臺中高等行政法院判決
101年度訴更一字第5號
101年5月3日辯論終結原 告 李志仁被 告 行政院農業委員會臺中區農業改良場代 表 人 張致盛訴訟代理人 羅豐胤 律師複代理人 謝采薇 律師上列當事人間因提供行政資訊事件，被告不服本院中華民國99年12月21日99年度訴字第172號判決，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第2222號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下
主 文原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）98年10月20日向被告申請提供「赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告」（下稱系爭報告）之政府資訊，案經被告以98年11月18日農中改作改字第0982808051號函提供系爭報告之節錄文1冊，其中涉及機密部分則註記「節錄本空白部分為機密不公開」而未予提供。原告不服，向行政院農業委員會（下稱農委會）提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。經本院99年度訴字第172號判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分均撤銷。被告應依本判決之法律見解，對於原告民國98年10月20日申請閱覽、抄錄及複製『赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告』之資訊，作成決定。原告其餘之訴駁回。」被告對其不利部分不服，提起上訴，經最高行政法院以100年度判字第2222號將原判決關於撤銷訴願決定及原處分，並命被告作成決定暨該訴訟費用部分均廢棄，發回本院更審。
二、本件原告主張：㈠按政府資訊公開法第7條第1項第5款、第2項規定，凡派赴國
外從事考察、進修、研究或實習人員所提出之研究報告，除有第18條規定限制公開或不予提供者外，當屬應主動公開之政府資訊。倘權責機關並未核定該研究報告為限制公開或不予提供，則申請人向持有機關申請閱覽、抄錄及複製該研究報告，由於該研究報告既屬應主動公開之政府資訊，持有機關依職權應無核定該研究報告為限閱（機密）之餘地，否則，即難謂合法。經查:
⒈被告主張「本次之系爭報告於製作完成後，於出國報告審
查表中之『計畫主辦機關審核意見欄第9點』並未勾選，意即表示本件系爭報告不採行公開發表」（前審被告答辯狀第3頁），並表明「本件限閱之簽呈業已附於原處分卷內，原告閱卷即明」（前審被告辯論意旨狀答辯第3頁），以證明本件系爭報告業已核定為限閱（機密）。
⒉然本件系爭報告之「出國報告審查表」（原處分卷第2頁
）上「計畫主辦機關審核意見」欄係被告自行勾選；「審核人」欄亦被告首長擅自核章，而非主辦機關農委會所勾選及核章，實與行政院及所屬各機關出國報告綜合處理要點第11點「出國計畫相關資料之登錄及出國報告之『審核』、追蹤，由『計畫主辦機關』統籌處理」之規定不符。被告既非本件之計畫主辦機關，應無於本件「出國報告審查表」上勾選及核章之事務管轄權限，被告擅自於本件「出國報告審查表」上勾選及核章，即顯有逾越事務管轄權限之違法。
⒊又被告所謂本件限閱之「簽呈」（原處分卷第1頁）載明
：「檢陳職奉派前往越南調查及蒐集大蒜樣品，出國報告及出國報告審查表各乙件，簽請核閱並於審查表簽章後，『准予上網登錄及印刷裝訂，並函送農業委員會。』呈請裁示。」可見，前揭簽呈僅係本件系爭報告出國人簽請其服務單位（即被告）「准予上網登錄及印刷裝訂，並函送農委會」，而非簽請准予核定限閱，是上開簽呈亦無法證明本件系爭報告業已核定為限閱（機密）。
⒋況依公文程式條例第12條規定，應保守秘密之公文，其制
作、傳遞、保管，均應以「密件」處理之。惟被告檢附本件系爭報告陳報農委會之函件（前審被告陳報狀證物一）所標示之密等（機密等級）為「普通件」而非「密件」；而農委會退回被告自行保存之函文（請被告提出）亦非標示為「密件」，足證，本件系爭報告顯未依法已核定為限閱（機密）。
⒌承上，被告所辯，實難以證明本件系爭報告業已核定為限
閱（機密）。從而，本件原告向被告申請閱覽、抄錄及複製系爭報告之當時，權責機關農委會既未核定系爭報告為限閱（機密）而限制公開或不予提供，是系爭報告仍屬應主動公開之政府資訊，持有機關依職權應無核定系爭報告為限閱（機密）之餘地，被告即應提供系爭報告全文予原告，否則即屬違法。
㈡縱被告以其為系爭報告之持有機關，自得本於職權認定系爭
報告是否具備政府資訊公開法第18條規定之限制公開或不予提供，而核認系爭報告之部分為限閱（機密），惟仍應符合政府資訊公開法第18條規定之要件，始為合法。然查：
⒈有關被告依政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，核認
系爭報告「四、工作成果」第12-15頁部分為限閱（機密）：依關稅法第28條第1項前段規定，「海關對進口貨物原產地之認定，應依原產地認定標準辦理」；及海關緝私條例第1條第1項規定，「私運貨物進出口之查緝，由海關依本條例之規定為之」。則有關進口貨物原產地之認定以及私運貨物（走私貨物）之監督、管理、檢（調）查、取締及查緝等業務權責機關應為海關。據研商「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」運作事宜會議紀錄（下稱會議紀錄）之說明二即稱：「由本會成立．．．等六個協助鑑定小組，其中由中部辦公室（即現今之農糧署）成立『雜糧蔬菜特作小組』（下稱鑑定小組），負責『協助』查緝單位『鑑定』所移送之疑似走私農產品．．．。」可知，鑑定小組之業務僅係為協助海關等查緝單位鑑定疑似走私農產品而已。又行政程序法第19條第1項規定，「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助。」係指不相隸屬之行政機關間，於其權限範圍內之互相「協助」，並不生管轄權移轉之情形（法務部90年3月14日（90）法律字第007579號函參照）。由前述之說明，顯見，依法海關並未亦不能將進口貨物原產地之認定及對於走私貨物之監督、管理、檢（調）查、取締及查緝等業務之權責，移轉予協助鑑定之鑑定小組，是鑑定小組並非為政府資訊公開法第18條第1項第4款所稱「實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務」之機關（或單位）。至會議紀錄之決議二亦載明：「為利『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』之運作，『其基本成員依作物別請本會試驗場所指派專家擔任』，各項作物協助鑑定專家以不少於三人為原則，其分工組成如下：．．．㈣大蒜：．．．臺中區農業改良場（一人）．．．。」亦知，鑑定小組之基本成員為試驗場所所指派之「專家」為「人」，並非「機關」，故被告亦顯非屬鑑定小組之成員。況會議紀錄之決議五又載稱：「中部辦公室之聯絡人．．．於接獲查緝單位函詢協助之案件時，即聯絡相關業務科以『密件』函請或傳真前列各負責單位，轉交協助鑑定小組專家協助鑑定，所鑑定結果填送鑑定報告以『密件』函送中部辦公室，據以填製電傳通聯單函復查緝單位．．．。」即知，鑑定小組之聯絡人自接獲查緝單位之協助案件後，聯絡專家協助鑑定、鑑定結果填送等，均以「密件」處理之。顯然，一般人均無法得知鑑定小組何時、何地鑑定以及鑑定之結果為何，故應不至於對鑑定小組實施協助鑑定之目的造成困難或妨害其公正性及客觀性。則本件系爭報告「四、工作成果」第12-15頁部分之公開與否，實與鑑定小組實施協助鑑定之目的造成困難或妨害間，亦無合理及實質之關聯性。據上，被告並非鑑定小組之成員，亦非為政府資訊公開法第18條第1項第4款所稱「實施監督、管理，檢（調）查、取締等業務」之機關，自無依政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，核認系爭報告「四、工作成果」第12-15頁部分為限閱（機密）之事務管轄權。況本件系爭報告前述部分之公開與否，亦與鑑定小組實施協助鑑定之目的造成困難或妨害間，並無合理及實質之關聯性，足證，被告將此系爭報告核定為限閱（機密），即顯有違法。
⒉關於被告依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，核認
系爭報告第20及21頁之「五、檢討與建議部分為限閱（機密）」：依所謂「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業文件而言（法務部（89）法律字第000335號函釋參照）。復行政院所頒「文書處理手冊」有關公文製作第15點規定，承辦人員就職掌事項，或下級機關首長對上級機關首長有所陳述、請示、請求、建議時應使用「簽」呈請裁核；而「報告」係指公務用報告如調查報告、研究報告、評估報告等，或機關所屬人員就個人事務，有所陳請時使用。而函稿，簽呈或會辦意見等行政機關內部作業文件，均應載明「受文者」、「主旨」、「說明」及「擬辦」（或「辦法」、「請求」、「核示事項」），以符合公文書製作之一般原則及公文結構。就本件系爭報告之格式及公文結構觀之，實無從得知「受文者」、「主旨」、「說明」及「擬辦」或「辦法」等，則系爭報告顯非具備前述函釋所謂之函稿、簽呈或會辦意見等內部作業文件所必要之公文結構。況被告既為行政機關，理應熟悉處理公文應依文書處理手冊之規定辦理，如有呈請裁核，則應以「簽」呈請裁核，而非以「報告」替代「簽」呈請裁核。然被告實際上並未將系爭報告呈請農糧署裁核（如有。則請被告提出呈請裁核之簽呈或函送公文為證），竟以「本場依法須製作出國報告，內容包括檢討及建議，所建議事項仍需農糧署裁核」（訴願決定書理由二）為由，並依政府資訊公開法第
18 條第1項第3款規定，核認系爭報告之檢討與建議部分為限閱（機密）。基上，系爭報告顯非「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，被告實際上亦未將系爭報告呈請農糧署裁核，竟依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，核認系爭報告之檢討與建議部分為限閱（機密），顯然欠缺合理性及正當性，亦有違誠信原則。
⒊至於被告依政府資訊公開法第18條第1項第6款規定，核認
系爭報告第11頁圖17、第12頁圖20、第18頁圖29等為限閱（機密）：依農糧署農糧生字第0981044332號函說明二即載：「本署將於98年6月17、18、19日會同駐越南臺北經濟文化辦事處人員赴貴公司契作種植地點瞭解大蒜生產情形及樣品蒐集，請貴公司惠予派員會同前往辦理，相關行程詳附件（行政院農業委員會越南大蒜產業考察行程表）」。而本件考察過程亦均公開，任由駐外單位、台商公司、當地政府機關及配合廠商拍照存留。且上開照片均有系爭報告3位出國人之圖像，並自考察返國後，早已在臺灣大蒜業者間廣為公開流傳。又原告既已知悉該3人之圖像，惟事實上亦未有騷擾該3人之情事。雖被告辯稱「因原告之前即曾多次至被告處散發不當言論，故為保護該3人之個人隱私，並避免該3人受不必要之騷擾」。究原告何時至被告處散發何「不當言論」?而有「騷擾」之情形？被告並末舉證以實其說，其辯詞顯難採信。況「．．．『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』業務主管機關為本會農糧署，本項出國任務係依據本會98年4月22日農授糧字第0981043924號函核派。」既鑑定小組之業務主管機關為農糧署，而本件出國任務亦由農委會授權農糧署所核派，可證，被告並非鑑定小組之業務主管機關，本件出國任務亦非由被告所核派，系爭報告「四、工作成果」圖片之公開與否，自與被告無涉，被告擅自將系爭報告此部分核認為限閱（機密），亦屬逾越事務管轄權限。再者，該3人圖像之照片自返國後，實已公開，原告亦未因此而有騷擾該3人之情事，則被告以「保護該3人個人隱私，並避免該3人受不必要之騷擾」為由，核定此3圖為限閱，顯然欠缺必要性及正當性，亦不合法。
㈢按行政處分應符合法秩序之所有要求，包括形式上及實質上
合法之要求。被告非屬鑑定小組之成員，又非鑑定小組之業務主管機關，亦非本件系爭報告之計畫主辦機關，更非「實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務」之機關，其擅自核認本件系爭報告為限閱（機密），即有欠缺事務管轄權及違背正當法律程序之形式上不合法；縱被告以其為系爭報告之持有機關，自得本於職權認定系爭報告為限閱，而其核認限閱之理由，亦有欠缺合理性、正當性、必要性及有違誠信原則之實質上不合法。足證，被告將系爭報告核認為限閱（機密），而未將系爭報告全文交付予原告閱覽、抄錄及複製之否准處分為不合法。又權責機關既未核定本件系爭報告為限制公開或不予提供，是系爭報告仍屬應主動公開之政府資訊，被告即應交付系爭報告全文予原告閱覽、抄錄及複製等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被告並應交付系爭報告全文予原告閱覽、抄錄及複製。
三、被告則以：㈠按檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以
書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」同法第18條規定「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：有關國家機密者。有關犯罪資料者。有關工商秘密者。有關學識技能檢定及資格審查之資料者。有關人事及薪資資料者。依法令或契約有保密之義務者。其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」次按政府資訊公開法第18條規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。．．．公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。
政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」按政府資訊公開制度，係為便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與而設，是其公開之對象為一般人民，該政府資訊之公開除依政府資訊公開法應主動公開者外，應由人民依其程序，申請政府機關提供，倘有法定情形，政府機關亦得不予提供或限制提供。本件係原告主動申請要求被告提供系爭報告，被告收受後即轉請農糧署及相關業務單位處理，並經前揭單位函覆要求被告，應依「機關檔案作業手冊」第21章「應用」第21.3.3.2條規定，檔案不宜公開之部分，應抽離、適當隱藏或遮蓋後影印提供應用。被告即依前揭方式於98年11月18日以農中改作改字第098280851號函提供系爭報告之節錄文1冊，其中涉及政府資訊公開法第18條不公開部分則註記「節錄本空白部分為機密不公開」而未提供。
㈡原告訴稱被告歷年4次指派鑑定小組成員出國蒐集大蒜產銷
資訊之出國報告，包括檢討與建議、當事人圖相之附錄圖片等全部內容之全文紙本，惟本次提供之系爭報告係節錄本有違憲法平等原則云云，惟查：
⒈農糧署歷年派鑑定小組成員出國蒐集大蒜產銷資訊之出國
報告電子檔固有於政府出版資料回應網公開，然本次系爭報告於製作完成後，於出國報告審核表中之「計畫主辦機關審核意見欄第9點」並未勾選，意即表示系爭報告不採行公開發表。基此，雖之前之報告採公開發表，然不代表已形成工作報告應予公開之先例。
⒉況之前報告內容全部公開係因工作報告之建議已無就各該
個案再檢討之必要，故予公開。至於原告所稱：「農糧署依92年『收集泰國、越南敏感性農產品產銷資料出國工作報告』之檢討與建議，經檢討後指示鑑定小組發表『如何由外觀區別本蒜與進口蒜』文章；及於93年再次派員赴雲南、四川、廣西等地蒐集大蒜樣品及產銷資訊。又據93年收集韓國、中國大陸大蒜產銷資料出國工作報告之檢討與建議，經檢討後將『開發敏感性蔬菜（大蒜等）產地之鑑定方法』編列為該署94年度農業科技計畫研究重點之一」云云，然查，原告所述僅為其個人臆測之詞，並無證據足證其所指各該個案於公開後仍有檢討之必要，並於檢討後被告指示鑑定小組發表文章、再次派員蒐集資訊抑或經檢討後編列為研究重點等事實。而本件系爭報告未公開之部分內容及建議事項針對進口大蒜之管理及協助鑑定作業之調查確有呈裁核之必要，故未全部公開，是未公開之理由實基於此。
⒊況依法務部法律決第0000000000號函說明三：「次按人民
申請政府資訊時，是否具備政府資訊公開法第18條規定之限制公開或不予提供情形，應由該資訊持有機關本於職權認定，並此敘明。」本件被告係本於職權依法限閱，並無違反平等原則或相關法令之規定，原告執此認不予公開違反相關法律規定云云，並無理由。
㈢本案訴願決定業就被告之系爭報告全文與原告所取得部分不
予公開之節錄本內容比對，並作成訴願決定認：被告所為註記「節錄本空白部分」確實符合政府資訊公開法第18條第1項第3、4、6款規定，訴願決定並無違誤。
㈣原告另訴稱被告於訴願答辯狀自承系爭報告檔案屬政府資訊
公開法第7條第5款規定，應主動公開之政府資訊，並明知本件共同出國當事人均知曉並同意將有當事人圖相之附錄圖片編於本件系爭報告中，本應主動公開云云。然查，被告於訴願答辯狀並無如同原告所述之自承屬應主動公開之政府資訊。況共同出國當事人固知曉並同意將有當事人圖相之附錄圖片編於系爭報告，然不代表被告機關即應主動公開供人閱覽，被告仍得本於職權認定是否公開或限制公開，否則即無政府資訊公開法第18條規定之必要。且縱認屬政府資訊公開法第7條之應主動公開之資訊，惟該法第7條條文開宗明義即謂：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開」，故仍有例外，本件系爭報告未公開部分即屬例外。
㈤至於本件系爭報告第11頁圖15、第12頁圖19、第17頁圖22、
24、26；第18頁圖30；第19頁圖38等圖片中，均攝有他人之影相，何以公開並提供予原告，原因在於前揭圖片中之他人影相，並非本件赴越南參與雜糧蔬菜特作協助鑑定小組三名成員之一，而屬當地之蒜農或其他當地人員，故認無拒絕提供之必要而予以提供。惟就未提供之空白部分照片，均係涉及本件赴越南參與雜糧蔬菜特作協助鑑定小組三名成員之圖相，且因原告之前即曾多次至被告處散發不當言論，故為保護該三人之個人隱私，並避免該三人受不必要之騷擾，爰於提供照片時，就涉及該三人部分之圖相均予以空白遮掩。至於系爭報告審核表第6、7點即「送本機關參考或研辦」及「送上級機關參考」部分，被告副研究員郭孚燿於前往越南調查及蒐集大蒜樣品返國並製作完成系爭報告後，即簽請核閱並於審查表簽章後，准予上網登錄及印刷裝訂，並函送農委會。嗣經各級主管及科室於98年9月21日簽核後，即將該報告依規定上網登錄供公務機關參考，並印刷裝訂後存於被告處供內部人員參考，被告另於98年9月22日以農中改行字第0982806478號函檢陳本件系爭報告一式2份予上級機關農委會。經該機關承辦人員於函上批示：「本出國報告因屬機密性質，擬退回原主辦機關自行保存」，經農委會退回被告機關並指示由被告機關自行保存。本件系爭報告既經農委會於收受後裁示被告因屬機密性質，擬退回原主辦機關自行保存，所以系爭報告係經農委會認定屬機密性質，而不予公開，並無違誤。如依原告所言，系爭報告主辦機關為農委會，而非被告，則原告應向農委會提出申請，而非向被告申請。
㈥又原告訴稱系爭報告是否確已依法核定為機密，行政法院應
對系爭報告核列機密是否合法適切，進行實質審查云云。惟查，本件限閱之簽呈業已附於原處分卷內，原告閱卷即明，本件限閱理由並非因核定為有關國家之機密，並無原告所稱應由行政法院對系爭報告之「核列機密是否合法適切」，加以實質審查之必要。再依行政院農委會91年2月26日函所附研商「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」運作事宜會議紀錄，可見雜糧蔬菜特作協助鑑定小組關於大蒜之成員為農業試驗所、臺中區農業改良場、臺南區農業改良場，該會議紀錄決議事項經指派被告為「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組㈣大蒜」成員之一，故被告確為協助鑑定小組成員，並非如原告所稱為鑑定專家始為鑑定小組成員。至於原告指稱本件係授權農糧署決行云云，應僅限於農委會98年4月22日農授糧字第0981043924號函所示變更行程部分。關稅總局就查獲疑似走私農產品時，若遇爭議案件為求時效以避免保管走私農產品之困擾，查緝單位通常會逕以函詢農委會相關單位，而各有關單位於臨時接獲各種不同鑑定案件時亦常難以有效鑑別，故方有上揭鑑定小組之成立，該各小組成立後，被告所負責者在於協助查緝單位鑑定所移送之疑似走私農產品，而為鑑於方便辯識，方有赴各產地進行瞭解作物生產情形及蒐集樣品之考察，並於考察後返國製作工作報告。本件系爭報告之內容未公開部分係涉及管理、檢查、取締對象之相關資料，故不宜公開閱覽而有限閱之必要。
㈦按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政
府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、「下列政府資訊，除依第十八條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：．．．五施政計畫、業務統計及研究報告。．．．
前項第五款所稱研究報告，指由政府機關編列預算委託專家、學者進行之報告或派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員所提出之報告。．．．」分別為政府資訊公開法第1條、第7條第1項第5款及第2項明定。次按「為促進行政院與所屬各機關、機構、學校及公營事業（以下簡稱各機關）人員出國所獲資訊廣泛流通，便利公眾共享，特訂定本要點。」、「各機關以政府經費派赴國外從事考察、進修、研究、實習及其他公務有關活動之人員（下稱出國人員），除屬機密性質外，應依本要點規定提出出國報告。」及「考察、進修、研究、實習類別之出國報告，其內容架構應涵蓋目的、過程、心得及建議等要項，並依據出國報告電子檔規格辦理。
」、「組團出國執行同一出國任務者，出國報告得共同署名提出；出國計畫相關資料之登錄及出國報告之審核、追蹤，由計畫主辦機關統籌處理。」、「出國報告著作財產權歸屬中華民國，其管理由計畫主辦機關負責。」亦有行政院及所屬各機關出國報告綜合處理要點第1點、第2點、第7點、第
11 點及第17點所明文。㈧次按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用
政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」政府資訊公開法第1條、第2條定有明文。又按「（第1項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」檔案法第1條亦定有明文。查政府資訊公開法於立法當時，依該法第2條立法理由，已將之「定位為普通法」，是其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。準此，關於機關檔案亦為政府資訊之一環，固應優先適用檔案法，如為檔案法所未規定者，應併適用政府資訊公開法；且查，政府資訊公開法之立法目的可知，為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，固賦予人民有申請提供政府資訊之權，惟人民知的權利之保障並非全無限制，政府資訊亦非一律須公開，政府資訊公開法第18條即係就公開之限制而為規定。又政府資訊之公開與限制公開，二者範圍互為消長，如限制公開範圍過大，勢將失去政府資訊公開法制定之意義，惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私，因此政府資訊公開法第18條乃就公開之限制（或稱「豁免公開」）為規定。是「公開資訊欲增進之公益或保護人民生命、身體、健康有必要」與「不公開資訊所保護該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益」間，即須依個案比較衡量判斷之，始為適法。
㈨續查，本件被告已就系爭報告，除認有機密不公開之部分「
登載節錄本空白部分為機密不公開」外，其餘大部分內容均予公開，並提供節錄本予原告在案，此為兩造於行政訴訟中業已不爭執之事實。而系爭報告關於原告請求公開不予公開之節錄本部分，業經被告之原處分否准在案。參諸系爭報告內容，是由「一、緣起及目的」、「二、執行期間」、「三、工作行程」、「四、工作成果」、「五、檢討與建議」等5個部分構成。參酌最高行政法院100年度判字第2222號判決意旨，分別說明論述如下：
⒈其中系爭報告第12頁至第15頁，乃有關「四、工作成果」
部分：⑴依政府資訊公開法之立法目的可知，為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，固賦予人民有申請提供政府資訊之權，惟人民知的權利之保障並非全無限制，政府資訊亦非一律須公開，政府資訊公開法第18條及檔案法等規定，即係就公開之限制而為規定；又政府資訊之公開與限制公開，二者範圍互為消長，如限制公開範圍過大，勢將失去政府資訊公開法制定之意義，惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私，因此政府資訊公開法第18條乃就公開之限制（或稱「豁免公開」）為規定。故「公開資訊欲增進之公益或保護人民生命、身體、健康有必要」與「不公開資訊所保護該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益」間，即須依個案比較衡量判斷之，始為適法，合先敘明。⑵被告辯稱依系爭限閱之「簽呈」及陳報農委會之函件所標示密等為「普通」，可知系爭報告未依法已核定為限閱（機密）云云；然查：按政府資訊公開法第7條第1項第5款及第2項規定：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：．．．五、施政計畫、業務統計及研究報告。．．．前項第五款所稱研究報告，指由政府機關編列預算委託專家、學者進行之報告或派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員所提出之報告。．．．」，可知並非所有行政機關派員出國考察提出之報告皆應公開、或不予限閱。次按，「三、人民申請政府資訊時，是否具備政府資訊公開法第18條規定之限制公開或不予提供情形者，應由該資訊持有機關本於職權認定。」法務部95年3月16日法律決第0000000000號函示參照。查被告既係系爭報告之持有者，自得依職權核定是否有前揭法律規定之限制公開或不予提供之情形，並有裁量權可茲認定。況查，系爭報告是否有限制公開之必要，係依出國考察人員撰寫後，依規定需提送主管單位審核之簽呈、出國報告審查表所載為判斷依據，故系爭報告之撰寫人（即訴外人郭孚燿）於98年間經被告指派赴越南考察，返國後撰寫被告送請簽核之出國報告、出國報告審查表上之計畫主辦機關審核意見欄位，既未勾選「9.本報告除上傳至出國報告資訊網外，將採行之公開發表」（請參原處分訴願卷第2-3頁），及原告於98年10月20日向被告申請應用系爭報告，經被告向農委會陳報之說明二所載「本案係依貴98年4月22日農授糧字第0981043924號函派『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』大蒜小組成員，臺中區農業改良場郭孚燿、台南區農業改良場陳水心及鳳山熱帶園藝試驗分所林楨祐出國。該報告已簽核限閱。」等語，均可證系爭報告確非應予公開之文件，被告依職權尊重系爭報告撰寫者之意見，核定為限閱、機密文件，並無違誤。⑶原告主張系爭報告未依法經農委會核定為限閱（機密）云云；然自農糧署98年11月12日函覆說明及核定所載「二、依『機關檔案管理作業手冊』第21章『應用』第21.3.3.2條規定，檔案不宜公開部分，應抽離、適當隱藏或遮蓋後影印提供應用，並將各該部分註記於檔案應用簽收單告知申請人。」、「一、本案農糧署及台南場、鳳山所均已來文同意節錄提供。」等語，可證系爭報告業經農糧署尊重被告和其他機關職權核定為限閱（機密），被告始提供系爭報告限閱影本予原告，並無違法。
⒉次查，關於系爭報告第20頁、第21頁，係有關「五、檢討
與建議」部分：原告另主張被告非鑑定小組之成員，亦非政府資訊公開法第18條第項第4款所稱「實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務」之機關，系爭報告此部份公開與否，亦與鑑定小組實施協助鑑定之目的造成困難或妨害間，並無合理及實質之關連性云云；惟查：⑴自被告提出91年2月5日會議紀錄可知，被告已經受委託指派成立「雜糧蔬菜特作小組」，協助鑑定查緝單位鑑定是否為走私產品案，非僅只指派專家或人協助上開鑑定公務，而係鑑定小組之成員，負責查緝單位鑑定所移送疑似走私大蒜之農產品。⑵另查96年10月31日公佈之「疑似大陸大蒜除經雜糧蔬菜特定協助鑑定小組鑑定為大陸大蒜者均得押款放行」之規定，可知被告確係負責鑑定海關查獲進口疑似大陸大蒜者之機關，而屬政府資訊公開法第18條第項第4款所稱之負責調查、取締等業務之機關；且系爭報告之結論與建議部分，因攸關出國考察後依蒐集資料呈請農委會判別是否為大陸走私蒜頭之依據，如未予限閱、保密，將對鑑定小組實施協助鑑定之目的造成困難或妨礙，此點自農委會99年10月21日函覆原審說明四：「．．．事涉大蒜產業及大蒜進行作業流程，經本會臺中區農業改良場（資訊持有機關）本於職權，依政府資訊公開法第18條規定，認定係屬限閱（機密）。」等語（請參原審卷第139-140頁）；詎原審不察誤以為該部分內容有關公益應予公開，顯有認識用法之違誤。⑶原告復主張被告實際尚未將系爭報告呈請農糧署裁核、顯非「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，竟依政府資訊公開法第18條第項第3款規定，核認系爭報告之檢討與建議部分為限閱（機密），顯然欠缺合理性及正當性云云；然查，被告於98年9月22日以農中改行字第092806478號函，將系爭報告函請農委會審核，及經農委會准予同意依系爭報告撰寫人郭孚燿於公務出國報告資訊網內登錄出國各項資料並點選限閱（機密）之研判，核准無公開之必要，將系爭報告退回被告自行保存在案（請參原審卷第140頁）；且原告於原審亦自承渠係大蒜貿易進口商，因為業務有關要閱覽系爭報告資料（請參原審99年11月19日準備程序筆錄，原審卷第161頁），可證被告為防免上開鑑定小組所依據查緝判斷走私大蒜之機密資料外洩，致進口商人取巧、逃避查緝走私成功，依職權認為有將系爭報告之檢討與建議部分，核定為限閱（機密）之必要，並無欠缺合理性及正當性。
⒊復查，關於系爭報告第11頁圖17、第12頁圖20、第18頁圖
29等3處，係有關本件被派出國之被告副研究員郭孚燿等人之圖像部分：⑴原告主張系爭考察過程亦均公開，任由駐外單位、台商公司、當地政府機關及配合廠商拍照存留，且上開照片均有系爭報告3位出國人之圖像，並自考察返國後，早已在臺灣大蒜業者間廣為公開流傳云云；然系爭考察行程公開並不當然能推認被告派駐3名考察人員之照片可恣意公開，該3名考察人員留存圖像於系爭報告中，亦僅證明確有參與赴越南考察之行程之用，供被告及農委會審核之用；且被告於鈞院及前審所提出照片中人物，實非渠標示之3名考察人員，被告亦否認原告所主張該3名考察人員之照片已在臺灣大蒜業者間廣為公開流傳之情事。⑵再者，如原告稱渠已知悉該名考察人員之圖像乙事屬實，焉有可能提出錯誤圖像照片？且原告確曾至被告處散發不當言論、騷擾，故被告為保護該3名考察人員之隱私及人身安全，自有需限閱郭孚燿等3人圖像之必要性及正當性，依法有據，此點自原處分卷內檔案應用簽收單上備註欄上載有「第11頁圖17、第12頁圖20、第18頁圖29 遮掩其他當事人圖像」等語，而該簽收單上承辦人係記載「郭孚燿」（即系爭報告之撰寫人，參見原處分卷第4頁），可證此部分資訊涉及郭孚燿等人之圖像，並經由承辦人於該備註欄載有遮掩之意，顯見彼等已表明不願提供個人影像之情，自應尊重其隱私權，而與公益無涉，原告之主張顯有倒果為因之謬誤。
㈩法務部法律決第0000000000號函（參原處分卷第40頁）說明
三、認為：「．．．次按人民申請政府資訊時，是否具備政府資訊公開法第18條規定之限制公開或不予提供情形，應由該資訊持有機關本於職權認定，並此敘明。」是本件被告本於職權依法限閱，並無違反相關法令規定，原告執此認為被告不予公開違反相關法律規定云云，並無理由。
依據91年2月5日研商「雜糧蔬菜特別協助鑑定小組」運作事宜會議紀錄，說明會議紀錄之重點如下：
⒈為提升鑑定成效農委會曾於90年7月19日召開「研商加強
查緝農產品走私進口之具體措施事宜會議」決議由成立稻米、水果花卉、雜糧蔬菜特作、林產品、畜產品、漁產品等六個協助鑑定小組，其中由中部辦公室成立「雜糧蔬菜特作小組」，負責協助查緝單位鑑定所移送之疑似走私農產品（參照「會議紀錄」說明：二、），合先敘明。
⒉且根據以往經驗，各相關試驗場所之專家在奉派協助鑑定
時，往往因面臨資訊不足無從確認或感受心理壓力而有裹足不前之抗拒心態，為使專家協助鑑定時不受外界之干擾，各項作物專家成員應維持至少三人以上，由中部辦公室以密件方式分別洽請協助辦理（參照「會議紀錄」說明：
五、）。⒊為利「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」之運作，其基本成員
依作物別由各試驗場所等指派專家擔任，各項作物協助鑑定專家以不少於三人為原則，其中「大蒜」之分工組成為「㈣大蒜：農業試驗所（一人）、臺中區農業改良所（一人）、臺南區農業改良所（一人）」（參照「會議紀錄」決議：二、㈣大蒜）。
本件「赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告」係由
被告負責製作完成系爭報告，並簽請核閱並於審查表簽章後，准予上網登錄及印刷裝訂，並函送農委會。嗣經各級主管及科室於98年9月21日簽核後，即將該報告依規定上網登錄供公務機關參考，並印刷裝訂後存於被告處供內部人員參考，被告另於98年9月22日以農中改行字第0982806478號函檢陳本件系爭報告一式2份予上級機關農委會。經該機關承辦人員於函上批示：「本出國報告因屬機密性質，擬退回原主辦機關自行保存」，經農委會退回被告並指示由被告自行保存，併予敘明。
末查，本件被告已就系爭報告，除認有機密不公開之部分「
登載節錄本空白部分為機密不公開」外，其餘大部分內容均予公開，並提供節錄本予原告在案，此為兩造於行政訴訟中業已不爭執之事實。參照司法院釋字第553號解釋意旨「上開法條使用不確定法律概念，即係賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地，．．．上級監督機關為適法性監督之際，故應尊重該地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更」，可知被告以其負責者在於協助查緝單位鑑定所移送之走私農產品，而為方便辨識，方有赴各產地進行瞭解作物生產情形及蒐集樣品考察，並製成系爭工作報告，該報告內容係農委會指派副研究員郭孚燿等3人赴越南考察蒐集大蒜樣品，並瞭解當地生產大陸地區嘉定蒜之情形，係為協助海關對於業者進口大蒜原產地之認定，出國考察後撰寫完成之報告；至未公開部分，有無涉及被告上揭管理、檢查、取締對象等事宜，如公開或提供，是否影響被告實施目的或造成困難，應係被告得依職權斟酌考量事項，倘無逾越職權濫用情事，原則上宜予以尊重；且系爭報告是否應予限閱，既屬於被告依職權認定之判斷餘地事項，並經委辦之上級機關農委會同意尊重被告依系爭報告撰寫人郭孚燿呈請，及於檔案應用簽辦單備註欄註記，而認定應予限閱之合法性，其判斷又無恣意濫用或其他違法情事。故原審率爾撤銷、變更命被告應提供全文予原告，顯有違反前揭法律規定及司法院釋字第553號意旨之違誤。
綜上所述，被告本於職權依法限閱及提供標示機密之節錄影
本予原告，並無違反相關法令規定，原告執此認為被告不予公開、否准其申請交付全文之處分為不合法定云云，洵屬無據等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告有無作成限定閱覽之權限？原告向被告申請閱覽、抄錄、複製系爭報告，被告僅給予節錄本，就系爭報告部分內容及檢討建議註記「節錄本空白部分為機密不公開」，是否具有政府資訊公開法第18條第3、4、6 款不予提供之情形？經查：
㈠按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政
府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」政府資訊公開法第1條、第2條定有明文。次按「（第
1 項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」檔案法第1條亦定有明文。查政府資訊公開法於立法當時，依該法第2條立法理由，已將之「定位為普通法」，是其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。準此，關於機關檔案亦為政府資訊之一環，固應優先適用檔案法，如為檔案法所未規定者，應併適用政府資訊公開法。
㈡又「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一
、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。
七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」為檔案法第18條所規定。再「下列政府資訊，除依第十八條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：．．．五、施政計畫、業務統計及研究報告。．．．前項第五款所稱研究報告，指由政府機關編列預算委託專家、學者進行之報告或派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員所提出之報告。」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。
四、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。．．．六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。．．．」政府資訊公開法第7條第1項第5款、第2項及第18條第1項第3款、第4款、第6款亦分別定有明文。
㈢查原告於98年10月20向向被告申請提供系爭報告之政府資訊
，被告以98年11月18日農中改作改字第0982808051號函提供系爭報告之節錄文1冊，其中涉及機密部分則註記「節錄本空白部分為機密不公開」而未予提供，有被告98年11月18日農中改作改字第0982808051號函、該節錄本乙冊附原處分卷可稽（見原處分卷第11頁至第33頁），且為兩造所不爭執。
參諸系爭報告內容，是由「一、緣起及目的」、「二、執行期間」、「三、工作行程」、「四、工作成果」、「五、檢討與建議」等5個部分構成。原告主張被告無權限閱，其限閱處分為無效云云，然查：本件「赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告」係由被告負責製作完成系爭報告，並簽請核閱並於審查表簽章後，准予上網登錄及印刷裝訂，並函送農委會。嗣經各級主管及科室於98年9月21日簽核後，即將該報告依規定上網登錄供公務機關參考，並印刷裝訂後存於被告處供內部人員參考，被告另於98年9月22日以農中改行字第09828 06478號函檢陳本件系爭報告一式2份予上級機關農委會。經該機關承辦人員於函上批示：「本出國報告因屬機密性質，擬退回原主辦機關自行保存」，經農委會退回被告並指示由被告自行保存。依法務部法律決第0000000000 號函（參原處分卷第40頁）說明三、認為：「．．．次按人民申請政府資訊時，是否具備政府資訊公開法第18條規定之限制公開或不予提供情形，應由該資訊持有機關本於職權認定，並此敘明。」是本件被告本於職權依法限閱，並無違反相關法令規定，原告主張限閱處分無效，應予撤銷云云，核無足採。
㈣而對於被告未予提供之資訊即就該赴越南瞭解大蒜生產情形
並蒐集樣品工作報告（出國報告）節錄本空白部分為機密不公開部分，認原處分並無違誤，蓋：
1.系爭報告第12頁至第15頁，有關「四、工作成果」部分：此部分被告陳明應不予公開之理由，乃因政府資訊公開法第18條第1項第4款規定「政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。」查該條款之立法理由乃謂「政府機關為實施監督、管理、檢（調）查或取締等業務，而取得或製作其監督、管理、檢（調）查或取締對象之相關資料，如該資料之公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者（例如：將造成取締之困難），該等政府資訊自應限制公開或不予提供」等語。茲依卷內資料可知，被告係農委會91年2月26日函所附研商「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」運作事宜會議紀錄之決議事項，經指派「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」關於「大蒜」組之成員之一，此有行政院農業委員會91年2月26日農授中字第0911076145號函、91年2月5日研商「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」運作事宜會議紀錄、協助鑑定流程圖附於本院99年度訴字第172號提供行政資訊事件卷可參（見本院99年度訴字第172號卷第88頁至第95頁），是被告應為鑑定小組之成員。被告以其負責者在於協助查緝單位鑑定所移送之走私農產品，而為方便辨識，方有赴各產地進行瞭解作物生產情形及蒐集樣品考察，並製成系爭工作報告。該報告內容係農委會指派被告副研究員郭孚燿等人赴越南考察蒐集大蒜樣品，並瞭解當地生產大陸地區嘉定蒜之情形，係為協助海關對於業者進口大蒜原產地之認定，出國考察後撰寫完成之報告。至未公開部分，經審閱其內容（屬機密文件），涉及我國海關對於進口大蒜業者其原產地認定之查證建議，如公開或提供，將影響被告未來認證上之困難或妨害，符合政府資訊公開法第18條第1項第4款之規定，應屬被告得依職權斟酌考量事項，被告基於業務考量予以限閱，並無違誤，尚無逾越職權濫用情事。
2.關於系爭報告第20頁、第21頁有關「五、檢討與建議」部分：此部分被告陳明應不予公開之理由，因認此部分性質上屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」而不予公開。經審查其內容（屬機密文件），主要為此次工作人員對於將來進口大蒜之產地管理與查核上，存在之爭議點與應改進事項。其性質偏向於業務管理之建議，符合政府資訊公開法第18條第1項第4款「政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。」之規定。雖然被告以政府資訊公開法第18條第1項第3款予以限閱，然其限閱之結果並無不同，其限閱處分應屬被告之職權認定，且其並未逾越權限，法院自應予尊重。
3.關於系爭報告第11頁圖17、第12頁圖20、第18頁圖29等3處，有關本件被派出國之被告副研究員郭孚燿等人之圖像部分：被告陳明其不予公開之理由，乃認此部分合於政府資訊公開法第18條第1項第6款規定「公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」之不予公開情形。參諸該條款之立法理由明揭「政府資訊之公開或提供有侵害個人隱私、執業中所獲得之秘密或著作權人之公開發表權時，為保護當事人之權益，該等政府資訊自應限制公開或不予提供；惟對公益有必要或為保護人民、身體、健康有必要或經當事人同意公開或提供者，自不在限制範圍之列」等語，是以政府資訊如非對公益有必要，該資訊之公開或提供，涉及侵害個人隱私，且當事人亦不同意公開時，自有保護該當事人權益之必要。查此部分資訊涉及赴越南參與雜糧蔬菜特作協助鑑定小組3名成員之圖像，誠與公益無涉。又依政府資訊公開法第12條第2至4項規定，如該政府資訊涉及特定個人之權益者，除該特定個人已表示同意公開或提供者，應先以書面通知該特定個人於10日內表示意見。參諸原處分卷內檔案應用簽收單上備註欄上載有「第11 頁圖17、第12頁圖20、第18頁圖29遮掩其他當事人圖像」等語，而該簽收單上承辦人係記載「郭孚燿」（見原處分卷第4頁），則此部分資訊涉及郭孚燿等人之圖像，該備註欄既經由承辦人載有遮掩之意，顯見彼等已表明不願提供個人影像之情，自應尊重其隱私權。被告以政府資訊公開法第18條第1項第6款規定予以限閱，並無違誤。
五、綜上所述，被告以系爭報告中部分資訊分別有政府資訊公開法第18條第1項第3款、第4款及第6款規定情形（雖然第3款部分適用上尚嫌不當，然其結果並無不合），拒絕提供系爭報告第12頁至第15頁，有關「四、工作成果」部分、系爭報告第20頁、第21頁有關「五、檢討與建議」部分及系爭報告第11頁圖17、第12頁圖20、第18頁圖29等3處，有關本件被派出國之被告副研究員郭孚燿等人之圖像部分予原告，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 秋 華法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
書記官 林 昱 妏