臺中高等行政法院判決
101年度訴字第187號102年9月5日辯論終結原 告即被選定當事人 羅資樺訴訟代理人 劉惠利 律師被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 周志忠
張麗真上列當事人間土地徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文被告應給付原告（含選定人）如附表所示之金額新臺幣肆拾玖萬貳仟肆佰參拾捌元，及自民國一百零一年五月二十六日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔五分之一，其餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。本件被徵收土地原所有權人羅安於56年7月31日死亡（參見本院卷第96頁），其繼承人羅炳輝、羅丕炘、羅仁正、羅丕東、羅玉燕、陳羅玉梅、羅文江、羅玉雪、羅玉怜提起本件訴訟，嗣聲請追加其他繼承人羅志全、羅士圭、羅志光、羅美惠、羅淑薰、張明曜、陳張美玲、張秀蕙、劉曾惠美、林清玄、林清溪、林惠珠、林清美、林麗雪、林慧娟、林慈明、林慈奎、林慈熹、林慈光、林純鈴、林清鉦、羅林秀娟、張旭初、張景曜等人為原告，隨後並撤回張景曜部分。經查，上開追加原告部分，均為羅安之繼承人，並未拋棄繼承，自應於繼承開始時概括繼受羅安之一切權利、義務，此有原告提出之戶籍謄本及繼承系統表為證（參見本院卷第12頁、第39至44頁、第233至255頁）。經核其訴之追加，與原已起訴部分可共有相同訴訟程序，且有利於當事人之利益，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之追加尚屬適當，應予准許。
（二）次按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。……訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」「多數有共同利益之人於選定當事人或由行政法院依職權指定當事人後，得經全體當事人之同意更換或增減之。……依前兩項規定更換或增減者，原被選定或指定之當事人喪失其資格。」「被選定或被指定之人中有因死亡或其他事由喪失其資格者，他被選定或被指定之人得為全體為訴訟行為。」行政訴訟法第29條至第31條分別定有明文。經查，本件原告羅炳輝、羅丕炘、羅仁正、羅丕東、羅玉燕、陳羅玉梅、羅文江、羅玉雪、羅玉怜、羅志全、羅士圭、羅志光、羅美惠、羅淑薰、張明曜、陳張美玲、張秀蕙、劉曾惠美、林清玄、林清溪、林惠珠、林清美、林麗雪、林慧娟、林慈明、林慈奎、林慈熹、林慈光、林純鈴、林清鉦、羅林秀娟、張旭初等人係多數有共同利益之人，渠等於訴訟繫屬後，原選定原告羅炳輝為當事人，嗣羅炳輝死亡後，其餘原告另選定羅資樺為當事人，業經彼等提出選定書為證，經核符合上開選定當事人之規定，應予准許。
（三）另按，當事人死亡者，訴訟程序在有繼承人、遺產管理人或其他依法令應續行訴訟之人承受其訴訟以前當然停止；依上開規定所定之承受訴訟人，於得為承受時，應即為承受之聲明；當事人不聲明承受訴訟時，法院亦得依職權，以裁定命其續行訴訟，此有行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第168條、第175條第1項、第178條之規定甚明。本件訴訟繫屬中，起訴原告即被選定人羅炳輝死亡，其繼承人羅劉月梅、羅吉裕、羅米琴、羅椿樺、羅聖樺、羅資樺及羅米玫，已依行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第175條之規定，具狀聲明承受訴訟（參見本院卷第401頁及第402頁），並選定羅資樺為當事人，業經彼等提出選定書為證，經核尚無不合，應予准許。
（四）又依前揭行政訴訟法第29條第3項規定，訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。惟因選定當事人係以被選定人之名義為形式上之當事人，但實際上選定人仍為其潛在性之當事人，依行政訴訟法第214條之規定，其判決效力應及於選定人。多數選定人請求賠償損害，各有獨立之實體法上請求權，原係各別請求給付，起訴之聲明仍應分別記載，否則應賠償之範圍不明確，將影響其既判力之範圍而致使無法進行強制執行（參照最高法院90年度第15次民事庭會議決議意旨）。基於上開說明，為使本件原告請求土地徵收補償之給付判決效力能及於選定人，並使其既判力之範圍明確，便予將來判決之強制執行，故本件原告所主張之執行債權人、債務人及執行範圍應明確表示，亦即原告訴之聲明應記載原告及各選定人（受領債權人或負擔義務人）得請求給付之金額或應給付之金額。
（五）復按，訴訟標的對於共同訴訟之各人必須合一確定者，必須一同起訴或一同被訴，其當事人之適格始能謂無欠缺，謂之固有必要共同訴訟（最高法院28年上字第2199號判例意旨參照）。經查，本件原告起訴請求被告應給付被徵收土地之補償費，由於該補償費已屬可分之債，非不可由被徵收土地所有權人之繼承人各別請求，否則若因少數人繼承人不知去向，無從聯繫，導致該補償費之請領始終延宕未決，應非立法保障人民權益之旨意。況且，本件有繼承事實之當事人，業已辦理遺產分割，有土地登記申請書、登記清冊、繼承持分分析表、繼承系統表等件在卷足憑（參見本院卷第101頁至第111頁），其公同共有之法律關係業已消滅，是本件原告為後開訴之聲明及主張，應無當事人不適格之問題。
二、事實概要：緣改制前臺中縣豐原市公所為辦理第1期公共設施保留地都市○○○○○號道路工程，經改制前臺中縣政府（嗣因臺中縣、市於99年12月25日合併後，改制前臺中縣政府業務由被告承接續辦，以下逕稱被告）以民國（下同）67年7月15日67府地用字第9730號公告徵收原告被繼承人羅安所有坐○○○區○○○段○○○○○○○號土地（持分15000/100000），其地價補償費計新臺幣（下同）6,459元，經通知領取未果。被告復以77年11月29日77府地權字第210702號公告（公告期間自77年11月30日起至77年12月30日止）徵收原告被繼承人羅安所有坐○○○區○○○段353-2、353-4地號等2筆土地（持分15000/100000），其地價補償費計22,641元，經通知領取未果，由被告於81年3月7日以81年度存字第1058號提存書，提存至臺灣臺中地方法院提存所。另改制前臺中縣大里鄉公所為辦理都市○○○號道路工程，經被告以78年3月24日78府地權字第053038號公告（公告期間自78年3月25日起至78年4月24日止）徵收原告被繼承人羅安所有坐○○里鄉○○○段○○○○號土地持分1/2，其地價補償費計510,864元，經通知領取未果，由被告於80年10月24日以80年度存字第6971號提存書，提存至臺灣臺中地方法院提存所。又改制前臺灣省公路總局（現為交通部公路總局）為辦理臺三線東勢豐原段175K+671～179K+913拓寬工程，經被告以77年5月10日77府地權字第74442號公告（公告期間自77年5月11日起至77年6月11日止）徵收原告被繼承人羅安所有坐落豐原市○○段○○○○○○號土地（持分15000/0000000）其地價補償費計1,164元，經扣除土地增值稅及欠稅186元，餘額978元，經通知領取未果，由被告於81年1月30日以81年度存字第476號提存書，提存至臺灣臺中地方法院提存所。再改制前臺灣省公路總局為辦理臺三線東勢豐原段175K+671～179K+ 913拓寬工程，經被告以80年4月1日80府地權字第58052號公告（公告期間自80年4月2日起至80年5月1日止）徵收原告被繼承人羅安所有坐落豐原市○○段○○○○○○○號土地持分15000/0000000其地價補償費計2,048元，經扣除土地增值稅及欠稅501元，餘額1,547元，經通知領取未果，由被告於81年4月9日以81年度存字第1495號提存書，提存至臺灣臺中地方法院提存。原告主張，被告所為徵收均以原告之被繼承人羅安為相對人，但羅安業於56年7月31日死亡，被告未盡職權調查之責，逕以死去之人羅安為相對人，作成徵收處分，被告所為公告及領取補償費之通知均有違誤，造成原告等人未能領取補償費，應認被告所為乃係違法徵收，乃提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1、3項定有明文。查原告均為被繼承人羅安（56年7月31日歿）之繼承人，對羅安所有之土地被徵收應獲有被告發給合理補償金有共同繼承之權利，係多數有共同利益之人，是以渠等選定羅炳輝為當事人，符合上開選定當事人之規定，應為合法，其餘原告於選定當事人後脫離本件訴訟，後因羅炳輝死亡，乃重行選定其參子羅資樺為當事人。又繼承人尚有張清瑟、羅雍樺兩人未列入本件原告，是本件若經判決被告應付被繼承人羅安被徵收土地之補償費，應就全部金額扣除上開未列入原告之部分，特此敘明。
（二）按土地徵收係指國家為公共需要或公共用途等之需，基於對土地最高支配權之行使，藉由公權力之作用，依據法定程序，並於公正補償之原則下，強制剝奪人民私有土地之所有權，並將土地所有權移轉於需用土地人之行政行為。被告於67年間辦理豐原市○市○○○號道路工程徵收豐原市○○○段○○○○○○號土地、77年間辦理豐原市都市○○○○○號道路工程徵收豐原市○○○段253-2、295-4號土地、78年間辦理大里鄉○市○○○號道路工程大里○○鄉○○○段○○○○號土地、77年及80年間辦理臺三線東勢豐原段175k＋671～179k＋913拓寬工程徵收豐原市○○段501-4、501-15號土地，被告於徵收系爭土地時，所為徵收處分均以原告被繼承人羅安為相對人，並將其列於系爭徵收用地補償清冊內，惟查，羅安已於56年7月31日死亡，被告未以羅安之繼承人，即原告等人為土地徵收處分之相對人，逕以死去之人為處分相對人，是為違法之徵收處分甚明。次按「直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存之：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明。」「債權人為受領遲延，或不能確知孰為債權人而南為給付者，清償人得將其給付物，為債權人提存之。」「債權人關於提存物之權利，應於提存後十年內行使之，逾期其提存物歸屬國庫。」土地法第237條第1項、民法第326、330條定有明文，提存制度係為使債務人免於給付遲延，使債之關係歸於消滅，其中關於10年內行使之規定，係使提存物之權利早日確定，以維持社會秩序之安定，惟提存物歸屬國庫，影響債權人之財產權，故提存之事實應由提存人依法通知債權人或由提存所將提存通知書送達或公告，其未踐行上述程序者，應於前述期間屆滿前相當期間內，補行送達或公告（參照司法院大法官第335號解釋意旨）。
惟查，本案被告為徵收處分時，系爭土地之所有權已由羅安之繼承人即原告等人繼承，故系爭土地之徵收補償費應向原告給付，被告逕以被繼承人羅安為提存處分80年度第6971號、81年度存字第476號及81年度存字第1058號提存書，惟斯時羅安早已死亡，前開徵收公告之行政處分及領取補償費之通知，係對無權利能力者為之，均不發生效力，蓋依提存法第22條規定「非依債務本旨或向無受領權人所為之清償提存，其債之關係不消滅。」並參照最高法院39年臺上字第1355號判例意旨可知，如提存係為已死亡之人辦理，此不合法提存僅不生清償效力而已，即提存人之給付義務仍然存在。
（三）被告雖於系爭提存書上記載「迭經本府通知均未前來具領，茲依照土地法第237條規定提存待領以資結案。」為由，向臺灣臺中地方法院提存所辦理提存，然系爭提存書所載受提存人羅安已於56年7月31日死亡，自無拒絕領取徵收補償費之情形，核與行為時土地法第237條規定之提存要件不合，且羅安既已故，被告發放系爭土地徵收補償費應向其繼承人為之始屬適法，上開提存程序瑕疵重重，不生給付徵收補償費效力。又非受領權人領回提存金，自亦不生清償之效力。故原告主張本件提存逾期、為不合法之提存，本案被告未以債權人原告等為提存，係為無益之清償提存，故不生提存效力。從而，被告於辦理提存前，未經相當之調查，逕以死亡之被繼承人為對象辦理不合法之提存，復未通知羅安之繼承人即原告等領取徵收補償費，造成原告等未能領取補償費，實係因被告一連串之違法作為與不作為所致，自屬不可歸責於原告。
（四）按司法院釋字第425、516號解釋意旨，被告負有給付系爭土地徵收補償費之公法上義務存在，則被告履行此項公法上義務時，自應受誠信原則及情事變更原則之拘束。並參照司法院釋字第652號解釋意旨，亦說明行政機關原補償處分違法者，應於相當期限內依職權撤銷該已確定之補償處分，另為適法之補償處分，如逾期未發給補償費差額者，原徵收土地核准案即應失其效力，且係以合法補償處分為發給補償費之前提。本件被告以已死亡之被繼承人為提存對象屬不合法提存、亦未通知羅安之繼承人即原告等人領取徵收補償費，致原告等人超過30年無法領取系爭土地徵收補償費，依上開解釋意旨，被告應於相當期限內依職權撤銷該已確定之補償處分，另為適法之補償處分。今被告履行給付徵收補償費之公法上義務，自應衡量未履行給付義務期間，工商繁榮發達、土地價值及物價高漲、貨幣貶值等情事，如仍以原徵收時之土地價值計算徵收補償費，所為之行政行為即有顯失公平之處，而應依誠信原則及情事變更原則予以調整，故原告等自得依行政程序法第8條前段、行政訴訟法第203條第3項準用同條第1、2項或類推適用行政訴訟法第203條，請求被告按其通知原告等領取時即80年度及81年度土地公告現值加4成計算徵收補償費，或按現行土地合理價值計算徵收補償費，方符誠信原則及情事變更原則追求及維護公平合理之精神。
（五）針對被告101年7月6日府授地用字第1010112927號函之說明，原告補充理由說明如下：
⒈被繼承人羅安為日據時代人，係死亡時始由戶政事務所臨
時編一戶號，而關於本件徵收土地補償費用，被告並未合法通知羅安之繼承人，未為合法送達，其他地號土地可能尚未查知或為其他縣市而非被告所轄之管領職掌範圍。
⒉本件係由原告被繼承人羅安之孫羅聖樺花費超過1年，調
全國總清冊之土地，以「沒有身分證字號」之歸屬至全國各處地政事務所查，地政事務所說已被徵收，一筆筆查對始查出本件，事情繁複。
⒊本件金額計算基礎為依提存年度之金額，本應該年度給原
告等人之補償費，因遲延給付，加計法定利率5％利息，且應斟酌衡量被告未履作給付義務期間，工商繁榮發達、土地價值及物價高漲、貨幣貶值等情事，依誠信原則及情事變更原則予以調整，並再就現土地公告現值加計4成計算之獎勵金，約略估得4,500,000元（含兩筆所不知之提存案號約略粗估）。
⒋被告於101年6月4日答辯狀稱：「……土地法第227條、土
地法施行法第56條及土地法第237條所明定，查系爭土地辦理各項工程公告徵收時，仍有羅安持分土地所有權登記……被告依上開法令規定辦理公告補償及提存等通知…系爭土地徵收，並無需用土地人未於公告完畢後15日內未繳交應補償地價及其他補償費情形，故徵收公告及發價通知之效力，迄今仍維持。……被告辦理徵收公告、發價所為通知，皆依土地法施行法第56條規定以土地登記資料所載之住址通知羅安，且原告（即繼承人）羅炳輝、羅丕炘均有領取系爭部分土地個人持分之地價補償費，渠等徵收當時住址均與羅安相同，足證原告知系爭土地已被徵收……原告未於公告期間提出異議，且知悉後未辦理繼承申請領取羅安之徵收補償費，自不可歸責於被告，……查系爭土地徵收迄今均逾15年法定請求期限，原告知悉土地徵收迄今未檢具繼承資料向被告申請領取補償，今提起行政訴訟主張訴之聲明，依法無據。」等云。惟查：
⑴被告稱已向當時之土地所有人羅安為合法通知徵收及提
存未果，惟原告等係前往地政機關辦理事務時，始知對於系爭土地有相關補助事項，若被告稱已有合法通知徵收及提存事宜，依據舉證責任之分配原則，應由被告提出相關事證，以證其說。
⑵按土地法第233條前段規定「徵收土地應補償之地價及
其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」以及最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議決議文「土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」等意旨，可知直轄市或縣（市）地政機關負有通知發放及實際發放補償地價之義務，若其未於徵收公告期滿15日內使土地所有權人處於隨時可領取之狀態，徵收核准案應從此失其效力。本件被告稱均已合法送達，惟土地所有權人既不相同，在法律上自屬不同之權利主體，則不能逕以起訴時原告羅炳輝、羅炳炘曾有領取部分補償費，即用以證明被告對訴外人羅安有合法送達，且羅炳輝、羅炳炘亦僅有領取部分土地補償費，若每件土地之徵收及提存均有合法送達，為何羅炳輝、羅炳炘僅領取部分土地而非全部被徵收土地之補償費，顯見被告當時之送達係有瑕疵。
⑶按司法院釋字第663號解釋理由書：「人民之財產權、
訴願及訴訟權，為憲法第15條及第16條所保障。核定稅捐通知書之送達，不僅涉及人民財產權之限制，亦攸關人民得否知悉其內容，並對其不服而提起行政爭訟之權利。人民之權利遭受公權力侵害時，根據憲法第16條規定，有權循國家依法所設之程序，提起訴願或行政訴訟，俾其權利獲得適當之救濟。此程序性基本權之具體內容，應由立法機關制定合乎正當法律程序之相關法律，始得實現。而相關程序規範是否正當，除考量憲法有無特別規定及所涉基本權之種類外，尚須視案件涉及之事物領域、侵害基本權之強度與範圍、所欲追求之公共利益、有無替代程序及各項可能程序之成本等因素，綜合判斷而為認定（本院釋字第459號、第610號、第639號解釋參照）。……惟基於法治國家正當行政程序之要求，稅捐稽徵機關應依職權調查證據，以探求個案事實及查明處分相對人，並據以作成行政處分（行政程序法第36條參照），且應以送達或其他適當方法，使已查得之行政處分相對人知悉或可得知悉該項行政處分，俾得據以提起行政爭訟。而稅捐稽徵法第35條第1項規定，納稅義務人不服核定稅捐之處分時，若該處分載有應納稅額或應補徵稅額，應於繳款書送達後，繳納期間屆滿翌日起算30日內，申請復查；若該處分未載應納稅額或應補稅額者，則納稅義務人應於核定稅額通知書送達後30日內，申請復查。準此，未受送達之公同共有人，依系爭規定，核定稅捐之處分應於他公同共有人受送達時，對其發生送達之效力，故其得申請復查之期間，亦應以他公同共有人受送達時起算。然因受送達之公同共有人未必通知其他公同共有人，致其他未受送達之公同共有人未必能知悉有核課處分之存在，並據以申請復查，且因該期間屬不變期間，一旦逾期該公同共有人即難以提起行政爭訟，是系爭規定嚴重侵害未受送達公同共有人之訴願、訴訟權。縱使考量上開應受送達之已查得之處分相對人中，或有應受送達之處所不明等情形，稅捐稽徵機關不得已時，仍非不能採用公示送達，或其他不致產生過高行政成本，而有利於相對人知悉處分內容之送達方法，以達成送達核定稅捐通知書之目的，故系爭規定剝奪該等相對人應受送達之程序，對人民訴願、訴訟權之限制，已逾必要之程度。……」及行政程序法第100規定：書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。
⑷本件徵收土地案件，涉及人民憲法上財產權之侵害，參
照上開大法官解釋理由書及行政程序法第100條規定，足見行政機關在作出行政處分時，應有義務通知送達處分相對人，更何況土地徵收事件涉及人民財產權之完全剝奪，處分機關應有確實通知相對人之義務。本件土地徵收處分自67年起至80年間，距離訴外人羅安死亡之時（56年7月31日）已有數多年，被告未確實通知系爭土地繼承人即原告等人，逕以死亡許久之羅安為處分對象辦理徵收、提存等，顯未經相當之調查，有違反行政法上之誠信原則，故系爭徵收處分及提存處分顯有瑕疵，造成原告等未能領取補償費。
（六）依101年1月4日修正公布之土地徵收條例第30條第1項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。」另土地徵收條例第30條第2項雖再規定「前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之」，因今年度始為前開新修正法令規定，對補償費計算尚缺一般共通實務計算方式，迄今原告仍未收到被告提供本件全部辦理徵收之相關或部分提存資料，致訴訟資料未全。另內政部89年5月15日臺
（89）內地字第8976743號函訂頒「土地徵收補償地價加成補償注意事項」，以為前開法條執行之準據。本件有5筆徵收土地，依徵收當時公告土地現值與現今土地現值如附表三所示，若依現今市價相較，約有10倍價值差異，故原告主張之補償尚屬合理。
（七）按「公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。為當事人之行政機關，因防止或免除公益上顯然重大之損害，亦得為前項之聲請。前二項之規定，於因公法上其他原因發生之財產上給付，準用之。」行政訴訟法第203條定有規定。經查被告所辦提存金額因非可歸責於原告致未受領，審酌當時公告土地徵收時之消費者物價，於101年之金額已有重大變化，非原告所得預料，請參照附表四為核定，判決如訴之聲明。又本件雖經選定當事人，惟內部權利之劃分，茲依附表所示之權利範圍。
（八）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第8條第1項提起撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈被告應給付原告如附表所示金額，共計4,500,000元及自
起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）「市縣地政機關於接到中央或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人，及土地他項權利人。前項公告期間為30日。土地權利利害關係人對於第1項之公告事項有異議者，應於公告期間內向市縣地政機關以書面提出。」、「依土地法第227條所為通知，應照下列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知。……」、「市縣地政機關發給地價及補償費，有下列情形之一時，得將款額提存之：1.應受補償人拒絕受領或不能受領者。2.應受補償人所在地不明者。依前項第2款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準。」為土地法第227條、土地法施行法第56條及土地法第237條所明定，查系爭土地辦理各項工程公告徵收時，仍有原告被繼承人羅安持分土地所有權登記，此有登記資料為證，原告起訴狀內事實及理由稱：「被告為徵收處分時，系爭土地之所有權已由羅安之繼承人即原告等人繼承……」顯與事實不符，被告依上開法令規定辦理公告、補償及提存等通知，非原告所稱違法之徵收。
（二）依大法官會議釋字第110號解釋：「……需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。」及行政法院57年判字第476號略以：「司法院院字第2704號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言。」系爭土地徵收，並無需用土地人未於公告完畢後15日內未繳交應補償地價及其他補償費情形，故徵收公告及發價通知之效力，迄今仍維持。
（三）被告辦理徵收公告、發價所為通知，皆依土地法施行法第56條規定以土地登記資料所載之住址通知羅安，且起訴時原告（即繼承人）羅炳輝、羅丕炘均有領取系爭部分土地個人持分之地價補償費，渠等徵收當時住址均與羅安相同，足證原告知悉系爭土地已被徵收，又徵收公告通知均依行為時土地法第227條第3項規定載明：「土地權利人或利害關係人對於公告事項如有異議，應在公告期間內檢附有關證件以書面向本府提出，逾期不予受理。」原告未於公告期間提出異議，且知悉後未辦理繼承申請領取羅安之徵收補償費，自不可歸責於被告，被告依法辦理提存臺灣臺中地方法院，並無違誤，惟羅安既已於提存前死亡，原告如依提存法第17條第1項第3點規定提出申請並同意返還者，被告將依法向臺灣臺中地方法院聲請返還羅安之提存物。
（四）依民法第125條規定：「請求權，因15年間不行使而消滅……」查系爭土地徵收迄今均逾15年法定請求期限，原告知悉土地徵收迄今未檢具繼承資料向被告申請領取補償，今提起行政訴訟主張訴之聲明，依法無據。
（五）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有被告67年7月15日67府用地字第9730號公告、77年5月10日77府地權字第74442號公告、77年11月29日77府地權字第21070號公告、78年3月24日78府地權字第053038號公告、80年4月1日80府地權字第58052號公告、79年4月15日79府用地字第61644號函、80年4月1日80府地權字第58052號函、101年7月6日府授用地字第1010112927號函、101年8月10日府授用地字第1010138596號函、101年8月29日府授用地字第1010148099號函、101年10月4日府授用地字第1010175271號函、101年10月16日府授用地字第1010182022號函、101年12月11日府授用地字第1010222124號函、被告所屬地政局101年9月17日簽、臺灣臺中地方法院提存所101年9月12日中院彥（101）行政存字第5號函、臺灣臺中地方法院提存所80年度存字第6971號提存書、81年度存字第476號提存書、81年度存字第1058號提存書、81年度存字第1495號提存書、臺中市豐原地政事務所101年8月31日豐第一字第1010009099號函、101年12月13日豐第一字第1010013088號函、改制前臺中縣豐原市公所73年8月24日73豐地一字第680號函、臺中市豐原區公所101年12月18日中市豐農字第1010035292號函、原告79年4月17日、101年5月3日土地登記申請書、土地登記謄本、被繼承人羅安繼承系統表、全部戶籍謄本、土地增值稅繳款書、起訴時原告羅炳輝除戶戶籍謄本、死亡證明書、戶籍謄本、改制前臺中縣豐原市○○段○○○○○○號、501-15地號土地謄本、臺中縣豐原市○○○段295-4土地謄本、臺中縣豐原市○村段355、626地號土地謄本、改制前臺中縣豐原市○○○段○○○○○○號、353-43地號地價第二類謄本、臺中縣豐原市○○段○○○○○○號、501-15地號地價第二類謄本、臺中市○里區○○○段○○○○○號地價第二類謄本、臺中市○○區○○段○○○○號土地登記第二類謄本、臺中市○○區○○段○○○○○號、1394地號土地登記第二類謄本、臺中縣豐原市○村段○○○○號、626-1地號土地建物查詢資料、臺三線東勢豐原段175K+671～179K+913拓寬工程徵收用地補償清冊、改制前臺中縣○里鄉○號道路徵收用地補償清冊、改制前臺中縣豐原市都市○○○○○號道路新開闢工程徵收用地補償清冊、改制前臺中縣豐原市○市○○○○號道路拓寬工程徵收用地補償清冊、改制前臺中縣豐原市○○○段徵收土地清冊、徵收土地補償地價清冊、臺灣省政府地政局81年12月編印臺灣省土地徵收作業手冊、臺灣省政府地政處80年8月編印土地登記審查手冊、內政部地政司91年5月編印土地登記審查手冊、國庫存款收據書等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：本件被告所為各該土地徵收是否合法？被告所為提存是否生清償效力？原告徵收補償費請求權是否已時效消滅？原告主張本件應有行政訴訟法第203條及行政程序法第8條規定之適用，是否有理由？茲分述如下：
（一）按土地徵收條例係於89年2月2日公布實施，而本件被徵收土地則係分別於67年至80年間經相關主管機關核准徵收，均在土地徵收條例實施前為之，自應適用被徵收當時有效之土地法規定，合先敘明。按「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限。……二、交通事業。……」為行為時土地法第208條第2款所明定。又「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收……」則為行為時都市計畫法第48第1款所明定。經查，本件改制前臺中縣豐原市公所為辦理豐原市都市計畫9號、8-3號道路工程、改制前臺中縣大里鄉公所為辦理都市○○○號道路工程，及改制前臺灣省公路總局為辦理臺三線東勢豐原段175K+671～179K+913拓寬工程，乃報請臺灣省政府核准徵收原告之被繼承人羅安所有坐落改制前臺中縣豐原市○○○段353-43、353-2、295-4地號○○里鄉○○○段○○○○○號及豐原市○○段501-4、501-15地號土地，並由被告分別以67年7月15日67府地用字第9730號、77年11月29日77府地權字第210702號、78年3月24日78府地權字第053038號、77年5月10日77府地權字第74442號及80年4月1日80府地權字第58052號公告徵收，並通知土地所有權人羅安領取補償費，嗣因未領取，除67年間之徵收案，因年代久遠，已無法查證其是否辦理提存外，其餘部分則經被告以羅安為受取人，分別以81年度存字第1058號提存書、80年度存字第6971號提存書、81年度存字第476號提存書、81年度存字第1495號提存書等，提存在臺灣臺中地方法院等情，為前開所確認之事實。本件被徵收土地均是作為道路用地，需地機關經報請核准後為本案之徵收，尚無不合。
（二）次按，行為時土地法第72條規定：「土地總登記後，土地權利有移轉、分割、合併、設定、增減或消滅時，應為變更登記。」另64年7月24日修正之土地法第228條規定：「被徵收土地之所有權未經登記完畢者，土地他項權利人應於前條公告期滿後三十日內，向該管市縣地政機關聲請將其權利備案，土地所有權已經登記完畢者，其他項權利以公告屆滿之日土地登記簿所記載者為準。」及78年12月29日修正之土地法第228條規定：「被徵收土地之所有權已經登記完畢者，其所有權或他項權利除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得，並於前條公告期間內向該管市、縣地政機關聲請將其權利備案者外，以公告之日土地登記簿所記載為準。被徵收土地之所有權未經登記完畢者，土地他項權利人應於前條公告期間內，向該管市、縣地政機關聲請將其權利備案。」又「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。」「依土地法第二百二十七條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知……」復經行為時土地法第227條第1項及土地法施行法第56條所明定。準此，土地於繼承事實發生時，應為繼承變更登記，若未於徵收公告期間內向該管地政機關聲請將其權利備案者外，則以公告之日土地登記簿所記載者為準。亦即，核准徵收案之通知、補償費之發給對象，原則上係以徵收公告之日土地登記簿所記載者為準，即應向公告之日土地登記簿所記載之土地所有權人，按登記簿上記載之住址通知領取補償費。經查，本件原告之被繼承人羅安所有坐落改制前臺中縣豐原市○○○段○○○段○○里鄉○○○段○○○○○號土地，由主管機關依法徵收時，因依當時徵收計畫書內案附土地清冊所載之土地所有權人為羅安，則被告依土地登記簿所載之姓名、住址通知各權利人領取補償費，於法並無不合。雖羅安係於56年7月31日死亡，然其繼承人未依行為時土地法第72條及土地登記規則第18條等規定辦理土地權利移轉登記，市、縣地政機關即無從知悉，故羅安之繼承人如未收受徵收通知，難謂無可歸責於該等繼承人之事由。況國家因公共事業之需要，依法徵收私有土地之行為，係基於公法上之權力所為之處分，一經公告即生徵收之效力，非以被徵收土地之所有權人已收受徵收之通知為生效要件。另行為時土地法第233條固規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之……」惟依改制前行政法院57年判字第476號判例、司法院院字第2704號解釋意旨所稱徵收失效，應係指需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言，而非指補償費應於公告期滿15日內發放全體被徵收土地人完竣或完成提存手續。本件所涉及各項土地徵收，部分土地所有權人已加蓋印章具領補償費完竣，有各該徵收用地補償清冊附卷可稽（參見本院卷第67、71、75、77、98頁），已可證明需用土地人已於公告完畢後15日內將補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給之事實，與土地法第233條規定並無不合。而被告既已通知土地所有權人領取補償費，土地所有人遲不領取，縱縣、市地政機關未予提存，並不影響徵收核准案之效力。復按行為時土地法第237條規定：「市、縣地政機關發給補償地價及補償費，應受領補償人拒絕受領或不能受領時，得將款額提存之……」有關提存期限，土地法及有關法規對於提存之期限未為規定。雖行政院59年12月1日臺內10906號令指出：「關於發放土地徵收補償遇有拒領或不能受領等情事時，將款項擱置不予提存一節，土地法第237條所規定得將款額提存待領，茲補充規定應於徵收公告期滿後16日起1個月內辦理提存。」惟上開提存期間之規定，祗屬訓示性質，並非法定不變期間，對土地徵收核准案之效力並無影響。況補償費縱未予提存，土地所有權人或其繼承人仍可向該府領取。故本件各該徵收案既依法定程序公告，並依規定發放補償費，自屬合法有效。
（三）另按，該管市、縣地政機關發給補償地價及補償費，有應受補償人所在地不明情形時，得將款額提存待領，固為本案土地徵收時，土地法第237條所明定。若土地登記簿記載之所有權人已死亡者，既非應受補償人所在地不明，自應通知其繼承人領取補償費，若繼承人拒絕受領，始得以繼承人名義提存之，而不能以死者名義辦理提存（最高行政法院83年判字第733號判決意旨參照）。經查，本件最初土地徵收係經被告以67年7月15日67府用地字第9730號公告辦理，而當時系爭土地之土地登記簿記載之所有權人羅安，早已於56年7月31日死亡，有其戶籍謄本在卷可證（參見本院卷第26頁）。又本件被告對於被繼承人羅安土地之徵收補償費，分別於81年3月7日、80年10月24日、81年1月30日及81年4月9日以羅安為提存物受取人，向臺灣臺中地方法院辦理提存，有臺灣臺中地方法院提存所81年度存字第1058號、80年度存字第6971號、81年度存字第476號及81年度存字第1495號提存書提存書影本在卷足憑（參見本院卷第68、72、74、79頁）。本件被告辦理上開補償費提存時，原告之被繼承人羅安既已死亡，則被告所為之該提存，揆諸前開說明，自不生清償之效力。
（四）雖被告主張「系爭土地徵收迄今均逾15年法定請求期限，原告知悉土地徵收迄今未檢具繼承資料向被告申請領取補償，今提起行政訴訟主張訴之聲明，依法無據。」云云。然按，「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」行政程序法第131條及民法總則施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定。惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議決議參照）。是被告以原告提出本件請求已罹於時效為抗辯，自應以本件原告得行使本件徵收補償時起，是否有滿15年，而未行使其請求權，資為論斷。另按「消滅時效自請求權可行使時起算，民法第128條定有明文。亦即須權利人知悉其得行使權利之狀態，時效期間始能起算。蓋權利之行使可被期待甚或要求而不行使，乃權利依時效消滅之理由，若權利人不知已可行使權利，如仍責令其蒙受時效之不利益，自非時效制度之本旨。」為最高法院95年度臺上字第1607號民事判決可資參照。經查，有關本件徵收土地案件，均是以原告之被繼承人羅安為補償費之發放對象，除徵收原告被繼承人羅安所有坐○○○區○○○段○○○○○○○號土地部分外，其餘徵收案件已分別經被告於81年3月7日、80年10月24日、81年1月30日及81年4月9日以羅安為提存物受取人，向臺灣臺中地方法院辦理提存，另徵收原告被繼承人羅安所有坐○○○區○○○段○○○○○○○號土地部分，經被告以101年10月11日將該補償費存入國庫保管專戶101年301保管字第157號，並以101年10月16日府授地用字第1010182022號函通知原告，除有前揭徵收用地補償清冊、提存書等件附卷可稽外，並為被告所不爭執。顯見，在本件起訴前，被告並未通知原土地所有權人羅安之被繼承人領取該等補償費，則系爭補償費之時效自未因請求權處於可行使狀態而開始起算。雖被告主張「被告辦理徵收公告、發價所為通知，皆依土地法施行法第56條規定以土地登記資料所載之住址通知羅安，且起訴時原告（即繼承人）羅炳輝、羅丕炘均有領取系爭部分土地個人持分之地價補償費，渠等徵收當時住址均與羅安相同，足證原告知悉系爭土地已被徵收。」等語。經查，被告辦理改制前臺中縣豐原市公所為辦理豐原市都市○○○○○號道路工程及改制前臺灣省公路總局為辦理臺三線東勢豐原段175K+671～179K+913拓寬工程而為土地徵收時，起訴時原告羅炳輝及選定人羅丕炘本身即為被徵收之土地所有權人，有徵收用地補償清冊附卷可參（參見本院卷第67、72、77頁）。然被告均係針對土地所有權人應受補償事項為通知，被告對於系爭被徵收土地之通知對象既為羅安，已如前述，則原告羅炳輝及選定人羅丕炘所收受之通知，自未及於被繼承人羅安被徵收部分，縱兩人於徵收當時登記住址均與被繼承人羅安相同，亦難據此推論彼等必然知悉並可行使領取系爭徵收補償費之權利，且被告亦未提出該通知係由羅安之繼承人代為收受之證據，無從證明羅安其他繼承人均知悉徵收補償費之事，依上開規定及最高法院判決意旨，被告主張本件徵收補償費請求權已罹於15年時效而為抗辯，亦難認為有據。因此，本件系爭補償費均未罹於時效，原告請求被告應給付上開補償費，即屬有理由，應予准許。
（五）復按，行政訴訟法第203條規定：「（第1項）公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。…（第3項）前二項規定，於因公法上其他原因發生之財產上給付，準用之。」此為情事變更原則，乃誠信原則在實體法上內容具體化之個別法則。其意在指原來法律行為成立時，為其基礎或環境客觀情事發生重大變動，非當時所得預料，亦即在客觀上無預見可能性，依誠信原則觀之，對於當事人而言，按原有法律關係履行債務或受領債權已無期待可能性（最高行政法院100年度判字第2205號判決意旨參照）。經查，系爭土地之土地登記簿記載之所有權人羅安係於56年7月31日死亡，而依前揭行為時土地法第72條及土地法第228條規定，原告或其他被繼承人於羅安死亡後，本應辦理繼承登記，以保障自身權利。詎在系爭土地於60年至80年間被徵收時，仍未辦理，致土地登記簿仍登記系爭土地所有權人為羅安，徵收機關無法即時通知原告或其他被繼承人受領系爭補償費，要屬於徵收當時即已存在，而可歸責於原告或其他被繼承人之事由，並非為渠等所不可預料，依照首揭說明，自與行政訴訟法第203條規定要件不符。因此，原告主張「被告履行給付徵收補償費之公法上義務，自應衡量未履行給付義務期間，工商繁榮發達、土地價值及物價高漲、貨幣貶值等情事，如仍以原徵收時之土地價值計算徵收補償費，所為之行政行為即有顯失公平之處，而應依誠信原則及情事變更原則予以調整，故原告等自得依行政程序法第8條前段、行政訴訟法第203條第3項準用同條第1、2項或類推適用行政訴訟法第203條，請求被告按其通知原告等領取時即80年度及81年度土地公告現值加4成計算徵收補償費，或按現行土地合理價值計算徵收補償費，方符誠信原則及情事變更原則追求及維護公平合理之精神。」云云，即有誤解，委非可採。
七、綜上所述，本件原告及其選定人所得請求給付之徵收補償費即應以原徵收補償金額為限，合計為543,176元（計算式6,459元＋22,641元＋510,864元＋1,164元＋2,048元）。惟其中被告以77年5月10日77府地權字第74442號公告徵收系爭豐原市○○段○○○○○○號土地部分，原地價補償費為1,164元，經扣除土地增值稅及欠稅186元後，餘額978元；另被告以80年4月1日80府地權字第58052號公告徵收系爭豐原市○○段○○○○○○○號土地部分，原地價補償費計2,048元，經扣除土地增值稅及欠稅501元後，餘額1,547元，故原告得請求之補償金額自應為扣除上開土地增值稅及欠稅後之餘額，合計542,489元。又本件繼承人尚有羅雍樺、張景曜、張清瑟3人未提起訴訟，雖本件系爭補償費之請求已屬可分之債，可由被徵收土地所有權人之繼承人各別請求，惟仍應將該3人之應繼分（如附表所示）扣除。因此，本件除應扣除上開土地增值稅及欠稅外，尚應扣除前揭未一併起訴繼承人羅雍樺、張景曜、張清瑟3人之應繼分。從而，原告請求被告應給付原告及選定人如附表所列之補償費合計492,438元（元以下四捨五入），為有理由，應予准許，逾此部分，則為無理由，應予駁回。另上開補償費給付並無確定期限，依照民法第229條規定，本件即應自原告提出起訴狀載明請求給付補償費之意旨，並於101年5月25日送達被告時（參見本院卷第34頁）視為催告，認定其有請求被告給付之意思，亦即本件應認定被告於101年5月25日之翌日起即101年5月26日起始負遲延責任。是原告另請求被告應給付自101年5月26日起至清償日止，按年息5％計算之利息，為有理由，應併予准許，逾此部分之利息，則屬無據，應予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 12 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 9 月 12 日
書記官 杜 秀 君