臺中高等行政法院判決
101年度訴更一字第27號101年12月19日辯論終結原 告 陸力鋼鐵工業股份有限公司代 表 人 陸世偉訴訟代理人 張豐守 律師複代理人 吳莉鴦 律師被 告 經濟部水利署第三河川局代 表 人 鄭修宗訴訟代理人 蕭舒雄
洪松林 律師上列當事人間自動拆除獎勵金事件，原告不服經濟部中華民國99年3月19日經訴字第09906053280號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院於101年1月12日以99年度訴字第187號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院於101年7月26日以101年度判字第679號判決將本院判決廢棄，發回更審，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於扣除應追回新臺幣8,612,933元部分均撤銷。
被告應給付原告新臺幣8,612,933元，及自民國99年6月2日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
訴訟費用（含發回前上訴審訴訟費用）由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：經濟部水利署為辦理前臺中縣大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程（下稱系爭工程），委由改制前臺中縣政府（下稱前臺中縣政府）辦理上開治理計畫之徵收水利用地、地上改良物公告及其查估工作，經報奉內政部以民國96年6月27日臺內地字第0960102354號函（下稱內政部96年6月27日函）核准徵收前臺中縣太平市○○○段○○○○○○號等52筆土地，並一併徵收其土地改良物。嗣前臺中縣政府據以96年8月2日府地權字第09602153051號公告（下稱前臺中縣政府96年8月2日公告）徵收土地（公告期間自96年8月6日起至96年9月5日止），再以96年12月25日府地權字第09603580741號公告（下稱前臺中縣政府96年12月25日公告）徵收土地改良物（公告期間自96年12月26日起至97年1月25日止）。原告所有坐落上開頭汴坑段131、131-1、131-4、131-8、131-21、131-16、131-17等地號及未登錄土地上之工廠（下稱系爭土地改良物），因位於上開徵收土地範圍內，於公告期間，原告向前臺中縣政府提出陳情、異議，並由前臺中縣太平地政事務所（下稱太平地政事務所）委由現代地政不動產估價師事務所（下稱現代事務所）查估核對後，製作更正補償清冊等資料，移由前臺中縣政府酌處，經該府以98年6月16日府地權字第09801821291號公告（下稱前臺中縣政府98年6月16日公告）略以：
原公告事項四、土地改良物補償清冊（私有土地）編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目（除「水泥地面」一項外）係無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法土地改良物公告徵收，應予撤銷部分原徵收公告等語，再以同日府地權字第09801821293號函（下稱前臺中縣政府98年6月16日函一）通知原告（按原告針對上開函文不服，向內政部提起訴願，惟因訴願逾期經內政部以99年2月1日臺內訴字第0980214493號訴願決定書為「訴願不受理」決定在案，原告不服，提起行政訴訟，經本院以99年度訴字第114號判決撤銷訴願決定，由訴願機關重為訴願決定，訴願機關經審理後，仍駁回原告之訴願，原告復不服，提起行政訴訟，經本院100年度訴字第195號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院101年度判字第294號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理，經本院以101年度訴更一字第15號判決駁回原告之訴）。
前臺中縣政府另以98年6月16日府地權字第09801821294號函（下稱前臺中縣政府98年6月16日函二）通知被告，除告知上情外，並將原告無法提供合法證明文件之土地改良物部分之補償清冊等相關資料移請被告處理，而系爭土地改良物經委請現代事務所重新查估核對後，依其複核查估結果製作「陸力鋼鐵公司土地改良物更正補償費清冊明細表」（下稱更正補償費清冊明細表）內容顯示，除原告所有之鋼鐵造廠房
（1）至（3）位置確係坐落於私有土地上無誤，系爭土地改良物補償費及其全拆救濟金部分等原已核發金額無訛，故未列入該更正補償清冊範圍外，僅係就原告原所核領鋼鐵造廠房（4）至（9）之土地改良物部分之補償費及其全拆救濟金（即清冊原列合計部分金額新臺幣【下同】35,253,149元），以系爭土地改良物因原查估之坐落位置部分有誤，且為無法提供合法證明文件者，應改採救濟金項目核算其金額（即清冊複核合計部分26,640,216元），而由該原列合計部分扣除複核後合計部分之差額共計8,612,933元（按即為原告應繳回部分）。另關於系爭土地改良物自動拆除獎勵金部分，則由受太平地政事務委託之現代事務所辦理地上物查估工作，並依查估結果製作「太平市頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程地上物查估建築改良物自動拆遷獎勵金清冊」（內含「私有土地」及「公有土地」二部分），核定應發給系爭土地改良物自動拆除獎勵金合計11,395,208元。被告為系爭工程之執行機關，乃以98年7月20日水三產字第09818006150號函（下稱原處分）為系爭土地改良物自動拆除獎勵金、救濟金應發11,395,208元之處分，並於同函中敘明依前臺中縣政府98年5月27日府地權字第0980160670號函（下稱前臺中縣政府98年5月27日函）及98年6月16日府地權字第09801821294號函（下稱前臺中縣政府98年6月16日函二），扣除溢領應追回之8,612,933元，實發2,782,275元，請原告於98年7月31日前至被告處領取上開款項。原告不服，提起訴願，亦遭駁回。原告仍不服，提起訴訟，經本院101年1月12日99年度訴字第187號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院101年7月26日101年度判字第679號判決將本院判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告主張：
（一）按土地徵收係國家依公法上之關係，因公共事業之需要，基於國家對土地之最高所有權，強制取得私有土地之所有權，另行支配使用之行政行為。易言之，土地徵收之主體為國家，至需用土地人僅具土地徵收之請求權而已，並非土地徵收之主體，不得逕行徵收土地，務須擬具詳細土地徵收計畫書，依法定程序請求代表國家行使土地徵收權之政府機關，予以核准並發交該管市縣主管機關，依法執行公告、通知，俟依法補償完竣，始能取得其需用之土地。從而，被告既非土地徵收之主體，不得逕行徵收土地，自無發放補償費權限，當亦無行使追回補償款並予扣抵之權利。
（二）本件由被告作成發放系爭自動拆遷獎勵金之處分，應為適法：
1、依土地徵收條例規定：國家因公益需要，為辦理該條例第3條所規定之事業，得徵收私有土地。首先，需地機關將其事業計畫報經目的事業主管機關許可前，應先舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，而後再由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。中央主管機關則應設土地徵收審議委員會，審議徵收案件，並於核准徵收土地或土地改良物後，將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關；直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。至徵收土地或土地改良物應發給之補償費，則由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之（見土地徵收條例第10條至19條規定）。是由土地徵收條例之規定，徵收程序之發動及補償費之編列均由需用土地人負責，徵收公告及補償費之發放則由該管直轄市或縣（市）主管機關代為之。
2、至本件系爭自動拆遷之獎勵金或救濟金，則非屬土地徵收條例規定之「補償費」範圍。依內政部77年2月11日臺內地字第572840號函釋意旨，為非法定補償。又土地徵收法令補充規定第13點亦規定：「獎勵金、救濟金或轉業輔導金，非屬地價範圍，地政機關不應干涉、但發放徵收補償費時，得代為轉發，其發給對象，宜視土地使用之實際狀況，由需用土地人協議定之。」而前臺灣省政府為統一臺灣省土地徵收核發各項獎勵金、補助金及求濟金標準，並鼓勵民眾配合公共建設順利取得所需用地，紓緩土地徵收之阻力，而利國家整體公共建設工程之推展，以83年6月6日府地二字第153496號函，訂頒「臺灣省公共建設用地徵收及地上物拆遷補償獎勵方案」。嗣於85年3月7日以府地二字第148408號函修正，並將上項獎勵方案修正為「臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」。但前臺灣省政府自87年12月21日起組織型態變更，大部分業務隨同調整劃歸中央或縣（市）辦理。臺灣省法規因自90年1月1日起即不再適用，依內政部88年5月10日臺內民字第8884848號函示：各縣（市）政府應依地方制度法及臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例之相關規定，將省法規轉化為自治條例或自治規則。惟就救濟金要點停止適用後，有無由中央統一訂定核發獎勵金、補助金及救濟金標準必要，內政部曾進行洽商研究，最後研究結果認為「本部係代表國家行使核准徵收權之機關，有關獎勵金、補助金及救濟金之發放，既非屬現行法定補償範圍，故其核發標準自不宜由本部統一訂定，是以本件仍應由各需地機關依上開77年部函規定，本於權責自行斟酌處理」（內政部88年12月22日臺內地字第8886565號函參照）。故由上開說明，內政部已明確認定「獎勵金、補助金、救濟金」等非屬土地徵收條例規定之「法定補償費」範圍之補償方案，仍應由需用土地人自行斟酌財力狀況及實際情形發給，非屬中央或直轄市或縣（市）主管機關業務範圍。
3、目前實務上，係由地方政府將救濟金要點轉化為自治條例，以為發放標準。就本件而言，前臺中縣政府於88年間制定「臺中縣辦理工共工程土地改良物拆遷補償自治條例」，以做為辦理各項公共工程拆遷土地改良物之補償標準。是以本件由被告作成發放自拆獎勵金之處分，應為適法。
（三）前臺中縣政府辦理本件徵收案件，就原告得領取之系爭建築改良物補償費金額，該府於96年12月25日公告徵收金額為35,253,149元，於98年6月16日公告作成撤銷部分徵收公告後，查估之補償金額變更為26,640,216元，差額為8,612,933元。經原告對撤銷公告之處分提出訴願後，內政部以99年2月1日臺內訴字第0980214493號訴願決定書以訴願逾期為由，做成「訴願不受理」之決定，但原告已於法定期間內向本院提出行政訴訟，除爭執訴願未逾期外，並就現代地政不動產估價師事務所第二次查估之合法與合理性提出質疑，故臺中縣政府上開撤銷公告處分，尚未確定，補償金額亦未確定。是原告是否有溢領補償費。如有，金額若干，均未確定，前臺中縣政府及被告均不得請求原告返還溢領之補償費，更不得以他項給付金額為扣抵。況徵收補償費係由前臺中縣政府作成行政處分，亦是由前臺中縣政府發放給原告，如果真有溢領補償費，亦須經由訴訟判決確定方得執行返還款，然被告未經法定程序，逕為「扣除追回」（法律性質應為抵銷）之處分，顯於法不合。
（四）前臺中縣政府於98年5月27日以府地權字第0980160670號函（下稱前臺中縣政府98年5月27日函），正本寄送太平市公所，副本則寄送本件被告，略以：「．．．三、副本抄送經濟部水利署第三河川局，本件部分補償項目原徵收公告應予撤銷，更正為救濟金項目，請配合於撤銷公告後扣減『陸力鋼鐵股份有限公司』8,523,354元之救濟金，另RC駁崁補償金額俟補辦公告後另案通知。」再以前臺中縣政府98年6月16日函二通知被告有關撤銷部分徵收公告事宜，並敘明：「俟現代不動產估價師事務所重新繕造補償清冊後由本府將合法補償項目另案辦理公告徵收，無法提供合法證明文件之清冊另案移請貴局本需地機關權責酌處」，上開函文，係由前臺中縣政府逕發函給各相關行政機關，核係政府機關與機關間之函文，尚不對外發生准駁之法律上效果，非屬訴願法上之行政處分。況前臺中縣政府上開函文並未副知原告，此外，前臺中縣政府亦從未通知原告要求繳回撤銷部分之收公告之補償費或扣減獎勵金之處分，而是由被告於原處分之說明第三點作成「原應發11,395,208元，扣除應追回8,612,933元，本件實發2,782,275元」之處分。是故實際作成扣減8,612,933元之處分者為被告，非前臺中縣政府。
（五）被告未經訴訟即逕以原處分做成「扣除應追回8,612,933元」之處分，顯屬違法。被告原已決定要發給原告自動拆除獎勵救濟金11,395,208元，但因收受前臺中縣政府98年5月27日函，被告才會於原處分書同時作成「扣除應追回8,612,933元，本件實發2,782,275元」之處分。惟查前臺中縣政府辦理本件徵收案件，就原告得領取之土地改良物補償費金額，該府於96年12月25日公告徵收金額為35,253,149元，於98年6月16日公告作成撤銷部分徵收公告，查估之補償金額則變更為26,640,216元，差額為8,612,933元。然縱認前臺中縣政府撤銷部分徵收公告係屬合法，而原告因前臺中縣政府之違法行政處分致有溢領補償費情事，則溢領建築物補償費返還請求權之行使，法令並未規定，誠難謂徵收機關得以行政處分為溢領建築物補償費返還之核定，有關溢領建築物補償費返還請求權之行使仍應由徵收機關提起給付訴訟（最高行政法院92判字843號判決、92年判字第784號判決參照）。從而，徵收機關尚且不得以行政處分做成溢領建築物補償費返還之核定，亦不得逕為移送行政執行署執行。況前臺中縣政府雖撤銷部分徵收，惟原告對於前臺中縣政府所為之撤銷部分徵收之處分不服，仍在行政救濟中；且前臺中縣政府就其認為原告溢領補償費部分，又未經訴訟請求原告返還，揆之前揭最高行政法院裁判意旨，本不得逕以行政處分命令原告返還溢領款或逕為強制執行。前臺中縣政府僅以1份公函，即要求被告追回溢領款，而被告非屬徵收補償機關，徵收補償費亦非由被告核發，被告卻逕為追回、扣除（性質應屬抵銷）之處分，此無異未經裁判即逕為強制執行。被告未經訴訟即做成追回扣除處分，及訴願決定認為此部分為後續執行程序，顯然違反前揭最高行政法院之裁判意旨，於法無據，原告自得請求撤銷被告及原訴願決定此部分之違法處分及決定。
（六）再者，本件曾於98年5月1日下午3時在立法委員江連福太平服務處召開協商會會議結果：「陸力鋼鐵股份有限公司應於5月20日前自行拆遷完畢，相片送第三河川局確認後，水利署同意於7日內發放自動拆遷獎勵金」。達成協商後，原告即依協商結論於98年5月19日自動拆除地上物，並檢附拆除後照片予經濟部水利署及被告，請被告依協商結論給付自動拆遷補償費，然被告卻遲未給付。尤有甚者，前臺中縣政府竟於98年6月16日公告作成撤銷部分徵收公告，被告再依前臺中縣政府之函示，做成本件處分，從本件扣抵8,523,354元，被告所為處分，顯然與協商結論有違，為違反行政契約及誠信原則，顯有違法。
（七）依拆遷補償自治條例第11條第1項第1款、第2款之規定，自動拆遷獎勵金雖非土地徵收補償之法定補償項目，但上開自治條例既已將自動拆遷獎助金列為應為給付，則自動拆遷獎勵金顯係法規所明訂之相當補償範圍，為獨立損失補償之給付原因之一，則人民得依該規定請求發給自動拆遷獎勵金，上開自治條例第11條規定，係直接賦予人民公法上之請求權，殆無疑義。經查本件被告應發放給原告自動拆除獎勵金為11,395,208元，上開事實應為兩造不爭執之事項。則被告既實發給原告2,782,275元，尚有8,612,933元未為給付。
（八）又行政機關本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第180條至第183條之規定，並無單方裁量之決定權，而係基於與人民相同地位，故行政機關所發之催告人民返還補償金，無非係催告人民履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分。關於徵收補償撤銷後，其金錢給付如何返還，最高行政法院向來之見解，均認必須另以訴訟之方式為之，而不得逕為移送行政執行署執行，此乃符合法律保留原則之見解。本件徵收機關即前臺中縣政府撤銷部分徵收，並發函通知原告應繳回溢領之補償費，惟撤銷部分徵收之處分尚未確定，原告仍在行政救濟中，且前臺中縣政府又未經訴訟請求原告返還，被告也無權要求原告返還，然竟由被告代為行使抵銷權，主張應自被告負責發放之自動拆除獎勵金扣除，被告抵銷之處分，顯逾越權限，自無可採。
（九）另按民法第334條規定：「二人互負債務而其給付種類相同，並均屆清償期者，各得以其債務，與他方之債務，互為抵銷」。準此規定以觀，抵銷之要件須二人互負債務而具備「抵銷適狀」始足當之。就前臺中縣政府撤銷部分徵收事件，原告已提起上訴，尚未確定，且縱使原告有溢領補償款情事，亦應是返還給前臺中縣政府，而非被告。亦即原告並未對被告負有債務，被告無對原告行使抵銷權之權利。被告主張其主張抵銷，顯與民法第334條規定有違，於法不合。
（十）我國土地徵收補償制度，無論是依土地法第222條、第236條或土地徵收條例第14條、第19條規定，土地徵收核准機關為內政部，而徵收補償機關則為直轄市或縣市地政機關。準此，徵收與補償係二種各自獨立但相互依存之行政處分。在土地徵收關係中，係徵收核准機關與需用土地人之申請徵收關係，以及徵收核准機關與私有土地權利人間之徵收關係等二面關係，需用土地人與私有土地權利人間除法律另有規定外，並不具有任何之土地徵收關係，至於在徵收補償關係，則僅存在於補償機關與私有土地權利人間，需用土地人與私有土地權利人間要無補償關係。準此，本件徵收案件之需地機關固為被告，然徵收補償主管機關為前臺中縣政府，被告僅是居於「需用土地人」之法律地位而已，其與原告間並不具有徵收補償之法律關係，被告亦無決定發放或追回補償費與否之權限，至為明確。因此本件徵收補償機關縱有撤銷原部分徵收，而發生原告應繳回已領取領取之徵收補償款，然有權撤銷徵收及向原告追討補償款之人，應為徵收補償機關前臺中縣政府，被告無權追回原告溢領之補償款。
（十一）本件被告於前審主張其是行使抵銷權云云。惟依民法第334條規定，抵銷之要件須二人互負債務，而具備「抵銷適狀」始足當之。經查，前臺中縣政府辦理本件徵收案件，就原告得領取之土地改良物補償費金額，其於96年12月25日公告徵收金額為35,253,149元，於98年6月16日公告作成撤銷部分徵收公告查估之補償金額則變更為26,640,216元，差額為8,612,933元。然縱認前臺中縣政府撤銷部分徵收公告係屬合法，而原告因前臺中縣政府之違法行政處分至有溢領補償費情事，則溢領建築物補償費返還請求權之行使，法令並未規定，依最高行政法院92年判字843號判決及同年判字第784號判決意旨，徵收機關不得以行政處分為溢領建築物補償費返還之核定，有關溢領建築物補償費返還請求權之行使仍應由徵收機關提起給付訴訟。況作成徵收處分及補償處分者為前臺中縣政府，而前臺中縣政府以98年6月16日函作成撤銷部分徵收處分，惟從未通知或限期催告原告繳回撤銷徵收部分所受領之補償費，僅以上開98年5月27 日函指示被告「扣減『陸力鋼鐵股份有限公司』8,523,35
4元之救濟金」，但該函為行政機關間之內部函文，對原告不生效力，且原告並非自被告處受領撤銷徵收部分之補償款，原告對被告並未負有繳回溢領款債務，被告亦未取得對原告追討溢領款之債權，兩造間既無債權債務關係存在，即無抵銷權可得行使。
（十二）又臺中市政府於另案撤銷徵收處分之訴願答辯書答辯：「本府就部分項目撤銷公告，非土地改良物全部撤銷公告，核與鈞部（即內政部）准予徵收之內容並無不符，是本件本府辦理撤銷原公告徵收之部分內容，依法並無違誤。」等語，顯見臺中市政府於另案主張所撤銷者乃「徵收處分」，而非「補償處分」。則臺中市政府既是撤銷部分徵收處分，然依最高行政法院101年判字第294號判決：「系爭土地改良物之一併徵收處分倘有違該等規定（即土地徵收條例第5條第1項規定），乃內政部就部分土地改良物之一併徵收處分有瑕疵，依行政程序法第117條規定，僅內政部（原處分機關）或其上級機關有權撤銷，前臺中縣政府並無撤銷該違法徵收處分之權。」前臺中縣政府竟為撤銷徵收處分，顯已逾其權責，所為之撤銷處分為違法處分，不但前臺中縣政府無權主張原告有溢領本件系爭補償款，進而要求原告返還系爭溢領補償款，被告更無權行使抵銷權而逕為扣回之處分。
（十三）原告於101年12月6日以行政訴訟辯論要旨狀訴稱：
1、司法院釋字第542號解釋明確指出：「給付性之行政措施授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。」是徵收主管機關對於徵收補償事件，訂定標準，對於符合一定之要件者，人民得請求徵收主管機關或需地機關發給自動拆除獎勵金，雖非法定補償，該等機關仍應受此拘束，而負有發給自動拆除獎勵金之義務。又此自動拆除獎勵金係非法定補償之給付，而由需地機關負擔，徵收主管機關依情形亦得訂定由其或需地機關發給，此與土地徵收條例規定之徵收補償費，須由徵收主管機關發給之情形有間。按拆遷補償自治條例第11條第1項、第2項及第6條之規定，又依經濟部頒定「經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點」（下稱救濟金要點）第1點、第2點第1項及第4點第1項分別規定，再依被告之訴訟代理人蕭舒雄於鈞院前審99年7月22日準備程序庭陳稱：「自拆獎勵金屬於救濟金性質，由需地機關依相關年度編列預算發放」「關於自拆獎勵金部分為被告機關主動發給，而發放標準都適用不動產所在地之自治條例」「本件不論自拆獎勵金或徵收補償費均由被告編列預算，而徵收補償費部分委託前臺中縣政府發放，自拆獎勵金則由被告機關自行發放」等語，原告對於系爭徵收土地範圍之土地改良物如符合於限期內自行拆遷者之條件，被告為需地機關，自有按拆遷補償自治條例及救濟金要點之規定，發給自動拆遷獎勵金之義務。
2、再者，徵收補償款係由何單位核發？如原告有溢領之徵收補償款，應由何單位有權追回？按在我國之土地徵收補償制度上，無論是依土地法第222條、第236條或土地徵收條例第14條、第19條之規定，土地徵收核准機關為內政部；而徵收補償機關則為直轄市或縣市地政機關。
準此，徵收與補償係二種各自獨立但相互依存之行政處分。需用土地人與私有土地權利人間除法律另有規定外，並不具有任何之土地徵收關係；至在徵收補償關係，則僅存在於補償機關與私有土地權利人間，需用土地人與私有土地權利人間要無補償關係之可言。準此，本件徵收案件之需地機關固為被告，然徵收補償主管機關為前臺中縣政府，被告僅是居於「需用土地人」之法律地位而已，其與原告間並不具有土地徵收及徵收補償之法律關係，被告亦無決定發放或追回補償費與否之權限，至為明確。因此縱使本件徵收補償機關撤銷原部分徵收為合法，而有原告應繳回溢領徵收補償款情事，然有權利撤銷徵收及向原告追討補償款之人，應為徵收補償機關前臺中縣政府，被告為需地機關，自無權追回原告溢領之補償款。
3、依此次最高行政法院發回要旨可知：顯見臺中市政府於另案主張所撤銷者乃「徵收處分」，而非「補償處分」。再依另案所爭執之前臺中縣政府98年6月16日函主旨已載明前臺中縣政府所撤銷者為土地改良物之部分徵收公告，非補償處分。準此，前臺中縣政府既是撤銷部分徵收處分，則原告原先領取之徵收補償費之法律上原因為補償處分，在該補償處分未被撤銷前，原告受領上開徵收補償費，即屬具有「法律上原因」；縱事後前臺中縣政府發現有不應徵收而徵收並辦理補償之情事，亦應先將原補償處分予以撤銷，再請求原告返還溢領之補償款。然被告並未撤銷原補償處分，也未通知原告返還溢領補償款，僅以98年5月27日函指示被告「扣減『陸力鋼鐵股份有限公司』8,523,354元之救濟金」，但該函為行政機關間之內部函文，對原告不生效力。是被告既未撤銷原徵收補償處分，該處分既未經合法撤銷或廢止，原告受有該徵收補償費之法律上原因仍屬存在，不但前臺中縣政府無權請求原告返還溢領款，被告非補償機關，更無權請求返還或主張抵銷。退步言之，臺中市政府於另案撤銷徵收處分之行政訴訟中，於該案發回更審後，提出補充答辯狀主張是「撤銷部分徵收補償處分」，鈞院101年訴更一字第15號判決，則認為「臺中縣政府所撤銷者係96年12月25日府地權字第09603580741號公告事項四內關於原告部分徵收補償之公告，而非內政部所核准之徵收地上物處分」。惟查縱使依鈞院上開判決認定前臺中縣政府係撤銷原部分徵收補償處分，致原告已領取之補償費於撤銷範圍內應負返不當得利返還責任，惟有權請求返還補償費者為前臺中縣政府，但前臺中縣政府從未通知原告返還溢領之補償費，亦未提出訴訟請求原告返還溢領之補償費，被告非補償機關，自無權請求返還或主張抵銷（扣）。
（十四）綜上所述，基於憲法第15條保障人民財產權，被告原處分違法。為此，被告已做成核發原告自動拆遷獎勵金11,395,208元之處分，係因被告為追回之處分，致原告實際領取之自動拆遷獎勵金為2,782,275元，就原告未能領取部分即8,612,933元，該部分金額明確，且被告也未撤銷該部分之處分，該部分之處分仍屬有效。因此，原告依據行政訴訟法第4條第1項及第8條第1項規定提起本件撤銷訴訟並合併一般給付訴訟，並求為判決：（1）訴願決定及原處分關於扣除應追回8,612,933元部分均撤銷。（2）被告應給付原告8,612,933元，及本件起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。（3）訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）本件係因原告對RC擋土牆、圍牆究係坐落未登錄土地或私有地上有所爭議，經向太平地政事務所申請鑑界後，發現原查估對地上建物坐落位置有誤，經重新查估後，前臺中縣政府98年6月16日公告辦理撤銷部分原徵收公告，並以該府98年6月16日函通知原告。又本件經地政事務所鑑界後，重新核算，原告無法提供合法證明文件之土地改良物救濟金26,640,216元（更正補償費清冊明細表，編號1至6內，複核合計及編號7複合RC駁崁百分之40部分），連同自動拆除獎勵金11,395,208元，合計38,035,424元。前臺中縣政府先前已發放35,253,149元，故被告補發救濟金差額計2,782,275元。
（二）按原告所有之系爭土地及未登錄土地上之工廠因位於本件徵收範圍內，公告期間內原告提出陳情、異議，前臺中縣政府依受太平市公所委託之現代事務所查估資料，顯示系爭土地非原告所有，而土地改良物無法提出合法證明文件，是前臺中縣政府98年6月16日函復：「．．．原公告事項四、土地改良物補償清冊編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（l ）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目係無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法建築改良物公告徵收，應予撤銷部分原徵收公告。」原告對之提起訴願主張：前臺中縣政府於98年6月16日以原告之廠房有一部分占用到公有地為由，撤銷部分徵收公告，其法令依據究何在？前臺中縣政府以現代事務所查估結果逕撤銷部分徵收公告，實有違誠信原則云云，內政部100年4月29日臺內訴字第0990169870號訴願決定書（下稱內政部100年4月29日訴願決定）將原告之訴願駁回，玆引用其理由作為被告答辯理由之一，述之如下：
1、按土地徵收條例第5條第1項第3款規定，土地改良物非依法令規定不得建造者，徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。次按關於非合法建物之救濟金發放，土地徵收法令補充規定（下稱補充規定）第13點規定：「獎勵金、救濟金或轉業輔導金，非屬地價範圍，地政機關不應干涉．．．。」再按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。．．．。」
2、次按內政部88年8月18日臺內地字第8809001號函（下稱內政部88年8月18日函）：「經查土地法第215條第1項：『徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限：．．．三、土地改良物建造時，依法令規定不得建造者。．．．』及第2項：『前項第3款、第4款之認定，由直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關為之。．．．』；又查同法第241條規定：『土地改良物被徵收，其應受之補償費，由該管市縣地政機關會同有關機關估定之。』是以，各級政府機關因興辦公共事業，申請徵收私有土地前，原須就工程用地範圍內之建築物應否一併徵收及其查估標準予以認定，如經查估建築物非屬合法建物時，依上開規定，自不得申請一併徵收。上開建築物初既未依規定辦理一併徵收，核准徵收之效力自不及於上開建築物。縱經權利關係人於公告期間提出足資證明其為合法建築物之文件，除另行補辦一併徵收外，亦不得以更正方式辦理公告，使自始未生徵收效力之建築物更正為准予一併徵收及辦理後續補償費發放事宜。」換言之，政府各機關為興辦各項公共工程依法徵收私有土地，用地範圍內之違章建築不可併同合法建築物公告徵收。
3、本件現代事務所初因未將位於私有地之地上物合法補償項目（屬公告徵收部分），與無法提出合法證明文件之地上物項目（屬救濟部分）分別造冊，僅依地上物坐落公、私有地之類別分別繕製查估資料，而將地上物位於公有地部分交由需用土地人（即經濟部水利署）本權責逕行處理，地上物位於私有地部分則送交前臺中縣政府，導致前臺中縣政府誤將無法提出地上物合法證明文件項目併同合法項目辦理地上物公告徵收。嗣經重新查估後重新繕造更正之補償清冊，臺中縣政府遂據以認定原公告之土地改良物補償清冊內之鋼鐵造廠房（4）至（9）、RC駁崁（公有地）及磚造圍牆係無法提出合法證明文件之土地改良物，前臺中縣政府遂以98年6月16日公告辦理撤銷部分原徵收公告後，另將無法提出合法證明文件之補償項目送交被告改以救濟金方式辦理，揆諸前揭法條規定，並無不合。
4、另原告指摘前臺中縣政府撤銷部分徵收公告，欠缺法令上依據且有違誠信原則乙節，亦無理由。按前臺中縣政府依行政程序法第117條規定，在違法行政處分於法定救濟期間經過後，依職權為全部或一部之撤銷，旨使前臺中縣政府對於違法行政處分，縱於發生形式確定力後，仍得依職權裁量廢棄原行政處分效力，以維護依法行政原則。本件前臺中縣政府既發現原查估結果有誤，尚非不得依職權變更原公告之土地改良物補償項目；內政部核准徵收之內容僅係准予徵收系爭土地並一併徵收其土地改良物，惟該一併徵收之土地改良物清冊於計畫書報核時無需逐項詳列種類，是前臺中縣政府原公告之土地改良物補償項目，並未牴觸內政部核准徵收內容，從而，前臺中縣政府撤銷原公告徵收補償之部分內容，依法並無違誤，亦與誠信原則無違。
（三）按本件緣起係原告對系爭土地改良物數量及金額有所爭議，經太平地政事務所委由現代事務所重行查估，依查估結果據以製作上開更正補償費清冊明細表，發現原徵收公告事項四、土地改良物補償清冊編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目，係無法提供合法證明文件之土地改良物，依內政部88年8月18日函示規定，並不得併同合法土地改良物公告徵收，前臺中縣政府遂將上開原徵收部分以98年6月16日公告撤銷，並於同日函通知原告。嗣原告因不服前臺中縣政府98年
6 月16日函通知上揭撤銷部分原徵收公告之處分所提訴願，經內政部為「訴願不受理」之決定，原告不服向鈞院提起行政訴訟，經鈞院99年度訴字第114號判決，將原訴願決定撤銷，其理由係認本件原告訴願，並未逾期，因而撤銷原訴願決定。換言之，回復到訴願機關應從實體上去審酌原告之訴願有無理由之階段，原撤銷徵收之處分即前臺中縣政府98年6月16日公告、函（按撤銷部分為原徵收公告，即依其說明欄一之記載應撤銷之範圍為原補償清冊內構造名稱：鋼鐵、RC造廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目。）在該等處分未被撤銷前，仍屬有效，被告自無從為相異之認定。
（四）原告溢領8,612,933元，係屬公法上之不當得利，被告加以扣抵並非法所不許。
1、本件經太平地政事務所委由現代事務所重新估算後，依其複核結果製作上開更正補償費清冊，依該清冊就原告原已核領鋼鐵造廠房（4）至（9）之土地改良物部分之補償費及其全拆救濟金金額合計35,253,149元，而就同一建築改良物部分補償費及其全拆救濟金因係無法提供合法證明文件之上開土地改良物補償金及救濟金部分，依臺中縣辦理公共工程土地改良物拆遷補償辦法（下稱拆遷補償辦法）第3條第2項及第10條第2項前段等相關規定辦理；其中，廠房（4）至（9）土地改良物補償費部分，其中位於私有地部，仍以原重建價格的百分之70核算救濟金及加發百分之40的全拆救濟金；位於公有地部分，則由原重建價格的百分之70改以百分之40核算救濟金及加發百分之70的全拆救濟金；是原告依更正補償清冊所複核部分之結果，所應核領土地改良物救濟金及全拆救濟金合計為26,640, 216元。雖原告於起訴狀主張現代事務所所為查估質疑其合法性與合理性，但未據其提出質疑之理由，僅屬空言主張，自不足採。是本件原告上開更正補償費清冊所載原列合計部分（35,253,149元）扣除複核合計部分（26,640,216元）後之差額（共計8,612,933元），即為原告所溢領而應繳回土地改良物補償金額。
2、按行政程序法第127條規定，本件原告既有溢領8,612,933元情形，依上規定，自應將所受不當得利返還，本件原告自承其於98年12月12日已向被告領取扣除溢價後之款項2,782,275元，於領款時並未對該扣款有所異議，被告為實現公法上之不當得利請求權，自得行使抵銷權，在抵銷之後，原告已無餘額足資請求，其再請求被告給付上揭款項，即無理由。
（五）原告另以98年5月1日在立法委員江連福太平服務處，雙方就如何具領拆除獎勵金有達成協議云云，與事實不符，詳情如下：按雙方固曾於98年5月1日下午15時在立法委員江連福太平服務處召開協商會會議，但依原告所提之會議紀錄所載，原告於會議中係稱：「根據上次會議結論，4月25日之期限自行拆除，但因自上次會議結束後，本公司就立即開始進行拆除工作，可是自上次會議結束開始進行拆除工作後至今就有20餘日的拆除工作，因為下雨後難以進行，屋頂濕滑而擔心工人施工安全性；建請水利署再給予延後先前下雨天而無法施工的工作天數。」可見該次會議係原告請求延長拆除工作天數而召開，故被告在會中係表示：「委員及陸力公司所言，為了安全考量，水利署能夠認同，水利署同意延後拆除日期，惟為因應防汛期堤防工程之推動，請陸力同意第三河川局能於貴公司土地上先行測設施工。」足徵被告僅係同意拆除日期延後而已。雖然結論為：「1、陸力鋼鐵公司同意水利署三河局之施工廠商在不互相干擾之下先行進場施工。2、陸力鋼鐵公司之拆除工作不論晴雨天應於5月20日前自行拆遷完成位於用地範圍內之建築物含圍牆，附拆除完成之相片函送第三河川局確認後，水利署同意於7日內發放自動拆除獎勵金及救濟金。」等情，但雙方並非就原告溢領部分有何達成協議，此觀上揭結論自明。再上開結論僅係雙方各自表達對延長拆除之意見，雙方既未簽名，更無成立行政契約之法效意思，自無從以此拘束被告。故原告主張被告違反行政契約及誠信原則云云，即與事實不符而無理由。
（六）被告於101年12月5日行政答辯（二）狀訴稱：
1、按原告提起本件給付之訴之請求權依據，依其於鈞院101年9月20日準備程序筆錄所述，係以上開救濟金要點第4點為依據，惟依該要點第2點規定「本部所屬各機關（以下簡稱執行機關）辦理水利事業徵收或協議價購私有土地與公有出租土地，有下列各款情形之一者，得依本要點規定核發獎勵金及救濟金．．．。」是依其規定之文義，該要點乃經濟部為規範下級機關所為非對外發生規範效力之一般抽象規定，核屬行政程序法第159條之行政規則，原告以此據為請求權依據，非無疑義。
2、前臺中縣政府在另案即鈞院100年度訴字第195號徵收補償事件中，似主張其撤銷者係補償處分而非徵收處分，則原補償處分既經撤銷，其附隨之救濟金處分當亦在撤銷之列，既然有關救濟金處分亦經撤銷，則原告憑何得向被告為給付救濟金之請求？
3、依拆遷補償自治條例第11條第1項規定，補償關係或救濟金關係，似存在於原告與前臺中縣政府之間，原告僅能向改制後之臺中市政府為請求，而不得向被告為請求，雖然被告為救濟金發放機關，但不能因係發放機關即得認原告對被告有救濟金請求權存在。
4、若認原告得向被告為救濟金之直接請求，則表示兩造間存有補償與救濟金之法律關係，在此情形，被告自得為抵銷之抗辯。又若認原告與被告間存有救濟金之法律關係，而原告與第三人前原臺中縣政府間存有徵收及補償之法律關係，則參照在三方關係時，私法上得為代位抵銷之主張，公法關係在性質不違背之情形下，當亦得為代位抵銷之抗辯，而代位抵銷之結果，原告即因抵銷而無得為請求給付之金額存在，是其請求亦無理由等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有內政部96年6月27日函、前臺中縣政96年8月2日公告、96年12月25日公告（含建築改良物補償清冊【私有土地】）、98年5月27日函、98年6月16日公告（含撤銷公告清冊）、98年6月16日函一、98年6月16日函二、內政部99年2月1日訴願決定、原告起訴狀、本院99年度訴字第114號判決、最高行政法院101年度判字第294號判決、本院101年度訴更一字第15號判決、更補償費清冊明細表、原處分、本院99年度訴字第187號判決及最高行政法院101年度判字第679號判決附訴願卷、本院卷及本院原審卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分載明應發給原告系爭私有地部分建築改良物自動拆除獎勵金7,479,879元、原公有地部分建築改良物自動拆除救濟金3,915,329元，合計應發給原告11,395,208元，並同時敘明依前臺中縣政府98年5月27日函及98年6月16日函二意旨，扣除應追回原告溢領之8,612,933元，實發給2,782,275元，是否合法？原告訴請撤銷原處分關於扣除應追回8,612,933元部分，及請求被告給付原告8,612,933元，及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，是否有據？茲論述如下：
（一）按行政訴訟法第260條規定：「除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」本件最高行政法院101年度判字第397號判決將本院前審判決廢棄發回更審，所表示之法律上判斷，本院應受其拘束，為其判決基礎，不得再為不同之法律見解。
（二）本件兩造上開2個爭點之先決問題為：被告以原處分核定應發給原告系爭私有地部分建築改良物自動拆除獎勵金7,479,879元、原公有地部分建築改良物自動拆除救濟金3,915,329元，合計應發給原告11,395,208元，是否合法？茲先論述之：
1、地方制度法第14條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」。
2、地方制度法第19條規定：「下列各款為縣（市）自治事項；．．．．。十三、其他依法律賦予之事項。」
3、地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」。
4、行為時臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例（下稱拆遷補償自治條例，原名稱為：臺中縣辦理工共工程拆除建築改良物補償辦法，88年6月10日修正公布名稱及全文共38條，99年12月25日改制後院轄市臺中市政府府授法規字第0990000089號公告繼續適用2年，101年7月24日廢止生效）第1條規定：「臺中縣（以下簡稱本縣）為辦理各項公共設施工程，拆遷建築改良物（以下簡稱建築物）之補償標準，特制定本自治條例。」第11條第1項規定：「於限期內自行拆遷者，發給徵收建築改良物之獎勵救濟標準依下列規定辦理。但不包括公營事業機構所有之建築改良物：一、建築改良物所有人於限期內自行拆遷者，按拆遷合法建築物查估補償標準發給建築改良物補償金額之50％自動拆遷獎勵金。二、在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權圖核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準70％發給拆遷救濟金額30％之自動拆遷獎勵金。」
5、又「查徵收土地之地價補償，平均地權條例第10條已有明文規定，地上改良物之查估補償，依土地法第241條規定，係屬縣市政府職權，故上開2項補償，貴府應督導所屬縣市政府切實依法辦理；關於被徵收土地減免土地增值稅乙節，平均地權條例第42條已有減免標準之規定；至有關加發獎勵金，轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」「一、查臺灣省政府前以85年3月7日85府地二字第148408號函頒『臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點』，以統一該省土地徵收核發各項獎勵金、補助金及救濟金標準。上開要點之適用對象為該府及其所屬各機關；至各縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所如有需要，亦得比照辦理。然上開規定業經臺灣省政府88年8月4日88府法字第157924號函規定溯自88年7月1日起停止適用，是本部爰就前開要點究有無訂定之必要，於本（88）年10月6日邀集有關機關會商，經獲致結論略以：『．
．．是以，上開要點停止適用後，應由各需地機關斟酌處理。至究有無由核准徵收機關統一訂定之必要，由內政部洽法規會研究後再行處理。』上開會議紀錄，業於88年11月17日台（88）內地字第8894052號函送在案，合先敘明。二、經再洽商研究結果，按『查徵收土地之地價補償，平均地權條例第10條已有明文規定，地上改良物之查估補償，依土地法第241條規定，係屬縣市政府職權．．．至有關加發獎勵金、轉業輔導金，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。』前經本部77年2月11日台內地字第572840號函釋在案，是有關獎勵金、補助金及救濟金等非屬法定補償範圍，係屬需地機關之行政裁量權，應由各需地機關視個別財力狀況為之。且查臺灣省政府所訂之『臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點』係該府為提供該府及所屬各需地機關參考，基於需地機關之行政裁量權所訂定。然本部係代表「國家行使核准徵收權之機關，有關獎勵金、補助金及救濟金」之發放，既非屬現行法定補償範圍，故其核發標準自不宜由本部統一訂定，是以本案仍應由各需地機關依上開77年部函規定，本於權責自行斟酌處理。」分別為內政部77年2月11日台（77）內地字第572840號函及內政部88年12月22日台（88）內地字第8886565號函釋在案。
6、次按「人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。．．．惟補償之方式，立法機關有一定之自由形成空間」（司法院釋字第579號解釋意旨參照），故除非法律所規定之補償與人民之損失不相當，而有違反憲法保障財產權規定之情形外，人民於法律所定之補償以外，並無請求加給補償之權利。惟行政機關為順利執行徵收而取得用地，以行政命令規定，於法律所定之補償以外，加給被徵收土地所有權人或其他利害關係人獎勵、補助、救濟等名目之給予，為給付行政之性質，如無違平等原則，尚非不許。
內政部77年2月11日台（77）內字第572840號函示：「．
．．至有關加發獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際清形發給，法令並不禁止」，即此之意。是行政命令規定給予非法律所定補償費者，如符合其要件，人民固有請求給付之權利；然不合其規定之要件者，則不得據以請求，實無疑義。
7、再者，經濟部水利署興辦水利工程使用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則第3條規定：「河川及區域排水公有土地內構造物（建物、水井、什項建物、墳墓等）救濟標準：由該管縣市政府興辦公共工程拆遷建物查估辦法認定之。如查估辦法未予規定或縣市政府認定不適用者而能配合施工，其地上構造物屬違規建物，依其查估標準3成給予配合施工獎勵救濟。」
8、本件被告於98年6月8日簽呈主旨略以：本部水利署為辦理系爭工程，該工程範圍內河川公地，原告「建築改良物自動拆遷獎金」計3,915,329元，擬請以救濟方式核發。其說明理由略以：本工程為專案列管重大工程，因使用河川公地，其地上物按河川管理辦法第30條規定，本不予任何補償，惟被告執行大里溪治理計畫第1、2期工程用地範圍內，使用河川公地地上物，均依相關規定簽奉核准發放救濟金在案。本工程係上開第1、2期工程之延續工程，為顧及使用人辛勤開墾投資及能獎勵配合工程施工，且對上開3期工程救濟標準有其一致性。又本案符合上開救濟方案協商原則第3條規定，擬以救濟標準如下：河川公有土地內構造物（建物、水井、什項建物、墳墓等）由臺中縣辦理公共工程拆遷建物查估辦法認定之，故本案違規建物發放「成數」，擬依第2期實施計畫之標準，即除查報有案之違章建築不予救濟外，無法提出證明文件之建築物按臺中縣現行合法建築物補償標準百分之40予以救濟，且於限期內自行拆除者，按合法建築物百分之40發給拆遷救濟金額之百分之50自動拆遷獎勵金。本案河川公地「地上建築改良物自動拆遷獎勵金」依上開標準核計3,915,329元，並擬請由98年度重要河川環境營造計畫（098-B-00000-000-000）項下支列，以利工程進行。又該簽呈業經水利署署長於同年月12日批示代為決行等情，有該簽呈附經濟部訴願卷（訴願案號：Z000000000）第52至55頁可稽。
9、又在此之前，系爭土地改良物自動拆除獎勵金部分，則由受太平地政事務委託之現代事務所辦理地上物查估工作，並依查估結果製作「太平市頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程地上物查估建築改良物自動拆遷獎勵金清冊」（內含「私有土地」及「公有土地」二部分，下稱自動拆遷獎勵金清冊），核定應發給原告系爭私有地部分建築改良物自動拆除獎勵金7,479,879元、原公有地部分建築改良物自動拆除救濟金3,915,329元，合計應發給原告11,395,208元，有該自動拆遷獎勵金清冊及發放明細表附經濟部上開訴願卷第46至51頁可稽。
10、是被告乃以原處分核定應發放原告系爭土地改良物自動拆除獎勵金及救濟金合計11,395,208元之處分，此由原處分說明一：「系爭工程用地範圍，原貴公司（指原告）私有地部分建築改良物自動拆除獎勵金7,479,879元、原公有地部分建築改良物自動拆除救濟金3,915,329元，合計發給原告11,395,208元。」說明三：「原應發11,395,208元．．．。」亦有原處分附卷可稽，復為兩造所不爭執，揆諸前揭法令規定，被告以原處分核定應發放原告系爭土地改良物自動拆除獎勵金及救濟金合計11,395,208元之處分，核無不合。
（三）再論述被告原處分載明合計應發給原告上開自動拆除獎勵金及救濟金合計11,395,208元外，同時作成依前臺中縣政府98年5月27日函及98年6月16日函二意旨，扣除應追回原告溢領之8,612,933元，實發給2,782,275元之處分，是否合法？
1、按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：．．．三、建築改良物依法令規定不得建造者。．．．。（第2項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後，徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。（第3項）第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊．．．送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」土地徵收條例第2條、第5條、第13條、第14條、第17條及第18條分別定有明文。是土地徵收係經需用土地人提出申請，由中央主管機關內政部代表國家核准徵收土地及其改良物，再由直轄市或縣（市）政府執行。而內政部於核准徵收之標的後，通知直轄市或縣（市）政府請其辦理公告徵收及通知手續，其所為核准之徵收處分始對外發生效力；直轄市或縣（市）政府僅得依照核准徵收之內容為通知及公告，以執行中央主管機關所為徵收土地之行政處分，並無變更內政部所為徵收處分內容之權力。至直轄市或縣（市）政府於公告中載明徵收之土地或土地改良物其應補償之費額，始屬直轄市或縣（市）政府基於內政部核准徵收處分，依法所為評估該徵收標的補償費之行政處分。再參照司法院釋字第425號解釋所示土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之意旨，可知土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府乃補償機關，至需用土地人則為土地徵收之申請人。是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收關係，以及國家與原土地所有權人（即被徵收人）間徵收私有土地之二面關係，需用土地人與原土地所有權人無徵收法律關係存在之可言。
2、查本件係經濟部水利署為興辦系爭工程，委由前臺中縣政府辦理上開治理計畫之徵收水利用地、地上改良物公告及其查估工作，經該府報由內政部以96年6月27日函核准徵收前揭頭汴坑段112-5地號等52筆土地，並一併徵收其土地改良物；嗣前臺中縣政府據內政部上開函及土地徵收條例第18條、第27條及同法施行細則第21條、第28條之規定，以96年8月2日公告徵收土地，再以96年12月25日公告徵收土地改良物，已如前述。由此可知，本件需用土地人經濟部水利署（即被告）與被徵收人（即原告）間並無徵收法律關係存在。縱然本件徵收補償及全拆救濟金係由需用土地人負擔，並由前臺中縣政府代為轉發，但被告與原告間就本件既不存在徵收法律關係，則前臺中縣政府發現原告原查估之地上建物即鋼鐵造廠房（1）至（9）等無法提供合法證明文件，且部分項目有面積計算錯誤等情事，而以上開98年6月16日公告撤銷部分原徵收公告，並以前揭98年6月16日函一通知原告：
依該府就系爭土地改良物重新查估核對後所製作之上開系爭工程部分建築改良物撤銷公告清冊所載，原告所有之鋼鐵造廠房（4）至（9）之土地改良物部分之補償費及其全拆救濟金（即清冊原列合計部分金額35,253,149元），因原查估之坐落位置部分有誤，且無法提供合法證明文件，應改採救濟金項目核算其金額（即清冊複核合計部分26,640,216元），經重新計算後原列合計部分與複核合計部分之差額共計8,612,933元，縱原告有公法上不當得利應繳回之情形，但因前臺中縣政府以上開98年6月16日公告撤銷部分原徵收公告，並以前揭98年6月16日函一通知原告，致前臺中縣政府先前發放給原告之前揭補償費及其全拆救濟金35,253,149元，有溢發8,612,933元，而直接受有損害者，係前臺中縣政府，仍非被告，被告對於原告既無該金額之公法上不當得利返還請求權，則原告對於被告亦無是項債務之存在。是被告自無從準用民法第334條規定，於原處分將前臺中縣政府對原告系爭公法上不當得利返還請求權作為被告對於原告之債權，而主張抵銷之餘地。況依前揭內政部77年2月11日台（77）內地字第572840號函及內政部88年12月22日台（88）內地字第8886565號函釋意旨可知：本件被告以原處分載明應發給原告系爭私有地部分建築改良物自動拆除獎勵金7,479,879元、原公有地部分建築改良物自動拆除救濟金3,915,329元，合計應發給原告11,395,208元，係屬非法定補償範圍，且由需地機關即被告自行斟酌財力狀況及實際情形，依前揭簽呈及自動拆遷獎勵金清冊及發放明細表，以其預算即「98年度重要河川環境營造計畫（098- B-00000-000-000）」項下支列，核與前臺中縣政府上開發放給原告之前揭補償費及其全拆救濟金35,253,149元，為法定補償範圍全然無關，由此益證，被告以原處分核定應發放原告系爭土地改良物自動拆除獎勵金及救濟金合計11,395,208元之處分，雖無不合，但被告同時依前臺中縣政府98年5月27日函及98年6月16日函二，抵銷前臺中縣政府對於原告溢領應追回之8,612,933元，僅實發原告餘款2,782,275元，依法自屬無據。是原告請求撤銷被告此部分之處分，核無不合，應予准許。
3、又前臺中縣政府原報請內政部核准徵收之範圍，是否包括系爭土地改良物？依改制後臺中市政府訴訟代理人於101年9月20日本院101年度訴更一字第15號行準備程序時陳稱略以：行政機關辦理地上物查估時，經地上物所有權人同意入內估價，惟僅是概略查估，仍須由所有權人提出合法證明文件，查估完畢後，繕造查估調查表送至縣政府，由縣政府辦理公告徵收，因當時查估未將地上物與不合法地上物分別造冊，原承辦人未查，而將之一起辦理公告。（內政部原核准徵收之範圍如何？）除土地外，被徵收土地範圍內之地上物亦包括在內，在未辦理查估作業前無法判斷地上物是否合法，因此內政部僅能就該土地範圍內之地上物先為核准徵收等語，有該筆錄影本附本院卷（第65、66頁）可稽。次依97年12月間現代事務所所製作之系爭建築改良物調查表、航空測量圖、地籍圖、臺中市政府101年9月27日府授地用字第1010170809號函（含經濟部水利署96年系爭工程徵收土地計畫書及相關附件）（見本院卷第67至76頁、本院原審卷第137、138頁、本院101年度訴更一字第15號第217 、218頁及該判決第21頁），再參酌前臺中縣政府98年6 月16日公告、撤銷公告清冊與前揭更正補償費清冊明細表記載可知：本件前臺中縣政府原報請內政部核准徵收之範圍，確實包括系爭土地改良物。再依前臺中縣政府系爭工程撤銷公告部分建築改良物清冊（附於上開訴願卷第38頁，依其備註所載，此清冊內容為原建築改良物清冊編號9）記載：原告所有之鋼鐵造廠房（1）至（9）證明文件欄均為「70%」（項目為全拆救濟金部分除外），而前揭更正補償費清冊明細表則就原告所有之鋼鐵造廠房（4）至（9）部分於原因欄記載「複核」部分，其證明文件欄均分別加以更正有部分依70％補償，有部分是依40％補償，但面積總數與原列之面積相符（例如：構造物名稱鋼鐵造廠房（4）部分：原列數量1083.50㎡，複核後：構造物名稱鋼鐵造廠房（4）1012.14㎡是以70％計算補償金額，另71.36㎡則以40％計算補償金額，複核之面積相加等於原列面積），為何複核後之計價方式有差異？經查：上開更正補償費清冊固列載「鋼鐵造廠房（4）至（9）、RC駁坎、磚造圍牆」（本院100年度訴字第195號卷宗第53至55頁及本院101年度訴更一字第15號判決第17頁參照），與前開撤銷部分徵收公告上記載之項目確有不同，但前臺中縣政府以原告未能提出該部分土地改良物合法證明文件，而撤銷該部分，另附有撤銷公告之清冊（見本院100年度訴字第195號卷宗第59 、60頁），又依改制後臺中市政府訴訟代理人於100年9 月29日本院100年度訴字第195號行準備程序時當庭提出行政訴訟答辯二狀陳稱：「被告（即前臺中縣政府）遂據以認定原公告之建築改良物補償清冊內之鋼鐵造（RC ）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目係無法提供合法證明文件之土地改良物，而以98年6月16日府地權字第09801821293號公告辦理撤銷部分原徵收補償公告後，另將無法提出合法證明文件之補償項目送交水利署第三河川局改以救濟金方式辦理」（見該卷宗第162頁），核與上開撤銷公告之清冊所載相符。再依拆遷補償自治條例第3條第2項規定：「除查報有案之違章建築不予救濟外，無法提出前項證明文件之建築物按本自治條例所定補償標準百分之70予以救濟。」同條例第10條第2項規定「建築物全部拆除者，得依重建價格規定加給救濟金百分之40。」對於坐落於建物所有人自有土地上，而無法提出合法證明文件之建築物，依該自治條例第3條所規定之百分之70予以救濟；對於坐落國有土地上，而無法提出合法證明文件之建築物，則依該自治條例第10條第2項所規定之百分之40予以救濟，足見前臺中縣政府複核後計價不同，乃因原告就鋼鐵造廠房（4）至（9）部分無法提出合法證明文件所致。另原告依該自治條例第3條第2項規定「除查報有案之違章建築不予救濟外，無法提出前項證明文件之建築物按本自治條例所定補償標準百分之70予以救濟。」則救濟金既規定於自治條例中，即屬補償費之一，惟無法提出合法證明文件之建築物，不能一併徵收；且救濟金之發放視各機關財政狀況而定，與補償費必須發給不同，故該自治條例第3條第1項係規定合法建物之補償，同條第2項則規定無法提出合法證明文件之建築物之救濟處理，乃立法之便，一併予以規定，自不能以規定於該自治條例，即指為補償。另前臺中縣政府以98年6月16日函二通知被告，除告知該府已撤銷先前96年12月25日公告外，俟現代事務所重新繕造補償清冊後，由其將合法補償項目另案辦理公告徵收（按該府嗣以前揭更正補償費清冊明細表依上開自治條例對原告加以補償），對原告無法提供合法證明文件之清冊另案移請被告本需地機關權責卓處（按係指上開自動拆除獎勵金及救濟金之非法定補償項目），業據前臺中縣政府98年6月16日函二說明三記載明確。
4、至於前臺中縣政府98年6月16日函一記載：「受文者：陸力鋼鐵工業股份有限公司，主旨：貴公司所有位於經濟部水利署辦理大里溪治理計畫第三期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程用地徵收案內太平市○○○段131、131-1、131-4、131-8、131-2
1、131-16、131-17地號及未登錄地上土地改良物，因係無法提供合法證明文件之建築改良物不可併同合法建築改良物公告徵收，是應予撤銷部分原徵收公告，請查照。說明：一、旨揭土地改良物前經內政部96年6月27日台內地字第0960102354號核准徵收並經本府以96年12月25日府地權字第09603580741號公告徵收在案，原公告事項
四、建築改良物補償清冊編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目係屬無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法建築改良物公告徵收，按88年8月18日台（八八）內地字第8809001號函示：『．．．徵收私有土地，用地範圍內之違章建築不可併同合法建築物公告徵收』，是原補償清冊內構造名稱：鋼鐵造、RC造廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目應予辦理撤銷公告。二、上開『經濟部水利署為辦理大里溪治理計畫第三期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程部分建築改良物撤銷公告清冊』陳列於本府地政處地權科及太平市公所公開閱覽並公布於被撤銷徵收土地所在地村里辦公室。三、公告期間：30天（自民國98年6月17日起至民國98年7月17日止）。．．．．。」（見本院原審卷第17、18頁）。雖原處分之主旨載明「應予撤銷部分原徵收公告」字樣，惟查，前臺中縣政府於經內政部核准為本件徵收後，以上開96年12月25日公告為土地改良物補償費之公告，已如前述，前臺中縣政府98年6月16日函一於說明一亦載明：「旨揭土地改良物前經內政部96年6月27日台內地字第0960102354號核准徵收並經本府以96年12月25日府地權字第09603580741號公告徵收在案，原公告事項四、建築改良物補償清冊編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目係屬無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法建築改良物公告徵收，按內政部88年8月18日台（八八）內地字第8809001號函示：『．．．徵收私有土地，用地範圍內之違章建築不可併同合法建築物公告徵收』，是原補償清冊內構造名稱：鋼鐵造、RC造廠房
（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目應予辦理撤銷公告。」等語明確，並於該函說明二陳述：「上開『經濟部水利署為辦理大里溪治理計畫第三期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程部分建築改良物撤銷公告清冊』陳列於本府地政處地權科及太平市公所公開閱覽」等語，而上開建築改良物撤銷公告清冊亦載明系爭鋼鐵造廠房、磚造圍牆及全拆救濟金之已發補償金額共計53,631,433元（見本院100年度訴字第195號卷宗第59、60頁）。而撤銷徵收處分之權限係在內政部，而非前臺中縣政府，亦如前述，前臺中縣政府依法並無撤銷徵收處分之權限，是前臺中縣政府98年6月16日函一所撤銷者係該府96年12月25日公告事項四內關於原告部分徵收補償之公告，而非內政部所核准之徵收地上物處分，已甚明確。前臺中縣政府依行政程序法第117條規定，在違法行政處分於法定救濟期間經過後，審酌並無同條但書各款情形，而依職權為上開行政處分之撤銷，使其對於違法行政處分，縱於發生形式確定力後，仍得依職權裁量廢棄原公告補償行政處分效力，以維護依法行政原則，其既發現原查估結果及公告有誤，尚非不得依職權變更原公告之土地改良物補償項目；而內政部核准徵收之內容僅係准予徵收系爭土地並一併徵收其土地改良物，惟該一併徵收之土地改良物清冊於計畫書報核時無需逐項詳列種類，亦如前述，是前臺中縣政府原公告之土地改良物補償項目，並未牴觸內政部核准徵收內容，故前臺中縣政府撤銷原公告徵收補償之部分內容，依法並無違誤，亦與誠信原則無違，附此說明。
（四）原告請求被告給付原告8,612,933元及其利息部分：
1、按提起一般給付之訴請求金錢給付，必須是以該訴訟可「直接」行使一給付請求權時始可，如依其所依據實體法之規定，尚須先由行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分，其未先行提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定其給付之行政處分，遽行提起一般給付訴訟，難以達到訴訟之目的，即屬欠缺權利保護要件，自非法之所許（最高行政法院91年度裁字第722號裁定參照）。
2、惟按上開拆遷補償自治條例第11條第1項規定：「於限期內自行拆遷者，發給徵收建築改良物之獎勵救濟標準依下列規定辦理。但不包括公營事業機構所有之建築改良物：
一、建築改良物所有人於限期內自行拆遷者，按拆遷合法建築物查估補償標準發給建築改良物補償金額之50％自動拆遷獎勵金。二、在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權圖核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準70％發給拆遷救濟金額30％之自動拆遷獎勵金。」本件被告就此非法定補償範圍自行斟酌財力狀況及實際情形，而以前揭98年6月8日簽呈適用上開救濟方案協商原則第3條規定，擬將本件系爭建築改良物之自動拆遷獎勵金，由被告98年度重要河川環境營造計畫預算項下支列，以利工程進行，業經水利署署長於同年月12日批示代為決行後，被告即依前臺中縣政府函送之現代事務所辦理地上物查估工作，所製作之系爭建築改良物自動拆遷獎勵金清冊（內含「私有土地」及「公有土地」二部分），依前揭拆遷自治條例第11條第1項規定，以原處分核定應發給原告系爭私有地部分建築改良物自動拆除獎勵金7,479,879元、原公有地部分建築改良物自動拆除救濟金3,915,329元，合計應發給原告11,395,208元，已如前述。
3、本件被告以原處分核定應發給原告系爭自動拆除獎勵金及救濟金，合計11,395,208元，且被告原處分同時作成依前臺中縣政府98年5月27日函及98年6月16日函二意旨，扣除應追回原告溢領之8,612,933元，實發給2,782,275元之處分部分，業經本院審理結果，認定該抵銷部分之處分有違誤，予以撤銷，亦如前述。本件被告原處分業已核定應發給原告系爭自動拆除獎勵金及救濟金合計11,395,208元，並已通知原告而對外發生效力，則原告提起本件一般給付訴訟，直接請求被告給付業已核定且尚未發給之8,612,933元（即11,395,208元－2,782,275元），揆諸前揭法令規定及說明，依法自屬有據。又按「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之5。」分別為民法第233條第1項前段及第203條所明定。上開民法請求遲延利息之規定，於本件公法上一般給付訴訟事件，自可類推適用。從而，原告請求被告給付自本件起訴狀繕本送達（99年6月1日，有送達證書附本院原審卷第45頁可稽）之翌日即99年6月2日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，即於法有據，自應准許。被告主張原告以其為被告請求給付系爭8,612,933元之本息，其被告不適格云云，顯有誤解，不足採取。
六、綜上所述，本件原告之主張為有理由，被告原處分載明依前臺中縣政府98年5月27日函及98年6月16日函二意旨，行使抵銷而扣除應追回原告溢領之8,612,933元，實發給2,782,275元，依法不合。訴願決定遞予維持，亦有違誤，均應予撤銷。另被告原處分已核定應發給原告系爭自動拆除獎勵金及救濟金，合計11,395,208元，且其行政抵銷權扣減8,612,933元而未發給原告部分之處分，為不合法，既經本院撤銷，則原告提起本件一般給付訴訟，請求被告給付該8,612,933元及自99年6月2日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，依法有據，應予准許。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 26 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 12 月 26 日
書記官 詹 靜 宜