臺中高等行政法院判決
100年度訴字第41號100年11月16日辯論終結原 告 陳昌哲
陳郁昌共 同訴訟代理人 胡宗智 律師被 告 彰化縣社頭鄉公所代 表 人 蕭如意訴訟代理人 蕭閔謙上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國99年12月7日府法訴字第0990188182號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告主張其父即被繼承人陳文智原為坐落彰化縣○○鄉○○○段○○○○號土地（面積為3,436.85平方公尺，下稱系爭土地）承租人，承租面積為1,772平方公尺，佔系爭土地之1/2，陳文智於民國（下同）70年8月7日死亡，惟原告於98年8月4日方向被告提出承租人名義變更登記，經被告審查後否准所請。原告不服，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，由被告於2個月內另為適法之處分。嗣被告以99年5月18日社鄉民字第0990007503號函通知原告提出申請承租人名義變更及續訂租約，並於同年6月18日至現場會勘，查得系爭土地現由訴外人張秀鳳占有使用，且已占有使用超過20年，現場之鐵皮屋、水泥鋪設之廣場為其所有，原告已無繼續耕作之事實，違反耕地三七五減租條例第16條「承租人應自任耕作」之規定，乃於99年7月19日以社鄉民字第0990011136號函否准所請，並註銷租約登記。原告仍不服，再提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭土地地主（即出租人）為公業陳正福，原承租人陳文智
（即原告被繼承人）承租面積為1,772平方公尺，占系爭土地之2分之1，系爭土地另一半則由訴外人朱勉等人承租。被告認定原告承租之土地，現被訴外人張秀鳳所占用，並供張秀鳳做為鐵皮屋、水泥廣場、遮雨棚鐵架之用，尚屬誤會。蓋張秀鳳實際所使用之位置，乃係朱勉等人承租之土地，並非前開原告承租之土地，被告對此未予查明，遽予誤認，進而引用內政部69年5月24日台內地字第21875號函釋意旨，將系爭租約註銷，難昭折服。況事實上朱勉承租面積僅0.0859公頃，故朱勉無權將其與他人共同承租之土地讓售他人，更無權將原告被繼承人陳文智承租之土地擅自讓渡權利予他人耕耘。
㈡內政部69年5月24日台內地字第21875號函謂：「．．．行政
機關對原登記之租約，其租賃事實已不存在或情況已有變更或已另生法律效果者，依實地確切調查之結果，予以註銷登記或更正登記．．．」等語，僅是行政機關之意見，未經行政法院或普通法院作成司法解釋，無法律地位，不能拘束司法機關之見解，司法機關得依有效存在之法律，獨立審判認事用法。況依耕地三七五租約清理要點第3條規定：「耕地租約之訂立、續訂、變更、終止、註銷或更正，由出租人會同承租人申請登記，當事人一方不會同他方申請時，得由他方陳明理由，單獨申請登記（第1項）。鄉（鎮、市、區）公所受理由當事人之一方單獨申請登記時，應通知他方於接到通知後二十日內提出書面意見，逾期未提出者，視為同意（第2項）。」蓋如前所述，耕地租約之註銷，應由出租人會同承租人申請登記；或當事人一方不會同他方申請時，得由他方陳明理由，單獨申請登記。且遍閱「耕地三七五租約清理要點」規定，並無得由被告主動將耕地租約註銷之規定（另參第9點規定：「耕地租約有左列情形之一，出租人、承租人申請終止租約，經查明屬實者，准予辦理租約終止或註銷登記。」即明）。益徵前開內政部69年5月24日台內地字第21875號函示內容，於法無憑，且有悖「耕地三七五租約清理要點」之規定，應屬無效。是則，本件從無出租人或任何人申請將系爭租約註銷，被告豈能片面「註銷租約」呢？㈢依「耕地三七五減租條例第16條第1項及第2項規定之執行方
式」所示（參內政部93年3月10日台內地字第0930066140號）：[一、關於耕地三七五減租條例第16條第1項及第2項規定所稱「承租人應自任耕作」及「原訂租約無效」之認定事宜，其處理程序如下：（一）出租人認承租人有違反耕地三七五減租條例第16條第1項規定有關「承租人應自任耕作」之規定者，得檢具具體事證向鄉（鎮、市、區）公所申請認定租約無效。（二）鄉（鎮、市、區）公所於受理申請後應訂期前往實地勘查，就出租人所提事證詳予查明確認。（三）經鄉（鎮、市、區）公所查明出租人所陳非為事實者，應將出租人之原申請案予以駁回並應敘明理由。倘經查明確如出租人陳述者，鄉（鎮、市、區）公所應通知承租人於接到通知之日起20日內表示有無不同意見。承租人有不同意見時，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人於接到通知之日起20日內提出調解之申請；如承租人無不同意見或逾期未表示意見時，即准由出租人辦理租約無效之登記。如承租人有不同意見，出租人卻未於期限內申請調解時，鄉（鎮、市、區）公所應駁回出租人主張租約無效之申請，並敘明理由。]，益徵有關「耕地三七五租約」，並無得由被告主動將耕地租約註銷之規定。
㈣又按「耕地如屬繼承人或繼承人同一戶共同生活之家屬耕作
者，准予繼承換約，無需檢附自耕能力證明書。承租人雖具有公務員身分，如符合上開要件，可准予繼承換約，惟繼承人承租後，如查覺承租人違反耕地三七五減租條例第16條規定，得由出租人收回耕地，亦經內政部87年6月3日臺（87）內地字第8705517號函釋在案。依該函釋，只要繼承人之一或繼承人同戶共同生活之家屬為現耕者，即得辦理繼承登記。故臺灣省耕地租約登記辦法第4條第1項第3款所稱『耕地承租權應由現耕繼承人取得』，並非限於繼承人自任耕作者，已足認定。次查耕地三七五減租條例第16條第1項所定承租人應自任耕作，不得轉租，係就一般承租人違法轉租效力之規定，與承租人死亡而由繼承人繼承耕地租約之情形不同，自難逕以該條規定適用於本案。又臺灣省耕地租約登記辦法第5條第1項第2款規定：申請租約變更登記者，應填具申請書，提出原租約外，並依下列規定檢具證明文件：．．．
二、依前條第1項第3款申請者，應由現耕繼承人檢具現耕切結書、繼承系統表、非現耕繼承人繼承權拋棄證明文件、承租人死亡時之戶籍謄本及繼承人戶籍謄本各1份。依該規定，被上訴人受理耕地租約變更登記時，僅需審核申請人提出之證明文件是否符合上開規定，作形式審查承租人檢附之相關證明文件後，再依同辦法第2條規定通知出租人於20日內提出書面意見，即於法無不合。」（最高行政法院94年度判字第1039號判決要旨參照）是則，本件原告既已檢附相關證件，向被告申請承租人名義變更登記及續約，依前開最高行政法院判決意旨所示，被告僅需審核原告提出之證明文件是否符合規定，作形式審查後，再依臺灣省耕地租約登記辦法第2條規定通知出租人於20日內提出書面意見，被告尚無自為實質審查暨逕行將系爭租約註銷之權限。況，本件係承租人死亡而由繼承人繼承耕地租約之情形，尚與耕地三七五減租條例第16條第1項所定承租人應自任耕作，不得轉租，係就一般承租人違法轉租效力之規定，有所不同。詎被告未查明及此，以99年7月19日社鄉民字第0990011136號函謂：「台端等人已無繼續耕作之事實，違反耕地三七五減租條例第16條『承租人應自任耕作』之規定，本所歉難受理此案，檢還原申請案。又因本案已無耕地租佃事實由本所註銷租約登記，請查照。」云云，自與前開最高行政法院判決意旨不符。
㈤且按「耕地租約有下列各款情形之一者，應為租約變更登記
：．．．（三）承租人死亡，由繼承人繼承承租權者。又，耕地租約經查明有第1項各款情形之一，而出租人、承租人未於6個月內申請登記者，鄉（鎮、市、區）公所應即通知出租人、承租人於20日內申請租約變更登記，逾期未申請者，由鄉（鎮、市、區）公所逕為租約變更登記，將登記結果公告30日並以書面通知雙方當事人。」耕地三七五租約清理要點第10條第1項第3款、第3項定有明文。本件系爭土地原承租人即原告被繼承人陳文智承租面積為1,772平方公尺，承租人陳文智於前開土地耕作，其後原承租人陳文智於70年8月7日過世，原告等繼承人因不諳法律規定，致未即時依法辦理繼承租約登記。而系爭土地既然訂有三七五租約，被告應有管理、協調之責，陳文智過逝後，原告迄未收到被告有關申請租約變更登記之通知，迨原告收到前開被告機關99年5月18日通知書函，前往被告申請租約變更登記時，被告卻不待原告提出申請，即予註銷原三七五租約，誠屬有誤。致陳文智過世後，系爭三七五租約耕地，經查為鄰人朱勉占用，後其又擅自讓渡權利予訴外人張秀鳳使用，原告將會對其另為請求返還無權占用之土地。
㈥被告曾於99年5月18日以通知書函知原告，其主旨：「承租
繼承人陳昌哲、陳郁昌、陳美鎣、陳美淑訂有三七五租約之私有耕地○○○鄉○○○段○○○○號）於民國97年12月31日租期屆滿時，申請承租人名義變更及續訂租約案件，請於民國99年5月20日起至同年7月5日期間提出申請。」等語，詎原訴願決定謂：「．．．鄉(鎮、市、區)公所負有通知承租人申請租約變更登記之義務，必需在承租人死亡，而有『現耕』繼承人繼承承租權之存在情形，方有通知之義務，．．．」云云，認定原告無繼承承租權之存在情形，故勿庸依臺灣省耕地租約登記辦法第4條第1項第3款及第2項規定先行通知原告，其認定誠與前開被告通知函意旨有悖，尚不足採。尤甚者，由前開被告曾於99年5月18日通知書函內容所示，亦足見原訂之系爭三七五租約仍然有效，而租賃權利繼承人（原告）亦於接到通知後之99年6月9日檢附文件提出申請，應合於續約之規定，被告受理耕地租約變更登記時，僅需審核申請人（原告）提出之證明文件是否符合臺灣省耕地租約登記辦法第5條第1項第2款規定，作形式審查承租人檢附之相關證明文件後，再依同辦法第2條規定通知出租人於20日內提出書面意見（參最高行政法院94年度判字第1039號判決）。惟被告悖於前開規定，反而逕行將系爭三七五租約註銷，於法尚有不合。
㈦另被告所提附卷之耕地租約書，顯與本件無關，蓋其出租人
與承租人均與本件不同。又，被告所提附卷之土地清冊內載「陳文智轉租陳清圳」云云，顯非事實。蓋原告之父陳文智承租系爭三七五耕地，自始至終從無轉租他人之事實，故前開土地清冊上記載：「轉租陳清圳」乙節，實屬無憑。另，其上有承辦人註記：「承租人朱勉及陳文智之繼承承租人陳昌哲等4人未於公告期間內提出續訂租約且經本所於98年10月20日至實地調查結果該土地目前有搭建鐵皮屋及鋪設水泥廣場已無法從事農業耕作。98.10.27社鄉民字第0980016784號及第0000000000號及第0000000000號」、「註銷租約」云云，亦核與事實及法律規定不符。蓋如前所述，本件被告於99年5月18日以前揭通知書函知原告後，租賃權利繼承人（原告）亦於接到通知後之99年6月9日檢附文件提出申請，應合於續約之規定，何來「陳文智之繼承承租人陳昌哲等4人未於公告期間內提出續訂租約」？且被告認定事實與事實不符，其逕自將系爭三七五租約註銷，亦於法不合。至於承辦人在前開土地清冊上註記電詢朱勉女士，其時間原似載97.7.29，何以改為94.7.29？何以致之？不得而知。另，被告所提附卷之三七五租約登記審核書，其乃有關訴外人朱勉被註銷租約之記載，尚與本件無關。退一步言，果真原告系爭三七五租約被逕自註銷乙節，於法有憑，被告何以未提出本件彰化縣政府同意備查之文件呢？益徵被告主張尚不足採等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告對於原告就座落彰化縣○○鄉○○○段○○○○號、面積為3436.85平方公尺、承租面積為1,772平方公尺之土地申請耕地三七五租約承租人名義變更及續訂租約，應作成准予之行政處分。
三、被告則以：㈠原告之父陳文智於70年8月7日死亡，依據臺灣省耕地租約登
記辦法第4條第1項第3款規定:「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：三、承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者。」，原告應盡速至被告機關辦埋耕地三七五租約承租人名義變更登記，惟原告遲至98年間始向被告提出申請，從原告之父陳文智死亡至原告提出申請共經過28年之久，又原告之姐陳美鎣曾向受理變更登記承辦人表示，系爭土地目前由第三人占有使用，是以承辦人員咸認本案情況特殊，故有現場實地會勘之必要，而非原告起訴狀所述被告僅能形式書面審查。又系爭土地目前全部由訴外人張秀鳳占有使用，並非原告所述張秀鳳占有使用之土地非原告承租之土地。
㈡被告依彰化縣政府99年5月10日府法訴字第0990066965號訴
願決定意旨，以99年5月18日社鄉民字第0990007503號函通知原告陳昌哲等4人於99年5月20日起至同年7月5日止申請承租人名義變更及續訂租約，經原告陳昌哲等4人於同年6月9日提出甲請，被告乃於同年6月18日上午9時會同原告陳昌哲及原告之姐姐陳美鑒、陳美淑至現場指界會勘，查得系爭土地現由第三人張秀鳳占有使用，並經其表示已占有使用超過
20 年，且現場有鐵皮屋乙棟、水泥鋪設之廣場、停車用之遮雨棚鐵架，部分土地種植果樹，此有原告農業用地農業使用會勘紀錄表及現場照片可稽，足堪認定原告於系爭土地並無繼續耕作之事實，均非「現耕」繼承人，被告否准承租人名義變更及續訂租約之申請，尚無不合。又因系爭土地被人占用，已無耕地租賃之事實，原訂租約應已無效，被告註銷租約登記，觀諸耕地三七五減租條例第16條規定、最高法院
80 年台再字第15號判例及內政部69年5月24日台內地字第21875 號函釋意旨，亦難謂有誤。
㈢依內政部91年5月29日台內地第0000000000號函解釋，耕地
三七五租約收回自耕之行政處分管轄權應屬鄉（鎮、市、區）公所權責。又依內政部90年5月9日台內地字第9064901號函解釋，耕地三七五租條例第19條第1項第1款所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年台上字第582號著有判例。故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定，因此非原告所述，被告就耕地三七五租約案件僅能就書面資料形式審查。再者，依內政部60年2月9日台內地字第396154號函釋及59年7月16日台內地字第373513號函釋，耕地承租權應由現耕繼承人取得。另依內政部58年12月10日台內地字第342697號函釋，耕地承租權之繼承，以能自任耕作之繼承人為限，耕地承租權亦屬財產權之一種，承租人死亡時，即係遺產之一部分，依照民法繼承篇之規定，固應由繼承人全體繼承，惟其性質究與一般財產權有別，參照耕地三七五減租條例第16條第1項規定，可得繼承者，應以能自任耕作之繼承人為限等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點在於原處分否准原告申請承租人名義變更登記及續訂租約，暨被告逕予註銷租約登記是否合法，經查：
㈠按耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，
同時亦為促進農業生產，提供農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定（司法院釋字第422號解釋理由參照）。於該條例第16條第1項並規定：承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。另按「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：三、承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者。」、「申請租約變更登記者，應填具申請書，提出原租約外，並依下列規定檢具證明文件：二、依前條第一項第三款申請者，應由現耕繼承人檢具現耕切結書、繼承系統表、非現耕繼承人繼承權拋棄證明文件、承租人死亡時之戶籍謄本及繼承人戶籍謄本各一份。」分別為臺灣省耕地租約登記辦法第4條第1項第3款、第5條第1項第2款所明定。又按「查耕地承租權得由共同繼承人共同繼承，惟分割遺產時現耕繼承人始能取得耕地之承租權，前經本部59年7月16日台內地字第373513號函解釋有案，本案非現耕繼承人如未於法定期限內依法拋棄繼承權時，可共同繼承耕地承租權，惟將來分割遺產時則限於現耕繼承人始能取得耕地之承租權。」、「行政機關對原登記之租約，其租賃事實已不存在或情況已有變更或已另生法律效果者，依實地確切調查之結果，得予以註銷登記或更正登記。」、「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年臺上字第582號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定。」亦分別經內政部60年2月9日台內地字第396154號、69年5月24日台內地字第21875號、90年5月9日台內地字第9064901號函釋在案。各該函釋係內政部基於主管機關權限，就耕地未自任耕作時，應如何認定及處置所為之釋示，核與上揭耕地三七五減租條例之承租人應自任耕作，以促進農業生產、奠定國家經濟發展之規定及立法意旨無違，自得適用。
㈡本件原告之父陳文智承租系爭土地面積1/2後，於70年8月7
日死，惟原告於98年8月4日始向被告提出承租人名義變更登記及續訂租約，經被告會同原告至現場會勘，查得系爭土地現由第三人張秀鳳占有使用，並經其表示已占有使用超過20年，且現場有鐵皮屋一棟、水泥鋪設之廣場、停車用之遮雨棚鐵架，部分土地種植果樹，此有臺灣省私有耕地租約書、原告耕地三七五租約變更登記申請書、張秀鳳訪談筆錄、被告農業用地作農業使用會勘紀錄表、相片2紙在本院卷足稽。原告雖稱張秀鳳實際所使用之位置，係朱勉所承租之土地，非原告承租之土地。惟經本院會同兩造履勘現場，系爭土地前臨清水岩路、後臨忠義路，四周有鐵皮圍籬或圍牆，其內種有龍眼等樹木，現均張秀鳳占有使用，其並稱已占用20餘年，此有勘驗筆錄附本院卷可憑，並為兩造所不爭執，是原告對其父承租之系爭土地2分之1確未占有使用耕作，洵堪認定。
㈢又「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人
會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地鄉(鎮、市、區)公所申請。」、「鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣（市）政府備查。」亦分別為臺灣省耕地租約登記辦法第2條第1項、第10條第1項所明定。則被告既為耕地三七五租約訂立、變更登記之管轄機關，亦負有審查權限，而是否自任耕作係屬事實問題，被告自應負實質審查責任。本件原告於申請耕地三七五租約變更及訂約登記時，雖亦檢附繼承人現耕切結書，惟原告確未占有耕作已如前述，其檢附之現耕切結書顯屬虛偽，如謂被告無實質審查權，僅能依原告申請核准，則因原告提供之現耕切結書，顯屬重要事項之不正確資料、被告是否於核准後又應另依行政程序法第117條第2款依職權撤銷該核准之行政處分？雖最高行政法院94年度判字第1039號判決意旨謂：被上訴人受理耕地租約變更登記時，僅需審核原告提出之證明文件是否符合規定，作形式審查後，再依臺灣省耕地租約登記辦法第2條規定通知出租人於20日內提出書面意見，即於法無不合。惟查該案係承租人之父於89年3月28日死亡，承租人於同年5月31日申請耕地租約變更登記，經受理機關通知上訴人（即出租人）於20日內提出書面意見，與本件之出租人係祭祀公業，現已乏人管理尚有不同，況上開判決意旨，係就個案為之，尚非判例，無拘束本件審理之效力。是被告以原告非現耕繼承人，否准原告申請承租人名義變更及續訂租約，自無不合。
㈣另耕地三七五租約清理要點第3條固規定：「耕地租約之訂
立、續訂、變更、終止、註銷或更正，由出租人會同承租人申請登記，當事人一方不會同他方申請時，得由他方陳明理由，單獨申請登記（第1項）。鄉（鎮、市、區）公所受理由當事人之一方單獨申請登記時，應通知他方於接到通知後二十日內提出書面意見，逾期未提出者，視為同意（第2項）。」，惟於同要點第11條亦規定：「耕地租約經查明有左例情形之一，而出租人、承租人未申請登記者，鄉（鎮、市、區）公所應通知出、承租人。出租人、承租人於接到通知後二十日內未提出異議者，即逕為租約註銷登記，並將登記結果以書面通知雙方當事人。一、……五、已無租佃事實者。」是原告訴稱耕地租約之註銷，應由出租人會同承租人申請，或由一方單獨申請，並由被告主動將耕地租約註銷之規定，核無足採。因耕地三七五減租條例旨在保障佃農，使耕地承租人得有計畫的從事農業生產及耕地改良，以提高農地生產力增加生產，提高所得，進而安定耕地承租人之生活，惟對已無耕地租賃事實之租約，應不在該條例保障之列。被告既係辦理耕地租約登記之管轄機關，則對原登記之租約，其租賃事實已不存在者，經實地確切調查後，自有予以註銷之權責，此亦為行政管理上所必要，原告訴稱被告無權註銷系爭租約，亦無可採。
㈤綜上所述，被告所為否准原告申請承租人名義變及續訂租約
，並註銷系爭租約登記之處分，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷及請求被告應作成准予原告申請耕地三七五租約承租人名義變更及續訂租約之行政處分，俱無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 23 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 11 月 23 日
書記官 凌 雲 霄