臺中高等行政法院判決
100年度訴字第438號101年3月8日辯論終結原 告 中原保全股份有限公司代 表 人 徐武男訴訟代理人 盧兆民 律師被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 戴琬翔
高鴻斌上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國100年10月28日台內訴字第1000190652號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告受臺中市○○區○○路○段○○巷11號「瑞聯天地B區」管理委員會委任，執行該社區駐衛保全業務，經訴外人即該管理委員會檢舉，原告派駐於瑞聯天地B區社區駐衛保全員張宇雄，於民國（下同）96年11月至98年9月駐點期間侵占該社區住戶應繳交之管理費，損害該社區住戶之權益。案經被告所屬警察局派員前往調查，發現保全員張宇雄陸續侵占該社區管理費計11次，共計新臺幣（下同）78,335元，期間逾1年之久。被告審酌相關事證，認為原告未盡指揮監督之責，致委任人之權益遭受侵害，已違反保全業法第15條規定，爰依同法第17條第2項第2款規定、內政部92年6月6日臺內警字第0920078181號函頒「違反保全業法裁罰基準表」，以100年8月10日府授警刑字第1000149720號裁處書處原告50萬元罰鍰並限於100年8月30日前改善。原告不服，主張其難以監督防範保全員、該管委會損害已完全獲得賠償及處罰過重云云，提起訴願，經訴願決定駁回。原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠經查，原告公司雇用之保全員張宇雄固有將訴外人瑞聯天地
B區住戶於96年11月至98年9月所交付之管理費計78,335元，未轉交付予訴外人崇聖公寓大廈管理維護有限公司（下稱崇聖公司）所雇用之總幹事王佩玉，而私自將該金額侵吞，惟原告所雇用之保全員為瑞聯天地B區管委會所提供之服務，係為：確保瑞聯天地B區社區範圍之駐衛保全、各項安全配合防範注意事項須對委任人盡告知之義務、保全員若應執行職務而知悉委任人秘密事項，不得洩漏。並依委任人指示執行門禁管制，對進入之人員及車輛管控登記、防火防災防盜之應變處理及建議，並巡邏社區等事項，有原告與瑞聯天地B區管委會之駐衛保全契約可憑。而代管委會收取住戶所繳交之管理費，卻係另一公司及崇聖公司之職務，亦有崇聖公司與瑞聯天地B區管委會委任管理維護業務契約可稽。換言之，原告提供瑞聯天地B區社區之保全服務範圍從未包括代收管理費之事務，原告所雇用之張宇雄為住戶代收管理費，並非其應執行保全職務之範圍，而係私下所做之行為，屬逸脫原告雇用保全員執行職務之範圍，則張宇雄侵占住戶所繳交之管理費之犯行，原告就該事件實無法監督及防範張宇雄侵害委任人之權益，原處分及訴願決定僅憑張宇雄係為原告所雇用之保全員，及張宇雄有侵吞住戶管理費等情，遽論原告違反保全業法云云，殊嫌速斷。
㈡次查，原告於96年11月至98年9月（即張宇雄侵吞委任人管
理費期間），均有派出查核員朱顯卿、楊正義、錢子玄等3人，實際查核張宇雄之職務，均無發現異狀，原告已盡監督及防範之義務。
㈢原處分及訴願決定以違反保全業法事件裁罰基準表十、規定
「僱用之保全人員侵害委任人之權益。裁罰基準：第一次：罰鍰50萬元。第二次：停止營業四個月。……」處罰原告罰鍰50萬元，然本件保全員侵害委任人之權益僅78,335元，且張宇雄業已賠償委任人之損害，依該裁罰基準觀之，顯然壓縮保全業法第17條關於罰鍰範圍之行政裁量權（即20萬元以上100萬元以下之行政裁量權），而不分情節輕重一律於第一次違反時即罰鍰50萬元，該裁罰基準顯已違反平等原則、比例原則甚明。
㈣綜上所述，張宇雄侵占住戶管理費犯行不屬於原告授予的職
務範圍，被告科處原告50萬元罰鍰於法無據。且被告適用違反保全業法裁罰基準表的規定裁罰50萬元罰鍰，該裁罰標準不分輕重，有違比例原則。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠保全業法第1條規定：「為健全保全業之發展，確保國民生
命財產之安全，特制定本法……」，同法第15條第1項規定「保全業應負責監督所僱用之保全人員，並防範其侵害委任人權益。」由保全業法第1條規定之立法意旨及其基本精神觀之，保全業之經營攸關民眾生命安全及財產安全甚鉅，民眾因信賴保全業，故將其生命、財產等重要事項，委由該業者予以保護，自有相當之信賴性。而實際執行該保全業務之人員乃保全業所僱用之保全人員，故保全業就其所僱用之保全人員，自負有審慎僱用、監督之責，不惟應負責監督所僱用之保全人員，更須進一步防範僱用之保全人員侵害委任人之權益，此乃保全業之專業性及其安全性並人民信賴之考量等，課予保全業較高之注意義務。
㈡按內政部警政署95年9月12日警署刑偵字第0950110704號函
示內容：保全業之業務特性及工作性質與「重大公益」有密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，當初立法即將保全業列為特許營業（採許可制）；又按保全業法第1條規定：「為健全保全業之發展，確保國民生命、財產之安全……。」之立法意旨及基本精神觀之，因保全業經營之良窳攸關民眾生命、財產權益至鉅，其營業須具備高度「信賴性」與「安全性」。因此，為保障消費客戶權益，故保全業法第15條第2項規定課予保全業者「無過失之連帶損害賠償責任」及其違反之法律效果。凡此規定，均為監督管理保全業所必須，且具實質之正當性與必要性，乃為保護公益及保障一般人民之權益而設，與憲法第23條所定之「法律保留」及「比例」原則並無違背。
㈢另依內政部警政署96年1月17日警署刑偵字第0960000579號
函示內容：縱使該保全公司事後已填補委任人金錢上損失，惟本項所保護之權益不僅止於財產法益，尚包括非財產法益（精神上痛苦）、名譽與人格等權益及違反行政義務所造成公共利益之危害或損害，……，不因該公司於事後填補損害而可卸責及免受處罰。
㈣引據臺中地方法院100年7月15日100年度訴字第396號宣示。
判決筆錄所揭，原告僱用之保全員張宇雄分別於97年10月7日起至98年7月10日止，陸續侵占住戶應收之管理費用計11次（金額達78,335元），期間逾1年之久，顯見原告未負責監督所僱用之保全人員，並防範其侵害委任人權益之違規行為已臻明確。
㈤本案行政訴訟理由所稱原告於96年11月至98年9月均有派出
查核員實際查核張宇雄之職務，且無發現異狀，但依據保全業法第15條第2項規定課予保全業者「無過失之連帶損害賠償責任」，有其實質之正當性與必要性，另保全員張宇雄侵占管理費期間逾1年之久，原告僅以代收管理費係管理委員會私下委託，及已盡監督及防範之義務，係卸責之詞，原告之辯證不足採信。
㈥另原告表示保全員侵害委任人之權益僅78,335元，被告不分
情節輕重一律於第一次違反時即罰鍰50萬元，違反平等原則、比例原則，惟保全業法保護之權益不僅止於財產法益，尚包括違反行政義務所造成公共利益之危害或損害，被告依內政部92年6月6日臺內警字第0920078181號函頒「違反保全業法裁罰基準表」裁處50萬元罰鍰，尚符合行政裁處之「平等原則」及「比例原則」，並無不當。
㈦綜上所述，原告違法事實甚明，所提起訴狀內容之事實及理
由，均不能指出被告之處分內容、程序或依據有錯誤，被告對於本案之處罰已符合適法性、妥當性原則，原告所提事實並不足採，請予駁回，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告派駐於瑞聯天地B區社區駐衛保全員張宇雄代收管理費之事務，是否屬於原告僱用保全員執行職務之範圍？違反保全業法事件裁罰基準表不分情節輕重一律於第一次違反時即罰鍰50萬元，該裁罰基準有無違反平等原則、比例原則？經查：
㈠按「為健全保全業之發展，確保國民生命、財產之安全，特
制定本法...」、「保全業應負責監督所僱用之保全人員，並防範其侵害委任人權益。」、「有左列情事之一者，主管機關得處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰：一、…二、違反第十五條規定，發生侵害委任人權益之情事者。」分別為保全業法第1條、第15條第1項、第17條第2項所明定，又違反保全業法事件裁罰基準表十亦明定：「僱用之保全人員侵害委任人之權益。裁罰基準：第一次：罰鍰五十萬元。第二次：停止營業四個月。…」由上開法條規定之立法意旨及其基本精神觀之，足見保全業之經營攸關民眾生命安全及財產安全甚鉅，民眾因信賴保全業，故將其生命、財產等重要事項，委由該業者予以保護，自具相當之信賴性。其實際執行該保全業務之人員乃保全業所僱用之保全人員，故保全業就其所僱用之保全人員，自負有審慎僱用、監督之責，及防範僱用之保全人員侵害委任人權益之責，以保全之專業性及其安全性並人民信賴之考量，自應承擔較高之注意義務。又「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7條第1項亦有明文。
㈡本件原告受臺中市○○區○○路○段○○巷11號「瑞聯天地B區
」管理委員會委任，執行該社區駐衛保全業務，經該管理委員會檢舉，原告派駐於瑞聯天地B區社區駐衛保全員張宇雄，於96年11月至98年9月駐點期間侵占該社區住戶應繳交之管理費，損害該社區住戶之權益。案經被告所屬警察局派員前往調查，發現保全員張宇雄陸續侵占該社區管理費計11次，共78,335元，期間逾1年之久。被告以原告未盡指揮監督之責，致委任人之權益遭受侵害，已違反保全業法第15條規定，依同法第17條第2項第2款規定、內政部92年6月6日臺內警字第0920078181號函頒「違反保全業法裁罰基準表」，以100年8月10日府授警刑字第1000149720號裁處書處原告50萬元罰鍰並限於100年8月30日前改善等情，有原告與瑞聯天地Β區管理委員會所簽訂「駐衛保全契約書」（本院卷第11頁）、瑞聯天地Β區管理委員會函、原告代表人徐武男在臺中市政府警察局訪談筆錄、臺灣臺中地方法院98年度訴字第3031號給付服務費等事件中證人張宇雄之證述（筆錄）、臺灣臺中地方法院100年度訴字第396號張宇雄偽造文書等案件宣示判決筆錄、100年8月10日府授警刑字第1000149720號裁處書等可稽（以上除契約書外，均見臺中市政府警察局製「中原保全股份有限公司違反保全業法調查處分卷宗」（外放，未編頁碼），原告起訴狀亦載稱：「經查，原告公司雇（僱）用之保全員張宇雄固有將訴外人瑞聯天地B區住戶於96 年11月至98年9月所交付之管理費計78,335元，未轉交付予訴外人崇聖公寓大廈管理維護有限公司（下稱崇聖公司）所雇（僱）用之總幹事王佩玉，而私自將該金額侵吞」（見本院卷第4頁背面），有關原告於96年11月至98年9月30日期間所僱張宇雄擔服「瑞聯天地Β區社區」駐衛保全工作，張宇雄侵占該社區應收之管理費78,335元之事實，自堪信為真實，被告據以裁處，尚無不合。
㈢原告雖主張：原告提供瑞聯天地B區社區之保全服務範圍從
未包括代收管理費之事務，原告所僱用之張宇雄為住戶代收管理費，並非其應執行保全職務之範圍，而係私下所做之行為，屬逸脫原告雇用保全員執行職務之範圍，則張宇雄侵占住戶所繳交之管理費之犯行，原告就該事件實無法監督及防範張宇雄侵害委任人之權益，原處分及訴願決定僅憑張宇雄係為原告所僱用之保全員，及張宇雄有侵吞住戶管理費等情，遽論原告違反保全業法云云，殊嫌速斷。原告於96年11月至98年9月（即張宇雄侵吞委任人管理費期間），均有派出查核員朱顯卿、楊正義、錢子玄等3人，實際查核張宇雄之職務，均無發現異狀，原告已盡監督及防範之義務。又本件保全員侵害委任人之權益僅78,335元，且張宇雄業已賠償委任人之損害，依該裁罰基準觀之，顯壓縮保全業法第17條關於罰鍰範圍之行政裁量權（即20萬元以上100萬元以下之行政裁量權），而不分情節輕重一律於第一次違反時即罰鍰50萬元，該裁罰基準顯已違反平等原則、比例原則云云。
㈣經查本件原告與瑞聯天地Β區管理委員會間之「駐衛保全契
約書」固未明定代收管理費之義務（見本院卷第11頁至第18頁契約書），而瑞聯天地Β區管理委員會與崇聖公寓大廈管理維護有限公司間「委任管理維護業務契約書」第13條第2款固亦約定「乙方（指崇聖公寓大廈管理維護有限公司）人員代收甲方之各項費用中，若有偽鈔，則乙方需自行負責。」（見本院卷第25頁），契約所附企劃書第三回覆報告中載「…在崇聖管理服務的社區我們敢承諾100％收齊管理費…」（見本院卷第30頁，依契約第16條第3款約定企劃書列入合約附件，見本院卷第26頁），亦即依約確屬管理公司之合約義務，固屬無訛。惟依證人即原告原勤務主任（現場保全人員之督導）錢子玄證稱：「總幹事是另外樓管公司的，管理公司的。」、「在現場有關於行政方面不清楚的事，當然就找現場總幹事。」、「對。（問：證人的意思是否張宇雄如果執勤的時候，要聽從管理公司總幹事的指揮？）」、「這方面頂多可能就是管理費的部分，管理費因為現場有總幹事，我們去（督導），勤務日記本都會寫多少錢，我們交辦，例如晚班人員收的錢，住戶要繳不可能不收，他們會收，再交給日班交接，我們會問他們交接的情形。」、「社區需要，總幹事一定會交代，請他們代收完後，再轉交給總幹事，這種情形，我們去看，如果有的話，我們會叫他們趕快交給現場的總幹事保管，我們是交代這方面。」、「這方面不是我們主要的督導，我們會去看，叫他們趕快交接，至於總幹事的行政內容，我們就沒有參與。」（見本院卷101年2月16日準備程序筆錄）。證人即原告原勤務經理（亦負責督導現場保全人員工作執行狀況）楊正義證稱：「有（到現場查核執勤人員）。每個社區每週至少要兩次，我們經理部只有我一個人，我個人至少兩次，錢先生大約也兩次，一個白天，一個晚上照輪。」、「有（去督導）。張宇雄是當時白天班，我們去是督導勤務，查核他的現場執勤狀況，如門禁管制、來訪賓客登記、掛號信件是否有收好等，及管委會和我們派駐現場主管交辦的事情處理情形如何。」、「對，他（管理公司的主管人員）的工作日誌我們也要看。他有跟我們公司配合，他們處理行政事務，我們處理保全業務，我們兩家配合一起做，行政上的業務我們不支援，我們支援勤務，例如要開會，人手不足，我們就派人支援。」、「（管理費是否要代收）要看現場主管的意思，因為總幹事都不是坐在位置上，跑來跑去，只要委員會默許的話，我們的管理（似為保全之誤）人員可以先幫代收，時間到了，統一整理交給我們現場的主管。」、「對，主委有交代的話就可以代收。」、「（管理公司派的人員）一般稱為總幹事，我們叫他為現場的主管。」、「（現場的主管有交代，你們也會代收？）對。」、「管理員收了多少會寫在工作日誌上面，我們會督導工作日誌，因為可能還沒有把錢交給現場的總幹事。」、「我們去都會看（工作日誌），但是不見得是他們當時收的金額，因為有時候是早上去，有時候下午去，所以到底那天收多少，簿子上有多少，我們就會簽。」、「理論上是沒有（問題），因為主管沒有反應，我們去查核的時候，收的金額不見得是交出去的金額，因為還沒有到要交錢的時間，現場總幹事那裡是四聯單，每交一筆要蓋一張，撕下來做報表用，如果現場沒有反應這個問題，我們不會知道他有什麼問題發生。」、「我們都會宣導，我們去的時候都會講，到一定時間，下班之前，要把整筆收的東西完全交給總幹事。」、「有十幾個案子在（與崇聖公司）配合。」（見本院卷101年2月16日準備程序筆錄）。因此，原告所派現場保全員，或基於與管理公司之配合，或基於所服務大廈管委會之交辦，均會代收管理費，且原告之督導人員亦均將代收管理費之事項列入督導項目，足見原告雖契約未明載代收管理費列為契約義務之項目，但事實上已屬默示之契約履行事項。原告主張非其業務義務，要非可採。參以保全業法第1條、第15條第1項、第17條第2項等法條規定之立法意旨及其基本精神，保全業之經營攸關民眾生命安全及財產安全甚鉅，民眾因信賴保全業，故將其生命、財產等重要事項，委由該業者予以保護，自具相當之信賴性。其實際執行該保全業務之人員乃保全業所僱用之保全人員，故保全業就其所僱用之保全人員，自負有審慎僱用、監督之責，及防範僱用之保全人員侵害委任人權益之責，以保全之專業性及其安全性並人民信賴之考量，自應承擔較高之注意義務等情，已如前述，原處分因認原告違反保全業法，即難指不合。原告既知其所派保全員實際執行項目包含有代收管理費事項，自應就此部分業務尋求防弊，然依前開原告所舉證人證述，其所派督導查核人員，均僅查看工作日誌等形式查核，從未與管理公司或社區管委會等切實查核，而使侵害之弊端存在逾一年之久，自難以曾派出查核員朱顯卿、楊正義、錢子玄等3人，查核張宇雄之職務，均無發現異狀，即主張已盡監督及防範之義務。至於原告雖稱本件保全員侵害委任人之權益僅78,335元，且張宇雄業已賠償委任人之損害，依該裁罰基準觀之，顯壓縮保全業法第17條關於罰鍰範圍之行政裁量權（即20萬元以上100萬元以下之行政裁量權），而不分情節輕重一律於第一次違反時即罰鍰50萬元，該裁罰基準顯已違反平等原則、比例原則云云。惟就平等原則而言，平等原則之規範旨趣乃在「同者等之，不同者不等之」，故平等原則在行政實務上無非「個案與個案」之比較問題，而非在同一個案之內在因素之權衡問題。本件原告主張被告違反平等原則，惟被告依保全業法第17條第2項所規定「有左列情事之一者，主管機關得處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰：一、…二、違反第十五條規定，發生侵害委任人權益之情事者。」及違反保全業法事件裁罰基準表十所定：「僱用之保全人員侵害委任人之權益。裁罰基準：第一次：罰鍰五十萬元。第二次：停止營業四個月。…」衡酌原告於96年11月至98年9月30日期間所僱張宇雄擔服「瑞聯天地Β區社區」駐衛保全工作，張宇雄侵占該社區應收之管理費78,335元之情事，予以裁罰，正是維持其平等原則，以免倚輕倚重，原告既未舉出有何與他案不公，所稱有違平等原則，自非可取。且被告以本件所侵占之管理費雖總額僅78,335元，但其就職務上所代收之款侵占期間長達一年有餘，原告竟均未察覺，未確實督導，而由被害人檢舉始行查獲及事後已賠償等情節，依上開規定酌處罰鍰50萬元並限於100年8月30日前改善，尚無違比例原則。原告之主張俱無可採。從而，原處分審酌相關事證，認為原告未盡指揮監督之責，致委任人之權益遭受侵害，已違反保全業法第15條規定，爰依同法第17條第2項第2款規定、內政部92年6月6日臺內警字第0920078181號函頒「違反保全業法裁罰基準表」，以100年8月10日府授警刑字第1000149720號裁處書處原告50萬元罰鍰並限於100年8月30日前改善，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請予以撤銷，核無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 15 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 3 月 15 日
書記官 蔡 逸 媚