臺中高等行政法院判決
100年度訴字第402號101年2月23日辯論終結原 告 胡政雄被 告 彰化縣政府代 表 人 卓伯源訴訟代理人 楊裕榮上列當事人間因兒童及少年福利法事件，原告不服內政部中華民國100年11月22日臺內訴字第1000203207號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分關於命原告「應立即停止收托」部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未經申請設立許可，擅自於彰化縣彰化市○○路○○○巷○○號開設「升升正音班」，非法辦理學齡前幼童托育服務及國小兒童課後照顧服務，經被告於民國（下同）100年8月15日派員赴該址稽查發現。被告認原告已違反行為時兒童及少年福利法第52條第1項規定，乃依同法第66條第1項規定，以100年9月6日府社幼字第1000296189號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）12萬元罰鍰及公告姓名，並命其應於文到後立即停止收托及限於文到1個月內申辦立案許可。原告不服，以房屋為違建故無法申請立案，是否可申請就地合法而免於受罰；又其已於該地開設正音班多年，學員皆為熟人介紹，向來無對外招生，其妻教的不錯，因此才有學生，希望能高抬貴手，不要開罰；近來經濟不景氣，經營已屬不易，生活所需皆賴正音班維生，希望不要開罰，是否有辦法能申請就地立案云云，提起訴願，惟遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告於彰化縣彰化市○○路○○○巷○○號開設「升升正音班」，是以收學童下課輔導作業為主，為短時間之教導（祇
1、2小時），並無作托育業務。
（二）100年8月15日被告社會科派人稽查公共安全方案檢查，並作紀錄表，並無配合建管機關查核，未指示須改善之地方，即以違反兒童及少年福利法第52條第1項規定處罰。
（三）原告是以補教方式輔導課業，如違反須以補教方式處罰且並無建管單位指正須改善之公共安全，原告才可依法申請立案，亦然以兒童及少年福利法裁處，顯然用法不當。
（四）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告於本縣彰化市○○路○○○巷○○號設立「升升正音班」，前經民眾檢舉屬未立案之托兒所及課後托育中心，被告於97年3月19日下午3時實地查訪，發現系爭：1.建築物1、2樓設置安親教室。2.收費情形：安親正音班，每人每月2,000元。3.現場發現學齡前幼童約10人。顯有未經許可逕行營運之實，被告遂以97年5月5日府社幼字第097009
07 71號函請立即停止招生，並限1個月內向被告申辦立案。被告社會處嗣後於99年3月23日13時，再度實地稽查結果，查獲原告仍收托國小學童16名、托兒所幼童15名，爰依兒童及少年福利法第66條第1項規定，以99年4月21日府社幼字第0000000000A號函裁處罰鍰6萬元，並命原告於文到1個月內向被告申辦立案許可。今原告又於100年8月15日下午14時40分被告社會處會同被告教育處、建設處、彰化縣消防局，仍有16位6歲以上國小學童、13位6歲以下學齡前幼童，被告據以裁處12萬元罰鍰，揆諸首揭法令，並無違誤。
（二）再者，為促進兒童及少年身心健全發展並保障其權利、增進其利益，依據兒童及少年福利法第50條第3項規定，各級主管機關雖應鼓勵辦理兒童及少年福利機構，惟依同法第52條、第66條第1項規定，私人或團體仍應先行向被告申請設立許可並發給設立許可證書，否則即應受罰。是原告未依私立兒童及少年福利機構設立許可及管理辦法第3條規定檢具土地及建築物使用權利證明等文件提出申請即逕行營運，違法事證明確，被告依法處分，洵屬有據。
（三）再原告據稱：1.於彰化市○○路○○○巷○○號設升升正音班，仍是收學童下課輔導作業為主，為短期間之教導(祇1、2小時)，並無托育業務。2.100年8月15日彰化縣政府社會科派人稽查公共安全方案檢查，並做紀錄表，並無配合建管機關查核，未指示須改善之地方，違反兒童及少年福利法第52條第1項規定之處罰。依據行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」原告從事托育機構相關業務，理應熟稔相關法令，其於收悉97年5月5日府社幼字第0970090771號函、99年4月21日府社幼字第0000000000A號函等公文後，明知並有意繼續從事違反行政法上義務之行為，核已具備故意之主觀可歸責性，其一再枉顧法令，違反規定，依據行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」被告於法定罰鍰金額限度內裁處12萬元整罰鍰，已為合義務性之裁量，尚無違比例原則，故原告所述，核無足採。
（四）綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按，行為時兒童及少年福利法第50條規定：「兒童及少年福利機構分類如下：一、托育機構。……前項兒童及少年福利機構之規模、面積、設施、人員配置及業務範圍等事項之標準，由中央主管機關定之。第一項兒童及少年福利機構，各級主管機關應鼓勵、委託民間或自行創辦；其所屬公立兒童及少年福利機構之業務，必要時，並得委託民間辦理。
」同法第52條規定：「私人或團體辦理兒童及少年福利機構，應向當地主管機關申請設立許可；其有對外勸募行為且享受租稅減免者，應於設立許可之日起六個月內辦理財團法人登記……第一項申請設立之許可要件、申請程序、審核期限、撤銷與廢止許可、督導管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第66條第1項規定：「違反第五十二條第一項規定者，由設立許可主管機關處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰並公告其姓名，並命其限期申辦設立許可，屆期仍不辦理者，得按次處罰。」次按「本標準依兒童及少年福利法（以下簡稱本法）第五十條第二項規定訂定之。
」「本法所稱兒童及少年福利機構，其定義如下：一、托育機構指辦理兒童托育服務及課後照顧服務之機構。……」「托育機構、早期療育機構及安置教養機構應具有收托或安置五人以上之規模。」「托育機構依收托兒童年齡分為下列三類：……二、托兒所：收托二歲以上學齡前之兒童。三、課後托育中心：收托國民小學課後之學齡兒童。……」「托育機構之收托方式分為下列四種：一、半日托育：每日收托時間未滿六小時者。二、日間托育：每日收托時間在六小時以上未滿十二小時者。三、全日托育：每日收托時間為十二小時以上未滿二十四小時者。四、臨時托育：父母、監護人或其他實際照顧兒童之人因臨時事故送托者。」亦經行為時兒童及少年福利機構設置標準第1條、第2條第1項第1款、第2項、第6條第1項第2款、第3款及第7條所明定。上開兒童及少年福利機構設置標準係主管機關內政部為辦理兒童及少年福利機構之規模、面積、設施、人員配置及業務範圍等事項所訂定之細節性行政規則，為執行法律所必要之補充，且未對人民權利之行使增加法律所無之限制，亦未逾越母法之限度，自可加以適用。
五、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、被告97年5月5日府社幼字第0970090771號函、97年3月19日短期補習班檢查紀錄表、99年4月21日府社幼字第0000000000A號函、99年3月23日未立案托兒所安親班托嬰中心檢查紀錄表、100年8月15日執行維護公共安全方案訪查未立案托育機構檢查紀錄表、相關稽查照片等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納前揭兩造之主張，本件之爭點為：原告是否有從事違法托育之業務？被告於稽查時未表明建管應行改善之處即予處罰，是否違法？原處分是否有違誤？茲分述如下：
（一）本件原告未經申請設立許可，擅自於彰化縣彰化市○○路○○○巷○○號開設「升升正音班」，非法辦理學齡前幼童托育服務及國小兒童課後照顧服務，經被告於100年8月15日派員赴該址稽查，發現該址1樓設有辦公室1間、教室1間，教室內有6歲以上國小學童16名、老師1名，學童正在書寫作業，有收托國民小學課後之學齡兒童情形；另2樓亦設有教室3間，教室內有6歲以下學齡前幼童13名、老師1名，幼童正在書寫作業，有收托2歲以上學齡前兒童之情形，而違法從事托育業務等情，有100年8月15日經現場工作人員吳惠芬簽名確認之彰化縣政府執行維護公共安全方案檢查紀錄表及現場照片4張附卷可稽（參見本院卷第47、48頁）。雖原告主張「原告於彰化縣彰化市○○路○○○巷○○號開設『升升正音班』，是以收學童下課輔導作業為主，為短時間之教導（祇1、2小時），並無作托育業務。
」云云。然查，行為時兒童及少年福利法中所稱之「兒童及少年福利機構」，可分為托育機構、早期療育機構、安置及教養機構、心理輔導或家庭諮詢機構、其他兒童及少年福利機構。其中「托育機構」指辦理兒童托育服務及課後照顧服務之機構。又托育機構依收托兒童年齡分為3類，包括托兒所係收托二歲以上學齡前之兒童；課後托育中心係收托國民小學課後之學齡兒童，分別為行為時兒童及少年福利法第50條、兒童及少年福利機構設置標準第2條第1項第1款、第6條第1項第2款、第3款所明定。本件原告所開設之「升升正音班」，既經查獲有前揭未經申請設立許可，即擅自收托國民小學課後之學齡兒童及2歲以上學齡前兒童，在上址內從事托育服務及課後照顧服務等行為，自已違反行為時兒童及少年福利法第52條規定。原告所稱收托時間僅有1、2小時，仍符合行為時兒童及少年福利機構設置標準第7條第1款所稱半日托育，並不影響其違反上開規定之違法性。是原告上節主張，洵屬誤會，並非可採。
（二）次按，行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」亦即，違反行政法上義務之行為，若係出於故意或過失，即應加以處罰。經查，私人或團體辦理兒童及少年福利機構，應向當地主管機關申請設立許可，為行為時兒童及少年福利法第52條所明定。原告為相關之業者，理當知悉，其未經申請設立許可，即開設之「升升正音班」，擅自收托國民小學課後之學齡兒童及2歲以上學齡前兒童，在上址內從事托育服務及課後照顧服務等行為，自有違反行為時兒童及少年福利法第52條規定之故意。又原告曾因違反行為時兒童及少年福利法第52條第1項規定，先後經被告依同法第66條第1項規定，勒令立即停止招生、罰鍰6萬元，並限1個月內向被告申辦立案，分別有被告97年5月5日府社幼字第0970090771號函、99年4月21日府社幼字第0000000000A號函在卷可稽（參見本院卷第49頁、第51頁）。原告猶未經被告核准立案，擅自開設「升升正音班」為本件違章行為。因此被告斟酌上情，依行為時兒童及少年福利法第66條第1項規定，以原處分書裁處原告12萬元罰鍰及公告姓名，並限於文到1個月內申辦立案許可，經核即未逾越法定裁量範圍，並無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，且無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。
（三）另本件被告係以原告違反行為時兒童及少年福利法第52條規定，事證明確，乃依同法第66條第1項規定處罰，法令並無應先命限期改善，屆期仍未改善始得予處罰之明文。況且，原告曾有相同違章行為，先後經被告依同法第66條第1項規定，勒令立即停止招生、罰鍰6萬元，並限1個月內向被告申辦立案，已如前述。其中，第1次查獲時業經被告給予1個月時間改善，有上開被告97年5月5日府社幼字第0970090771號函在卷足憑（參見本院卷第49頁），並非未給予改善機會。又原告開設「升升正音班」是否有違反建築法規，要屬另一問題，與前揭違章行為無涉。是原告訴稱「被告社會科派人稽查公共安全方案檢查，並作紀錄表，並無配合建管機關查核，未指示須改善之地方，即以違反兒童及少年福利法第52條第1項規定處罰。」「原告是以補教方式輔導課業，如違反須以補教方式處罰且並無建管單位指正須改善之公共安全，原告才可依法申請立案，亦然以兒童及少年福利法裁處，顯然用法不當。」等云，亦無解於本件行政責任之構成，顯非可採。再原處分書雖將原告之身分證統一編號贅載1碼「0」，然此應屬誤寫之顯然錯誤，並不影響原處分之本旨及處分相對人之辨識，被告自可依行政程序法第101條第1項規定更正之，尚難認原處分有違法或無效之情形，併予敘明。
（四）惟行為時兒童及少年福利法第66條第1項規定之處罰內容，僅係「處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰」、「公告其姓名」、「命其限期申辦設立許可」及「屆期仍不辦理者，得按次處罰」，顯無可以直接命令行為人「應立即停止收托」之法律效果。故行為人如繼續收托國民小學課後之學齡兒童及2歲以上學齡前兒童，依法僅得按次連續處罰，基於法律保留原則，主管機關在無法律明文規定下，自難擅自作成命行為人「應立即停止收托」之行政處分。詎原處分書主旨欄除載明「處罰鍰12萬元罰鍰及公告姓名，並命其應於文到後1個月內申辦立案許可」外，另命原告「應立即停止收托」，顯然已逾越法律規定之範圍，就此而言，原處分適用法律容有違誤，應予撤銷。
七、綜上所述，被告以原告未經申請設立許可，即擅自辦理學齡前幼童托育服務及國小兒童課後照顧服務，違反行為時兒童及少年福利法第52條第1項規定，事證明確，乃依同法第66條第1項規定，裁處原告12萬元罰鍰及公告姓名，並命其應於文到後1個月內申辦立案許可，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷此部分訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。至於原處分關於命原告「應立即停止收托」部分，因已違反法律規定而有違誤，已如前述，訴願決定未予糾正，遞予維持，即有未合。是原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於命原告「應立即停止收托」部分，為有理由，應予准許。另本件主要爭執事項為原告是否有上開違章行為，原告既經本院認定確已違章，則原告即應負擔較重之訴訟費用責任。又被告雖有上開法律效果適用之違誤，然情節尚屬輕微，是本院酌量上開情形，依行政訴訟法第104條準用民事訴訟法第79條規定，認全部訴訟費用應由原告負擔，附此敘明。
八、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 1 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 3 月 1 日
書記官 杜 秀 君