臺中高等行政法院判決
101年度訴更一字第19號
101年7月11日辯論終結原 告 即被選定當事人
王秉洋王嘉鎮被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 陳應欽
郭明崇被 告 內政部代 表 人 李鴻源訴訟代理人 鄭雅芳
秦錚錚上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院裁定後，原告提起抗告，經最高行政法院裁定部分廢棄原裁定，發回更審，本院更為判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
本審及發回前抗告審之訴訟費用，除已確定部分外，均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原臺中縣梧棲鎮公所為辦理臺中○○○區○○○道路工程，需用坐落原臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號等134筆土地（合計面積14.5423公頃），乃報經臺灣省政府民國78年3月20日78府地四字第31811號函核准徵收土地及其地上物，並經原臺中縣政府78年4月11日78府地權字第65269號、81年7月6日81府地權字第147151號及81年11月28日81府地權字第265735號公告徵收及通知所有權人領取補償費在案。嗣原告以原臺中縣政府未於公告期滿15日內發給徵收補償費，徵收已失其效力為由，提起行政訴訟，經本院90年度訴字第2號判決駁回。原告復於90年9月10日以本件土地徵收案有違土地徵收條例第49條第1項第2款、第3款及第4款等規定，請求逕予撤銷徵收，經被告內政部函復不予撤銷，原告循序提起行政訴訟，經本院92年度訴字第1044號判決駁回。原告再依土地徵收條例第9條規定，請求收回被徵收土地遭否准，循序提起課予義務訴訟，亦經本院98年度訴字第272號判決及本院100年度裁字第721號裁定駁回確定。原告仍不服，就上述徵收案向本院提起本件訴訟，並聲明求為判決：㈠先位聲明：1.確認原臺中縣政府78年4月11日公告、81年7月6日公告及81年11月28日函之徵收土地、地上農林作物及建築改良物之行政處分違法。2.確認臺灣省政府78年3月20日78府地四字第31811號函之核准徵收土地之行政處分違法。3.被告應按照87年土地公告現值加四成計算之地價補償費及有關之各項補償，扣除當初78年徵收原告土地時之補償費，計算其差額，補償原告之損失。㈡備位聲明：1.確認臺中縣政府78年4月11日78府地權字第65269號公告、81年7月6日81府地權字第147151號公告及81年11月28日81府地權字第265735號函之徵收土地、地上農林作物及建築改良物之行政處分無效。2.確認臺灣省政府78年3月20日78府地四字第31811號函之核准徵收土地之行政處分無效。3.被告應按照87年土地公告現值加四成計算之地價補償費及有關之各項補償，扣除當初78年徵收原告土地時之補償費，計算其差額，補償原告之損失。㈢追加之訴聲明：被告內政部應發函稅捐稽徵機關及被告臺中市政府退還百分之二十之土地增值稅及百分之五利息計新臺幣（下同）4,205,128元。經本院以100年度訴字第303號裁定原告之訴及追加之訴均駁回。原告仍表不服，提起抗告，經最高行政法院101年度裁字第996號裁定，就原裁定關於備位聲明第2項確認臺灣省政府78年3月20日78府地四字第31811號函無效及備位聲明第3項請求補償損失暨該訴訟費用部分廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.確認臺灣省政府78年3月20日78府地四字第31811號函(關於本院原審卷第23頁所示之土地)無效。
2.被告等應連帶給付原告等145,220,225元(應給付各原告之金額如本院原審卷第23頁所示)。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠系爭臺灣省政府78年3月20日78府地四字第31811號函（下稱
系爭徵收處分）因臺灣省政府無核准徵收權限，且原臺中縣梧棲鎮公所（下稱梧棲鎮公所）非本件臺中○○○區○○○○○道路工程高架道路需用土地人，且該徵收處分公告未依土地法第227條之規定踐行公告並書面通知原告，公告對象亦有誤，依行政程序法第111條第1款、第6款及第7款規定該徵收處分應為無效：
1.最高行政法院101年度裁字第996號裁定雖認系爭徵收處分之處分機關為省政府，惟其似仍未就省政府有無依法核准土地徵收權限為審究：
⑴按系爭高架道路乃係為擴大臺中港腹地範圍，並提高臺
中港口船隻吞吐運輸量及發展海運交通為目的而為興建，系爭高架道路連接西濱快速道路及中二高高速公路，依公路法第2條第2款：「國道：指聯絡二省（市）以上，及重要港口、機場、邊防重鎮、國際交通與重要政治、經濟中心之主要道路。」之規定，該高架道路屬於「國道」應無疑義。又依同法第6條規定：「國道、省道由中央公路主管機關管理，中央公路主管機關得委託所在地，直轄市○○○市○○路主管機關管理。」是該高架道路之管理機關依法為中央公路主管機關即交通部。⑵次按原審原告起訴卷證資料證一、徵收土地計畫書之內
容所載：「本所為取得台中港特定區計畫第一期公共設施保留地特三號計畫道路使用，擬徵．．．。」由此文義可知，梧棲鎮公所係為興建系爭高架道路而需用被徵收土地。惟梧棲鎮公所取得被徵收土地所有權後，未依徵收計畫使用，甚至閒置至88年才將徵收土地提供給交通部臺中港務局（下稱臺中港務局），由臺中港務局編列預算聯合開發興建該高架道路工程。是可知原梧棲鎮公所徵收當時並無使用被徵收土地之迫切需要，卻申請徵收；縱因交通事業需徵收土地，亦無非係為發展臺中港，自應由真正需用土地者即臺中港務局辦理徵收，方符管用合一原則。
⑶又按舊土地法第222條：「徵收土地為左列各款情形之一
者，由中央地政機關核准之:一、需用土地人為總統府、五院及其直轄機關、省政府或院轄市市政府者。」之規定，本件需用土地人實係臺中港務局而非梧棲鎮公所，業如前述，則依規定，徵收土地應由中央地政機關即內政部核准之，而非由省政府核准，省政府未察，竟為逾越權限之徵收處分。則按行政程序法第11l條第6款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．六、未經授權違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」因核准徵收之權責機關所為核准之徵收處分，方生徵收效力，省政府依法既非為徵收權責機關，其所為徵收處分自無法效性可言。又徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，無事務權限之機關所為徵收處分，自應認具有重大明顯瑕疵，是系爭徵收處分足認有行政程序法第11l條第6款之無效情事存在。
2.最高行政法院101年度裁字第996號裁定認原告於原審先位聲明即確認違法之原臺中縣政府78年4月11日78府地權字第65269號公告、81年7月6日81府地權字第147151號公告及81年11月28日81府地權字第265735號函（下分別稱縣府78年4月11日公告、81年7月6日公告、81年11月28日函）關於徵收土地、地上農林作物及建築改良物部分，僅係當時臺中縣政府依土地法規定，將土地、地上農林作物及建築改良物已經省政府作成核准徵收之事實予以通知，其本身並非徵收土地或其地上物之行政處分。簡言之，最高行政法院認原審先位聲明訴訟對象，僅為「觀念通知」，不具規制作用，故非行政處分，僅就上皆函文而為定性判斷，而認原告原審先位聲明不合法。惟系爭徵收處分有無踐行合法通知個別原土地所有權人程序，最高行政法院未深究並發回原審，冀原審審究該徵收處分是否符合徵收時相關徵收程序。按土地法第227條第1項之規定，徵收處分經核准後，除公告外，並應分別通知各所有權人，且此種通知必須合法送達，其徵收之行政程序始告完整，方能確實保障土地所有權人得適時提起救濟之權利。然縣府78年4月11日公告對象竟是坐落原臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號等土地176筆，並非本件○○○鎮○○段○○○○○○號（下稱系爭被徵收土地）等土地134筆，其公告對象有誤，實質根本未踐行法定徵收程序；又因該公告之作用在於公示昭信，該公告既未踐行合法徵收程序，足認系爭徵收處分有違法侵害土地所有權人提起異議獲救濟之機會，可認徵收程序並未完成，該徵收處分瑕疵已達一望即知程度，有行政程序法第11l條第7款之無效事由存在。故系爭徵收處分因瑕疵而衍生紛爭延宕至今，即表示當初徵收程序確有於法不符之處，是原告聲明求為判決確認系爭徵收處分無效，如此方能符合公平原則、比例原則與誠實信用原則。
3.又按土地徵收程序，市縣地政機關於接到行政院或省政府令核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人，該公告之期間為30日，為土地法第277條所明定。而土地徵收條例訂定後，徵收程序更為細緻。依土地徵收條例第18條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」、第22條規定：
「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於
公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。（第3項）直轄市或縣（市）主管機關依第20條規定發給補償費完竣後，其公告徵收處分之執行，不因被徵收土地權利關係人依前2項規定提出異議或提起行政救濟而停止。（第4項）徵收補償價額經復議或行政救濟結果有變動者，其應補償價額差額，應於其結果確定之日起3個月內發給之。」由以上規定可知，立法者關於補償費發給之制度設計，係以土地權利關係人對於核准徵收案之公告內容有異議者，應於公告期間內以書面提出異議，直轄市或縣（市）主管機關應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人，被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服上開查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，始得依法提起訴願，於訴願駁回後，始得提起行政訴訟。從而，「公告」在徵收程序為重要一環，藉由公告，被徵收土地之人方能得知徵收之法源依據，進而提出異議或相關救濟，以保障自身權益。本件系爭徵收處分未依土地法第227條之規定踐行公告並書面通知原告，業如前述，原告自難知悉徵收法源及徵收補償內容依據，甚且無法藉由公告得知原徵收處分機關為何，遑論得向誰提起行政爭訟。故本件欠缺公告之徵收程序，可能符合行政程序法第111條第1款及第7款之無效情事，鈞院應依職權調查深究之。
4.就被告於本件101年6月21日準備程序庭之陳述及承審法官之詢問，原告主張如下：
⑴被告內政部○○○區○○段○○○○號土地，非屬系爭徵收
處分核准徵收者，該筆土地之徵收與該核准徵收處分無涉等語：惟臺中市○○區○○段○○○○號土地為本件徵收案徵收之土地，此於原告前審100年度訴字第303號之行政訴訟準備書狀㈣中，已釐清該筆土地係縣府78年4月11日公告徵收時漏徵，縣府嗣於78年5月5日以七八府地四第54181號函補行徵收，惟僅補發土地補償費；88年開工興建系爭高架道路時始發現漏徵同段114、1l5地號土地之農林作物，於89年7月12日又發函請梧棲鎮公所查明。
是故，本件徵收土地計畫書才會發生徵收面積相同，第1頁是135筆土地，第2頁卻是134筆土地之錯誤。
⑵被告臺中市政府訴訟代理人回答法官略以系爭高架道路
是省道，也是○道○鄉鎮道○○道路，需地機關是梧棲鎮公所等語：按系爭高架道路係屬國道，業如前述，應由需地機關交通部高速公路局或臺中港務局提出徵收計畫書，原臺中縣長黃仲生亦承認臺中港務局為主要使用需地機關。梧棲鎮公所並非需地機關，卻於77年11月提出徵收計畫書陳情臺中縣政府核轉省政府以系爭徵收處分核准徵收在案，省政府依法並無核准土地徵收之權限，該徵收案未依法行政，程序上違法至屬明確，應為徵收無效處分。
㈡系爭徵收處分屬國家之非法侵權行為，原告依法可請求國家賠償：
1.按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政程序法第7條所明定，而依本條合併提起損害賠償或財產給付之訴，須有主訴訟亦即撤銷訴訟、確認為違法或無效訴訟或請求判決作成處分或特定內容處分之課予義務訴訟存在。是最高行政法院101年度裁字第996號裁定既認原告原審備位聲明起訴合法，原告依法可附帶提起國家賠償，先予敘明。
2.次按土地徵收補償須基於平等原則（憲法第7條）、保障生存權及財產權（憲法第15條）之精神，被徵收人始能重建、回復徵收前之生活狀態。本件徵收係在土地徵收條例施行前，省政府依平均地權條例第10條之補償標準為依據；依本件徵收當時梧棲鎮公所所提出徵收土地計畫書之第四點興辦事業法律依據㈡，係根據都市計畫法第48條之規定。則本件既依都市計畫法規定徵收，依法亦應按都市計畫法第49條「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。但加成最高以不超過百分之四十為限；其地上建築改良物之補償以重建價格為準。」之規定，依公告土地現值加成補償。縱因本件徵收補償費已加成補償，惟消極損失（包括期待利益、生活與環境之損失）則未納入補償之考量。況本件徵收前，行政院已有60年5月17日台(60)內字第4387號函釋以「查國家為行政行為之損失補償，如無成文法與習慣法上之依據，應根據公平合理之原則辦理。」該函業已體認公告土地現值與市價嚴重乖離，縱有加成補償，土地所有權人仍無法以所得補償金另購回同等性質之土地，是該函釋本於行政指導要求各徵收機關應根據公平合理之原則辦理徵收事宜。再者，本件徵收案於78年5月徵收後至88年移轉給臺中港務局，其間均無使用及變動，唯一變動者係地價年年調高，9年間調高地價達7倍，再以每平方公尺4,400元左右轉讓給臺中港務局，犧牲原土地所有權人之利益，巧取豪奪於無形。又系爭高架道路過台17縣以西到臺中港之地段○○鄉○○段○○○○○號，於87年12月21日由臺中港務局以每平方公尺4,700元徵收，此一路段徵收一切合法；反觀同條道路於台1 7線以東之系爭被徵收土地共135筆，卻於系爭高架道路開工前10年即78年5月間，違法由梧棲鎮公所以每平方公尺630元左右低價強制徵收，顯見行政機關怠惰，搶先徵收卻不馬上實行計畫，被告內政部訴訟代理人鄭雅芳亦承認本件符合土地法第219條第1項第2款之規定，得申請收回本件土地且尚未逾法定期限。準此，本件形成同條道路出現不同時間、不同機關、不同價格辦理徵收，符合國家賠償法第2條第2項之規定，最高行政法院既認原告原審備位聲明起訴合法，原告依法可附帶提起國家賠償。
3.承上，本件徵收時，除省政府未踐行公告程序外，原告復未能如相鄰之原臺中縣○○鄉○○段○○○○○號地主享有相同公告地價之待遇，造成原告財產損失甚大，已違反一般法律原理原則甚明，原告自得依國家賠償法第2條第2項後段「公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」之規定，訴請賠償。鈞院如認系爭徵收處分無效，惟因系爭高架道路工程業已完成，被徵收土地已成為不融通物之公用財產不宜由被徵收人收回，自應以金錢補償之。又按土地稅法第39條第1項規定：「被徵收之土地，免徵其土地增值稅。」第196條規定：「因土地徵收或土地重劃，致所有權移轉時，不徵收土地增值稅。」。本件梧棲鎮公所違法提前10年徵收土地，又違法強行扣除土地增值稅，理應加計利息退還土地增值稅。綜上，被告應連帶賠償原告自原台中縣政府違法轉讓系爭被徵收土地於臺中港務局之土地價值，扣除原告78年已領補償費，如訴之聲明第2項之金額。
4.就被告臺中市政府所提答辯狀，原告主張如下：⑴被告臺中市政府答辯狀理由第1點略以：「至原告為徵收
補償主張自因依最高行政法院裁定駁回無不合，依行政訴訟法第208條受該裁定羈束應不再審理。」等語，非屬有據。按行政訴訟法第208條規定：「裁定經宣示後，為該裁定之行政法院、審判長、受命法官或受託法官受其羈束；不宣示者，經公告或送達後受其羈束。但關於指揮訴訟或別有規定者，不在此限。」此所謂裁定之羈束力，即為裁定之法院不得任意將已宣示或公告之裁定，自行撤銷或變更之效力。又裁定之羈束力，原則上雖僅對為裁定之法院發生，對於其他法院不生羈束力，但仍有下級法院受上級法院發回判決（裁定）受法律上判斷羈束之例外。本件最高行政法院101年度裁字第996號裁定僅贊同原告先位聲明部分遭鈞院駁回部分，惟就備位聲明即確認系爭徵收處分無效及備位聲明第3項請求損失補償部分，最高行政法院認為應由鈞院更為裁判。是原告主張徵收補償有無理曲，仍應受鈞院實質審理。從而，被告臺中市政府主張徵收補償應不再審理之前開答辯，應無理由。
⑵又依土地徵收條例及土地法之相關規定，可知土地徵收
之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，此亦為被告臺中市政府答辯狀理由第3點所自認。基此，省政府非有權核准徵收之機關，其所為系爭徵收處分為無效。再按正當程序與合理補償被視為土地徵收必須滿足的兩個要件，司法院釋字第第400、409、425及440號解釋即多次指出，國家依法徵收人民之財產，應給予適當或合理之補償。而原臺中縣政府雖非處分徵收機關，惟其受系爭徵收處分徵收土地後，即於78府地權第65269號函為徵收公告，惟並未依土地法第227條規定，踐行公告並書面通知原告之程序，是被告臺中市政府承受原臺中縣政府因欠缺法定公告程序致原告無法就徵收程序及補償費即時提出救濟所生之損害，亦應負賠償責任。
四、被告臺中市政府答辯略以：㈠按最高行政法院101年度裁字第996號裁定將原裁定關於備位
聲明第2項確認系爭徵收處分無效及備位聲明第3項請求補償損失暨該訴訟費用部分均廢棄發回更審，依其發回理由可知，僅就鈞院原裁定未敘明抗告人關於確認系爭徵收處分無效部分之聲明，有何起訴不合法情事，始予裁定廢棄。至原告為徵收補償主張自因依最高行政法院裁定駁回，是依行政訴訟法第208條規定，受該裁定羈束應不再審理。
㈡又系爭高架道路經交通部公路總局第二區養護工程處臺中工
務段101年7月2日二工中字第1010005416號函復略以：「前臺中縣梧棲鎮公所78年間，辦理臺中○○○區○○○道路○○○路）徵收當年係屬何種等級之道路線系統案，經比對本局84年版○○○區○路○○○○○路段當年尚不屬於公路系統道路（如縣道、省道等）．．．」是當時梧棲鎮公所為需地機關，依都市計畫法第48條及土地法第208條規定申請徵收，業務權責上並無不合。再按「查『本條例所稱主管機關：在中央為內政部（臺灣省政府組織調整之承受機關）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地，由中央地政機關核准之。」、「中央地政機關於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管直轄市或縣（市）地政機關。」分別為土地徵收條例第2條及土地法第222條、第225條所明定。可知土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，至直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府乃補償機關，非土地徵收處分之行為人，即被告臺中市政府非徵收處分機關，對原告因徵收所生損失自不負損害賠償責任，則原告聲明合併請求損害賠償部分，應予以駁回。
五、被告內政部援引原審答辯略以：㈠按國家為興辦交通事業，得徵收私有土地，為行為時土地法
第208條第7款所明定。又都市計畫法第48條亦規定，經本法指定為公共設施保留地者，得依法予以徵收之。本件梧棲鎮公所為辦理系爭高架道路工程需要，申請徵收系爭被徵收土地共134筆，合計面積14.5423公頃，都市○○○○道路用地，使用限制為道路使用，並附帶徵收其地上物，經系爭徵收處分核准徵收後，土地部分原臺中縣政府以78年4月11日公告、建築改良物部分以81年11月28日公告、農作改良物部分則以81年7月6日公告，並依規定通知所有權人領取補償費，完成徵收法定程序，於法尚無不合，並無系爭徵收處分違法之情事。又本件徵收案前有原土地所有權人莊孟雄因土地徵收事件，提起行政訴訟，經最高行政法院82年度判字第2306號判決駁回，其理由略以：「．．．本件需用土地人臺中縣梧棲鎮公所為辦理臺中○○○區○○○道路工程，需用坐落臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號等134筆土地，乃檢附徵收土地計畫圖等有關資料，由臺中縣府轉報臺灣省政府以78年3月20日78府地四字第31811號核淮徵收及附帶徵收其地上物．．．
核與土地法第223條之規定相符，又上開土地為都市○○道路用地，有徵收土地計畫書所附徵收土地有無妨礙都市計畫證明書在原處卷內可稽．．．經查上開土地之徵收於法無違．
．．。」再者，原告前因土地徵收事件，提起行政訴訟，經鈞院90年度訴字第2號判決駁回，其理由略以：「．．．六、經查，本件依原告所訴之事實，系爭徵收土地之被告核准徵收函及被告臺中縣政府關於該徵收土地所為之公告函等行政處分，並未具有重大而明顯之瑕疵或有行政程序法第11l條所規定自始無效之情形，自不得認該行政處分自始、當然、確定的不生效力。」是系爭徵收處分並未有無效之情形，亦經上揭判決確認在案。
㈡次按最高行政法院95年度判字第955號判決意旨略以：「現行
行政訴訟法係於87年10月28日修正公布，89年7月1日施行，於修正行政訴訟法施行前，僅有撤銷訴訟，對於人民權益之保障欠周，乃增加『確認行政處分無效之訴訟』『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』『確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟』及『公法上給付之訴訟』等行政訴訟種類。因此，修正行政訴訟法增加行政訴訟種類，在於彌補人民原來不得提起撤銷訴訟，致無其他救濟途徑之公法上爭議事件，得提起其他訴訟救濟，以保障其權益，並非提供人民對於法定救濟期間經過後，形式上已經確定之行政處分，再有翻案爭訟之機會。如人民於行政訴訟法修正施行前，對於行政處分之違法性有爭議，本得提起撤銷訴訟而不提起，基於『法律不溯及既往』及『避免浪費訴訟資源』之考量，自不允許再行提起『確認訴訟』。」準此，原告倘認系爭徵收處分違法，本得依法於法定期間內提起訴願及撤銷訴訟，然原告怠未提起，反至撤銷訴訟已無法提起時，始提起本件確認訴訟，顯不合法。又原告前因撤銷土地徵收事件，提起行政訴訟，經鈞院92年度訴字第1044號判決駁回；另因收回被徵收土地事件，提起行政訴訟，亦經鈞院98年度訴字第272號判決及最高行政法院100年度裁字第721號裁定駁回在案。
㈢再者，臺中市○○區○○段○○○○號土地，係省政府78年5月5
日78府地四字第54181號函核准徵收，原臺中縣政府78年5月9日78府地權字第086727號公告徵收，與系爭核准徵收處分無涉。另依行為時平均地權條例第42條第1項及土地稅法第39條第1項規定：「被徵收之土地，其土地增值稅一律減徵百分之四十。但在中華民國62年9月6日都市計畫法修正公布前經編定為公共設施保留地，並已規定地價，且在該次都市計畫法修正公布後未曾移轉者，其土地增值稅減徵百分之七十。」而依被告訂頒之各機關徵收土地代扣稅捐及減免土地稅聯繫要點第2點前段規定：「補償費發放機關代扣稅捐之範圍，為該被徵收土地應納未納之田賦、地價稅及應納之土地增值稅。」是以本件原臺中縣政府於發放徵收補償費時，依上揭規定代為扣繳土地增值稅，於法並無不合，不生原告主張強行扣除土地增值稅之情事；況被告非稅捐稽徵機關，原告請求被告退還土地增值稅，洵非有據。至本件需用土地人○○○鎮○○○○道路工程開發時以臺中港務局為執行機關，並無原告主張將土地移轉予交通部臺中港務局之情形。綜上，原告之訴為無理由，應予駁回。
六、本件兩造之爭點為：系爭徵收處分有無行政程序法第111條第1款、第6款及第7款所定之無效事由？原告訴請確認系爭徵收處分無效及被告應連帶給付原告145,220,225元，有無理由？
七、查本件經原告提起上開行政訴訟，經最高行政法院101年度裁字第996號裁定廢棄原裁定關於原告於本院前審備位聲明第2項確認系爭徵收處分函無效及備位聲明第3項請求補償損失部分，發回本院更為審理。本件原告聲明為1.確認系爭徵收處分(關於本院原審卷第23頁所示之土地部分)無效。2.被告等應連帶給付原告等145,220,225元(應給付各原告之金額如本院原審卷第23頁所示)。至原告於本院前審聲明請求確認系爭徵收處分違法部分，經本院以100年度訴字第303號裁定駁回原告該部分訴訟，亦經最高行政法院101年度裁字第996號裁定駁回原告該部分上訴，是本件關於原告所提起之確認訴訟部分，僅限於確認系爭徵收處分無效而不及於違法部分；另按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第6條第1項所明定。原告為系爭徵收處分所徵收土地之原土地所有權人，如系爭徵收處分有無效之原因，則徵收處分自始、當然、確定不生效力，原告得請求需地機關回復徵收前之狀態或請求徵收處分機關被告內政部(原系爭徵收處分機關為臺灣省政府，嗣因實施精省政策，該部分業務由內政部承受)負損害賠償責任，其自有受確認判決之法律上利益，而得提起確認系爭徵收處分無效訴訟。又最高行政法院101年度裁字第996號裁定意旨，認原告於本院前審之100年8月25日行政訴訟起訴狀，關於確認系爭徵收處分無效之請求，已向原處分機關被告內政部有所主張，並經被告內政部100年9月8日答辯狀表明否准之意，原告已踐行政訴訟法第6條第2項規定提起確認行政處分無效應具備之先行程序，均合先敘明。
八、又按依行政訴訟法第6條規定，固有關於確認行政處分無效之訴訟類型；然有瑕疵之行政處分，尚有無效處分及得撤銷處分之分；所謂無效之行政處分，行政程序法第111條定有規範；其中第1、6及7款分別規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：、不能由書面處分中得知處分機關者。．．．未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。其他具有重大明顯之瑕疵者。」，而所謂缺乏事務權限，則是指作成行政處分之行政機關就事件全然欠缺行政管轄權限。再所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕疵為任何人所一望即知者；故而，縱行政處分係屬違法，若該瑕疵並非任何人所一望即知，則其即非屬行政程序法第111條第7款所稱有重大明顯瑕疵之無效行政處分（最高行政法院96年度判字第1755號判決意旨可參）；再所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上揭行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院97年度判字第1號判決意旨參照）。另行政程序法雖於90年1月1日公布施行，在本件系爭徵收核准案之後，惟本諸於行政法上之法理，於本件亦得適用。
九、經查，系爭徵收處分，係臺灣省政府核准梧棲鎮公所為辦理臺中○○○區○○○道路工程，需用坐落臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號等134筆土地，面積計14.5423公頃，及附帶徵收其地上物(本院前審卷28頁)，該徵收案另函報被告內政部核轉行政院備查在案(附原處分卷，未編頁碼)。且按國家為興辦交通事業，得徵收私有土地，為行為時土地法第208條第2款所明定；又依同法第223條規定，需用土地人為省政府各廳處、縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者，由省政府核准徵收，並報請行政院備查；另都市計畫法第48條亦規定，經該法指定為公共設施保留地者，如保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買，其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市○○○○○○區段徵收及市地重劃等方式取得之。次查，依徵收土地計劃書，梧棲鎮公所因辦理臺中港特定區計畫第一期公共設施保留地特三號道路用地需要，而徵收坐落臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號等134筆土地，該等土地為都市○○道路用地，有徵收土地計畫書所附徵收土地有無妨礙都市計畫證明書附原處分卷可稽，梧棲鎮公所依同法第224條及該法施行細則第50條等規定，擬具計劃書，報請台中縣政府再由該府呈報臺灣省政府核准徵收。準此，依系爭徵收處分之外觀及形式，自能由該書面處分中得知處分機關係臺灣省政府，而當時臺灣省政府有核准徵收土地案之權限；又依都市計畫法第48條規定，系爭被徵收土地係指定為公共設施保留地，梧棲鎮公所係為辦理臺中○○○區○○○道路工程，該等土地顯非保留供公用事業設施之用，鎮公所有辦理徵收之權責，系爭徵收處分並無有未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限，及有其他重大明顯之瑕疵等情形，均未符合行政程序法第111條第1、6及7款之規定，自難謂有該等規定之無效要件。
十、原告主張系爭高架道路係國道，依公路法第2條第2款及第6條之規定，應由需地機關交通部高速公路局或臺中港務局提出徵收計畫書，惟係由梧棲鎮公所為興建系爭高架道路而需用系爭被徵收土地，該公所取得被徵收土地所有權後，又未依徵收計畫使用，閒置至88年才將徵收土地提供給臺中港務局，由臺中港務局編列預算聯合開發興建該高架道路工程，可知梧棲鎮公所徵收當時並無使用被徵收土地之迫切需要，卻申請徵收；縱因交通事業需徵收土地，亦無非係為發展臺中港，自應由真正需用土地者即臺中港務局辦理徵收，方符管用合一原則等節。按依都市計畫法第48條之規定，鎮公所對於指定為公共設施保留地，得依徵收方式取得土地所有權，有如前述，梧棲鎮公所關於被指定為公共設施保留地之系爭被徵收土地，本得依該規定以徵收方式取得土地所有權，其報請台中縣政府再由該府呈報臺灣省政府核准徵收，系爭徵收處分已無違法情事，更難謂有無效之原因。至梧棲鎮公所取得被徵收土地所有權後，如有未依徵收計畫使用，閒置至88年才將徵收土地提供給臺中港務局，由臺中港務局編列預算聯合開發興建該高架道路工程，係於核准徵收後，被徵收土地之原土地所有權人得否以土地徵收案有違反土地徵收條例第49條第1項各款相關規定，依同條第50條第1項之規定，得向主管機關請求撤銷徵收之問題。另梧棲鎮公所報請徵收系爭被徵收土地後，應如何交由公路主管機關興建，及興建後之高架道路編制為國道或省道，或由何機關管理等事項，屬被徵收土地經徵收後之土地使用管理問題，均與系爭徵收處分有無違法或無效事由，不生關連。原告另稱系爭徵收處分未依土地法第227條之規定，合法公告通知被徵收土地之土地所有權人，及徵收執行機關台中縣政府之徵收公告對象有誤等情，縱然屬實，亦係系爭徵收處分效力於何時發生問題，又系爭徵收處分如漏列部分應徵收土地，得補行徵收(該徵收處分漏徵收同段115號土地之部分，經臺灣省政府於78年5月5日七八府地四字第54181號函補行徵收，見本院本審卷67-69頁)，均非系爭徵收處分有無效之原因，是原告上開主張，均非可採。
、綜上所陳，系爭徵收處分均無原告所指有符合行政程序法第111條第1、6及7款規定之無效情形，原告請求確認系爭徵收處分(關於本院原審卷第23頁所示之土地部分)無效之部分，為無理由，應予駁回。至原告以系爭徵收處分無效，致原告受有損害，被告等應負對原告損害賠償責任，依行政訴訟法第7條之規定，合併請求損害賠償，並依國家賠償法之規定，請求被告等應連帶給付原告等145,220,225元(應給付各原告之金額如本院原審卷第23頁所示)部分，查系爭徵收處分並非有無效之原因，被告內政部為徵收核准機關，自無因系爭徵收處分無效而致原告之權利受有損害；另被告臺中市政府僅係系爭徵收處分之執行機關，並非徵收核准機關，與系爭徵收處分有無效力，亦無關連，自不因系爭徵收處分，而對原告負有損害賠償責任，原告該部分請求，亦為無理由，併予駁回。至本件兩造其餘陳述及主張，與本件判決結果無影響，爰不逐一論述，併予敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 18 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
書記官 許 騰 云