臺中高等行政法院判決
101年度訴字第192號103年2月26日辯論終結原 告 楊博翔即楊博翔建築師事務所訴訟代理人 游雅鈴 律師
張仕賢 律師被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 李代娟
賴茂賢蔣志明 律師複 代理人 楊榮富 律師上列當事人間因政府採購法事件，原告不服臺中市政府中華民國101年3月14日府授法申字第1010045352號申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。．．．」行政訴訟法第111條第1項至第3項定有明文。本件原告於101年5月21日起訴時，訴之聲明為原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷，嗣因被告對原告違反政府採購法第101條第1項第10款規定，執行刊登政府採購公報部分，其刊登期間為1年，於101年8月14日刊登，0月00日生效，已於102年8月14日執行完畢(本院卷878頁刊登機關資料)，原告乃變更訴之聲明為確認原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均違法，核其請求之基礎不變，被告對於其訴之變更亦無異議，原告之變更應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告參與並於民國96年11月7日得標被告所辦理「臺中縣清水鎮高美解說服務站工程委託設計監造」採購案（下稱系爭採購案），雙方於同月16日簽訂「臺中縣政府工程委託設計監造契約書」（下稱系爭契約），委託原告辦理系爭採購案設計及監造，工程預算金額為新臺幣（下同）1,120萬元。嗣被告通知原告參與於97年1月7日召開之臺中縣清水鎮高美解說服務站地方座談會及基本設計審查會議，會中決議基地變更，同意自同月11日起重新計算基本設計工期；又於同年3月10日及27日召開2次基本設計審查會議，決議同意基本設計原則並請原告進行細部設計；再於9月15日召開細部設計審查會議，決議請原告依審查委員意見修正；復於11月3日召開修正細部設計審查會議，決議原則審核通過並請原告依審查委員意見逐項檢討。經原告於97年11月12日函送修正發包預算書圖，被告爰於12月19日辦理臺中縣清水鎮高美解說服務站工程採購案招標，於98年3月3日由訴外人富貴營造有限公司得標，原告於同月23日申請該工程建造執照，經被告於5月25日核准。其後，原告通知被告因審查建造執照結果需配合辦理變更設計並以98年7月13日函送變更設計預算書圖，歷經召開協調會、多次修補正及籌措增加經費等，至98年10月14日辦理第一次變更設計、99年1月26日辦理第一次變更設計第一次修正；而富貴營造有限公司施作該工程因變更設計新增項目議價不成等由，於99年4月21日函向被告申請終止契約，經被告99年5月17日函覆同意後送請仲裁，中華民國仲裁協會於100年5月11日完成仲裁判斷。
被告以原告未能於契約規定之期限內完成工程設計，嚴重延誤履約期限，以100年11月2日府授農林字第1000213746號函通知依系爭契約第9條規定終止契約，並以原告有政府採購法第101條第1項第10款及第12款情形，擬將其刊登政府採購公報。原告不服，於100年11月24日提出異議，因被告逾期未函復異議處理結果，原告於同年12月23日提起申訴，被告則於同年12月30日以府授農林字第1000037786號函復原告異議處理結果維持原決定，又被告於101年3月14日以府授法申字第1010045352號申訴審議判斷申訴駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：確認原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均違法。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以：㈠原處分送達原告時已逾法定3年裁罰權時效，應屬無效：
按行政罰法第27條第1、2項規定，裁罰權時效乃自「行為終了時」起算。依系爭契約第3條第6項辦理期限及進度第㈠款規定「廠商應在契約簽訂日起20日曆天內完成基本設計……。」、同項第㈢款規定「完成基本設計並經機關審核通過後，以機關發文通知之次日算起30日曆天內完成本案設計工程預算書圖……」。而依被告主張之原告履約內容：「細部設計期間自函送審查會議紀錄發文日97年4月1日之次日起算應於97年5月15日到期，自97年5月16日起算至該所函送發包預算書圖收文日97年9月8日止，計逾期116日。修正期間自97年9月17日函送細部設計審查會議紀錄限期97年9月30日之次日起算至該所函送修正預算書圖收文日97年10月23日止，計逾期23日。」故被告認定原告就系爭採購案之細部設計提送及修正之提送，算至97年10月23日止，共逾期139日，顯已符合政府採購法施行細則第111條規定「於其他採購，指履約進度落後百分之20以上，且日數達10日以上」，應屬於「致延誤履約期限，情節重大者」，而符合政府採購法第101條第1項第10款規定「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」及同條項第12款規定「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」，則行政罰法第27條第1項規定之裁罰權時效，自應從97年9月8日或被告97年10月23日收受原告提出之「97年10月22日楊博翔建築師事務所函」所檢送之「臺中縣清水鎮高美解說服務站案修正細部設計發包預算書圖1式10份」（下稱原告97年10月22日函送預算書圖）之當日開始起算3年之裁罰權時效，而非從被告以原處分通知原告終止契約後始起算裁罰時效。是被告以原處分通知原告解除契約並擬刊登政府採購公報，於100年11月3日送達予原告，已經明顯逾3年之裁罰權時效，應屬無效。
㈡原處分違反誠信原則，應屬無效：
承前所述，被告97年10月23日既已知悉原告行為符合系爭契約第9條第1項第㈤款所約定之「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者」之終止契約事由政府採購法第101條第1項第10、12款，但卻未積極依政府採購法第101條規定辦理，反而繼續受領原告所提出之給付長達3年，包括受領原告97年10月22日函送預算書圖，且仍經由原告於98年3月23日向臺灣省建築師公會臺中市辦事處掛號申請建築執照、同年4月29日向原臺中縣政府掛號申請建造執照、5月25日取得建造執照；被告並繼續受領原告以98年12月16日函送系爭工程第2次變更設計預算書圖1式1份」、98年12月23日函送系爭工程第1次變更設計第一次修正預算書圖1式6份，嗣當富貴營造有限公司以99年4月21日函通知被告終止系爭工程承攬契約後，被告仍然繼續要求原告協助完成工程之清算，詎原告協助被告完成工程承攬契約終止之清算事務後，被告才以原處分通知原告。準此，參照最高法院43年台上字第329號判例意旨、同院86年度台上字第2368號判決要旨及100年度台上字第1728號判決要旨，被告以原處分通知原告，不僅違反民法第148條第2項規定之誠信原則，亦違反行政程序法第8條規定之誠信原則及信賴利益之保護原則，自應依法予以撤銷。
㈢原告就系爭採購案，並無政府採購法第101條第1項第10款及第12款規定全部可歸責於原告之情形：
1.按政府採購法第101條第1項第10、12款所規定「因可歸責於廠商之事由」，參照最高行政法院98年度判字第741號判決理由及行政院公共工程委員會出版之「政府採購申訴案例彙編㈠第498頁、524頁」所載之案例要旨及「政府採購申訴案例彙編㈡第551頁、580頁、614頁」所載之案例要旨，均是指「全部可歸責於廠商之事由」。反面言之，若發生政府採購法第101條第1項第10、12款所規定刊登政府採購公報之事由，但不屬「全部可歸責於廠商之事由」者，即無該2款規定之適用，合先敘明。
2.現行中華民國政府採購法令固然沒有強制規定「各機關辦理公有建築物之工程採購作業應先取得建築執照後，始得依據工程預算辦理招標事宜。」然依建築法第24條及第25條之規定，招標機關辦理公有建築物新建之工程採購業務，本應先行完成建築設計並申請取得建造執照後，始行辦理建築工程施工之招標作業，乃是一般社會生活上之常識，根本無須法令強制規定；況被告乃建築法第2條所規定之主管建築機關，更不能諉稱不知此等道理。
3.次按行政院公共工程委員會90年12月訂頒「各機關辦理公有建築物作業手冊」（下稱作業手冊）之規定，本件系爭契約，對於系爭工程之坐落建築基地一節，完全沒有記載，已違反前開作業手冊「1.2.1.3先期規劃（可行性研究）之主要內容先期規劃之建築工程構想與相關作業，應辦理基本之測量及地質鑽探等作業，……。基地現況使用說明、位置圖、初步配置圖、公共設施及周邊現況說明。」、「2.2.2主辦機關評選技術服務或專案管理廠商需備妥之參考文件。主辦機關辦理綜合規劃前，宜依據先期規劃及使用需求計畫之內容，備妥下列主要資料，納為招標須知之參考文件，提供廠商競標或競圖之參考：1.建築基地範圍內之土地地籍圖及地籍資料。2.建築物用途及使用需求等計畫或說明書。」等規定。又依據作業手冊第四章「工程招標、決標、簽約」所載：「4.2.2取得建造執照：……5.地方主管建築機關基於縮短建造執照申請時間之前提下，將有些必須審查項目列管於建造執照領得後，再行申請辦理，相關審查項目列於表4-5供參考。」故在建築主管機關核發建築執照後，「有些必須審查項目列管於建造執照領得後，再行申請辦理」，故細部設計在取得建築執照後，仍然有部分項目處於建築主管機關之待審狀態中，尚未完全定案；且系爭工程根本不具有任何公共利益上之急迫性，原臺中縣政府卻不等待細部設計取得建造執照並完成全部定案，急於97年12月19日辦理系爭工程採購案第一次公開招標、98年2月23日辦理第二次公開招標，並於同年3月3日由富貴營造有限公司得標，從而其對於系爭工程採購案之招標作業亦違反作業手冊之「4.2.2取得建造執照：為避免工程爭議及設計變更徒增資源之浪費，機關應於取得建造執照後（依據建築法之規定申請免建造執照者除外），始得依據工程預算辦理工程招標，如有特殊理由，於取得建造執照前需先行招標者，應述明無慮爭議之理由報經上級機關核定後，方得辦理招標」之規定。
4.又系爭契約第2條「履約標的」第1項「一、基本設計部分」之第㈠款固然規定：「……及建築技術規則規定施作地質鑽探試驗等工作（本工程如需鑽探，費用由機關負擔），……。」則依契約書約定之文字內容，似乎應由原告依建築技術規則規定施作地質鑽探試驗等工作。然依據作業手冊規定：「1.2.1.3先期規劃（可行性研究）之主要內容先期規劃之建築工程構想與相關作業，應辦理基本之測量及地質鑽探等作業，……。基地現況使用說明、位置圖、初步配置圖、公共設施及周邊現況說明。……。」亦即原臺中縣政府在系爭採購案進行招標以前，即應在「先期規劃（可行性研究）」階段先行辦理基本測量及地質鑽探等作業，但被告明顯違反此一規定。且作業手冊規定：「2.3.3委辦事項及分標策略。2.3.3.1有關財務計畫、環境影響說明或評估、地質鑽探、測量等分屬專業技術服務事宜，均非建築師依規定辦理之專業事務，主辦機關於規劃、設計階段有所委託事，除個別委辦外，可併由以營建工程之專案管理或建築師為主之共同投標方式委辦。」由此可知，地質鑽探分屬專業技術服務事宜，均非建築師依規定辦理之專業事務，主辦機關於規劃、設計階段乃是另外委辦，或在營造階段「以營建工程之專案管理或建築師為主之共同投標方式委辦」。故上開系爭契約規定，亦屬明顯錯誤之招標行為。
5.再者，依建築法第11條、第32條、第42條、第43條；建築技術規則建築構造編第48條之1、第64條；臺中縣建築管理自治條例第2條、第3條、第11條等規定，可知建築基地對於建築物之申請建築執照具有極重要之地位，不同建築基地即有不同的建築線、地質鑽探報告書、結構計算書（耐震設計）、基地位置圖及建築物位置配置圖，而建築物之細部設計之目的乃在於將來申請建造執照、發包建築工程施工之用，故建築基地之變更當然會影響建築物之基本設計及細部設計，進而影響建造執照之申請。又系爭契約第2條「履約標的」第1項「一、基本設計部分」之第㈠款規定：「廠商依據機關提供地籍資料及初步規劃量體等資料（含機關指示之都市計畫、區域計畫或水土保持計畫等調查），進行基地勘查測量……。」則「基地勘查測量」依契約之約定固屬原告應辦事項，然依據作業手冊」規定：1.2.1.3先期規劃（可行性研究）之主要內容先期規劃之建築工程構想與相關作業，應辦理基本之測量及地質鑽探等作業，……。」，則「基本之測量」乃屬於「委託規劃設計監造」案發包前，原臺中縣政府即應先行辦理之事項，用以確認將來建築物在基地上之確實坐落位置。然被告在96年11月間根據「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」辦理系爭採購案之招標時，卻沒有先行進行規劃與可行性研究，即先行進行初步踏勘及現況調查，測量、地質調查、土壤調查與試驗、水文氣象測量及調查、材料調查及試驗、模型試驗及其他調查、試驗或勘測，致系爭採購案辦理招標及簽約時，原臺中縣政府均未指明建築基地所在地段地號土地，遲至兩造簽訂契約後，才派員以口頭方式指示建築基地所在地段地號土地為「臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號土地」。嗣於97年1月7日召開地方座談會及基本設計審查會，依會議紀錄記載：「決議：1.高美解說站基地經與會人員討論同意原基地變更至高美2號海堤道路旁之停車場內設置。」然原臺中縣政府並未向原告指明坐落基地之地段地號，因此，原告以97年2月12日函通知其以：「依據97年1月7日……會議紀錄，有關變更基地位置至高美2號海堤道路旁停車場之決議，請貴府惠予確認使用基地之地籍為高美段3025及3025-2共2筆無誤，以利工進。」等語，詎其於97年2月22日函知原告以：「貴所函本府確認清水鎮高美解說服務站基地之地籍為高美段3025及3025-2地號共2筆乙節，應實地測量為宜。」等語，亦即其竟無法確定將來建築基地所坐落之土地位置。其後，原臺中縣政府於97年2月4日函知原告以：「旨揭工程因基地變更，其基本設計工期准自97年1月11日起重新計算。」等語，原告在無奈之下，乃暫定將來建築基地所坐落之土地位置，以97年2月13日函檢送系爭工程基本設計圖說1式6份並請求原臺中縣政府審核，並於同月14日送達。
6.承前所述，因原臺中縣政府亦無法確定確實基地坐落，乃於97年3月13日函知原臺中縣清水地政事務所（下稱清水地政所）以：「有關楊博翔建築師事務所陳情，貴所轄區內『台中縣清水鎮高美解說服務站』界址疑義乙案，請查明妥處逕復並副知本府。」等語，清水地政所於97年3月18日函復原臺中縣政府以：「本案請依地籍測量實施規則第205、207、209條等規定辦理，申請複丈由土地所有權人或管理人向土地所在地登記機關為之，……。」等語，而前開原臺中縣○○鎮○○段○○○○○號（下稱3025地號）土地為國有土地，經濟部水利署為管理機關；同段3025-2地號（下稱3025-2地號）土地為國有土地，財政部國有財產局為管理機關，依地籍測量實施規則第205條、第207條規定，該2筆土地之複丈及鑑界，應由各該管理機關向清水地政所提出申請。但原臺中縣政府拖延至97年6月26日始函送「財政部國有財產局臺灣中區辦事處函、3025-2地號土地建物查詢資料1張、地籍圖1張、複丈申請書、經濟部水利署第三河川局函、3025地號土地建物查詢、地籍圖1張、土地複丈申請書」等文件交予原告辦理土地鑑界作業，嗣於同年7月11日函知原告以：「清水地政事務所業於97年7月8日完成鑑界，該鑑界成果圖亦由貴所人員帶回，請速確定基地位置及細部設計圖說送府。」等語。準此，上開時程之延誤，係因須等待行政機關之間公文往返時間，絕非可歸責於原告，而是可歸責於原臺中縣政府自身。
7.再承前，當清水地政所97年7月8日完成前開2筆土地鑑界作業後，在尚未完成細部設計作業以前，原臺中縣政府突於同年8月14日函知原告以：「請貴所將基地設置位址向南移至高美段1070-1、1070-5地號內辦理套圖等事宜後並將細部設計書圖送府審查。」等語，亦即其又改變建築基地位置。然建築基地之變更當然會影響建築物之基本設計及細部設計，進而影響建築執照之申請，更進而影響設計進度，當其指示原告將基地設置位址向南移至原臺中縣○○鎮○○段1070-1、1070-5地號（下分別稱1070-1、1070-5地號）土地內之後，原告即本於建築師之責任，以97年9月16日函知其以：「查建築基地其中高美段1070-1地號因使用分區規定無法供本案建築使用，另筆高美段1070-5地號土地因縱向深度關係，倘不縮減建築面積，亦無法配置本案工程。」、「經查1070-1地號使用分區為農業區，非屬遊憩服務用地，依法只能申請做為農舍使用，請貴府惠予核示，以利工進。」因此其乃於同月19日函知原告：「旨揭工程基地疑義請依97年9月15日細部設計審查會與會人員意見，就高美段1070-5地號遊憩服務用地上儘速辦理。」亦即其於發現變更後之建築基地1070-1地號土地係屬農業區，不得建築使用後，通知原告將建築基地限縮1070-5地號土地上。然建築規劃設計並非單純之建築物之設計，而是建築物與土地之結合關係之規劃設計，又作業手冊表3-1「規劃成果任務區分表」在「規劃階段」之「計畫確認」階段，明列「基地及周圍環境分析」及「空間需求計畫」及在「規劃階段」之「基本規劃」階段，明列「初步配置圖」及「景觀計畫」；表3-2「設計成果任務區分表」在「設計階段」之「初步設計」階段，明列「配置圖」及「景觀圖」，在「設計階段」之「詳細設計」階段，明列「詳細配置圖」及「景觀圖」。因此建築基地一旦有變更，在從事建築之規劃設計，本應從頭開始。從而，系爭工程之建築基地變更，原臺中縣政府於97年2月4日函知原告以：「旨揭工程因基地變更，其基本設計工期准自97年1月11日起重新計算。」嗣又於同年8月14日函知原告以：「請貴所將基地設置位址向南移至高美段1070-1、1070-5地號內辦理套圖等事宜後並將細部設計書圖送府審查。」，便宜行事，逕行要求原告將原來針對3025、3025-2地號土地上之系爭工程細部設計內容直接向南移至1070-1、1070-5地號土地內辦理套圖，並將細部設計書圖直接送被告審查，此一要求根本是莫名其妙，完全違反建築設計基本原理。
8.況原來3025、3025-2地號土地全部均可作為建築用地使用，但在第二次變更建築基地後，僅有1070-5地號土地可以作為建築使用，而1070-1地號土地屬於農業區，根本不得作為建築使用。故系爭採購案之建築基地第二次變更之前後建築基地條件完全不同，原臺中縣政府本應使原告針對變更後之建築基地即1070-5地號土地重新進行基本設計，待基本設計定案後，再進行細部設計，然其逕行要求原告採平移套繪方式，直接移用原本細部設計內容，更於97年8月27日函知原告以：「細部設計書圖務請97年9月8日以前送府，俾利辦理審查作業。」原告在無奈之下，只好以同月8日函系爭工程發包預算書圖1式8份，並隨即於97年9月6日函知其以：「查建築基地其中高美段1070-1地號因使用分區規定無法供本案建築使用，另筆高美段1070-5地號土地因縱向深度關係，倘不縮減建築面積，亦無法配置本案工程。」等語，對其提出警告。
9.其後，原臺中縣政府於97年9月15日召開臺中縣清水鎮高美解說服務站工程細部設計審查會議，會議結論為：「一、請建築師事務所依審查委員意見修正細部設計書圖，並於97年9月30日將修正書圖送府。二、預算超出部分請建築師調整。」其爰於同月19日函知原告以：「旨揭工程基地疑義請依97年9月15日細部設計審查會與會人員意見，就高美段1070-5地號遊憩服務用地上儘速辦理。」後又於同年10月17日函知原告以：「主旨：……修正細部設計書圖務請於97年10月22日（星期三）下班前送府。」原告爰以同年10月22日函檢送系爭工程修正細部設計發包預算書圖1式10份，並說明該工程修正細部設計係縮減面積及調整工能並維持原核定工程經費等語，並經其於11月5日函知原告以：
「97年11月3日台中縣清水鎮高美解說服務站工程修正細部設計審查會議紀錄決議：一、修正細部設計書圖依審核委員意見原則審核通過，並請建築師依審查委員意見逐項檢討並洽有關單位。」因原臺中縣政府就系爭採購案之基地選址相當草率，於縣市合併升格後，原臺中縣政府所辦理之系爭採購案遭到被告廢棄，並重新規劃「臺中市高美濕地遊客服務中心、體驗館及停車場等景觀設施新建工程委託技術服務（標案案號：000000000000）」案及「臺中市高美濕地遊客服務中心、體驗館及停車場等景觀設施新建工程（標案案號：102A-120）」等2案，且重新選定基地分別坐落在「高西段1192、1193、1194、1195地號」及「高美段1788-17、0000-000、0000-000、0000-0000、2894、902-2A、9026-4A、0000-0000A」，面積擴大為91131.27平方公尺。
10.準此，依系爭契約第2條一、㈠之規定，原臺中縣政府有「指定地籍資料」即事先指定建築基地所在之義務，建築師始能再根據其指定基地資料而為必要設計，故其指定之「地籍資料」當然構成契約之一部，觀之系爭契約第1條「契約文件及效力」之「一、契約包括下列文件」之㈤規定：「依契約所提出之履約文件或資料」，亦可證之。故原臺中縣政府既於97年9月17日明確將系爭採購案之使用基地限縮於「高美段1070-5地號遊憩服務用地」，屬於變更其指定之地籍資料，發生契約變更，初步設計本應重新來過。況原告亦依原臺中縣政府97年10月17日函指示，而以97年10月22日函檢送系爭工程修正細部設計發包預算書圖1式10份予原臺中縣政府，自無違約可言。
11.況「3025-2及3025地號土地」、「1070-5地號及1070-1地號土地」、「1070-5地號土地」三者之地形、地勢、寬度、深度均顯然明顯不同，針對「3025-2地號及3025地號土地」所為之建築設計布局，或可以直接平移到基地「1070-5地號及1070-1地號土地」上面，但無法直接平移到基地「1070-5地號土地」。又設計所需時間的長短，涉及業主對於設計品質要求之高低不同；另外，投入設計之資源較多，則設計時間較短，但投入設計之資源較少，則設計所需時間就較長。因此，沒有任何建築師可以對設計所需之客觀時間長短說出一個具體的標準，政府採購法規或行政命令或函釋亦無訂出客觀標準。更何況，系爭工程設計案必須經過專家學者之審查，如果只是隨便完成設計交件，則如何可以通過專家學者之審查？原告又如何可以預期必將通過專家學者之審查？如審查又不合格，豈不是再指摘原告遲延？
12.更有甚者，被告102年10月24日行政訴訟答辯補充理由㈠狀及102年11月18日行政訴訟言詞辯論意旨狀均自認「原告受被告委託辦理之工作分為設計與監造兩部分」等語，故原告所承攬部分並不包括「規劃及可行性研究」之技術服務項目；又依系爭契約第2頁之第2項履約標的「一、基本設計部分」第㈠項規定，顯見原臺中縣政府必須先行進行「初步規劃」即「規劃及可行性研究」，再由原告進行「設計」工作；又依系爭採購案招標當時有效之「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」第4條規定機關得委託廠商承辦技術服務之項目，可知「設計」工作係包括「補充測量、補充地質調查及其他補充調查、試驗或勘測」，而不包括屬於「規劃與可行性研究」範圍之「測量、地質調查、土壤調查與試驗、水文氣象測量及調查、材料調查及試驗、模型試驗及其他調查、試驗或勘測。」然當原臺中縣政府96年11月間依據上開辦法辦理系爭採購案之招標時，卻未先行進行「規劃與可行性研究」、「初步踏勘及現況調查，測量、地質調查、土壤調查與試驗、水文氣象測量及調查、材料調查及試驗、模型試驗及其他調查、試驗或勘測。」，以致於系爭採購案決標予原告後，其指定之建築基地一再變更。另依據被告移送原告予建築師公會懲戒案中被告所提審計部臺中市審計處100年1月25日審中市一字第1000000072號函，亦明確指出：「前臺中縣政府辦理該項工程，核有①未事先規劃高美溼地解說服務站工程之定位，審慎辦理委託設計監造招標作業，致工程顧問公司無法繼續承作而辦理解約，耗費1年期程。②未審慎考量基地地點，肇致3次變更用地，……。③前臺中縣政府農業局既知工程經驗專業不足，更應依法謹慎行事，卻貿然無視上開法定程序，在未取得建照之情形下，貿然辦理工程採購發包，……。④本案相關人員核有違失，仍請查復相關人員疏失責任……。」可見，原臺中縣政府辦理系爭採購案，確實因經驗不足，而有違失之處。
13.至系爭契約第2條履約標的之二、細部設計部分之㈣規定：「上述基本設計部份送經機關審議定案後，廠商始得進行工程細部設計，經機關依工程需要『指定』其辦理事項如下：……㈣代向主管機關請領各項執照及相關設施。」等語，但系爭契約中，對於「建築師（即廠商）代向主管機關請領各項執照」之申辦期限或完成期限一事，沒有任何規定，對於「代向主管機關請領各項執照及相關設施」也沒有規定任何時程表。且原臺中縣政府亦從未有任何書面或會議通知原告辦理建築執照之申請，而是原告看到原臺中縣政府已經開始從事公開招標作業，並在98年3月3日決標予富貴營造有限公司後，不得不向原臺中縣政府請求辦理建築執照之用印申請作業後，於同月23日向臺灣省建築師公會台中市辦事處掛號申請建築執照預審，並於同年4月29日向原臺中縣政府掛號申請建築執照，原臺中縣政府乃於同年5月27日核發建築執照。
14.綜上，如原臺中縣政府對於系爭採購案及系爭工程採購案之發包作業均能遵守作業手冊規定，並按部就班進行辦理，根本不會發生以上所述之糾紛，也不會造成工程之遲遲無法動工興建之情況，故原臺中縣政府對於該2件採購案之推遲，亦應負起相當之責任，不能一昧全部推由原告承擔。故原告並不符合政府採購法第101條第1項第10、12款規定「因可歸責於廠商之事由」之情形，自無政府採購法第101條規定之適用餘地。
㈣末者，自被告知有可歸責於原告之解約事由即97年10月23日
起，算至100年11月2日發文通知原告終止契約之日止，共歷經3年又11天，被告未即時解約，自不得再以給付遲延為由終止契約，故原處分之意思表示應屬無效，原告因之並無政府採購法第101條第1項第12款所規定之「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」之事由。
五、被告答辯略以：㈠原處分並未罹於裁處權3年之時效，且未違反誠信原則：
1.按行政罰之裁處權時效，依最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，並非自機關「知悉」時開始起算，而係自「違反行政法上義務之行為終了時」起算。基此，依行政罰法第27條第2項之規定，機關因廠商有政府採購法第101條第1項第3款、7款至12款之事由，而將之刊登於政府採購公報，其裁處權之時效，應自廠商違反行政法上義務即違反契約義務之行為終了時起算，亦與機關何時知悉廠商有違反義務之時間點無涉，合先澄明。
2.本件被告係以原告有政府採購法第101條第1項第10款及第12款規定之情事，而以100年11月2日之原處分通知原告之名稱及相關情形刊登於政府採購公報。就該項第10款之事由而言，原告不論於基本設計或細部設計階段，均有下述逾期之情事，被告以原告逾期情節重大，予以刊登政府採購公報之裁處權時效，應自原告違反行政法上義務即違反契約義務之逾期行為終了時，開始計算。原告自承於97年10月22日提出細部設計之修正圖說後，經97年11月3日之審查會議限期於97年11月7日完成修正，迄至97年11月12日始完成修正，而有逾期修正期限5天之情事，因此原告於97年10月22日提出（被告於10月23日收受）細部設計後，仍有逾越修正期限之情事，因此其違反契約義務之逾期違約行為，尚未終了，其裁處權之時效並未起算。尤以原告於97年11月12日完成細部設計之修正後，尚有代為申領建築執照之延誤，是原告違反行政法（即契約）義務之逾期行為持續進行中，至98年3月23日原告代為申領建築執照時，違反契約之逾期「行為」方為終止，被告始能就原告各階段逾期天數，加總計算，以綜合判斷原告有無延誤履約情節重大之情事，是有關該條款之裁罰權時效3年之起算點，應自原告逾期違約之行為終了，即97年11月12日完成細部設計修正或於98年3月23日代為申領建築執照時起算，迄至被告100年11月2日原處分作成時，均未罹於裁罰權3年之時效。原告就其於97年10月22日提送細部設計修正圖說後，仍有逾越修正期限5天，而於97年11月12日始完成細部設計之修正及延誤至98年3月23日始代為申領建築執照等情，隱而未宣，而主張本件應自97年10月23日細部設計修正提送時，起算裁罰權時效，已逾3年之時效等語，自無足取。
3.另有關同法第12款之事由，係以機關解除或終止契約，為其前提要件，因此於機關解除或終止契約時，始應開始計算3年之裁罰權時效。本件被告係以100年11月2日之原處分作為終止之意思表示，故有關裁罰權之時效，應自100年11月2日起算，自無罹於時效之問題。再者，被告係與原告終止契約，並非解除契約，兩造間之法律關係向往後失其效力，與行使解除權之情形不同，並不會使原告所支出之勞費，付諸流水。且被告並無同意展延工期之情形，亦無使原告正當信賴被告不欲行使終止權之情形。尤以，原告逾期修正之基本、細部設計圖說，固經被告受領，然原告嗣後仍有延誤代辦建築執照之情事，故其逾期之狀態持續擴大中，且有設計不當之情形，被告嗣後與之終止契約，亦無違反誠信原則可言。
㈡本件可歸責於原告之事由，致延誤履約期限，情節重大之理由如下：
1.按原告受被告委託辦理之工作分為設計與監造兩部分，不論係基本設計或細部設計，均屬設計工作之一環，原告就委託辦理之設計工作，是否有延誤履約期限，情節重大之情形，自應就基本設計與細部設計逾期之日數，合併判斷，而不應分別以觀。依系爭委託契約第6條規定：「本契約委任服務事項辦理期限及進度依下列各款辦理：㈠廠商應在契約簽訂日起，20日曆天內完成基本設計，並將有關圖說文件一式六份函送機關審核（以機關收文日為準），並出席機關辦理之審查會。機關審核完成，將結果以書面函知廠商。㈡完成基本設計並經機關審核通過後，以機關發文通知之次日算起30日曆天內完成完成本案設計工程預算書圖一式六份及設計成果光碟片（含測量成果、施工規範、施工說明書、施工進度表、結構計算書、工程預算書圖、招標文件、書圖等電子檔案等）兩份送交機關，並申報設計竣工。㈢審核期間如有需修正事項，廠商應配合機關在規定期限內修正完成，不得推託或提任何異議。其修正時間併入服務期限內計算，超出各階段工期部份以逾期論。」之約定，可知基本設計之服務期限為簽約日起20日曆天內完成基本設計，另於基本設計經審核通過後，機關發文通知之次日起30日曆天完成細部設計；審核期間雖不計入工期，然修正期間則併入「基本設計」與「細部設計」之服務期限內計算，超出各階段工期部分以逾期論，亦即原告辦理基本設計及細部設計之修正期間，仍應計入基本設計20日曆天與細部設計30日曆天之服務期限內。又依系爭契約第2條規定：「……二、細部設計部分：上述基本設計部份經機關審議定案後，廠商始得進行工程細部設計，經機關依工程需要指定其辦理事項如下：㈠繪製工程平面詳圖、立面詳圖、細部設計圖、結構圖、水電及其他相關之附屬工程之設計圖。……㈣代向主管機關請領各項執照及相關設施。㈤編製施工預算書……。㈥提供製作本工程施工圖及預算書之電子檔……。㈦提供機關招標及簽約所需圖說及資料。㈧協助機關審核承包廠商提出施工計畫書……。」等語，亦徵原告代向主管機關申領建築執照，乃屬細部設計應完成之事項，亦應於30日曆天之服務期限完成此部分工作，且於相關之細部設計圖說、結構計算書、工程規範及施工說明書，經審核通過後，即應立即辦理，以利後續招標、發包工作之進行，合先敘明。
2.原告基本設計逾期部分：⑴本件兩造於於97年1月7日召開基本設計審查會議，決定
將系爭工程之基地變更至高美2號海堤道路旁之「停車場」內設置，故該次會議原告已知悉基地變更之情事，自得就新的基地即3025、3025-2地號土地，進行基本設計，故理論上應自該次審查會議之翌日起，重新計算基本設計之工期，被告於97年2月4日函知原告溯及自97年1月11日起算基本設計之工期，已給予原告較充裕之時間，對原告自無任何不利益之處。又原告以97年2月13日函提出基本設計圖說供審核時，亦於說明二載明：「依據貴府97年2月4日府農育字第0970035623號函辦理」等語，足認原告就被告97年2月4日函所述自97年1月11日起算基本設計工期部分，並無異議且同意依此辦理甚明。原告於本件訴訟主張不得自97年1月11日起算基本設計之工期等語，自無足取。
⑵再者，本件若自97年1月11日起算基本設計之工期，原告
於20日曆天完成基本設計之期限為97年2月12日，然原告以97年2月13日函檢送之基本設計圖說，係於97年2月14日始送達於被告，已逾期2天。另原告所提出之基本設計圖說，經被告於97年3月10日召開第1次基本設計審查會議，因原告所製作之基本設計尚有諸多缺失，故決議由原告依各審查委員之意見，修正設計圖說，並訂於97年3月27日辦理第2次審查會議，惟原告迄至97年3月27日第2次審查會議始當場提出修正之基本設計圖說。故本件原告自97年3月10日第1次基本設計審查會議之翌日（即97年3月11日）起至97年3月27日完成修正，共計17天之修正時間，若併入基本設計20曆天之期限計算，總計原告基本設計逾期之天數達19天（提出逾期2天，加計修正時間17天，共計19天）。
3.原告細部設計逾期部分：⑴依本件系爭契約第6條規定，完成基本設計並經機關審核
通過後，以機關發文通知之次日起算細部設計30日曆天之工作期限，考其意旨，乃在於讓原告知悉其基本設計業經審核通過，得予開始進行細部設計，倘若原告已知悉基本設計業經審核通過，依誠信原則，即應立即進行細部設計。又97年3月27日第2次基本設計之審查會議，原告既有在場，且決議載明：「經與會委員同意本案基本設計原則並進行細部設計並請依合約工期時程辦理」等語，足見原告於該次會議已知悉基本設計業經審核通過之事實，且兩造均同意開始進行細部設計，並依細部設計30日曆天之工作期限辦理。基此，本件若依上開會議之決議內容，其細部設計之起算點，應自97年3月27日審查會議之翌日即97年3月28日開始計算，被告主張自97年4月1日府農育字第0970089312號函檢送基本設計第2次審查會紀錄起開始計算細部設計之服務期限，已較為寬裕，自無任何不合理之處。
⑵原告主張逾期原因或有因被告未辦妥地質鑽探變更基地
位置及地政機關鑑界所致等語，然依系爭契約第2條第1款「基本設計部分」第1點規定：「廠商依據機關提供地籍資料及初步規劃量體等資料（含機關指示之都市計畫、區域計畫或水土保持計畫等調查），進行基地勘查測量（含自來水、電力、電訊、天然氣等之管線調查）及建築技術規則規定施作地質鑽探試驗等工作（本工程如需鑽探，費用由機關負擔），並擬定基本設計要點。」準此，原告在基本設計階段即應本於建築專業進行基地勘查測量及審酌地質鑽探施作之必要性。被告早於97年2月2日即函知原告辦理實地測量，惟原告係於細部設計期間始向被告提出鑽探需求及申請鑑界，可知原告有遲延提出需求之情形，自難據此要求展延工期。況被告雖曾於97年8月14日函知原告將工程基地南移，然該次變更僅係將基地位置平移，不涉及細部設計內容之大幅變動，且當時原告已逾期提送細部設計書圖約90日，實難據此卸免其遲延責任。
⑶又承前所述，本件將基地移至3025、3025-2地號土地後
，已先後於97年5月23日完成地質鑽探之工作及於同年7月8日完成鑑界，此為原告所自承，則縱使地質鑽探及鑑界之工作，影響原告細部設計之進行，然於97年7月8日完成鑑界以後，上開事由已不存在，原告應自97年7月9日起於30日曆天完成細部設計，亦即至遲應於97年8月18日完成本件細部設計（按7月12日、13日、20日、26日、27日、8月3日、9日、10日、17日為休息之星期六、日，均不計工期，另7月19日、8月2日、16日為不休息之星期六，均以半天計算工期）。若以97年8月18日作為原告應完成細部設計之期限，原告遲至97年9月8日始檢送細部設計圖說供審核，已逾期21天，原告雖主張係因被告將原有基地南移，故須重新辦理細部設計等語，惟因基地僅係自同段3025、3025-2地號平移至1070-1、1070-5地號，兩地位置相差約250公尺，且2基地之形狀固有不同，然被告先後係就2基地作為「停車場」使用之範圍，委託原告規劃高美解說服務站，該兩地之停車場空間、形狀大致相同，僅須就已製作之細部設計辦理「套圖」作業即可，自不影響細部設計作業之時程；且原告就被告指示逕就平移之基地辦理套圖作業，將細部設計書圖送被告審查部分，並無異議，亦未反應有何窒礙難行之處，嗣於訴訟中始主張基地南移無法直接進行套圖作業，須再次進行鑽探作業，並重新製作基本設計與細部設計等語，自屬臨訟飾詞，而無足取；況卷內並無原告就基地平移至1070-1、1070-5地號土地後，重新進行地質鑽探工作之相關鑽探資料，原告主張基地南移後有重新辦理鑽探工作部分，亦屬不實。況原告就97年8月14日基地南移後，有何影響伊細部設計作業之時程？若有影響，影響之日數為何？等部分，均未舉證以實其說，自難解免可歸責於原告之因素，致遲誤提出細部設計圖說之責任。至原告主張南移至1070-1、1070-5地號土地，其中1070-1地號土地之使用分區係屬農業區，無法供建築使用，另1070-5地號土地之縱向深度不足部分，原告於97年9月8日提出細部設計圖說供審前，並未向被告提及此項問題，原告係於97年9月15日細部設計審查會議後，方以97年9月16日函反應此事由，充其量僅涉及原告能否依97年9月15日審查會議之決議於97年9月30日完成細部設計修正之問題，自不能倒果為因，作為原告遲至97年9月8日始提出細部設計圖說之正當理由。
⑷再者，兩造於97年9月15日召開之細部設計審查會議，決
議原告應依審查意見修正細部設計圖，並於同月30日將修正書圖送府，原告迄至10月23日始提出修正細部設計書圖，除已逾越修正期限達23天外，其辦理修正之日數38天，亦應併入細部設計逾期之日數計算。另原告固於97年9月16日函提及1070-1地號土地使用分區為農業區，無法供建築使用、1070-5地號土地縱深不足等問題，然並未反應因上開因素，無法於97年9月30日完成修正；嗣被告於97年9月19日函表示僅就1070-5地號土地辦理規劃，並請原告依97年9月15日細部設計審查會議儘速辦理修正，原告收受上開函文後，亦未反應因上開事由須重新製作細部設計，致無法於期限內辦理修正之情事，反而以97年9月23日函表示該所專案負責人接受後備軍人教育召集及出國考察，致期間內無法處理業務為由，要求延長修正期限等語，足見原告無法如期完成修正，而逾修正期限23日始提出修正之細部設計圖說，乃肇因於原告個人之因素而無法處理所致，要與基地減縮為1070-5地號土地與其縱深不足之問題無涉。另被告收受原告97年9月23日要求延長修正期限之函文後，乃於同年10月2日函復原告出國考察非不可抗力之因素，不同意延期並催告原告限於97年10月6日前提送細部設計修正案，然原告仍未提出，被告復於同年10月17日函催告原告限於同月22日前提出。基此，被告已明白表示不同意延長履約期限，因此本件細部設計之修正期限仍為97年9月30日。至被告於原告逾修正期限後，先後限原告於97年10月6日、同月22日前提出細部設計之修正，乃針對原告逾期定期函催之性質，自不得解釋被告已同意細部設計修正之期限延至97年10月22日。
⑸復比對原告所提附件30所示97年9月8日提出送審之細部
設計圖說與附件37所示97年10月22日提出之修正細部設計圖說，不論甲種安全圍籬、壹層平面圖、貳層平面圖與屋頂平面圖之設計圖說，均大同小異，該等些許之差異，乃原告依97年9月15日細部審查意見所為之修正，亦難認與基地減縮至1070-5地號土地有必然之關係，自無重新辦理細部設計之必要。原告於本件訴訟翻異前詞，主張係因基地減縮至1070-5地號土地，與其縱深問題，須重新辦理細部設計，致無法於97年9月30日之修正期限辦理修正等語，就其是否影響其細部設計之修正日期？若有影響，影響之日數為何？等部分，均未舉證以實其說，其所為之主張，殊無可採。另本件細部設計之期程僅為30日曆天，被告給予原告修正細部設計之時間長達15天（97年9月15日至97年9月30日前），已達細部設計期程之一半，即令基地減縮為同段1070-5地號土地須修正部分之細部設計，其修正期間亦屬充分，而無不足之情形。至原告97年9月8日所檢送之細部設計圖說與97年10月22日所提出修正圖說，固有部分之設計不同，惟此乃依照97年9月15日審查會議所為之修正，非必然與基地減縮為1070-5地號土地有必然之關係，併予澄明。況依系爭契約第4條第1項之規定，倘履約期間有非可歸責於廠商之事由，而延誤履約期限者，廠商得向機關申請展延工期，並經機關核可，而不予計算逾期違約金。本件原告於被告指示將基地南移，並請原告進行套圖之工作及嗣後被告以97年9月15日之審查會議要求原告於97年9月30日完成修正期間，原告均未反應有任何窒礙難行之處，亦未向被告表示因基地南移及基地縮減為同段1070-5地號土地等問題須重新辦理設計，且未向被告提出延展工期之申請，足見該期間並無原告主張須重新辦理設計，致非可歸責於己之事由，而須展延履約期限之情事。
⑹另兩造於97年11月3日召開修正細部設計審查會議，決議
修正細部設計書圖原則審核通過，然請原告依審查意見於97年11月7日提出修正細部設計書圖，原告迄至97年11月12日始函送修正之細部設計圖說，共逾修正期限達5天部分，為原告所不爭執。若將此修正期間併入細部設計之作業期程，原告就此修正時間之日數9天，亦應併入計算細部設計逾期之天數。綜上，本件縱使自97年7月8日完成鑑界後，始計算細部設計之期程，原告亦應於30日曆天，即97年8月18日完成細部設計，原告遲至97年9月8日始提出細部設計，已逾期21天，若加計2次之修正期間分別為38天與9天，原告遲延細部設計之日數共達68天；反之，若不將修正期間併入細部設計30日曆天之服務期限，則原告除就細部設計之提出逾期21天外，另超過2次之修正期限28天，合計細部設計圖說逾期49天，均已達延誤履約情節重大之程度，且屬可歸責於原告之事由。
⑺又按系爭契約第2條明白記載原告之履約標的為：「辦理
本工程整體規劃、設計、監造及協助辦理用地取得、工程發包、驗收、結算、查驗等相關事宜，包括土木、水利、建築、結構、水電、消防、通風、空調、電梯、景觀、植栽及其他道路交通工程等設施，除另有規定外，應依規定申請各項執照與取得水電、消防、衛生下水道及環保等相關主管機關之審查核可事宜等……」，足見原告代為申領各項執照（含建築執照）乃契約明文要求辦理之事項，自無須被告再進一步指示辦理。況本件原告代向主管機關申領建造執照，既屬細部設計階段應進行之工作，理應計入細部設計30日曆天之作業時程，且原告代為申請建造執照之目的，在於後續發包作業之進行，自應於細部設計圖說審峻後立即辦理，始符合契約之精神，因此，原告應於97年11月12日函送修正之發包預算圖後，立即辦理此項工作，始符合誠信原則。至原告主張被告指示先行發包後，再申領建造執照部分，被告特予否認。另本件原告於細部設計階段應辦理之工作，尚包括提供招標及簽約所需圖說與資料，因此被告於97年11月19日簽辦工程發包後，發包中心於同年11月25日簽請將投標文件、圖說建入電子檔併送發包中心，被告承辦人員乃通知原告提出招標文件及圖說之電子檔與空白標單，原告就被告已進行發包之招標作業等情，自難諉為不知，原告主張其不知被告先後2次辦理招標之情事等語，亦無足取。是原告遲至98年3月23日始代為申領建築執照，其逾期情形自屬重大。另據當時承辦人員廖慶勇表示，曾催促原告申領建築執照，惟目前找無相關函文。至被告於原告代為申請建造執照前，即發包進行工程之施作，僅屬是否違反作業手冊之程序問題，要與原告於細部設計審峻後未立即代辦申領建造執照，且逾細部設計30日曆天之作業時程，遲至98年3月23日始代為申領建築執照之違約責任無涉。
4.系爭契約之履約期限已載明於招標文件中並經原告同意簽訂，原告即不得以契約所訂期限不合理為由作為其未依約履行之不可歸責於己事由：
按最高行政法院100年度判字第1922號判決意旨，可知承包商與機關所簽訂之採購契約約定之履約期限，若已載明於招標文件中，且嗣後經承包商同意簽訂，依契約自由原則，承包商即負有依約履行之義務，事後自不能以契約所定之期限不合理或過苛為由，作為未能依約履行之不可歸責事由。系爭採購案招標時，招標文件即包含契約書範本，且於招標公告中載明履約期限詳契約書第3條之履約期限；嗣雙方所簽訂系爭契約第3條第6項復定有原告應於20日曆天內完成基本設計及於30日曆天完成細部設計，且修正時間應併入服務期限內計算之規定，原告即負有依約履行之義務。原告固主張被告之審查未訂標準，因此被告要求原告做何修正，原告就要辦理修正，則修正期間應不計入工期始屬合理等語。惟原告於招標期間，就上開約定即未提出異議、申訴，嗣後並同意簽訂系爭契約，依契約自由原則，即應遵守上開約定。況原告若認審查未定標準，其提送之設計圖說將有修正之情形，理應預留修正期間，而事先提出基本或細部設計圖說，而非逾期提出設計後，始以審查標準未定，契約所定修正期間納入工期不合理等事由，作為其未能如期履約之理由。
5.綜上所述，被告審查原告所為之基本設計，僅是針對原告所為之基本設計之原則與方向是否有不妥當及是否依審查委員意見辦理修正；被告審查原告所為細部設計則是針對原告所為細部設計有無依循基本設計而為發展及有無不妥當之處而為審查，就基本設計及細部設計部分，均無額外要求原告增加設計之項目。至原告所為細部設計是否符合請領建築執照與水電等問題，則非被告審核之範圍，應由原告本於其建築師之專業知識辦理設計規劃，並由審照單位及各管線單位審核之。本件原告於完成細部設計後，申領建築執照及水電時，經中華電信股份有限公司及主管機關審核後，所審竣之建築執照、水電設備內容與原始預算書圖不符，致辦理變更設計，此有原告98年6月18日翔建師設字第090618252號函可參，足見原告所為之設計確有缺失，而導致審竣之建築執照與水電設備內容與原始預算書圖不符。準此，本件原告對逾期完成設計之事實，並無爭執，惟主張基本設計與細部設計逾期之事由，均非可歸責於己，依最高行政法院102年度判字第336號判決意旨，自應就此有利於己之事實，負舉證責任以實其說，然就其所主張不可歸責之事由，均未盡舉證責任，其所為之主張自不可採。
六、本件兩造之爭點為：原告承攬系爭採購案，是否有可歸責於己之事由，致延誤履約期限情節重大，及致解除或終止契約，而符合政府採購法第101條第1項第10款及第12款之情事？又原處分是否罹於裁處權3年之時效及違反誠信原則？
七、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」為政府採購法第101條第1項第10款及第12款所明定。該條立法目的旨在針對廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案件時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標，作為決標對象或分包廠商之依據，以杜絕不良廠商之違法及違約行為，避免其再危害其他機關，俾以建立廠商間之良性競爭環境。次按「（第1項）本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後百分之10以上；於其他採購，指履約進度落後百分之20以上，且日數達10日以上。（第2項）前項百分比之計算，應符合下列規定：一、屬尚未完成履約而進度落後已達前項百分比者，機關應先通知廠商限期改善；屆期未改善者，依逾期日數計算之。二、屬已完成履約而逾履約期限者，依逾期日數計算之。」為同法施行細則第111條所明定，該規定意旨在於廠商未完成履約，而有進度落後之情形，招標機關為求使廠商完成履約，仍應先通知廠商限期改善，如有屆期未改善者，再依所定期限之逾期日數計算之，而廠商有屆期改善者，自無逾期之問題；惟如已完成履約而逾履約期限者，自無通知廠商限期改善之必要，而逕依逾期日數計算，再分別認定廠商逾履約期限有無情節重大之情形，依政府採購法第101條第1項第10款之規定處理。又依本件原告參與並於96年11月7日得標被告(為原臺中縣政府及縣市合併後之臺中市政府)所辦理系爭採購案，依雙方於同月16日簽訂系爭契約第9條契約之終止或解除，其中第一項㈩規定：「廠商未依契約規定履約，自接獲機關書面通知日起10日內或書面通知所載期限較長期限內，仍未改善者。」(本院卷17頁)，是本件原告如有未依契約規定之期限履約之情形，被告如有對其書面通知，原告應於接獲通知起10日內或書面通知所載期限較長期限內改善，否則，被告得終止或解除契約。
八、經查，依系爭契約第3條履約期限，其中第6項辦理期限及進度規定：「本契約委任服務事項辦理期限及進度依下列各款辦理：㈠廠商應在契約簽訂日起，20日曆天內完成基本設計，並將有關圖說文件一式六份函送機關審核（以機關收文日為準），並出席機關辦理之審查會。機關審核完成，將結果以書面函知廠商。㈡完成基本設計並經機關審核通過後，以機關發文通知之次日算起30日曆天內完成完成本案設計工程預算書圖一式六份及設計成果光碟片（含測量成果、施工規範、施工說明書、施工進度表、結構計算書、工程預算書圖、招標文件、書圖等電子檔案等）兩份送交機關，並申報設計竣工。㈢審核期間如有需修正事項，廠商應配合機關在規定期限內修正完成，不得推託或提任何異議。其修正時間併入服務期限內計算，超出各階段工期部份以逾期論。㈣審核期間不計入工期」(同卷13頁反面及14頁正反面)，準此，系爭採購案之基本設計之服務期限為簽約日起20日曆天內完成基本設計，另於基本設計經審核通過後，機關發文通知之次日起30日曆天完成細部設計；審核期間雖不計入工期，然修正期間則併入「基本設計」與「細部設計」之服務期限內計算，超出各階段工期部分以逾期論，亦即原告辦理基本設計及細部設計之修正期間，仍應計入基本設計20日曆天與細部設計30日曆天之服務期限內。
九、關於原告基本設計之履約部分，本件兩造於97年1月7日召開基本設計審查會議，被告決定將系爭工程之基地變更至高美2號海堤道路旁之「停車場」內設置(同卷581-583頁)，被告於97年2月4日函知原告溯及自97年1月11日起算基本設計之工期(同卷584頁)，而原告於97年2月12日函被告通知其以：
「依據97年1月7日……會議紀錄，有關變更基地位置至高美2號海堤道路旁停車場之決議，請貴府惠予確認使用基地之地籍為高美段3025及3025-2共2筆無誤，以利工進。」等語(同卷585頁)，又原告於97年2月13日函被告提出基本設計圖說供審核時，該函說明二載明：「依據貴府97年2月4日府農育字第0970035623號函辦理」等語(同卷586頁)，被告於同月14日收受該基本設計圖說，經被告於97年3月10召開基本設計審查會議，決議請原告依各審查委員意見，修正設計書圖，並請於97年3月27日上午10時辦理第2次審查(同卷595-597頁)，經被告於97年3月27日召開基本設計第2次審查會議，決議請原告依各審查委員意見，納入考量並進行修正，經委員會同意基本設計原則並進行細部設計並請依合約工期時程辦理(同卷601-603頁)。
十、次查，被告於97年1月7日召開基本設計審查會議決定變更系爭工程之基地，但決議請業務單位簽請重新計算基本設計工期等相關事宜(同卷583頁)，此變更系爭工程之基地，並非可歸責於原告，原告雖有參與兩造於97年1月7日召開基本設計審查會議，而知悉變更系爭工程之基地，被告仍應依該決議意旨重新計算基本設計工期，尚不得謂因原告與會得知基地變更事宜，而於97年2月4日函知原告溯及自97年1月11日起算基本設計之工期，而應自原告收受被告該通知函之翌日起算工期，方符契約本質。原告依被告該函意旨，於97年2月13日函送被告基本設計圖說，雖未表示異議，然被告97年2月4日函知原告就變更後之工程基地辦理基本設計，迄原告於97年2月13日函送基本設計圖說，並未逾契約規定之20日曆天內完成基本設計，又被告於同月14日收受該基本設計圖說，於97年3月10日召開基本設計審查會議，決議請原告依各審查委員意見，修正設計書圖，並請於97年3月27日上午10時辦理第2次審查，此時被告已於原告未履約前，對原告另定期限修正基本設計，被告再於97年3月27日召開基本設計第2次審查會議，決議同意原告基本設計原則並進行細部設計，足認原告有依被告所定之期限修正基本設計，並經審查委員同意，尚不得謂原告有逾基本設計期限之情形。
、另關於原告細部設計有無逾期部分，依本件系爭契約第6條規定，完成基本設計並經機關審核通過後，以機關發文通知之次日起算細部設計30日曆天之工作期限。上開97年3月27日第2次基本設計之審查會議，其決議載明：「經與會委員同意本案基本設計原則並進行細部設計並請依合約工期時程辦理」等語，原告雖有與會並知悉基本設計業經審核通過之事實，惟依上開契約之規定，仍應以被告發文通知原告之次日起算細部設計30日曆天之工作期限，被告於97年4月1日府農育字第0970089312號函檢送基本設計第2次審查會議紀錄(同卷600頁)，是細部設計部分應自原告收受被告該函日之次日起算30日曆天之工作期限。又依系爭契約第2條第1款「基本設計部分」第1點規定：「廠商依據機關提供地籍資料及初步規劃量體等資料（含機關指示之都市計畫、區域計畫或水土保持計畫等調查），進行基地勘查測量（含自來水、電力、電訊、天然氣之管線調查）及建築技術規則規定施作地質鑽探試驗等工作（本工程如需鑽探，費用由機關負擔），並擬定基本設計要點。」是被告有提供系爭工程基地之地籍資料、進行基地勘查測量及建築技術規則規定施作地質鑽探試驗等工作之義務。查原告於97年4月10日函被告請求其提供地質探勘資料(同卷604頁)，被告於同月29日函原告應先提出地質鑽探需求預算(同卷605頁)；原告於同年5月1日函被告，因未收到被告提供地質鑽探資料，無法進行細部設計相關工作及編列預算，請求展延工期(同卷607頁)，被告於同月13日函已依原告地質鑽探需求刻另案辦理，但不同意原告請求展延工期(同卷609頁)，嗣被告於同月26日函原告地質鑽探採購手續已辦理完竣(同卷610頁)；原告於同年6月9日函被告請求其申請地政機關鑑界以釐清使用基地與現況道路關係(同卷614頁)，被告於同月26日函原告為辦理高美段3
025、3025-2地號2筆土地申請鑑界，經國有財產局、第三河川局同意代為辦理鑑界，請速向清水地政事務所繳費申辦鑑界事宜(同卷615頁)，被告又於同年7月11日函原告清水地政所業於同月8日完成辦理鑑界(同卷625頁)，然被告再於同年8月14日函原告將系爭工程之基地南移至高美段1070-1、1070-5地號土地內辦理套圖(同卷626頁)，又於同月27日函原告系爭工程之細部設計圖於97年9月8日送府(同卷627頁)，而原告於97年9月8日按期函送被告系爭工程之細部設計圖(同卷628-633頁)，被告於97年9月15日召開細部設計審查會議，決議請原告依各審查委員意見修正細部設計書圖，並於97年9月30日將修正書圖送被告(同卷637頁)，原告於同月16日函被告稱高美段1070-1地號土地使用分區為農業區，非屬遊憩服務用地，依法只能申請做為農舍使用，請被告指示(同卷635頁)，被告於97年9月19日函原告表示僅就同段1070-5地號土地辦理規劃，並請原告依97年9月15日細部設計審查會議與會人員意見儘速辦理修正(同卷639頁)，原告收受被告該函，以97年9月23日函表示該所專案負責人接受後備軍人教育召集及出國考察，致期間內無法處理業務為由，要求延長修正期限，經被告於97年10月2日函原告其所述該原因，均非可抗力因素，原告應於97年10月6日將細部設計修正案送府(同卷640頁)，被告又於97年10月17日函原告請於97年10月22日下班前將細部設計修正案送府(同卷641頁)，而原告於97年10月22日將細部設計修正案送被告(同卷642-647頁)，被告於97年11月3日召開細部設計審查會議，決議修正細部設計書圖依審查委員意見原則性通過，並請原告依審查委員意見逐項檢討並洽有關單位，並務請於97年11月7日上午將修正細部設計書圖送被告(同卷649-650頁)，而原告於97年11月12日函送被告修正細部設計書圖(同卷654頁)。
、準此，被告依系爭工程契約有提供系爭工程基地之地籍資料、進行基地勘查測量及建築技術規則規定施作地質鑽探試驗等工作之義務。而被告第1次變更系爭工程基地之高美段302
5、3025-2地號2筆土地，於97年5月26日完成地質鑽探採購手續，另於97年7月11日函完成辦鑑界工作，惟被告再於同年8月14日函原告將系爭工程之基地南移至高美段1070-1、1070-5地號土地內辦理套圖，被告已為第2次變更系爭工程基地，原告辦理細部設計之期限自應另行計算。被告於同月27日函原告系爭工程之細部設計圖於97年9月8日送府，原告於該日按期函送被告系爭工程之細部設計圖，被告於97年9月15日召開細部設計審查會議，決議請原告依各審查委員意見修正細部設計書圖，並於97年9月30日將修正圖送被告，其中原告於同月16日函被告稱高美段1070-1地號土地使用分區為農業區，非屬遊憩服務用地，依法只能申請做為農舍使用，請被告指示，被告又於97年9月19日函原告表示僅就同段1070-5地號土地辦理規劃，並請原告依97年9月15日細部設計審查會議儘速辦理修正，此時被告已為第3次變更系爭工程基地，該事由均屬可歸責於被告。原告收受被告該函後，以97年9月23日函表示該所專案負責人接受後備軍人教育召集及出國考察，致期間內無法處理業務為由，要求延長修正期限，其理由固非正當，惟被告於97年10月2日函原告於97年10月6日將細部設計修正案送府，又於97年10月17日函原告請於97年10月22日下班前將細部設計修正案送府，係於原告未完成履約前再對其另定期限改善，依前揭政府採購法施行細則第111條之規定，及系爭契約第9條第一項㈩規定，原告應於接獲被告書面通知起10日內或書面通知所載期限較長期限內改善，於原告未遵期限改善前，被告尚不得主張原告已有逾履約期間，至原告原對於系爭工程之基地高美段1070-1、1070-5地號土地內辦理細部設計套圖，與被告事後函原告表示僅就同段1070-5地號土地辦理規劃，原告稱因基地不同，須重新辦理設計規劃，期間應重新起算等語，被告則謂原告所提附件30(同卷629-633頁高美段1070-1、1070-5地號土地細部設計)所示97年9月8日提出送審之細部設計圖說與附件37(同卷643-647頁僅就高美段1070-5地號土地細部設計)所示97年10月22日提出之修正設計圖說，2者比較之，其安全圍籬、各層平面圖之設計圖說，均大同小異，難認與基地減縮至同段1070-5地號土地有必然之關係，自無重新辦理細部設計之必要等爭執，與被告上開於原告未履約前再對其另定期限改善之法律效果，不生影響。而原告於97年10月22日將細部設計修正案送被告，被告於97年11月3日召開細部設計審查會議，請原告依審查委員意見逐項檢討並洽有關單位，於97年11月7日上午將修正細部設計書圖送被告，而原告於97年11月12日函送被告修正細部設計圖說，此時已逾5日，原告對此並不爭執，然系爭契約第6條規定，細部設計為30日曆天之工作期限，原告該部分工程逾期5日，本件並非巨額工程採購，履約進度並無落後百分之20以上且日數達10日以上之情形，依政府採購法施行細則第111條之規定，原告並未有本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限情節重大之情形。
、至於原處分以原告應於97年11月12日函送被告修正之系爭工程細部設計及發包預算書圖後，原告依系爭契約之規定應代為申領各項執照（含建築執照），原告遲至98年3月23日始代為申領建築執照，其逾期情形自屬重大，亦有政府採購法第101條第1項第10款所規定之延誤履約期限情節重大之情形乙節。按系爭契約第2條履約標的：「辦理工程整體規劃、設計、監造及協助辦理用地取得、工程發包、驗收、結算、查驗等相關事宜，包括土木、水利、建築、結構、水電、消防、通風、空調、電梯、景觀、植栽及其他道路交通工程等設施，除另有規定外，應依規定申請各項執照與取得水電、消防、衛生下水道及環保等相關主管機關之審查核可事宜等……」，該條第二項細部設計部分㈣：「上述基本設計部份送經機關審議定案後，廠商始得進行工程細部設計，經機關依工程需要指定其辦理事項如下：……㈣代向主管機關請領各項執照及相關設施。」，是原告有代為申領各項執照（含建築執照）之義務，且屬於其細部設計部分履約階段。又按建築法第12條規定：「（第1項）本法所稱建築物之起造人，為建造該建築物之申請人，……。（第2項）起造人為政府機關公營事業機構、團體或法人者，由其負責人申請之，並由負責人負本法規定之義務與責任。」同法第24條規定：
「公有建築應由起造機關將核定或決定之建築計畫、工程圖樣及說明書，向直轄市、縣(市)(局)主管建築機關請領建築執照。」第25條第1項規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」；建築師法第16條規定：「建築師受委託人之委託，辦理建築物及其實質環境之調查、測量、設計、監造、估價、檢查、鑑定等各項業務，並得代委託人辦理申請建築許可、招商投標、擬定施工契約及其他工程上之接洽事項。」是公有建築之起造人為機關，而申請建築機關應由機關負責人申請之；惟若機關與監造單位另有契約明文約定建築師代機關辦理建造執照之申請者，則由建築師代為申請，並依建築法第24條規定，於建築計畫、工程圖樣及說明書核定後即辦理申請，應無待機關通知。是原告於97年11月12日函送修正之系爭採購案工程之細部設計及發包預算書圖後，即應依系爭契約之上開規定代被告為申領建築執照，無須再由被告對其催告或書面通知。
、原告主張依建築法第24條及第25條之規定，招標機關辦理公有建築物新建之工程採購業務，應先行完成建築設計並申請取得建造執照後，始行辦理建築工程施工之招標作業，又依作業手冊相關規定地方主管建築機關基於縮短建造執照申請時間之前提下，將有些必須審查項目列管於建造執照領得後，再行申請辦理，故本件細部設計在取得建築執照後，仍有部分項目處於建築主管機關之待審狀態中，尚未完全定案，系爭工程根本不具有任何公共利益上之急迫性，被告未俟細部設計取得建造執照並完成全部定案，而急於97年12月19日辦理系爭工程採購案第一次公開招標、98年2月23日辦理第二次公開招標，並於同年3月3日由富貴營造有限公司得標，有違上開規定等語。然原告既參與被告所辦理系爭採購案，自應依雙方簽訂系爭契約規定之履約期限處理，被告有無違反建築法第24條及第25條之規定，或作業手冊相關規定，於未取得系爭工程案之建造執照而先發包作業，係被告行政上有無缺失之問題，與原告依雙方簽訂系爭契約規定之履約義務無涉，且原告知悉被告於97年12月19日辦理系爭工程採購案第一次公開招標及98年2月23日辦理第二次公開招標事宜，更應即時申請系爭工程建築執照，以配合系爭工程之施工及監造。是本件自原告於97年11月12日函送被告修正之之系爭工程細部設計及發包預算書圖後，依系爭契約上開規定之意旨及精神，原告本應依該契約之上開規定代被告為申領建築執照，又無正當或其他無法申領建築執照之事由，而無法及時辦理該事宜，縱使再以依系爭契約關於細部設計部分之30日曆天之工作期限計算(原告此義務屬於細部設計階段)，原告遲至於98年3月23日方始為被告代向臺灣省建築師公會臺中市辦事處掛號申請建築執照預審，顯已逾期約有3個月期間之久，依政府採購法施行細則第111條之規定，該部分原告屬已完成履約而所逾之履約期限，符合情節重大之情形，依系爭契約第9條契約之終止或解除，其中第一項㈤規定：「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」(同卷17頁)，且此延誤履約期限，係完全可歸責於原告，本件依上述被告以原告於前述系爭工程基本設計及細部設計部分，均有可歸責於原告，致延誤履約期限情節重大之情形之部分，雖不成立該等事由，惟關於原告遲至於98年3月23日方始為被告代申領建築執照，被告依系爭契約第9條第一項㈤之規定，對原告終止契約，以原告有政府採購法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限情節重大之情形，另以原告有同項第12款規定：「因可歸責於廠商之事由，致終止契約者。」之情形，將其刊登政府採購公報，仍屬有據。
、原告另稱被告於97年10月23日既已知悉原告行為符合系爭契約第9條第1項第㈤款所約定之事由，未積極依政府採購法第101條規定辦理，反而繼續受領原告所提出之給付長達3年，原處分有罹於裁處權3年之時效及違反誠信原則等云。按「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。……。」為行政罰法第27條第1、2項所明定。又按「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。」有最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨可參。是機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，為對於廠商之不利處分，係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，而應適用行政罰法第27條第1項所規定3年裁處權時效，查本件原告遲至於98年3月23日方始為被告代申領建築執照，而有政府採購法第101條第1項第10款及第12款規定之情形，本件被告原處分發文日係100年11月2日(同卷21頁)，原告稱其於100年11月3日收受送達，自未有逾行政罰法第27條第1項所規定之3年裁罰權時效問題。另本件被告以原處分對原告為刊登政府採購公報，性質上屬於行政罰，被告於行政罰法第27條第1項所規定之裁罰權時效期間內，均得為之，此與民事上及行政程序法規定之誠信原則，不生關連。又依系爭契約第9條契約之終止或解除，其中第二項規定：「機關未依規定通知廠商終止或解除契約者，廠商仍應依契約規定繼續履約。」(同卷17頁)，被告以原告有終止契約之事由，於未對原告終止契約之前，原告仍有應依契約規定繼續履約之義務，原告自不得對此解為本件被告對原告有終止契約之事由，被告仍接受原告依契約規定繼續履約之義務，被告於事後不得再對原告終止契約，是原告上開主張，並無可採。
、綜上所述，原處分並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，均無不合，原告請求確認原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均為違法，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 11 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 詹 日 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 19 日
書記官 許 騰 云