臺中高等行政法院判決
101年度簡字第96號原 告 世佑壁紙股份有限公司代 表 人 林秀寬訴訟代理人 陳光龍 律師被 告 臺中市政府環境保護局代 表 人 劉邦裕訴訟代理人 陳瑜芳
趙重周簡錫麟上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服臺中市政府中華民國101年4月23日府授法訴字第1010064892號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原處分及訴願決定關於處原告罰鍰及接受2小時之環境講習之部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告從事壁紙製造作業，被告於民國100年11月25日13時20分派員前往查核現場製程排放管道異味採樣檢測，檢測結果異味污染物之空氣污染物濃度值為5,500（實測值），逾越固定污染源空氣污染物排放標準之標準值2,000，乃以原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第56條規定裁處新臺幣（下同）300,000元罰鍰，且限期於101年2月16日前進行改善，並依環境教育法第23條第2款規定，處原告接受2小時之環境講習。原告不服，提起訴願遞經駁回，原告對罰鍰及環境講習處分部分仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、按「下列各款行政訴訟事件，適用本章所定之簡易程序：．．．二、因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟者。．．．四、因不服行政機關所為告誡、警告、記點、記次或其他相類之輕微處分而涉訟者。」為行政訴訟法第229條第1項第2款及第4款所明定。查本件經本院對原告闡明結果，原告不服被告所為上開處分之範圍，係其中關於處300,000元罰鍰及接受2小時之環境講習處分(本院卷135頁筆錄)，不含限期改善之部分，該講習處分屬上開行政訴訟法第229條第1項第4款所規定之之輕微處分，是本件依該條之規定應適用簡易程序。次按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府．．．」、「（第1項）中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第2項）前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」、「公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：．．．二、空氣污染防制法及其子法。．．．」、「公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：一、環境教育法（除第12條外）及其子法。．．．」分別為空氣污染防制法第3條（環境教育法第2條第1項規定同）、行為時臺中市政府權限劃分自治條例第2條、臺中市政府100年10月6日府授環秘字第1000183869號及同年11月22日府授環秘字第10002208961號公告所明定。是被告就違反空氣污染防制法及環境教育法之行為，有裁罰之權限，合先敘明。
三、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分關於罰鍰及環境講習部分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以：原告於財團法人台灣產業服務基金會（下稱產基會）輔導改善期間，信賴輔導之指示並配合關閉一套環保設備，因而測得之數值不得作為裁罰依據，且原告行為亦無故意過失，被告裁處原告罰鍰及環境講習顯非適法：
㈠按「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範
圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」行政程序法第165條定有明文。又行政機關在實施行政指導中，與相對人作成非正式約定時，雖可能產生事實上拘束力，但並不具有法律上拘束力，行政指導固亦有信賴保護原則、誠實信用原則或行政自我拘束等法理之適用。（高雄高等行政法院91年度訴字第565號判決）參照。
㈡本件被告於100年11月25日13時20分派員前往原告工廠查核現
場製程排放管道異味採樣檢測，檢測結果認為異味污染物之空氣污染物濃度值為5,500（實測值），然原告於99年11月22日起依據被告的建議，接受產基會降低工業區異味之輔導，由工業技術研究院自100年10月26日起以FTIR對原告排氣監測分析，並委託上達國際工程有限公司（下稱上達公司）自同年10月28日起開始試驗燭狀過濾器，初期先以中效率的燭狀過濾器測試中，被告委託臺灣檢驗科技股份有限公司（下稱SGS公司）採樣時，因為上達公司為測試及採氣之需要，指示原告將洗滌塔（原告環保設備之一）關閉，此係因正常設備未留有8英吋的管口，因此務必在第一套洗滌塔（原告環保設備之一）預留口採吸氣，致須關閉第一套洗滌塔，並洩放存於塔內的水，以方便採氣需要及分析。是原告在環保設備未全部正常運作之情況下，以致當天的採樣檢測值偏高，而原告確實於100年11月間正進行燭狀過濾器模廠試驗，期能去除不易被去除之細微油霧，以減少異味產生。且原告於同年11月1日開始進行中效能燭狀過濾器模廠測試，並已在同年12月初自國外進口高效能過濾器材預定近期內進行模廠測試，未來將俟該測試結果再評估後續相關改善作為。且原告於被告100年11月25日稽查時，業已表示原告係接受「工業局委託工研院輔導，及儀器測試中，本廠依測試指示操作」，是原告於產基會輔導改善期間，信賴輔導之指示，並配合其指示關閉一套環保設備，因而測得之數值，不得作為裁罰之依據，否則原處分即有違反信賴保護原則、誠實信用原則。
㈢又原告前於96年3月20日經被告檢測結果檢測值為55,000，超
過標準值9,000，係因原告接受經濟部工業局(下稱工業局)輔導，依指示加入樟腦油後的殘留味道，經臺中市政府查明以後，已撤銷原先之裁處書，此有臺中市政府96年8月2日府授環空字第0960167671號函說明欄記載：「一、貴公司於前項訴願書表示，96年3月20日之檢測值55,000應是接受經濟部工業局輔導，依指示加入樟腦油後的殘留味道，因本案處分理由尚有可議之處，原本府執行違反空氣污染防制法案件裁處書（96年5月23日字第0963100014號）處分撤銷，俟釐清相關疑義，並取得相關事證資料後，再依法規規定處理。」可證，顯見被告亦認為原告接受工業局輔導，依指示加入樟腦油後的殘留味道據以處罰係屬不當，應予撤銷原處分，而本件原告也是因為接受產基會輔導，並配合其指示關閉一套環保設備，故因而測得之數值應不得作為裁罰之依據，然被告卻據此裁罰，是原處分顯有不當。
㈣另原告致力於改善生產環境，不僅添購設備，且接受產基會
輔導，該會曾於輔導期間100年1月28日建議原告，若要達到零污染則必須再購買臭氧機一台，原告即依據產基會之輔導教授周明顯的指示照辦，而於輔導期間接受輔導教授周明顯的指示加入漂白水及其他非原告製程的添加物，導致同年5月12日、6月2日、6月2日、9月23日檢測值為3,090、2,317、5,
495、9,740，超過標準值2,000，嗣於同年10月17日原告未加添加物漂白水檢測值為550，在合格範圍內。又產基會分別於同年11月17日、12月1日委託佳美環境科技股份有限公司（下稱佳美公司）進行檢測，檢測結果空氣污染物實測值分別為1,740、1,300，原告於12月1日並委託佳美公司於關閉1台環保設備情況下另行採氣檢驗，檢驗結果實測值為2,320；原告復於同年12月19日委託汎美科技企業有限公司（下稱汎美公司）進行檢測，檢測結果空氣污染務實測值為1,740，均低於排放標準2,000，而佳美公司及汎美公司均係經行政院環境保護署（下稱環保署）認證許可之環境檢驗測定機構，其結果應屬可採。是被告本件檢測結果異味污染物之空氣污染物濃度值超過標準值，乃因原告受工業局委託產基會所委託之上達公司，為測試燭狀過濾器及相關設備採氣所需的情況下，要求原告關閉其中一套環保設備下，所取得的檢測值，與原告公司平時正常運作情形下，空氣污染物的濃度不符，自不得以原告關閉其中一套環保設備下，所取得的檢測值，作為裁罰的依據，是原處分顯有未當；訴願決定認為「訴願人雖自行委請其他公司進行檢測，然採樣日期、環境均與本件不同，其檢驗結果核難採據」等語，亦無可採。
㈤況原告係依據工業局委託產基會所委託之上達公司之指示關
閉其中一套環保設備，以便檢測，原告之行為並無故意或過失，被告以原告關閉其中一套環保設備下，所取得的檢測值，作為裁罰的依據，顯不足採。綜上，訴願決定及原處分關於罰鍰及環境講習部分均應撤銷，以維法制。
五、被告答辯略以：㈠原告從事壁紙製造作業，經被告於100年11月25日委託SGS公
司進行管道異味稽查檢測，檢測結果異味值達5,500，超出固定污染源空氣污染物排放標準粒狀污染物排放管道標準2,000，被告遂依空氣污染防制法第20條第1項、同法第56條第1項及公私場所違反空氣污染防制法應罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）規定，裁處原告30萬元罰鍰，並無不合。原告雖主張其於產基會輔導改善期間，信賴輔導之指示，並配合其指示關閉一套環保設備，因而測得之數值不得作為裁罰依據，被告裁處原告罰鍰及環境講習顯非適法等語，為原告於接受工業局委託之產基會輔導期間，法無明文規定可以免責，是本件被告所為原處分並無違法之虞。
㈡又本件被告係依空氣污染防制法第20條第1項「公私場所固定
污染源排放空氣污染物，應符合排放標準」之規定，依100年11月25日現場檢測結果異味值超過標準而為裁罰處分，原告雖提出其他檢測機構測值比較，但渠等與被告現場檢測之採樣時間、採樣當時之相對排放基準（如油墨量、廢氣收集效率、排氣風量及廢氣溫度等）均因採樣時間不同，造成非屬同一樣品，且原告自行檢測係於被告突擊檢測後所為，其檢測條件與被告突擊檢測條件不同，檢測結果自然不能駁回被告突擊檢測結果。綜上，原告違規事實洵堪認定，實無異議。
六、本件兩造之爭點為：被告以原告製程排放管道異味污染物檢測結果，異味污染物濃度超過法定排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第56條規定裁處罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定，處原告接受2小時之環境講習，是否適法？原告主張被告檢測時係產基會輔導原告改善期間，原告信賴輔導之指示配合關閉一套環保設備，原告行為亦無故意過失，被告所測得之數值不得作為裁罰依據，是否有理由？
七、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」、「（第1項）公私場所違反第20條第1項．．．者．．
．；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善．．．。」為空氣污染防制法第20條第1項及第56條所明定。次按「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表
一、附表二。．．．」附表一：「空氣污染物：異味污染物；排放標準：18＜排放管道高度h（公尺）≦50，異味污染物濃度：2,000。」為固定污染源空氣污染物排放標準第2條所明定。
八、經查，本件被告於100年11月25日13時20分派員前往原告工廠查核現場製程排放管道異味採樣檢測，由原告委託SGS公司以「三點比較式嗅袋法」(排放管道測定用)，進行臭氣及異味官能測定，經採樣檢測分析後之異味污染物之空氣污染物濃度值為5,500（實測值），超出固定污染源空氣污染物排放標準粒狀污染物排放管道標準2,000，有稽查紀錄及排放檢測報告在卷可稽(訴願卷103-132頁)，原告對該檢測結果，並不爭執。是被告依空氣污染防制法第20條第1項、同法第56條第1項及裁罰準則規定，另以原告於100年間因違反該法規定2次，經主管機關分別以100年8月8日府授環空字第1000139863號及同年12月6日府授環空字第1000235512號函裁處在案，本件乃裁處原告30萬元罰鍰，固非無據。
九、原告主張被告上開採樣期間，係其於接受產基會輔導改善期間，並配合產基會降低異味之輔導，由工業技術研究院自100年10月26日起以FTIR對原告排氣監測分析，並委託上達公司自同年10月28日起開始試驗燭狀過濾器，初期先以中效率的燭狀過濾器測試中，被告委託SGS公司採樣時，因為測試及採氣之需要，指示原告將洗滌塔（原告環保設備之一）關閉，因而測得之數值不得作為裁罰依據語。惟按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，應以行為人之故意或過失為其責任條件，依司法院釋字第275、521號解釋意旨及行政罰法第7條第1項之規定甚明。查原告係製造業者，其固定污染源排放空氣污染物，自應注意其排放空氣污染物應符合排放標準，以維持國民及社會大眾健康生活環境及品質，依上開排放標準，其異味污染物濃度為2,000，原告於前開單位輔導期間，因上達公司之要求，須將洗滌塔之環保設備關閉，其異味污染物濃度將可能超出排放標準，應向當地管轄環保機關即被告報備，由被告衡量空氣品質及輔導期間可能超出排放標準之程度等各種情形，決定是否可於短期間並可控制空氣污染之範圍內，暫時予以准許，原告方得為之，且被告有無此權限，在法理上亦非無爭議，然如經被告許可，此尚可認原告對於本件違章行為，有無過失責任之問題。另稽之原告因工廠作業產生異味，經附近東海大學師生及居民於100年4月至11月間陳情多次(同卷78-82頁陳情通報記錄表)，原告更應注意其異味之產生不得超出標準，不因處於輔導期間而有不同，且原告於本件情形，並未向被告報備，其空氣污染物濃度值高達為5,500，遠超出排放標準2,000，而違反法律規定之義務，尚不得主張免罰。
十、次查，被告於100年5月12日曾至原告公司進行異味污染物採樣，檢驗結果異味污染物濃度為3,090，超過法定排放標準2,000，臺中市政府（當時環境保護權責機關）認原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第56條第1項、第2項之規定，裁處原告10萬元罰鍰，原告不服循序提起行政訴訟，經本院100年訴字第417號判決駁回其訴訟，亦經最高行政法院以101年度裁字第1412號裁定駁回其上訴在案，原告於該事件亦主張自95年起接受工業局空氣污染防制之相關輔導，並於99年11月22日起接受產基會周明顯教授輔導等情，亦足認原告於此時得知接受政府單位輔導期間，其排出異味污染物濃度仍不得超出排放標準。又稽之本院100年訴字第417號判決書指出工業局於100年4月18日召開之「因應臺中工業區異味污染陳情案件」專案小組第4次工作會議中，工業局辦理情形報告中表示，A廠（即原告）100年3月18日煙道異味強度測試結果為977，符合＜2,000之標準（該事件訴願卷第332- 333頁，該卷已經本院還卷訴願機關），可認工業局輔導成果，未必能造成原告管道異味檢測值超過法規標準。至原告主張工業局100年12月13日工永字第10001048390號函稱原告有接受輔導改善異味等情(本院卷13頁)；證人即上達公司副理余秋江亦到庭證述於100年11月間有至原告公司作輔導空氣污染防制之改善，原告並依其指示操作各種設備等情(同卷143-146頁筆錄)；原告於96年3月20日經被告檢測結果檢測值為55,000，超過標準值9,000，係因原告接受工業局輔導指示加入樟腦油後的殘留味道，經臺中市政府查明以後，已撤銷原先之裁處，有該府96年8月2日府授環空字第0960167671號函可證等節(同卷15頁)。惟依台中市政府該函說明欄係記載原告於該事件訴願書稱有接受工業局輔導，依指示加入樟腦油後的殘留味道，因該案處分理由尚有可議之處，先予撤銷該處分，俟釐清相關疑義，並取得相關事證資料後，再依法規規定處理等語，此與本件情形亦非相同；又依上開說明，原告接受相關單位輔導減低空氣污染物期間，如可能產生空氣污染，應向當地管轄環保機關即被告報備，由被告決定同意方得為之，否則如造成空氣污染仍不能免責，是上開事證，均難認本件原告有利之論據。另關於原告主張產基會分別於同年11月17日、12月1日委託佳美公司檢測，結果空氣污染物實測值分別為1,740、1,300，原告於同年12月1日並委託該公司於關閉1台環保設備情況下另行採氣檢驗，檢驗結果實測值為2,320；復於同年12月19日委託汎美公司進行檢測，檢測結果空氣污染務實測值為1,740，均低於排放標準2,000，（同卷46,50,54,63頁），然上開採樣均與本件100年11月25日採樣之時間並不相同，是該等所作之檢測，自與本件系爭違章行為無涉。
、惟按「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第75條第2項規定訂定之。」、「本準則適用於公私場所之固定污染源及檢驗測定機構違反本法時應處罰鍰之裁罰。」、「違反條款：第20條第1項(排放污染物未符合排放標準)；處罰條款及罰鍰範圍（新台幣）：第56條工商廠場：10~100萬；污染程度(A)：．．．2.臭氣及異味官能測定結果超過排放標準之程度：．．．⑶未達500％者，A＝1.0．．．危害程度(B)：．．．2.超過排放標準之污染物非屬毒性污染物者B＝1.0；污染特性(C)：C＝違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數；應處罰鍰計算方式（新台幣）：工商廠場A×B×C×10萬．．．。」為裁罰準則第1條、第2條及附表所明定。查本件被告以原告於100年間因違反該法規定2次，經主管機關分別以100年8月8日府授環空字第1000139863號及同年12月6日府授環空字第1000235512號函裁處在案，本件乃裁處原告30萬元罰鍰，然主管機關臺中市政府100年12月6日府授環空字第1000235512號函對原告裁罰之37件裁處書，經原告不服，對之提起訴願，經訴願機關環保署於101年3月22日以環署訴字第101000393號訴願決定書撤銷該37件處分在案(同卷194-198頁訴願決定書)，又該撤銷係以原處分機關對原告之該等裁罰處分，係以追溯方式為連續處罰而為違法，將原處分撤銷，並未要求原處分機關對原告重為處分，是上開37件裁罰處分，既經訴願機關撤銷而不存在，原告在本件裁罰之前，僅有受臺中市政府100年8月8日府授環空字第1000139863號函之處分1次，被告以原告於100年間因違反空污法相同條款2次，依裁罰準則規定裁處原告30萬元罰鍰，自有與該規定之情形不符。該裁罰準則雖非法律，本件被告之處分在空污法第56條第1項規定法定裁罰範圍內，然按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則。是所訂定各種違章情形及態樣，分別訂定裁罰金額或倍數，對於相同之情形應為同一之處理，以符合行政法上平等原則，被告為本件處分，並未查明原告1年內之違章前案，而正確適用裁罰準則，有違行政法上平等原則，自非適法。
、復按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體．．．有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：．．．二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」為環境教育法第23條第2款所明定。參酌該規定之立法理由：「處以新臺幣五千元以上罰鍰處分及處停工、停業處分者，皆為污染情節嚴重或是多次違反法規加重處分者，一般環境教育或處以罰鍰已無法有效改變其行為，應列為接受環境講習之對象，使其充分瞭解環境問題，體認環境倫理及責任，特別加強其環境教育，爰明定其為應接受環境講習之對象，並明確規範符合第三條環境保護法律或自治條例定義之各該法律或自治條例構成要件而受處罰者，始令該自然人、有代表權之人等參加講習，以符行政罰法之處罰明確原則。」是此規定係因行為人(含自然人、法人、機關或團體)有違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處5千元以上罰鍰之情形，為加強行為人之環境維護知識，避免再有違章之舉，附帶課以該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一定期間之環境講習，此課予義務之主體係自然人或法人、機關等有代表權之人，並非法人本身，又法人之行為須賴自然人方得以完成。
、本件被告以原告違反空氣污染防治法第20條第1項規定，移由依同法第56條第1項規定裁處原告300,000元罰鍰，因罰鍰額度超出5千元，被告並應依環境教育法第23條第2款之規定，應令原告之代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習，乃本件被告裁處書(受處分人欄係原告而非原告代表人)及101年1月16日中市環空字第1010001599號函，係分別記載「處環境講習2小時整」及「貴公司應接受2小時之環境講習」，依此文義，係處原告而非其代表權之人或負責環境保護權責人員接受環境講習義務甚明，該部分之處分又與上開規定不合，亦有違誤之處，併予敘明。
、綜上所述，原告所訴其並無違反空氣污染防制法第20條第1項規定，雖不可採，惟原處分之罰鍰及處原告接受2小時之環境講習之部分，均有上開之違誤，訴願決定對該部分予以維持，亦有未合。原告請求撤銷該部分之原處分及訴願決定，為有理由，應由本院將該部分均予撤銷，由被告另為適法之處分，以維法制。另本件為簡易訴訟事件，依兩造到庭陳述及卷內資料，事證已其明確，爰不經言詞辯論逕為判決，附此敘明。
、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 9 月 5 日
臺中高等行政法院第三庭
法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 101 年 9 月 5 日
書記官 許 騰 云