臺中高等行政法院判決
100年度訴字第424號101年3月15日辯論終結原 告 信用國際旅行社有限公司代 表 人 蘇麗珠訴訟代理人 高宗良 律師被 告 彰化縣環境保護局代 表 人 陳雪莉訴訟代理人 胡宗智 律師上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100年10月7日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告參與被告所辦理「100年度彰化縣環境保護局焚化廠赴荷蘭參訪考察」採購案（下稱系爭採購案），由原告得標，並於民國（下同）100年3月17日與被告簽訂「100年度彰化縣環境保護局焚化廠赴荷蘭參訪考察」契約書。嗣被告以原告將主要部分「領隊」轉包予雄獅旅行社高雄分公司履行，被告認原告有政府採購法第101條第1項第11款之情形，以100年7月18日彰環工字第1000041961號函通知原告將依政府採購法第101條第1項第11款規定刊登政府採購公報。原告於100年7月19日向被告提出異議，復不服被告100年7月29日以彰環工字第1000044373號函之異議處理結果，提起申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴審議判斷「有關政府採購法第101條第1項第11款部分，申訴駁回。其餘申訴不受理。」原告遂就申訴審議判斷駁回部分不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠本件非屬政府採購法第65條所謂轉包之行為態樣：
1.本件系爭採購投標須知第32條固明文規定「依採購法第65條之規定，本採購標的之主要部分為（指招標文件標示為主要部分或應由得標廠商自行履行之部分）：領隊」。惟查，本件招標文件「100年彰化縣環境保護局焚化廠赴荷蘭參訪考察招標規範」四、相關配合事宜㈣隨行人員：⒈得標廠商指派領隊1人，領有領隊職業及2年以上歐洲帶團經驗，並能為參訪行程提供語言翻譯服務及隨隊處理交通、膳食、住宿等事宜。準此，本件投標須知固註明系爭採購主要標的為領隊，惟依上開招標規範僅規定得標廠商「指派」領隊1人為之，並無禁止指派非屬原告所屬員工。是原告借用並指派雄獅旅行社高雄分公司所屬專任領隊，並非系爭招標規範所禁。況系爭契約履約標的亦查無領隊之相關規定，系爭契約第2條規定「履約標的乙方應給付之標的及工作事項：辦理彰化縣環境保護局焚化廠赴荷蘭參訪考察（包括交通、食宿、行程規劃及提供有關服務等），內容詳本案招標規範。」故該規定自應以上開招標規範為解釋準則。又交通部觀光局公函，亦認原告借用領隊行為並無違反旅行業從業人員之相關法規。
2.又轉包行為乃屬契約行為，如勞務契約之轉包必需係雙方當事人意思表示一致之契約，原告並無轉包系爭契約之全部或部分給雄獅旅行社高雄分公司之事實，原告與雄獅旅行社高雄分公司為借用領隊人員之合意，非勞務轉包之合意，而係無償之借用行為（亦即原告並未給付該分公司任何所謂轉包酬勞）。又系爭契約乃屬旅行社勞務契約之採購，旅行業承攬之業務大部分屬代收轉付，如代為訂定遊覽車、訂定機票、訂定旅館飯店及三餐供應，領隊人員亦屬其中之一。領隊之所得主要來自旅客成員之服務費用即一般俗稱之小費。故原告「借調領隊」之行為並非「轉包」系爭契約之部分給雄獅旅行社高雄分公司之行為，原告事實上亦無給付勞務契約價金若干給予該公司做為轉包契約之代價。
3.申訴審議判斷認為原告就陳振敏之「報酬」乃是由原告將該筆款項給付予雄獅旅行社高雄分公司，再由該公司給付「薪資」予陳振敏，即謂本案有轉包之事實云云。惟查，因原告係向雄獅旅行社高雄分公司借用人員，故乃將上開領隊費用匯入該分公司，由該公司代收並轉給付陳振敏作為領隊報酬，上開費用並非雄獅旅行社高雄分公司給付陳振敏之「薪資」，反更可證明陳振敏僅係借用至原告，並由原告直接履行被告之行程考察旅遊，並非由雄獅旅行社高雄分公司代原告履行系爭契約之領隊職務。
㈡原告借用領隊人員之行為，就政府採購法第65條之構成要件
而言，既非分包亦非轉包，仍係由原告直接履行本件旅遊考察之承攬契約。理由如下：
1.高雄市旅行商業同業公會以100年10月20日高市旅行(100)龍字第344號函詢旅行社主管機關即交通部觀光局有關「領隊借調」之相關法規乙案，交通部觀光局以100年10月28日觀業字第1003002703號回函略謂「二、按旅行業管理規則第36條第4項規定『綜合旅行業、甲種旅行業之專任領隊為他旅行業之團體執業者，應由組團出國之旅行業徵得其任職旅行業之同意。』復按領隊人員管理規則第3條第1、2項及第21條第3項規定：『領隊人員分專任領隊及特約領隊。專任領隊指受僱於旅行業之職員執行領隊業務者。』、『專任領隊為他旅行業之團體執業者，應由組團出國之旅行業徵得其任職旅行業之同意。』三、所詢甲公司向乙公司借調領隊帶團出國並簽訂借調同意書，符合上開規定。」準此，應可證明本件原告借調雄獅旅行社高雄分公司之領隊人員並未違反相關政府法令。借調領隊人員並非係分包或轉包契約之行為態樣。原告與雄獅旅行社高雄分公司之間並無任何契約關係（例如僱傭或委任關係），在上開旅遊期間，陳振敏屬原告委任之專任領隊人員，與雄獅旅行社高雄分公司無關。本件亦有附卷領隊借用同意書可稽。
2.系爭契約之領隊報酬為本件承攬契約總價之一部分：依系爭契約第3條契約價金給付每人97,788.8元，服務費用上限100萬元。原告投標之報價明細表其他欄，一式（應即指一人，共十人為一式）之報價為48,000元，亦即被告所屬團員含領隊費用，各項小費、手冊製作、行李掛牌及行前說明會等費用總共為48,000元，依此換算一人費用則為4,800元，易言之每人4,800元佔每人團費97,788.9元之比例不到二十分之一，以此不到二十分之一之經費比例，若謂系爭契約之主要採購標的為領隊，誠屬無理。況若因原告更易領隊，並因而造成被告損害（原告否認，若有請被告舉證），被告亦只能就此領隊部分之價金為減價驗收。且上開領隊之報酬係由原告代墊，並非雄獅旅行社高雄分公司支付，足證本件之領隊係由原告自己直接履行承攬契約，應無疑義。
㈢被告就原告更替領隊，有默示同意之意思表示：
1.原告於100年4月11日為本件旅行考察行前辦理說明會時，現場所發送之行前說明書亦已清楚明白記載領隊為陳振敏，並記有陳振敏之行動電話，當時現場參加人員計有彰化縣環保局代局長陳雪莉、彰化縣政府水利資源處副處長周廷彰、彰化縣政府秘書鍾秀英、彰化縣政府工務處技士周瑞霖、彰化縣環保局工程科科長黃維祥、彰化縣環保局技正徐智煌、彰化縣環保局綜計科股長陳曉薇、彰化縣環保局水保科股長王素梅、彰化縣環保局工程科技士傅素貞。以被告參加人員之素質及層級並無人提出異議或反對，豈可謂不知領隊更替之事實？原告認為被告為「默示」同意之意思表示，同意系爭領隊更替為陳振敏。且被告於出發旅遊中，亦明知原告更替領隊人選，乃未指正，卻利用原告明顯之無知，以被告行政機關豐富之法學素養，誘人誤踏可能之「轉包」之法律行為，不但旅費、膳宿、來回機票免費，還可賺到履約保證金（沒收），此豈法律公平誠信之原意。
2.本件公告履約日期原訂為100年3月21日至100年3月31日，惟應被告要求乃遲至100年4月21日至100年4月30日始履約完畢，整整遲延1個月，則領隊更易為陳振敏而非原服務建議書所載之領隊林呈昌，實係因可歸責於被告之事由。
㈣「領隊」應非系爭採購契約之主要部分：
1.採購主要目的乃在「赴荷蘭參訪、考察」故該行程主要目的乃在採購有關參觀訪問考察荷蘭有關環境保護之「行程」，並非在於採購「領隊」。況領隊實際之工作，乃在於緊盯全程之考察行程有無依照合約規定履行吃、住及參訪行程。至於帶領上開參訪團之「導遊」工作則必須由當地旅行社具有導遊執照之導遊做導遊工作。易言之，介紹、帶領當地風土人情及參訪考察之專業人員乃為當地具有導遊執照之專業人員。我國即臺灣之「領隊」依法並不能在外國當地執行「導遊」工作，此為旅遊業之法律常識，即便在臺灣之國內旅遊，亦是領隊歸領隊，導遊歸導遊，不可混為一談。從而主要採購如為「領隊」，則並無法在國外履行「導遊」之工作，亦即無法完成參觀訪問中主要「考察」荷蘭有關環境保護之專業導遊領域。
2.被告採購評分比例及項目違反政府採購法第56條第4項所訂定之最有利標評選辦法第5條之規定「最有利標之評選項目及子項，得就下列事項擇定之：技術。如技術規格性能、專業或技術人力、專業能力、如期履約能力、技術可行性、設備資源、訓練能力、維修能力、施工方法、經濟性、標準化、輕薄短小程度、使用環境需求、環境保護程度、景觀維護、文化保存、自然生態保育、考量弱勢使用者之需要、計畫之完整性或對本採購之瞭解程度等。品質。如品質管制能力、檢驗測試方法、偵錯率、操作容易度、維修容易度、精密度、安全性、穩定性、可靠度、美觀、使用舒適度、故障率、耐用性、耐久性或使用壽命等。功能。如產能、便利性、多樣性、擴充性、相容性、前瞻性或特殊效能等。管理。如組織架構、人員素質及組成、工作介面處理、期程管理、履約所需採購作業管理、工地管理、安全衛生管理、安全維護、會計制度、財務狀況、財務管理、計畫管理能力或分包計畫等。商業條款。如履約期限、付款條件、廠商承諾給付機關情形、維修服務時間、售後服務、保固期或文件備置等。過去履約績效。如履約紀錄、經驗、實績、法令之遵守、使用者評價、如期履約效率、履約成本控制紀錄、勞雇關係或人為災害事故等情形。價格。如總標價及其組成之正確性、完整性、合理性、超預算或超底價情形、折讓、履約成本控制方式、後續使用或營運成本、維修成本、殘值報廢處理費用或成本效益等。財務計畫。如本法第99條開放廠商投資興建、營運案件之營運收支預估、資金籌措計畫、分年現金流量或投資效益分析等。其他與採購之功能或效益相關之事項。」然被告卻以下列評分權重比例評審：⑴行程規劃15％、⑵住宿品質20％、⑶餐飲安排20％、⑷價格分析及經費分配合理性20％、⑸行程特色與服務10％、⑹服務團隊的專業、能力及履約績效10％、⑺簡報與答詢5％（含對考察行程安排之專業度、主要問題之認知及建議事項）。上開評分權重比例竟無一與「領隊」採購有關。是上開評審評分規定乃注重參與投標廠商本身之採購、履約能力，並非係「領隊」之職責。此從被告招標規範考察項目表，考察項目清楚標示為「堆肥廠及建築廢棄物資源回收廠」、「垃圾焚化廠飛灰再利用」、「底渣分選廠」、「垃圾分類廠、固體垃圾衍生燃料」、「太陽能利用」、「底渣再利用相關管理制度」亦應可看出系爭契約主要採購應為「考察」。是領隊之替換並非採購之主要部分，主要標的應為考察之參觀訪問行程，與領隊無關。況本件係採限制性招標準用最有利標招標方式，則依工程會工程企字第09700062310號令修正之最有利標評選辦法第6條：「機關應依下列規定，擇定前條之評選項目及子項：與採購目的有關。與決定最有利標之目的有關。」被告之評審評分項目亦顯與上開規定不符。
㈤本件承攬契約非不可分：
1.陳振敏並非係原告服務建議書所列林呈昌，僅係原告有無違反民事債務不完全履行或給付有無瑕疵之範疇。
2.即便更替領隊未經被告同意並為書面之變更，依系爭契約第13條第㈣項規定，固屬無效。惟依民法第166條規定：「契約當事人約定其契約須用一定方式者，在該方式未完成前，推定其契約不成立。」則領隊之更替，僅得「推定」上開領隊變更契約部分不成立，被告並未舉證證明其未為默示同意之意思表示。
3.退步言，鈞院縱認被告未為默示意思表示，惟依民法第111條規定，系爭契約亦僅領隊更替無效，但其他部分如交通、食宿等履約項目，不因此而無效，且原告亦已依系爭契約第2條規定履約完畢所有項目，無庸置疑。易言之，本件系爭契約非不可分。
㈥聲請調查證據：
1.請求傳訊系爭本件所有評審委員：系爭採購標的若主要為領隊，則有幾位評審委員對系爭送審領隊林呈昌之背景資料提出詢問或質疑，並據以為評審給分之依據。
2.上開人證若有不方便出庭應訊之情事，請被告提供當天公開招標之錄影錄音及評審評分表之資料：依政府採購法規定，被告招標機關應全程錄影錄音，若系爭採購標的主要為領隊，為何評分標準事項並無單列領隊乙項，反而注重於吃、住事項。
㈦綜上，原告雖更替領隊人員，惟此非當然即屬違反政府採購
法第65條之轉包，乃僅係有無違反民事契約條款。何況原告借用他旅行社之行為非但為法之所許，亦無違犯本件招標規範所定有關領隊之資格。是原告依約自行履行系爭承攬契約，自無違政府採購法第65條所謂轉包之規定等情，並聲明求為判決被告100年7月18日彰環工字第1000041961號函之原處分、100年7月29日彰環工字第1000044373號函之異議處理結果及工程會訴0000000號申訴審議判斷均撤銷。
三、被告則以：㈠系爭採購案係於100年2月21日上網公告招標，100年3月15日
決標。於招標文件「彰化縣環境保護局勞務採購投標須知」第32條業已明示：「依採購法第65條之規定，本採購標的之主要部分為（指招標文件標示為主要部分或應由得標廠商自行履行之部分）：領隊。」於公告招標期間至100年3月15日決標日止，並無投標廠商（包括原告）就投標須知前開規定表示異議，因此依規定須由得標廠商人員擔任領隊。後由原告得標，並於100年4月21日至100年4月30日赴荷蘭考察，依契約約定原告應派任領隊人員為其公司專業導遊林呈昌。
㈡依雙方契約約定領隊應為原告員工林呈昌，惟出發時，原告
未經被告同意，擅自任意變更領隊為陳振敏，顯有違契約約定。為此，被告曾分別於100年5月6日以彰環工字第1000021311號、100年5月13日以彰環工字第1000022198號及100年5月19日以彰環工字第1000023479號函請原告提供領隊人員陳振敏勞健保登記等相關資料供查核，俾確認陳振敏是否屬原告公司專任人員。惟原告對此均推諉不理。被告乃於100年5月26日以彰環工字第1000023592號函請交通部觀光局提供陳振敏導遊執業之旅行社之資料，俾憑查核，經該局於100年6月7日以觀業字第1000017550號函復被告謂：「經查本局從業人員資料陳君(即陳振敏）係任職於雄獅旅行社高雄分公司之專任外語領隊人員，渠並未領有外語或華語導遊人員執業證。」是陳振敏非為原告公司人員。原告雖於100年6月16日函知被告，要求辦理本件驗收云云，惟因原告遲未提供陳振敏勞健保登記等相關資料，俾確認陳振敏是否屬原告公司專任人員？原告亦未提出安排在鹿特丹地區由美食報導人員所開設餐廳體驗（此餐40歐元）之用餐佐證資料，致本件無法完成驗收，此乃可歸責於原告。而關於陳振敏是否屬原告公司專任人員乙節，原告遲至100年7月4日始提出乙紙「領隊借調同意書」，說明及承認領隊陳振敏係原告向雄獅旅行社高雄分公司借調，足證陳振敏並非原告公司專任人員。
㈢依契約書第13條第4款約定：「契約之變更，非經甲方(即被
告)及乙方(即原告)雙方合意，作成書面紀錄，並簽名或蓋章者，無效。」第14條第1項第3款約定：「㈠乙方履約有下列情形之一者，甲方得以書面通知乙方終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償乙方因此所生之損失：．．．⒊違反不得轉包之規定者。」第17條第3項第2款約定：「㈢乙方所繳納之履約保證金及其孳息不予發還之情形：．．．⒉違反採購法第65條規定轉包者，全部保證金。」原告於行前說明會（100年4月14日）時，該公司謝欣伶經理於會中僅說明領隊因有事無法出席說明會（陳振敏並未出席），並未提及領隊已變更，被告自無從得知原告已有轉包之行為，且依系爭契約第13條第4款規定，並無書面紀錄變更，應屬無效。
且依本案投標須知第32條規定本件採購標的主要部分為「領隊」，因此須由原告公司人員擔任領隊。原告未經被告同意，擅自將採購標的主要部分「領隊」，改由其他廠商（雄獅旅行社高雄分公司）代為履行，依政府採購法第65條第2項規定核屬「轉包」行為，已違反本案招標須知第32條及政府採購法第65條第1項之規定。為此，被告業已於100年7月7日以彰環工字第1000030518號函知原告，將依同法第66條第1項規定及系爭契約第14條第1項第3款規定將解除契約，且依約不需補償原告因此所生之損失；並依系爭契約第17條第3項第2款規定不予發還原告全部所繳納之履約保證金及其孳息在案。是原告依承攬契約之法律關係要求被告給付原告承攬報酬費用949,588元及發還原告所繳納之履約保證金8萬元云云，誠無理由。
㈣按契約自由為私法自治之一環，而契約自由原則包括締約自
由、相對人自由、內容自由、方式自由等。次按政府採購案件重在採購機關之利益，其採購雖透過招標、投標與決標等程序為之，仍非不得基於上述契約自由原則，針對需求機關之特殊要求，選擇最有利之條件，於契約中約明訂立。在契約自由原則與契約嚴守原則下，訂約雙方均受契約條款之拘束。又解釋契約，固須探求當事人立約時之真意，不能拘泥於契約之文字，但契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解，最高法院17年上字第1118號判例參照。本案為出國考察行程，採購案並無開放國外廠商投標，故本質上本國得標廠商得標後，舉凡交通、食宿等勢必分包由國外當地業者供應，得標廠商實際負責的工作僅剩行程協調、聯絡及當地導遊安排等聯繫工作，因此招標時基於廠商得標後大多的服務內容多會採分包方式辦理，而領隊係代表公司隨團參訪，負責聯繫控管履約品質以符合契約要求，故乃指定「領隊」為本採購案之主要項目。原告於投標前應對採購投標須知內容事先詳加設想、預估，並應審酌履約事項範圍，應為必要之注意，作妥善規劃，不得於事後以此為不可歸責之事由。故原告抗辯領隊之替換非採購之主要部分，採購之主要標的為考察之參觀訪問行程，與領隊無關，且本件係採限制性招標準用最有利標招標方式，被告之評審評分項目顯與上開規定不符，及即便原告借調陳振敏代為領隊，亦非屬政府採購法第65條所謂轉包之行為態樣云云，顯無足採。
㈤又據原告於工程會採購申訴審議案之預審會議上之陳述，有
關陳振敏之報酬乃是由原告將該筆款項給付予雄獅旅行社高雄分公司，再由該公司給付薪資予陳振敏，此有申訴審議判斷書理由第四點㈡之論述可稽。可知，原告確實有轉包之行為，雖原告提出所謂借調同意書，但亦不影響本案有關轉包事實之判斷。另原告稱被告於出發前、出發旅遊中，明知原告更替領隊人選，非但未指正，卻利用原告之無知，以被告法學素養誘人誤踏可能之「轉包」之法律行為，不但旅費、膳宿、來回機票全免，還可賺到履約保證金，豈法律公平誠信之原意云云，查本案原告既有違約之事實，嗣後不得執此為不可歸責之事由。被告依政府採購法第66條第1項及系爭契約第14條第1項第3款規定解除契約在案，至於旅費、膳宿、機票等後續究應如何處理，係屬另一法律問題，尚與本案無涉。另本件考察期間原訂為100年3月21日至100年3月31日，後因彰化縣議會開臨時會，致參訪行程異動，經雙方同意將訪問考察期間更改為100年4月21日至100年4月30日，兩造並於100年4月14日簽訂「100年度彰化縣環境保護局焚化廠赴荷蘭參訪考察」變更契約議定書，此有該變更契約議定書可稽，是原告辯稱被告因變更履約期間，致領隊由林呈昌更易為陳振敏，係可歸責於被告事由云云，尚屬有誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告具有政府採購法第101條第1項第11款規定「違反第65條之規定轉包者」事由，通知將刊登政府採購公報，是否合法？原告主張借調其他旅行社之領隊替代，而非將契約之一部分「轉包」給其他旅行社，是否有理？
五、經查：㈠按「得標廠商應自行履行工程、勞務契約，不得轉包。前項
所稱轉包，指將原契約中應自行履行之全部或其主要部分，由其他廠商代為履行。」、「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：‧‧‧十一、違反第65條之規定轉包者。」、「本法第65條第2項所稱主要部分，指下列情形之一：招標文件標示為主要部分者。招標文件標示或依其他法規規定應由得標廠商自行履行之部分。」為政府採購法第65條第1項、第2項、第101條第1項第11款及同法施行細則第87條所明定。
㈡查原告參與被告所辦理「100年度彰化縣環境保護局焚化廠
赴荷蘭參訪考察」之系爭採購案，由原告得標，並於100年3月17日與被告簽訂「100年度彰化縣環境保護局焚化廠赴荷蘭參訪考察」契約書，約定由原告派任領隊人員帶領被告人員赴荷蘭考察，考察期間為100年4月21日至同月30日。依原告之投標文件及雙方當事人所簽訂之契約，所指定之領隊為林呈昌，惟出發時領隊變更為雄獅旅行社高雄分公司之陳振敏之事實，有契約書及所附領隊資料、彰化縣環境保護局勞務採購投標須知附卷可稽（本院卷第37-53頁），並為原告所不爭，自堪認定。
㈢次查，依「彰化縣環境保護局勞務採購投標須知」第32點規
定：「依採購法第65條之規定，本採購標的之主要部分（指招標文件標示為主要部分或應由得標廠商自行履行之部分)：領隊。」而雙方所簽訂之契約書第1條規定「契約文件及效力㈠契約包括下列文件：⒈招標文件及其變更或補充。⒉投標文件及其變更或補充。」第10條規定「履約標的品管‧‧‧㈣乙方於出發前非經甲方書面同意，不得將本契約轉讓其他旅行業，否則甲方得解除契約，其受有損害者，並得請求賠償。‧‧‧乙方應指派領有領隊執業證之領隊。甲方因乙方違反前項規定，而遭受損害者，得請求乙方賠償。領隊應帶領甲方出國旅遊，並為甲方辦理出入國境手續、交通、食宿、遊覽及其他完成旅遊所須之往返全程隨團服務。」第13條規定「契約變更及轉讓‧‧‧㈡乙方於甲方接受其所提出須變更之相關文件前，不得自行變更契約。‧‧‧㈣契約之變更，非經甲方及乙方雙方合意，作成書面紀錄，並簽名或蓋章者，無效。」準此，被告已於招標文件「彰化縣環境保護局勞務採購投標須知」中標示「領隊」為主要部分，並作為契約之內容，則「領隊」部分為應由原告自行履行之部分甚明。又被告辦理出國赴荷蘭參訪考察採購案，原告得標後，除國外之交通、食宿等由荷蘭當地業者供應外，其餘工作則應由原告負責行程協調、聯絡及當地導遊安排等聯繫工作，而此部分工作即為領隊之主要任務。因此「100年彰化縣環境保護局焚化廠赴荷蘭參訪考察招標規範」第4條規定「四、相關配合事項：㈣隨行人員：⒈得標廠商指派領隊1人，領有領隊職業證及2年以上歐洲帶團經驗，並能為參訪行程提供語言翻譯服務，及隨隊處理交通、膳食、住宿等事宜。⒉得以領隊兼導遊或導遊兼領隊代之。」（本院卷第151頁）及契約書第10條規定「領隊應帶領甲方出國旅遊，並為甲方辦理出入國境手續、交通、食宿、遊覽及其他完成旅遊所須之往返全程隨團服務。」等事項，符合被告辦理採購之目的，是被告依政府採購法第65條及同法施行細則第87條之規定，於「彰化縣環境保護局勞務採購投標須知」第32條規定本採購標的之主要部分為領隊，且應由原告自行履行，並無不合。原告主張該領隊部分並非採購之主要部分，採購之主要標的為考察之參觀訪問行程，與領隊無關，且領隊並無規定須為原告自己之領隊云云，自不足採。又原告聲請本院通知本件採購案之所有評審委員到庭作證，或請被告提供當天公開招標之錄影錄音及評審評分表之資料，以資證明評審委員評審之依據及為何評分標準事項並無單列領隊乙項，而將「領隊」列為系爭採購標的之主要部分。惟本件採購案之招標文件，既將「領隊」標示為主要部分，並經兩造簽訂契約在案，已如前述，則原告再聲請本院通知所有評審委員到庭作證，或或請被告提供當天公開招標之錄影錄音及評審評分表之資料，以資調查何以將「領隊」列為契約主要部分之過程，即無必要。
㈣再者，本件採購契約書中有關領隊之人選與資料，約定以原
告之專任人員林呈昌為領隊，有契約書所附之領隊資料附卷可稽（本院卷第49頁），原告於101年2月7日本院行準備程序時亦陳明本件採購案之領隊為林呈昌（本院卷第167頁）。本採購案於考察團出發時，原告將原約定之領隊林呈昌變更為陳振敏，而陳振敏係任職於雄獅旅行社高雄分公司之專任外語領隊人員（但未領有外語或華語導遊人員執業證），有交通部觀光局100年6月7日觀業字第1000017550號函附卷可稽（本院卷第58頁）。而所謂「轉包」，係指廠商將契約中應自行履行之全部或其主要部分，由其他廠商代為履行，即構成轉包。兩造約定由原告之專任領隊林呈昌擔任本採購案之領隊，原告卻將領隊部分由林呈昌變更為雄獅旅行社高雄分公司之陳振敏，且將陳振敏之報酬由原告將該筆款項給付予雄獅旅行社高雄分公司，再由該公司給付薪資予陳振敏，已據原告陳明在案，則原告既已給付雄獅旅行社高雄分公司代為履行「領隊」部分之酬勞，且原告所提出領隊借調同意書（本院卷第114頁），亦為原告與雄獅旅行社高雄分公司間所簽訂之契約，由上開客觀事實以觀，原告確有將本採購標的之主要部分「領隊」，交由雄獅旅行社高雄分公司代為履行之行為，符合政府採購法第65條第2項所稱之轉包行為。原告雖主張其僅向雄獅旅行社高雄分公司借調陳振敏當領隊，係執行原告之領隊任務，並非將「領隊」部分之勞務轉包予雄獅旅行社高雄分公司乙節，惟該上開領隊借調同意書係依領隊人員管理規則第21條第3項「專任領隊為他旅行業之團體執業者，應由組團出國之旅行業者徵得其任職旅行業之同意」之規定所出具之書面同意書，本件原告既未依約指派林呈昌擔任本採購案之領隊，而由雄獅旅行社高雄分公司之陳振敏代為執行原告之領隊任務，是原告所出具之領隊借調同意書，對於原告將應自行履行之主要部分「領隊」，由雄獅旅行社高雄分公司代為履行之認定，並不生影響。原告上開主張，尚無足採。又原告主張本案於出發前，即100年4月14日召開之行前說明會資料中，已清楚記載領隊為陳振敏（本院卷第186頁），且陳振敏具有取得合格之領隊證，至出國前被告均無提出異議，顯示被告已默示同意原告更換領隊乙節。然依被告之陳述，行前說明會當天原告之謝欣伶經理於會中僅說明領隊因有事無法出席說明會，並未提及領隊已變更，此部分復為原告所不爭。故原告於100年4月14日召開之行前說明會資料中，縱有記載領隊為陳振敏，亦不生默示同意之效力，況依兩造所簽訂契約書第13條規定「契約之變更，非經雙方同意，作成書面紀錄，並簽名或蓋章者，無效。」原告與被告間就領隊之更換既無書面契約，自不發生被告同意原告變更領隊之效力，原告擅自將領隊由林呈昌變更為陳振敏，而將本件採購案之主要部分「領隊」交由雄獅旅行社高雄分公司代為履行，亦堪認定。又政府採購法第65條第1項規定，得標廠商應自行履行勞務契約，不得轉包。故在雙方對於領隊人選為契約變更前，仍應依原契約之約定；否則，原告即有違反契約之情事；且有關政府採購法第65條第1項規定，係屬禁止規定，即使被告知悉領隊已變更之情事，亦不影響禁止轉包之效力。
㈤綜上所述，原告上開主張，均無足採。從而，原告將採購案
標示之主要部分「領隊」，交由雄獅旅行社高雄分公司代為履行，被告認原告有政府採購法第101條第1項第11款規定之情事，以100年7月18日彰環工字第1000041961號函通知原告將依政府採購法第101條第1項第11款規定刊登政府採購公報，核無違誤，異議處理結果及審議判斷（申訴駁回部分）遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷（申訴駁回部分），為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及舉證，於本件判決結果並無影響，爰不逐一論述，均附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 3 月 28 日
書記官 李 孟 純