臺中高等行政法院判決
101年度簡字第72號原 告 康普森貿易有限公司代 表 人 吳嘉利被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強上列當事人間因農產品生產及驗證管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國101年2月24日農訴字第1000162487號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬農業局於民國（下同）100年6月2日派員會同行政院農業委員會農糧署中區分署人員抽檢原告進口之「有機蔓越莓萃取粉」（證書字號：有機農糧入字第000-0000-00000號，下稱系爭產品），經送請財團法人食品工業發展研究所初驗結果，檢出其「鄰苯二甲酸二（2-乙基己基）酯（DEHP）」（下稱塑化劑DEHP）含量為2.8ppm，案經被告於100年6月16日通知原告代表人吳嘉利說明並製作訪談紀錄，嗣依原告100年6月22日之申請，被告於100年6月27日再次送請財團法人食品工業發展研究所複驗結果，其塑化劑DEHP含量為3.6ppm，復於100年7月8日通知原告之代理人陳岳甫說明並製作訪談紀錄後，被告認原告違反農產品生產及驗證管理法第13條規定，乃依同法第24條第1項第4款規定，以100年8月11日中市農運字第1000020449號函附裁處書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）3萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告於訴願中主張：⑴進口系爭產品前已事先評量產品製造
商為國際間商譽卓越、地位崇高之製造商，以其既有之有機生產技術，受污染機率極微。⑵原告信任系爭產品品質，因已通過具有世界權威地位的Ecocert有機機構之嚴格有機生產製程監督，並獲得該機關之證書，與我國、各國政府、乃至於包括臺灣在內的食品業者之品質與無化學污染信念相同，系爭產品甚至經被告所屬機關因前述國際機構核發之有機證書而通過系爭產品為我國有機食品。⑶原告於進口前已事先細心審視系爭產品之生產流程，確認該產品無涉及化學產品污染之可能，故原告對本案系爭產品之化學污染防堵工作已烙盡所能之義務，比較以Ecocert有機機構證書為唯一安全依賴的農產品經營者或我國有機認證機關，原告同時並斟酌了廠商之世界名譽地位與長年操作的穩定製作流程，故客觀上對系爭產品受化學物污染之注意程度已提高注意義務至身為農產品經營者該有之程度，甚至有過之而無不及，並對系爭產品再受化學污染已無預見可能性。
㈡然訴願決定中引據法務部94年6月22日法律字第0940022452
號函釋，認定原告為農產品經營業者，理當提高注意義務，難謂無過失，故依農產品驗證及生產管理法第13條裁罰最低罰鍰金額3萬元。被告主張原告身為農產品經營者，即須付出該有程度之注意義務防止化學物污染之可能，然原告已如前述付出產品經營者該有之責任，若被告認為原告身為產品經營者需防止一切化學物之污染，世上之化學物難以數盡，若有機生產製程監督嚴密的世界第一大有機驗證機構「Ecocert」對系爭產品所核發之認證無法為原告乃至全部農產品業者之無化學物污染依賴，而業者必須試圖想像包括塑化劑在內的所有世間數萬種可能污染系爭產品的化學物質，並隨時做出檢測，若每一項單一的化學物均給予檢測，那將是數千萬元乃至於是數十億元之成本，況且隨著時間的流逝，有機產品也可能於每一時間點皆可能發生極為罕見但不可預知的意外化學變化，前述的種種檢測項目將需時時重做，否則農產品業者只能祈求不發生在歐盟Ecocert有機機關監督下，仍可能產生的種種意外化學變化，如本案的塑化劑也是一種化學物質，它可能來自於檢測單位檢驗室的空氣中甚至可想像的任何無數地點與機會，難道原告須對系爭產品每分每秒皆重覆操作上述有如天文數字的檢測實驗，方能符合訴願決定中的農產品業者該有之責任？若不需要，原告是否依我國法律之裁決下仍為「難謂」無過失？蓋因原告未如前述之小心翼翼、分秒檢測之法辦理，即使已事先做足功課並杜絕了所有可預見的危險嗎？原告實無法如前述之「瘋狂」方法時刻檢測系爭產品以策安全，在經Ecocert有機機構之嚴密製程監督下所核發之證書後，原告窮就一切，仍不知塑化劑污染究來自何方與何時，因此一發生機會實乃在農產品業者之經驗下為不可能預見之事，斷無另行想像與進行檢驗所有世間可能參雜於空氣中或其他人類上無法得知之化學變化或是於事後非農產品業者可掌控之環境中所受之污染，如塑化劑化驗所之空氣或檢測儀器之污染，有許多實例證實如系爭產品內所驗出之低微含量塑化劑在其他機構即使設定相同數值會出現「無檢出」之合格指標，全國各大實驗室內部之管控品質不一、塑化劑檢驗結果懸殊也是經常發生之事，尤以檢出如系爭產品之低含量塑化劑者為甚。故原告認為在進口原料時已評估廠商之多年榮譽背景、歐盟Ecocert以績單住所監製之嚴密有機過程與事先對製作流程的專業評估，即使專業人士也難想像何處造成塑化劑的產生，而原告斷無可能在完成前述三項注意監督點後，對所有包括塑化劑在內的天文數字可能之化學物污染並於不同時間點給予化學物質檢測，故原告認為已烙盡身為農產品業者應有之合理注意義務，甚至大有超越。
㈢原告之產品曾經被告所屬之行政機關授予臺灣有機產品認證
書，被告所採之依據為前述系爭產品所獲之歐盟Ecocert有機認證書，足證我國有機機關，及被告所屬之機關也對歐盟Ecocert有機認證機關之有機監督與杜絕化學污染之嚴密監督機制有所信賴，並以此授予系爭產品我國有機認證，若農產品經營者需付出比歐盟Ecocert有機認證制度更高規格的注意義務，那被告以該歐盟認證制度為我國有機產品認證授予之制度，豈不是說明農產品經營者不該信賴被告所屬機關其所授予的我國有機認證其實是低於我國農產品經營者的應注意義務？然歐盟有機認證機關對無化學污染之有機產品生產嚴密的監督機制，確實為我國有機機關、世界大多數國家的有機機關及全球農產品經營者對有機安全把關之最佳信賴，可作為我國農產品業者對有機產品化學污染之注意義務標準，因在此監督機關嚴密制度之外仍受化學污染的現象微乎其微，其他的微乎其微的化學污染只能在事後以前述瘋狂與不可能的檢驗方法為之，若瘋狂與不可能之行為為我國相關業者之注意義務標準，已超出預見可能性之範圍，被告之處分行為實為「過失推定」，因其所採用之裁量看法實為業者無法實行，也「無法事先預見」。
㈣核我國農產品驗證及生產管理法第13條規定為不得「使用」
化學農藥．．．與其他化學品等，其立法意旨應為惡意添加，原告在本案稽查過程中已出示製造商所提供之有機生產製作流程，此一流程亦為Ecocert監督下之有機流程圖，以現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法，故不採所謂「推定過失責任」。被告於處分通知上對生產流程可能遭受汙染的疑點隻字未提，即表示無證據，在原告主觀上並無可非難性及可歸責性之前提下，以結果論的化驗報告為證據加以過重且無標準的注意義務，即瘋狂的注意每一秒鐘可能出現的不可抗力危機或要求原告自行舉證無可非難之原因，已違背行政法過失推定與舉證原則，被告之決定與隨後之訴願決定已嚴重陷入「過失推定」之範疇，面對原告只以模糊的農產品經營者應注意義務、難謂無過失等語蔽之，卻不見除原告身為農產品業者外之合理應注意範疇的解釋與有力證據，僅以化驗結果為證據解釋原告過失之處，實為「過失推定」，被告之處分與訴願決定無理由等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告應返還30,000元予原告。
三、被告則以：㈠系爭產品經行政院農業委員會農糧署中區分署及被告於100
年6月2日送食品工業發展研究所檢驗，原告於100年6月22日提出複驗，被告於100年6月28日送食品工業發展研究所複檢及廠商自行於美和科技大學農水產品檢驗服務中心與SGS驗證機構檢驗結果，該系爭產品均含塑化劑DEHP。被告認為因檢驗環境汙染而檢出塑化劑屬偶然事件，本案經重覆檢測試驗與於不同試驗機構檢驗之結果均檢出塑化劑，顯示非驗證機構環境污染所致，應屬產品本身含塑化劑。此外，雖該系爭產品測出之塑化劑含量極低，四次檢測結果塑化劑DEHP分別僅含2.8、3.6、2.4、2.8 ppm，但皆高於衛生署食品藥物管理局「食品器具容器包裝衛生標準」公告之標準1.5ppm，因此被告認為不能視為塑膠容器溶出塑化劑的合理範圍，判定系爭產品含塑化劑。
㈡誠如原告所言，世上可能污染系爭產品的化學物質難以數盡
，若每一項單一化學物均給予檢測，成本甚鉅，我國及歐盟之有機認證檢測也僅能針對當時之重點項目進行檢測，且依據「農產品生產及驗證管理法」第1條之意旨，被告認為提升農產品與其加工品之品質及安全，維護國民健康及消費者之權益是政府及經營業者需共同把關，塑化劑事件為一社會重大案件，與前述同理，社會上可能遭塑化劑汙染之商品難以數盡，被告認為除政府相關機關需加強查驗，經營業者也應為其品質安全把關。
㈢依據行政院衛生署100年5月28日署授食字第1001301729號函
公告第二點：「可能遭汙染之食品範圍：含有起雲劑之「運動飲料」、「果汁飲料」」、「茶飲料」、「果醬、果漿或果凍」、「膠囊錠狀粉狀之型態」等五大類食品」，系爭產品屬五大類中之「膠囊錠狀粉狀之型態」，核本案原告身為農產品經營業者，於塑化劑事件爆發後，未對其產品品質及時管控，而待其下游廠商被查驗出加工產品含塑化劑後才始有所作為，其應注意能注意而疏未善盡品質管控之責，縱非故意，仍有可歸責之過失責任。
㈣依有機查驗業務，被告之權責劃分，依據「有機農糧產品及
有機農糧加工品檢查及檢驗計畫」，被告僅負責品質及標示查驗，並依據查驗結果是否符合規定提出裁處。另被告認為製造流程之品管乃經營業者之權責，且商品之製造流程乃商業機密之一環，故被告不該也不應介入調查身為農產品經營業者外之範疇。本案系爭產品驗出含塑化劑DEHP，經複查結果仍含塑化劑DEHP，故判定此系爭產品含塑化劑，被告依法進行裁處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點在於原告對於系爭產品遭檢出含塑化劑致違反農產品生產及驗證管理法第13條規定有無故意或過失？原告請求被告返還30,000元有無理由？經查：
㈠按「為提升農產品與其加工品之品質及安全，維護國民健康
及消費者之權益，特制定本法。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「本法用詞，定義如下：．．．二、有機農產品：指在國內生產、加工及分裝等過程，符合中央主管機關訂定之有機規範，並經依本法規定驗證或進口經審查合格之農產品。三、農產品經營業者：指以生產、加工、分裝、進口、流通或販賣農產品、農產加工品為業者。．．．」、「進口農產品、農產加工品須經中央主管機關公告之國家或國際有機認證機構（組織）認證之驗證機構驗證及中央主管機關之審查，始得以有機名義販賣。」、「有機農產品、農產加工品不得使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品。但經中央主管機關公告許可者，不在此限。」、「主管機關為確保農產品及其加工品符合本法規定，得派員進入農產品經營業者之生產、加工、分裝、貯存及販賣場所，執行檢查或抽樣檢驗，任何人不得拒絕、規避或妨礙。」、「農產品經營業者有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰：．．．四、違反第13條規定使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品。．．．」、「有機農產品、有機農產加工品經檢查或抽樣檢驗結果認不符本法規定而首次查獲者，依其違規情節按本法規定裁處農產品經營業者法定罰鍰最低額；一年內再次違反本法規定者，依前次罰鍰金額加重二分之一，並得按次累計。但不得逾法定罰鍰最高額。」農產品生產及驗證管理法第1條、第2條、第3條第2、3款、第6條第1項、第13條、第14條、第24條第1項第4款及有機農產品及有機農產加工品檢查及抽樣檢驗結果處置作業要點第2條定有明文。準此可知，進口有機農產品遭主管機關抽樣驗出含有化學品之情形，即符合農產品生產及驗證管理法第24條第1項第4款規定之處罰要件。次按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。
所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實，明知並有意使其發生者，或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言；所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者而言。其中故意之判斷標準，原則上以違反行政法上義務之構成要件事實為準，而過失之要求注意程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原則。就行政罰過失個案之認定，行為人是否違反注意義務，應探討以行為人所處情境，客觀上得對守法、有理解力且謹慎之人提出之要求為何，以及依行為人個人能力、情境，其於主觀上是否得以認識且避免綜合判斷。準此，就農產品生產及驗證管理法第24條第1項第4款規定之過失行為而言，農產品經營業者應確保其進口之有機農產品並無使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品，為前揭法條明定之義務，若有違反，客觀上即屬可罰；又主觀上其注意範圍原則上為「違反第13條規定使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品」為其範圍，客觀上可得認識時，即難謂無預見可能性。又進口農產品經中央主管機關公告之國家或國際有機認證機構（組織）認證之驗證機構驗證，及我國中央主管機關審查同意，僅為得以有機名義販賣之前題，並非因此即可免除農產品經營業者關於農產品生產及驗證管理法第24條第1項第4款規定之法定義務。
㈡經查，本件原告進口販賣之有機農產品「有機蔓越莓萃取粉
」，經行政院農業委員會農糧署中區分署及被告於100年6月2日抽驗，送請財團法人食品工業發展研究所初檢；又原告於100年6月22日提出複驗，被告於100年6月28日送食品工業發展研究所複檢及廠商自行於美和科技大學農水產品檢驗服務中心與SGS驗證機構檢驗結果，系爭產品均含塑化劑DEHP，有財團法人食品工業發展研究所100年6月13日食研技字第10003583號及100年7月1日食研技字第10004612號函附委託試驗報告書、美和科技大學農水產品檢驗服務中心與SGS驗證機構檢驗報告附本院卷可稽，並為原告所不爭執，則客觀上原告已符合農產品生產及驗證管理法第24條第1項第4款規定之構成要件，被告以上開委託試驗報告書為據，已符合行政罰法第7條規定之舉證責任；又原告為有機農產品進口業者，即應注意不得違反農產品生產及驗證管理法第13條「有機農產品、農產加工品不得使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品」之規定，尤其當時於國內正處於「塑化劑事件」擴大檢測食品塑化劑期間，原告自更應注意上開規定，縱將系爭產品送交國內驗證機構檢驗，以確認其是否含有塑化劑，其費用亦僅需數千元（如本院卷第16 1頁所示），且原告並無不能注意之情形，卻疏未注意，致遭檢驗出系爭產品含有塑化劑DEHP，揆諸首揭規定及說明，被告以原告違反農產品生產及驗證管理法第13條規定，縱非故意，仍有過失責任，依同法第24條第1項第4款規定，處原告法定罰鍰最低額3萬元，並無不合。
㈢原告雖稱信任系爭產品品質，因已通過具有世界權威地位的
Ecocert有機機構之嚴格有機生產製程監督，並獲得該機關之證書，原告於進口前已事先細心審視系爭產品之生產流程，確認該產品無涉及化學產品污染之可能，故原告對本案系爭產品之化學污染防堵工作已烙盡所能之義務等語，無非係主張信任Ecocert有機機構之驗證，相信系爭產品不可能會含有塑化劑DEHP云云。惟按前揭農產品生產及驗證管理法第6條第1項規定，進口農產品經中央主管機關公告之國家或國際有機認證機構（組織）認證之驗證機構驗證，及我國中央主管機關審查同意，僅為得以有機名義販賣之前題，農產品經營業者依同法第13條規定，對於其進口之有機農產品仍負有擔保其不含有塑化劑DEHP之法定義務，並非能以獲得世界權威地位的Ecocert有機機構嚴格驗證即可免除其注意義務。原告上開主張，僅是對於構成違規之事實確信其不發生，非能據以主張其無過失。
㈣又原告所稱若農產品經營者需付出比歐盟Ecocert有機認證
制度更高規格的注意義務，那被告以該歐盟認證制度為我國有機產品認證授予之制度，豈不是說明農產品經營者不該信賴被告所屬機關其所授予的我國有機認證其實是低於我國農產品經營者的應注意義務等語，實有誤認前揭農產品生產及驗證管理法中關於「農產品經營者」與「驗證機構」兩者之法定責任，蓋所謂「驗證」係指「證明特定農產品及其加工品之生產、加工及分裝等過程，符合本法規定之程序」農產品生產及驗證管理法第3條第8款定有明文，同法第10條並明定：「驗證機構提供不實資料或以其他不正當方法取得認證者，中央主管機關應撤銷其認證。前項經撤銷認證之驗證機構，三年內不得再申請認證。」可知兩者有不同之法定責任。且同法第14條第1項規定：「主管機關為確保農產品及其加工品符合本法規定，得派員進入農產品經營業者之生產、加工、分裝、貯存及販賣場所，執行檢查或抽樣檢驗，任何人不得拒絕、規避或妨礙。」可知，經過驗證及審查之進口有機農產品，並非代表其已不可能有違反農產品生產及驗證管理法第13條規定之情形，否則上開檢查或抽樣檢驗即形同虛設。
㈤另按農產品生產及驗證管理法第13條之立法理由謂：「有機
農業之精神，係強調遵守自然資源循環永續利用原則，維護水土資源保育與生態環境平衡，以達到生產自然安全農產品之目標，爰規定除經中央主管機關公告許可者外，有機農產品、農產加工品不得使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品。」等語，所謂「不得使用」乃屬禁止規定，故為維護上開有機農業之精神，達到生產自然安全農產品之目標，並未區分該使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品之行為人主觀心態，是無論行為人基於故意或過失，均屬禁止範圍。原告稱農產品生產及驗證管理法第13條之立法意旨應為惡意添加者為限云云，顯係對上開立法理由之誤解，難謂有理。
㈥綜上所述，本件被告原處分以原告違反農產品生產及驗證管
理法第13條規定，依同法第24條第1項第4款規定處原告30,000元罰鍰（最低額度），並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，併請求被告返還已繳納之30,000元罰鍰，為無理由，應予駁回。再者，本件事證已臻明確，兩造其餘訴辯事由與判決結果無影響，爰不逐一審論。又本件屬應適用簡易訴訟程序之案件，爰不經言詞辯論逕為判決，均併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 7 月 9 日
臺中高等行政法院第三庭
法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 101 年 7 月 9 日
書記官 凌 雲 霄