臺中高等行政法院判決
101年度訴更一字第48號
102年6月19日辯論終結原 告 張凰標訴訟代理人 李震華 律師被 告 苗栗縣三灣鄉公所代 表 人 曾武雄訴訟代理人 張金增
參 加 人 湯安盛
湯文忠上列當事人間因終止耕地租約事件，原告不服苗栗縣政府中華民國98年12月4日98年苗府訴字第35號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院99年度訴字第61號判決後，被告提起上訴，經最高行政法院101年度判字第941號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下︰
主 文訴願決定關於駁回部分撤銷。
被告對於原告98年1月13日就編號北埔字第63號耕地三七五租約內出租於參加人耕作之坐落苗栗縣○○鄉○○○段96-15、96-18、102及121-6地號4筆土地租約期滿收回自耕之申請案件，應依本判決之法律見解，作成處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠查訴外人湯安全前經本院以民國99年4月7日99年度訴字第61
號裁定命獨立參加訴訟後，因已於100年8月24日死亡，而所遺就坐落苗栗縣○○鄉○○○段96-15、96-18、102及121-6地號等4筆土地（下稱系爭耕地）之耕地三七五租約租賃權則由其長子湯文忠單獨繼承（見本院訴更一卷第177至189頁），爰於102年4月15日裁定命湯文忠為參加人湯安全之承受訴訟人，並續行訴訟。
㈡本件原告於更審前原訴訟繫屬中，陳明其訴之聲明為：⒈先
位聲明：⑴撤銷訴願決定。⑵被告應就原告申請收回依三七五減租耕地租約（租約編號：北埔字第63號）出租予參加人湯安盛、湯安全之系爭耕地之申請案件，作成准予無須補償收回之處分，並註銷該租約登記之處分。⒉備位聲明：被告應為註銷上揭租約登記之處分。經本院以99年度訴字第61號判決（下稱本院原判決）：「訴願決定關於駁回部分撤銷。被告對原告就其所有坐落苗栗縣○○鄉○○○段96-15、96-
18、102及121-6地號等4筆土地出租予參加人湯安盛、湯安全之三七五減租耕地租約期滿收回自耕，是否補償參加人『尚未收穫農作物之價額』及『承租人改良土地所支付之費用』，應依本判決之法律見解作成處分。原告其餘之訴駁回。」後，原告未提起上訴，僅由被告就其受敗訴部分提起上訴，經最高行政法院以101年度判字第941號判決：「原判決除確定部分外廢棄，發回臺中高等行政法院。」是本院原判決關於駁回原告之訴部分，因未經上訴而確定在案，此部分即生既判力，兩造及本院均應受其拘束，不在本件更審審理範圍。
㈢又按行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別規
定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」「（第3項第2款）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」準此以論，訴之追加或變更乃原告在起訴後，於訴訟繫屬中提起新訴，俾法院得利用原訴訟程序予以審判，以達到訴訟經濟之目的，如經原訴之被告同意，或行政法院認為追加或變更適當，或原告請求之訴訟標的雖有變更，但係以原主張之事實為基礎者，因對於他造之防禦不甚妨礙，且符合程序經濟原則，自應予以准許。查本件原告於更審訴訟程序進行中，已變更並追加其訴之聲明為：⒈先位聲明：訴願決定關於駁回部分撤銷。⑵被告就原告之收回系爭耕地自耕申請案件，作成無須補償土地改良費用並註銷上揭租約登記之處分。⒉備位聲明：⑴被告98年6月3日三鄉民字第0980004990號函及訴願決定關於駁回部分，均撤銷。⑵被告就原告上開收回系爭耕地自耕申請案件，作成無須補償土地改良費用並註銷上揭租約登記之處分，有卷附原告訴之聲明補正狀及言詞辯論筆錄可按（分見本院訴更一卷第214頁及第221頁），除據被告於本院102年5月16日準備程序中表示同意外，復未經異議而為言詞辯論，有本院準備程序筆錄及言詞辯論筆錄可稽（見本院訴更一卷第221頁及本院訴更一卷第251至257頁），核諸前開說明，原告所為訴之變更及追加，於程序要件並無不合，自應予以准許。
二、事實概要：原告與參加人湯文忠之被繼承人湯安全及參加人湯安盛就系爭耕地訂立耕地三七五租約，最近一期租約於97年12月31日屆滿。經被告公告自98年1月1日起至同年2月16日止，受理承租人續租及出租人收回之申請。原告於98年1月13日以擴大家庭農場經營規模為事由，檢具相關書件向被告申請收回系爭耕地，案經被告審核後，認准予原告收回自耕，並無致使承租人失其家庭依據之情形，乃擬報苗栗縣政府備查後，再通知原告補償承租人改良土地所支付費用，旋以98年4月20日三鄉民字第0980003028號函將所擬報經苗栗縣政府以98年5月27日府地權字第0980086901號函略以：「貴所函報97年底私有耕地租約期滿，出租人張凰標以擴大家庭農場經營規模申請收回，經貴所核定由出租人收回自耕乙案，予以備查，並請依說明二、三辦理……說明：……二、請貴所續辦通知出租人於20日內補償承租人改良土地所支付之費用（以未失效能部分之價值為限）及尚未收獲農作物之價額。三、俟出租人提出承租人應得補償已為受領或為其提存之證明文件後，由貴所再繕造97年底私有出租耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書（格式21）送府備查。……」等語，被告隨以98年6月3日三鄉民字第0980004990號函通知原告略以：「主旨：有關97年底私有耕地租約期滿，出租人張凰標以擴大家庭農場經營規模申請收回，經本所核定由出租人收回自耕乙案，苗栗縣政府予以備查，檢附該函影本乙份，並請依說明二、三辦理……二、請台端出租人於20日內補償承租人改良土地所支付之費用（以未失效能部分之價值為限）及尚未收獲農作物之價額。三、俟出租人提出承租人應得補償已為受領或為其提存之證明文件後，由本所再繕造97年底私有出租耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書送苗栗縣政府備查。」等語。嗣被告屢次通知原告及承租人協商補償費事宜，原告先於98年6月2日以書面向被告表示無須給付承租人任何補償費；繼因先後收受被告98年6月3日三鄉民字第0980004990號函、98年6月6日三鄉民字第0980005078號函及98年6月15日三鄉民字第0980005437號函等函文，乃接續於98年6月10日、同月19日以書面重申先前已表示之意思；又於98年7月3日發函催請應核准原告無須給付承租人任何補償費收回系爭耕地自耕，被告並未依其催請作成任何處分。原告對於被告為處理原告申請案件先後製發之98年6月3日三鄉民字第0980004990號函、98年6月15日三鄉民字第0980005437號函、98年6月26日三鄉民字第0980005788號、98年6月26日三鄉民字第0980005836號函、98年7月9日三鄉民字第0980006293號函、98年7月14日三鄉民字第0980006425號函等函文俱表不服，而提起訴願請求撤銷，並請求命被告應認定承租人無改良土地費請求權、農作物補償費之請求權，而註銷系爭耕地三七五租約。經苗栗縣政府98年12月4日98年苗府訴字第35號訴願決定：「有關請求撤銷原處分機關98年6月15日三鄉民字第0980005437號、98年6月26日三鄉民字第0980005836號、98年7月14日三鄉民字第0980006425號、98年6月3日三鄉民字第0980004990號、98年6月26日三鄉民字第0980005788號、98年7月9日三鄉民字第0980006293號函部分，訴願不受理。有關請求原處分機關作成准予收回自耕之行政處分部分，訴願駁回。」原告不服，遂提起行政訴訟，前經本院原判決撤銷訴願決定駁回部分，命被告應對原告申請收回系爭耕地依判決所示法律見解審酌須否補償承租人之尚未收穫農作物之價額及承租人改良土地所支付之費用作成處分。至於原告其餘之訴部分，則認定被告98年6月3日三鄉民字第0980004990號函、98年6月15日三鄉民字第0980005437號函、98年6月26日三鄉民字第0980005788號、98年6月26日三鄉民字第0980005836號函、98年7月9日三鄉民字第0980006293號函及98年7月14日三鄉民字第0980006425號函等函文俱非行政處分，且其備位聲明無審酌必要，併以判決駁回之，被告提起上訴，經最高行政法院以101年度判字第941號判決將本院原判決除確定部分外廢棄，而發回本院更為審理。
三、原告起訴主張略以：㈠出租人申請終止耕地租約、收回耕地之准駁處分，其權限係
歸鄉鎮公所，縣市政府僅於公所核定後受理備查之監督責任，此有司法院釋字第128號解釋及內政部91年5月29日臺內地字第0910007605號函釋可稽。再參照最高行政法院75年度判字第1923號、77年度判字第2200號、82年度判字第1310號、84年度判字第1841號、88年度判字第3351號、89年度判字第475號、89年度判字第1587號、90年度判字第2174號、94年度判字第689號判決意旨，有關收回三七五租約耕地之補償費亦應由行政機關為核定，此參照臺灣省耕地租約登記辦法第2條、第10條及內政部98年6月18日臺內地字第0980110953號函釋可明。此外，觀之被告許可函、苗栗縣政府備查函及「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」第2頁第4項及第6項之附件2工作流程圖，益可證鄉鎮公所就出租人應否補償承租人土地特別改良費等事務具有審認之職權，實務上可見諸卷附苗栗縣南庄鄉公所之相關案例。
㈡耕地三七五減租條例第13條第1項明定，承租人若主張曾有
改良耕地之特別情事，自應提出「書面」通知為證。承租人從未以書面通知原告有何對土地之特別改良情事，並經其承認在案，參照高雄高等行政法院99年度訴字第237號判決意旨，即應駁回承租人之補償費請求。
㈢原告前已就被告98年6月3日三鄉民字第0980004990號函是否
為行政處分乙節為爭執，若可認該函文係屬行政處分，亦併請撤銷，爰請求：⒈先位聲明：訴願決定關於駁回部分撤銷。⑵被告就原告之收回系爭耕地自耕申請案件，作成無須補償土地改良費用並註銷上揭租約登記之處分。⒉備位聲明：⑴被告98年6月3日三鄉民字第0980004990號函及訴願決定關於駁回部分，均撤銷。⑵被告就原告上開收回系爭耕地自耕申請案件，作成無須補償土地改良費用並註銷上揭租約登記之處分。
四、被告答辯略謂：㈠依司法院釋字第580號解釋，耕地三七五減租條例第13條、
第17條、第18條、第19條、內政部82年1月4日臺內地字第8116699號函，及綜合原告所提陳報書、再陳報書、再再陳報書、報告書、催促函等，被告依行政程序處理並通知租佃雙方及苗栗縣政府，事涉租佃雙方之爭議，被告為彌平租佃雙方之爭議，將訟爭減至於無，特於98年6月15日三鄉民字第0980005437號函及98年7月30日三鄉民字第0980007102號函召開租佃雙方協商會議，原告均未出席參與協商會議而致無法作成結論，鑒於租佃雙方之爭議，仍無法達成結論，為免損失雙方之權益，被告暫緩裁處抑或將上述案件陳轉苗栗縣政府調處。
㈡被告依據苗栗縣政府98年5月27日府地權字第0980086901號
函，以98年6月3日三鄉民字第0980004990號函請出租人即原告於20日內補償承租人改良土地所支付費用（以未失效能部分之價值為限）及尚未收穫農作物之價額。俟出租人提出承租人應得補償已受領或為其提存之證明文件後，再由被告繕造97年底私有出租耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書送苗栗縣政府備查，並無違反耕地三七五減租條例及私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊相關規定，被告將上開98年6月3日函文送達租佃雙方後，迄未收到出租人提出承租人應得補償已受領或為其提存之證明文件。被告依租佃雙方爭議，充分給予協調陳述，尚難認有就原告申請事項應作為而不作為，致損害其權益之情事。
㈢被告98年6月3日三鄉民字第0980004990號函係檢附苗栗縣政
府98年5月27日府地權字第0980086901號函予原告，並通知原告依上開函示說明辦理；98年6月15日三鄉民字第0980005437號函，係被告檢送承租人於98年6月11日所提出申訴書予原告；98年6月26日三鄉民字第0980005788號函及三鄉民字第0980005836號函係被告分別檢附原告再再陳報書予承租人及檢附承租人申訴書予原告；98年7月9日三鄉民字第0980006293號函係被告檢附原告催促函予承租人，請承租人於一週內提出說明；98年7月14日三鄉民字第0980006425號函則係被告檢附承租人申訴書予原告。前開諸函文意旨，或僅係通知原告為收回自耕依法應行補正事項，抑或僅係函文檢送原告及承租人雙方之文書往來，性質上非屬對外創設或變更法律效果單方行政行為，而僅係觀念通知之事實行為。
㈣現行相關法令並未賦予行政機關核定改良土地所支付之費用
及尚未收獲農作物之價額之權責，況補償費數額本屬私權爭執，需由租佃雙方自行協商，非屬公所租約管理之範疇。再者，依「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊第10頁處理原則一」規定，租約糾紛尚未解決者，其原訂租約仍繼續有效，俟糾紛解決或法院判決後，再予依法處理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人陳述略謂：㈠原告申請收回系爭耕地，因參加人之被繼承人承租系爭耕地
之初，原區隔成24坵田，為農耕需要，俾節省勞力及增加生產量，而自50年起，歷經3至5年分成8梯次予以整修，每次均利用二期稻作收成後2個月期間內，或自力，或僱用人工，以一鏟一鋤、一擔一擔，挖取高突以填補低凹，備嚐艱辛，人力物力耗費不貲，用以改良系爭耕地，此事實為當時出租人每年收取地租時親自目睹，向來無任何異議，可見出租人對承租人改良系爭耕地乙事，均深表認同，合算目前工資已節節高漲，參加人請求原告補償當時農地改良之經費，要屬合理。
㈡對照林務局67年與98年拍攝之農林航測圖，顯見農地改良之
事實，估換今值整地改良明細如下：雇工整地一梯次費用新臺幣（下同）36萬元（雇工6人×60工×1,000元），8梯次計288萬元（祖、父、孫三代均無計工資）。且98年度一期稻作應歸參加人收成。附整地示意圖、照片、見證人證言書、地籍圖謄本，可知系爭土地原有24坵田，自50至67年已歷經17、18年土地改良，並將A區部分土地改良，本來有4條田埂，田地高低不同，嗣後變成中間無田埂，即4坵田變成1坵田，雖參加人之父親未受教育，故改良前或後均無以書面通知原告，而參加人湯安盛雖苗栗農工食品製造科系畢業，但課程並無耕地三七五租約，對於須通知之條文未研究，惟參加人有改良之事實為原告及其父親所見，並聲請訊問當時2位見證人邱庭銘、曾源昌。另提出苗栗縣政府耕地租佃委員會於99年9月28日召開第2次會議作成決議，及苗栗縣政府99年9月30日府地權字第0990181515號函，並庭呈臺灣高等法院臺中分院100年度抗字第35號裁定，已廢棄臺灣苗栗地方法院99年度訴字第362號裁定為憑等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本件爭執要點為：原告主張被告就其收回系爭耕地自耕之申請案件，作成准予無須補償土地改良費並註銷租約之處分，於法是否有據？
七、本院判斷如下：㈠按行政訴訟法第5條第1項規定：「人民因中央或地方機關對
其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」足見人民依法享有申請行政機關為特定內容行政處分之公法上請求權者，行政機關就其申請即負有作成准駁行政處分之義務，縱使該申請案件不符合法定要件，行政機關仍不得怠於為否准處分，否則，人民即得循經行政爭訟程序請求救濟。再者，耕地三七五減租條例第6條規定：「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」第13條規定：「承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。但以未失效能部分之價值為限。前項所稱之耕地特別改良，係指於保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者。」第17條第2項第1款及第2款規定：「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。」第19條規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」臺灣省耕地租約登記辦法第1條規定：「本辦法依耕地三七五減租條例（以下簡稱本條例）第6條第2項規定訂定之。」第2條第1項規定：「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。」第7條規定：「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」第10條第1項規定：「鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣（市）政府備查。」可知出租人於耕地三七五租約期滿時，依耕地三七五減租條例第19條之規定，享有申請收回自耕之公法上請求權，而鄉鎮（區）（市）公所係屬該申請案件之主管機關，負有審查核定，並作成行政處分之公法上義務（司法院釋字第128號解釋意旨參照）。
㈡復按行政程序法第5條、第93條第1項、第2項第2款及第94條
分別規定：「（第5條）行政行為之內容應明確」「（第93條第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」「（第93條第2項第2款）前項所稱之附款如下︰……二、條件。……」「（第94條））前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」準此，行政機關對於人民申請案件之准駁，縱使不具有裁量權，但如經法律明定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者，並非法所不許。再者，揆諸司法院釋字第580號解釋文（第5段）載謂：「72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。」準此以論，出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為事由，申請收回出租耕地，仍有同條例第19條第3項規定準用第17條第2項第1款及第2款規定之適用，且出租人收回耕地自耕時，應踐行上開補償義務，既經法律所明定，則主管機關對於符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回自耕之申請案件，仍應將出租人有無同條第3項規定之補償義務，列為審查其得否收回耕地之要件（最高行政法院95年度判字第00252號判決意旨參照）。主管機關就可核算出租人應補償金額之案件，於核算其具體金額後，得逕行作成附條件之准予收回處分，亦得先限期命出租人補償，俟出租人履行補償義務完畢，並提出證明文件，再作成准予無條件收回之行政處分，否則，即應駁回其所請，不得懸宕不為處分。惟若認出租人雖有補償義務，但依相關證據不足以核算其具體金額，循經調解、調處程序仍未能解決者，因承租人請求承租人於租約終止後，應返還仍存在效能之改良土地費用及尚未收穫農作物之價額，核其性質類似於請求返還不當得利之私權爭議，自應循民事訴訟途徑解決，行政機關既無民事審判權限可資行使，基於權力分立原則，殊難強課其規制私法效果之義務，此際，主管機關於踐行耕地三七五減租條例第26條規定之調解、調處程序後，仍不能解決，即應移送民事法院處理，在該訴訟程序終結之前，暫時擱置該申請案件之進行，即屬具正當性，但若該民事訴訟程序已終結，仍怠於處分，即欠缺正當理由。至於民事訴訟終結後，主管機關應為如何內容之處分，則應視該個案具體情形而定。
㈢經查：系爭耕地之三七五租約係於97年底期滿，原告已在公
告期間內即98年1月13日以擴大家庭農場經營規模為事由，檢具相關書件向被告申請收回自耕，雖經被告審核其申請符合耕地三七五減租條例第19條第2項之要件，但因承租人即參加人湯文忠之被繼承人湯安全及參加人湯安盛主張系爭耕地歷經原承租人亦即參加人之父親及祖父二代接續改良，其改良效能仍存在，原告應予補償，但為原告所否認，經被告初步審認承租人之主張不能認全然無理由，但實際補償金額則無從確定，乃依耕地三七五減租條例第26條規定，踐行調解及調處程序，原告對調處結果不服，遂移送臺灣苗栗地方法院處理，案經該法院原認定非屬普通法院受理之權限，且不能移送管轄，而以99年11月29日99年度訴字第262號裁定駁回，因經該事件原告湯安全與湯安盛共同提起抗告，嗣經臺灣高等法院臺中分院認定該事件係屬私權爭議，應歸普通法院（民事庭）審理，乃以100年1月31日100年度抗字第35號裁定廢棄原裁定，發回臺灣苗栗地方法院續行審理，惟湯安全與湯安盛於該事件更審訴訟程序中之100年5月26日言詞辯論期日撤回起訴生效在案等事實，為兩造所不爭執，並有卷附系爭耕地之原三七五租約及變更後租約（見本院訴更一卷第50頁及第59頁）、原告提出之私有耕地租約期滿收回耕地申請書（見本院訴更一卷第58頁反面）、被告耕地租佃委員會調解程序筆錄（見臺灣苗栗地方法院99年度訴字第362號民事卷宗第30至355頁）、苗栗縣政府耕地租佃委員會調處程序筆錄（見臺灣苗栗地方法院99年度訴字第362號民事卷宗第6至13頁）、苗栗縣政府99年10月12日府地權字第0990186254號移送臺灣苗栗地方法院審理函（見臺灣苗栗地方法院99年度訴字第362號民事卷宗第3頁）、臺灣苗栗地方法院11月29日99年度訴字第262號裁定（臺灣苗栗地方法院99年度訴字第362號民事卷宗第71至72頁）、臺灣高等法院臺中分院100年1月31日100年度抗字第35號裁定（臺灣苗栗地方法院100年度訴更（一）字第1號民事卷宗第4至5頁）、臺灣苗栗地方法院100年5月26日言詞辯論筆錄（臺灣苗栗地方法院100年度訴更（一）字第1號民事卷宗第62頁）在卷可稽，堪予認定。
㈣揆諸上開事證，本件被告就上開原告申請案件，雖經審核與
耕地三七五減租條例第19條第2項規定之要件相符，但因不能認定原告無須依同條第3項規定準用第17條第2項第1款及第2款規定，對承租人為補償，雖經被告所屬耕地租佃委員會及苗栗縣政府耕地租佃委員會進行調解及調處時一致決議，應請出租人即原告補償承租人改良土地費用150萬元，有上開調解程序筆錄及調處程序筆錄可參，但不為原告所接受，而未能成立，則被告於該補償爭議事件移送臺灣苗栗地方法院審理期間，因租佃雙方猶未能達成協議，為俟民事訴訟結果，而就原告之申請案件暫不為處分，固具正當理由，不構成怠於處分之違法。惟按課予義務訴訟乃人民訴請法院判命行政機關就其申請之事項，作成特定內容之行政處分，是其請求之理由具備性，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為判斷基準時點。亦即該申請案件依其申請時之法律及事實狀態，雖不具備請求權之法定要件，但於行政法院事實審言詞辯論終結時，因事實或法律狀態變更，已符合法定要件者，即不得仍認其請求欠缺理由具備性。易言之，審究原告所提之課予義務訴訟有無理由，並非以原處分作成時或怠於處分時之事實及法律狀態為準據，以審查行政機關之行為有無違法，而應以最後事實審行政法院言詞辯論結終時之事實及法律狀態，判斷原告所主張之請求權是否仍存在（最高行政法院99年度判字第1049號、99年度判字第873號、98年度判字第822號及95年度判字第2203號判決意旨參照）。準此以論，前開移送臺灣苗栗地方法院審理之民事訴訟既已經承租人撤回而終結，當應續行原停止之行政程序，依目前已存在之事實狀態，參酌承租人提出之證據資料，審查原告收回自耕是否仍負有耕地三七五減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第1款及第2款規定之補償義務，如出租人仍負有該義務，其金額可否核算等情形，依前開說明所示之法律見解，並踐行耕地三七五減租條例及其相關法令所定之必要程序，而為適法處分。又被告就原告申請收回自耕案件，如作成附條件之准許處分，因涉及原告應如何依處分內容為履行之問題，自應諭知其明確、具體金額，否則，即與行政程序法第5條規定之明確性原則有違，其處分即非適法。
㈤另按人民提起課予義務訴訟求為判命行政機關應為特定內容
之處分，若尚須審核其他法定要件，始足以判斷其申請案件之理由具備性者，基於權力分立原則，仍須由行政機關為之，行政法院無從取代行政機關行使首次審查決定之行政權限，故被告對於原告申請之案件為否准處分或怠於處分，雖屬違法，但如原告之申請案件，其事證尚未臻明確，或涉及行政機關之行政裁量者，即未達到應予准許之程度，行政法院僅得判命行政機關遵照其判決之法律見解，對於原告作成決定，無從准許原告全部之請求，此觀行政訴訟法第200條第3款、第4款規定可明。查本件原告之申請收回自耕案件，雖符合耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項規定之要件，但其有無同條第3項規定之收回條件及該條件已否成就，仍須由被告本於主管機關權責予以審查，尚非行政法院所得代行，則原告訴請判命被告應作成准予無須補償收回自耕，並註銷租約登記之處分，依上開說明，即無從全部准許之。又原告雖復追加備位聲明：⑴被告98年6月3日三鄉民字第0980004990號函及訴願決定關於駁回部分，均撤銷。⑵被告就原告上開收回系爭耕地自耕申請案件，作成無須補償土地改良費用並註銷租約登記之處分，如前述，但關於請求撤銷被告98年6月3日三鄉民字第0980004990號函部分，已據本院原判決駁回確定在案，已生拘束力，自無再予審酌之必要，至於其他備位聲明之內容，核與先位聲明之內容無異，本不具備位性質，附此敘明。
八、綜上所述，本件被告就原告上開申請收回自耕案件，係屬主管之權限機關，其為處理該案件所製發之98年6月15日三鄉民字第0980005437號函、98年6月26日三鄉民字第0980005836號函、98年7月14日三鄉民字第0980006425號函、98年6月3日三鄉民字第0980004990號函、98年6月26日三鄉民字第0980005788號函、98年7月9日三鄉民字第0980006293號函等全部函文，既經訴願決定認定非屬行政處分，而為不受理之決定，並經本院原判決維持確定在案，依訴願法第95條之規定，被告須受其拘束，自應認其對於上開原告之申請案件尚未作成任何行政處分，因目前租佃雙方補償費爭議之民事訴訟已終結，被告迄未續行審查，即不具正當事由，構成怠於處分之違法，原訴願決定依當時民事訴訟尚繫屬中之事實狀態，駁回原告請求被告作成處分之訴願，固無不合，但迄本件言詞辯論終結時，該事實狀態已變更，足以動搖原訴願決定之合法基礎，其駁回部分自難以維持，應予以撤銷。惟本件原告之申請案件是否應予准許，事證尚未達於成熟之程度，則原告請求判命被告作成准許無條件收回自耕之處分，難遽認有理由，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命被告應依本判決之法律見解對於原告作成決定，原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。
九、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第200條第4款，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 3 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 7 月 3 日
書記官 凌 雲 霄