臺中高等行政法院裁定
101年度訴更一字第18號原 告 廖阿房輔 佐 人 廖瑞棋被 告 財政部國有財產署中區分署代 表 人 張治祥訴訟代理人 傅姬禎
吳桂芬張翠芳被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 廖紫妤
賴秀宜被 告 臺中市中興地政事務所代 表 人 蕭萬禧訴訟代理人 廖英志
賴清陽上列當事人間因所有權爭議事件，原告不服財政部中華民國100年8月25日臺財訴字第10000274470號訴願決定及內政部100年8月24日臺內訴字第1000156904號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院100年度訴字第329號裁定駁回其訴後，原告提起抗告，經最高行政法院101年度裁字第972號裁定廢棄，發回本院更為審理，本院裁定如下︰
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用（含發回前上訴審訴訟費用）由原告負擔。
事實及理由
一、本件被告財政部國有財產署中區分署（起訴時機關名稱原為財政部國有財產局臺灣中區辦事處，於102年1月1日起因組織調整更名為財政部國有財產署中區分署）之代表人原為廖蘇隆，於訴訟繫屬中變更為張治祥，已據其具狀聲明承受訴訟（見本院訴字卷第266頁），核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是非行政處分因未規制任何公法上之權利義務關係，自無損害原告權益可言，以之為標的提起撤銷訴訟，顯欠缺實體判決要件，即非法所許。又原告之訴有起訴不合法，且不能命補正之情形者，依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，行政法院應以裁定駁回之。
三、本件原告起訴意旨略以：現辦竣登記之坐落臺中市○○區○○○段1298、1298-1至1298-6、1297、1297-1、1299-3、13
20、1320-1、1321、1321-1、1294、1294-1、1294-2、1294-18地號等筆土地（下稱系爭土地）原係毗鄰於同段127-3地號土地之未登錄水道土地，屬於水流變遷致增生之土地，原告於49年間向訴外人黃金牛買受上開127-3地號土地時，系爭土地亦包括在內，一併由出賣人黃金牛移交原告耕作，屬於原告所有，嗣原告雖於62年間將127-3地號土地出賣予第三人陳立坤，並移轉所有權登記，但系爭土地仍為原告所保留，非屬雙方買賣標的範圍，且續由原告占有耕作，詎臺中市中山地政事務所無視原告於出賣127-3地號土地於陳立坤時，即曾申請複丈鑑界，知悉系爭土地均為原告所耕作，卻未通知原告辦理所有權登記，而以69年8月13日六九中山地所二字第3892號函（下稱臺中市中山地政事務所69年8月13日函）陳報被告臺中市政府請准辦理登錄地號，而依被告臺中市政府（原臺中市於99年12月25日與原臺中縣合併，改制為直轄市）69年7月30日(69)府地籍字第44603號函（下稱被告臺中市政府69年7月30日函）及被告財政部國有財產署中區分署改制前之財政部國有財產局臺灣中區辦事處69年10月15日提出之土地所有權登記聲請書（下稱國有財產局臺灣中區辦事處69年10月15日聲請書），將系爭土地之所有權登記為中華民國名義，因上開臺中市中山地政事務所69年8月13日函、被告臺中市政府69年7月30日函及國有財產局臺灣中區辦事處69年10月15日聲請書均屬行政處分，且損害原告對系爭土地之所有權，而被告臺中市中興地政事務所已承受臺中市中山地政事務所之臺中市南區地政業務，爰追加被告臺中市中興地政事務所與原訴之被告臺中市政府及財政部國有財產署中區分署為本件共同被告，並聲明撤銷上開臺中市中山地政事務所69年8月13日函、被告臺中市政府69年7月30日函及國有財產局臺灣中區辦事處69年10月15日聲請書等語。
四、經查：⒈原告提起本件行政訴訟因有訴之聲明不明確之情事，經本
院遵依最高行政法院101年度裁字第972號裁定所為廢棄理由之諭示對原告闡明後，已迭據其陳明係訴請撤銷上開臺中市中山地政事務所69年8月13日函、被告臺中市政府69年7月30日函及國有財產局臺灣中區辦事處69年10月15日聲請書等語在卷可按（見本院訴更一字卷第118至119頁、第131頁、第140頁、第142頁及185頁），參照行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條之規定，並基於處分權主義及不干涉主義，本院應予尊重，不得逕行變更其訴之聲明，而就其未聲明之事項為判決。
⒉原告雖堅稱上開3份函文俱屬行政處分，然所謂行政處分
係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定可明。又揆諸土地法第10條及第57條規定意旨，中華民國領域內之土地，未經人民依法取得所有權者，即為國有土地；且逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，經該管直轄市或縣（市）地政機關公告期滿，無人提出異議，即應辦理國有土地之登記，是未登錄土地之所有權應屬國有係法律明定之效果，並非行政處分所規制。經觀之卷附臺中市中山地政事務所69年8月13日函文意旨（見本院訴字卷第67至68頁），乃該地政事務所函請改制前國有財產局臺灣中區辦事處就包括系爭土地在內之5個地段未登錄土地辦理囑託登記事宜甚明，而改制前國有財產局臺灣中區辦事處69年10月15日聲請書（見本院訴字卷第62頁）係為辦理上開未登錄土地之登記手續所提出之書件，均未創設或變更系爭土地之原法定權屬，核之前開說明，顯非屬行政處分至明。至於被告臺中市政府69年7月30日函則就臺中市中山地政事務所69年7月5日69中山地所二字第3061號函詢（見本院訴更一字卷第114頁）包括系爭土地在內之68年度地○○○區○○○○○路等各段未登錄土地可否辦理登記乙事，答覆已就各該土地有無妨礙都市計畫與交通水利等相關事項簽註意見完畢，其有賦地部分亦已銓定地目、等則完畢，請依前臺灣省地政局66年2月26日六六地三字第1573號函規定，依法辦理登記（見本院訴字卷第323至325頁），揆其函文意旨要屬單純之事實敘述及觀念通知並未規制系爭土地之所有權歸屬，亦難認具行政處分之性質。
⒊是以上開3份函文就原告公法上之權利義務既未發生規制
效果，即非屬行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，自非法所許，其起訴為不合法。
五、另按行政法院行使闡明權係促使原告得有效利用訴訟以達到救濟其權益之目的，故原告之訴若依其具備完足之條件觀之，縱使為訴之變更或追加，仍無從獲得實體判決以達到救濟之目的者，行政法院即毋庸再為無實益之闡明，以免徒增當事人程序之勞費。揆諸本件原告上開主張各節，足認其訴訟之目的欲使現登記為中華民國所有，而分歸財政部國有財產署及臺中市政府建設局管理之系爭土地，變更權屬為原告所有甚明，但因依卷證資料，並無從認定原告於系爭土地尚屬未登錄狀態時，曾向主管地政機關提出時效取得土地所有權之申請案件，亦未見其有對於地政機關就系爭土地登記為中華民國所有之處分，於法定期間內提出訴願之事證。況且，依87年10月28日修正公布，89年7月1日施行之訴願法（下稱修正訴願法）第14條第1項及第2項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」修正前同法第9條第1項、第2項規定：「訴願自機關之行政處分書或決定書達到之次日起，應於30日內為之。」「第2條第2項規定之視同行政處分，人民得自該項所指之法定期限經過後滿10日之次日起，於30日內提起訴願。」可見修正前訴願法關於利害關係人之訴願期間，並未明文規定，而參照當時有效之司法院院字第1430號解釋意旨，並基於法律不溯既往原則，於修正訴願法施行前作成之行政處分如未送達於利害關係人，或利害關係人未知悉者，利害關係人自修正訴願法施行之日起算3年之期間，即不得提起訴願（最高行政法院98年度判字第757號判決意旨參照）。是本件原告縱使對於系爭土地登記為國有之處分不服，得本於利害關係人地位提起行政爭訟，因各該登記處分之作成時間係於69年間，有土地登記簿謄本可按（見本院訴字卷第71至90頁），原告顯未於上開法定訴願期間踐行合法之訴願程序，其起訴亦屬欠缺實體判決要件。又原告雖於本院準備程序中表示國有財產署及臺中市政府均應將系爭土地准由原告取得所有權云云，因此部分之請求係屬課以義務訴訟，須原告先行依實體法上之相關規定向權限機關提出申請案件，經否准後，再踐行訴願先行程序，始得起訴救濟，無從逕行於撤銷訴訟中追加或變更之，而原告前已向臺中市政府地政局提出系爭土地回復所有權登記申請案件，經否准後，業已提起行政訴訟繫屬中，有本院101年度訴更一字第42號判決在卷可憑，並經本院調取該案卷核閱無訛，原告此部分之請求自非屬本件撤銷訴訟審理之範疇。至於原告就系爭土地之私權爭議，因本院前曾以99年度訴字第341號裁定移送臺灣臺中地方法院管轄，而原告歷經二次言詞辯論期日即撤回該訴訟終結在案，已據被告臺中市政府陳明在卷（見本院訴字卷第120頁正反面），復有卷附本院99年度訴字第341號裁定及臺灣臺中地方法院民事庭通知書可稽（分見本院訴字卷第101至104頁及第130至131頁），而本件原告經本院闡明已陳明其係提起行政訴訟，請求撤銷上開3份函文，本院自應尊重其自主決定，無從反於其意思而為認定，再為無益之移送，附此敘明。
六、綜上所述，上開系爭3份函文並未發生規制系爭土地所有權歸屬之法律上效果，即難謂其屬行政處分性質，原告對之提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。
七、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 13 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 102 年 3 月 13 日
書記官 凌 雲 霄