退休法第23條第1項之規定，及是否應停止領受月退休金之權利等事項，表示其決定，應認為係行政處分，已如前述；且該處分亦記載原告係再任職臺中農田水利會之公法人職務，並支領報酬從事全職工作，已符合公務人員退休法第23條第1項第3款規定，應停止領受月退休金，自屬已表彰具體明確之主旨、事實、理由。雖原處分未進一步載明原告係構成該款第1目之規定（被告於本院審理時補充陳明），惟本件所爭執者乃公務人員退休法第23條第1項第3款所規定之「公法人」職務究竟所指為何，亦為被告主要認定其應停止領受月退休金之依據，此爭執之構成要素亦為第1目所明定，是原處分僅記載本件法令依據為公務人員退休法第23條第1項第3款，亦足使一般人瞭解原告遭停止領受月退休金之原因事實及其依據之法令，並得以判斷行政處分是否合法妥當，而對之提起行政救濟並不生影響。揆諸上開說明，原處分之記載程式尚難認已構成違法。是原告上節主張，亦有誤解，洵非可採。
七、綜上所述，原處分經核並無違誤，復審決定雖從程序上作成不受理之決定而未為實體審究，固有未恰，惟本件被告所作成之原處分係屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，本院依法可自行審查，自不須將復審決定撤銷發回（高等行政法院89年度第2次法律座談會第6號提案結論參照）。而原告之請求在實體上仍無理由，復審決定之理由雖有不同，然結論並無二致，原告執持前詞，訴請撤銷復審決定及原處分，為無理由，應予駁回。另被告就原處分所為應停止領受月退休金及停止辦理公保養老給付優惠存款之決定，既無違誤，已如前述，則原告訴請被告應回復及給付原告依被告98年
2 月2日部退二字第0983020907號函所審定之退休金給與及退休公務人員公保養老給付優惠存款利息部分，亦屬無據，應併予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
書記官 杜 秀 君