臺中高等行政法院判決
101年度訴字第1號101年4月12日辯論終結原 告 劉王登美被 告 臺中市雅潭地政事務所代 表 人 何明欽訴訟代理人 連明瑜上列當事人間因註銷權狀註記事件，原告不服臺中市政府中華民國100年12月15日府授法訴字第1000245214號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。另「地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：『本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制』，法律並未規定發生如何之法律效果。該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。
系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。」復經最高行政法院99年3月9日99年度3月第1次庭長法官聯席會議決議在案。本件原告主張系爭土地謄本標示部及土地權狀之權狀註記事項註記：「大新段1518建號之建築基地地號：大新段第10、11至19、53至58、60至64、66、67、70至123、123-1至123-5、124-1地號」，業已侵害其所有權，原依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟。然依其情形，核屬系爭註記已實質影響原告所在土地所有權之圓滿狀態，侵害其土地所有權，故參酌上開決議意旨，原告應提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。本件經本院行使闡明權後，原告業已改依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟，並將訴之聲明變更為「請求被告應註銷臺中市○○區○○段124之1號地號有關：『權狀註記事項：大新段1518建號之建築基地地號』記載。」經核其變更，僅係訴訟類型及聲明之變更，有利於訴訟方式之正確選定及程序進行，符合當事人之利益及訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之變更尚屬適當，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣訴外人黃正舜為臺中市○○區○○段第1518建號建物（下稱系爭建物）之所有權人，其於民國（下同）97年5月13日持前臺中縣政府（69）建都使字第2786號使用執照存根等相關資料，以70年6月10日建築完竣且坐落於臺中市○○區○○段第10、11至19、53至58、60至64、66、67、70至123、123-1至123-5、124-1地號土地之建物，向被告申辦建築物第一次登記，經被告於97年6月10日辦理登記完竣，並在臺中市○○區○○段○○○○○○號土地（分割自同段124地號，土地重測前係瓦子段73-141地號，分割自同段73-16地號，下稱系爭土地）謄本標示部及土地權狀之權狀註記事項註記：
「大新段1518建號之建築基地地號：大新段第10、11至19、53至58、60至64、66、67、70至123、123-1至123-5、124-1地號」。嗣原告之配偶劉榮燦於99年9月7日將其所有之系爭土地贈與原告，原告發現有上開註記後，乃先後於99年9月20日、同年10月14日及100年6月9日向被告請求註銷前開註記，經被告分別以99年10月12日雅地測字第0991006789號函及100年6月17日雅地二字第100100 4363號函復略以：依據內政部89年3月20日臺（89）內地字第89724 08號函規定，於建物測量成果圖及土地登記標示部其他登記事項欄內加註使用執照之建築基地號，查該建物之使用執照即臺中縣政府
（69）建都使字第2786號使用執照存根資料，73-16地號（即分割前大新段124-1號地號之土地）係屬該使用執照建築基地地號無誤，故無法註銷該建築基地地號等語。原告復於100年9月22日申請註銷前開註記，經被告以同年9月27日雅地一字第1000007023號函復略以：「……經查本案業經本所查明並以99年10月12日雅地測字第0991006789號函及100年6月17日雅地二字第1001004363號函復在案……。」等語，原告不服前開函文，遂向被告提起訴願，主張：系爭土地原地主黃正舜於97年5月13日申請第一次測量登記時未通知原告，損及原告權利甚深；依土地法第43條所示，土地登記後原告有絕對權利，被告於97年所為變更，未獲原告同意，亦未經通知原告，嚴重影響原告權利；依據「國有非公用不動產標售作業程序」第5條第9項（按原告誤植為第5條第7項），備註欄註明其他有關事項規定，原告標售當時並無其他註記云云，案經訴願管轄機關依訴願法第77條第8款規定，以訴願程序不合法駁回，遂提起本案行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告於96年向國有財產局臺中分處標得系爭土地，系爭土地為原地主黃正舜因繳稅而以多筆土地抵稅之一，當時鄉公所、地政事務所、臺中縣政府、國稅局並未查明系爭土地為其他建號之空地比而接受抵稅。該多筆土地於旱溪整建後僅剩下系爭土地，經鄉公所、地政事務所、臺中縣政府、國稅局請財政部國有財產局臺中分處公開標售，惟標售公告未說明該多筆土地為其他建案之空地比。財政部國有財產局臺中分處公開標售公告，亦未說明原告標得土地為系爭建號該建案之空地比。
（二）原告於96年標得該筆土地並於第一次買賣（標得土地時）取得、第二次贈與登記時，向被告取得之土地所有權狀與其他土地證明文件上並未註記為系爭建號建案之空地比；至99年原告配偶將該筆土地回贈予原告時，始發現在所有權狀及土地謄本註記上註明為他人建物之空地比。
（三）經原告多次向被告、臺中市政府、臺中縣政府申訴請求註銷該註記，均一致收到「該筆土地為民國69年潭子大新段1518建物之建築基地，而無法辦理。」回覆。然同為大新段1518建號基地○○○區○○段15、16及19號土地，為何於84年10月27日仍得再成○○○區○○段1167建號之建物基地，且上開土地地目為「田」，使用分區則為「特定農業區」，系爭土地亦應為相同辦理，故原告要求被告本於國家法律，依公平、公正原則撤銷系爭土地空地比之登記。
（四）原告提起訴願，經臺中市訴願委員會告知應向臺中高等行政法院提起行政訴訟，乃建請貴院能以被告於84年10月27日所作核准同為大新段15、16及19號土地，再成為系爭建號之建物基地之例，比照辦理。
（五）綜上所述，原告依行政訴訟法第8條規定提起本件一般給付訴訟，並聲明求為：
⒈請求被告應註銷臺中市○○區○○段124之1號地號有關：
「權狀註記事項：大新段1518建號之建築基地地號」記載。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按訴願法第3條規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」；第77條第1項第8款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」另參照最高行政法院99年3月9日99年度3月第1次庭長法官聯席會議決議要旨，地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。
（二）被告辦理1518及1167建號建物第一次登記時，係分別依據臺中縣政府（69）建都使字第2786號使用執照存根資料及84潭鄉建營使字第6號臺中縣政府工務局實施區域計畫地區自用農舍使用執照辦理，查1518建號建築基地地號係依據臺中縣政府（69）建都使字第2786號使用執照存根資料及內政部89年3月20日臺（89）內地字第8972408號函有關建築基地於申請建築前是否應合併為一宗及辦理建物第一次測量登記應注意事項，其中第三點結論略以：為避免法定空地未依規定而不當移轉，地政機關自民國89年6月1日起，於辦理建物測量第一次登記時，建築測量成果圖應加註使用執照之「建築基地地號」，並於土地標示部及建物標示部加註建築基地地號。卷查本案1518建號建物所有權人黃正舜於97年5月13日申辦建物第一次登記時，檢附臺中縣政府（69）建都使字第2786號使用執照存根資料，瓦子段73-16地號（重測之後分割出大新段124-1地號）係屬該使用執照建築基地地號無誤，被告依上開內政部函規定，自得於建物測量成果圖及土地登記標示部其他登記事項欄內，加註使用執照之建築基地號。另1167建號建物坐落地號係依據前敘84潭鄉建營使字第6號使用執照辦理建物第一次登記。次查被告依地籍測量實施規則第279條及第281條規定辦理建物第一次測量，並依主管建築機關核發之使用執照據以發給建物測量成果圖以供建物第一次登記之用，且被告對於主管建築機關核發之使用執照並無審核之權。
（三）再按最高行政法院上開99年度3月第1次庭長法官聯席會議決議要旨：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」，法律並未規定發生如何之法律效果。該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。」地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記，因未創設（或確認）變動法律關係之效力，核其性質，應屬事實行為。被告因原告請求註銷系爭權狀註記，並以100年9月27日函所為之函覆，係拒絕作成事實行為之要求，僅屬觀念通知，尚非行政處分。本案原告對於非行政處分提起訴願，自非法之所許。
（四）綜上所述，本件原告提起本件訴訟為不合法，資為抗辯。並聲明求為裁定駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告99年9月20日、99年9月22日、99年10月14日書狀、原告100年6月9日陳情書、原告致財政部國有財產局臺灣中區辦事處申請書○○○鄉○○段○○○○○○號土地登記第二類謄本、99雅地字第013601號土地所有權狀○○○鄉○○段1518建號建物登記第二類謄本、被告99年10月12日雅地測字第0991006789號函、100年6月17日雅地二字第1001004363號函、100年10月13日雅地二字第1000007379號函、100年9月27日雅地一字第1000007023號函、99年10月12日雅地測字第0991006789號函、臺中市政府地政局100年9月27日中市地籍一字第1000031328號函、100年6月15日中市地測一字第1000018689號函、臺中縣政府（69）建都使字第2786號使用執照存根資料、99年10月28日府工建字第0990328209號函、內政部89年3月20日臺（89）內地字第8972408號函、財政部國有財產局臺灣中區辦事處96年7月26日地售字第BL096E400101號出售國有土地產權移轉證明書、100年7月21日臺財產中處字第1000009764號函、臺中縣潭子鄉96年9月26日96潭建地用字第2291號都市計畫土地使用分區證明書等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、兩造之爭點為：系爭土地公開標售時，標售公告未說明系爭土地為其他建案之法定空地，是否違反國有非公用不動產標售作業程序規定？被告事後在系爭土地增加註記是否適法？系爭建號其他土地仍得作為其他建物基地使用，系爭土地是否亦得比照辦理？茲分述如下：
（一）按「本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；其分割要件及申請核發程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」建築法第11條定有明文。又「……（三）為避免法定空地未依規定而不當移轉，地政機關自民國八十九年六月一日起，於辦理建物第一次測量登記時，應依下列方式辦理：⒈建物測量成果圖應加註使用執照之『建築基地地號』，其採人工作業地區，分別於土地登記簿標示部之其他登記事項欄及建物登記簿標示部備考欄加註『建築基地地號：○○段○○小段○○、○○、○○等』；其採電子處理登記作業地區登錄方式如下：⑴辦理建物第一次登記，於『建物標示部』其他登記事項欄登打代碼『88』，並將建物測量成果圖所註使用執照之建築基地地號全部登入。⑵另增編一內部收件號，登記原因為『註記』，比照前項登錄方式於每筆建築基地地號之『土地標示部』其他登記事項欄註記建築基地地號。⒉為與『建築基地地號』區別，原建物測量成果圖之『基地地號』欄及土地登記簿之『基地坐落』欄名稱，修正為『建物坐落』，該欄位之填載方式，仍請依內政部72年12月28日臺（72）內地字第202802號函示意旨辦理。……」業經內政部89年3月20日臺內地字第8972408號函釋在案。該函釋係內政部基於中央主管機關之職權，為避免法定空地未依規定不當移轉，所為建築基地應如何註記之與業務處理方式有關之一般性規定，核屬行政規則，因未違反建築法之立法本旨，且未對人民權利之行使增加法律所無之限制，行政機關自可加以適用。
（二）次按「申請建物所有權第一次登記，應提出使用執照或依法得免發使用執照之證件及建物測量成果圖。……」為土地登記規則第79條第1項定有明文。經查，本案建物係訴外人黃正舜等人於69年間申請興建完成之舊有房屋，並由主管機關依行為當時之法令規定核准興建並核發使用執照在案，有前臺中縣政府（69）建都使字第2786號使用執照存根、起造人名冊、地盤配置圖、基地平面圖、建物測量成果圖等件在卷可稽，依其形式外觀而言，系爭建物為依法建築之建物無誤。另建物登記係屬產權宣示登記，且相關法令並未強制規定申請期限，屬任意登記制。是訴外人黃正舜以系爭建物之所有權人身分，於97年5月13日持上開使用執照存根等相關資料，主張系爭建物係於70年6月10日建築完竣，且坐落於臺中市○○區○○段第10、11至1
9、53至58、60至64、66、67、70至123、123 -1至123-5、124-1地號等土地，向被告申辦建築物第一次登記，經被告同意辦理，並在系爭土地謄本標示部及土地權狀之權狀註記事項註記：「大新段1518建號之建築基地地號：大新段第10、11至19、53至58、60至64、66、67、70至123、123-1至123- 5、124-1地號」，揆諸前開規定，即無不合。
（三）另查，被告為登記機關並非建管單位，建物登記之申請人只要依照土地登記規則第79條規定提出合法之證明文件，被告審核該文件無誤後，即應為建物所有權之登記，並依前揭函釋意旨為相關之註記。至於系爭建物在實質上是否違反建築法規或使用分區之限制，則均非被告在辦理建築登記時所能審酌。是原告訴稱「上開土地地目為『田』，使用分區則為『特定農業區』，系爭土地亦應為相同辦理，故原告要求被告本於國家法律，依公平、公正原則撤銷系爭土地空地比之登記。」云云，即非可採。至於原告主張「同為大新段1518建號基地○○○區○○段15、16及19號土地，為何於84年10月27日仍得再成○○○區○○段1167建號之建物基地，應依公平、公正原則撤銷系爭土地空地比之登記。」一節，則涉及建蔽率（按建蔽率是規定基地面積與建築面積的比率關係，目的在維持建築基地內一定比率的空地面積，該空地稱為「法定空地」）在維持建築基地內一定比率的空地面積問題，亦即預留之空地超過法定空地面積部分，非不可能作為其他建築物之法定空地。矧且，按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」有最高行政法院93年判字第1392號判例意旨可資參照。因此，縱認原告上開有○○○區○○段1167建號之建物基地之主張涉及違法，亦屬另案，並不得作為本件應比照辦理之依據。另原告主張「其於96年向國有財產局臺中分處標得系爭土地，系爭土地為原地主黃正舜因繳稅而以多筆土地抵稅之一，當時鄉公所、地政事務所、臺中縣政府、國稅局並未查明系爭土地為其他建號之空地比而接受抵稅。該多筆土地於旱溪整建後僅剩下系爭土地，經鄉公所、地政事務所、臺中縣政府、國稅局請財政部國有財產局臺中分處公開標售，惟標售公告未說明該多筆土地為其他建案之空地比。財政部國有財產局臺中分處公開標售公告，亦未說明原告標得土地為系爭建號該建案之空地比。」云云，則屬第三人財政部國有財產局標售土地是否違反國有非公用不動產標售作業程序規定，或其與原告間買賣系爭土地是否涉有權利瑕疵之問題，亦難以據此認定被告之系爭註記係屬違法，其上開主張，俱非可採。
七、綜上所述，原告依據行政訴訟法第8條規定提起本件一般給付訴訟，請求被告應註銷系爭註記，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 26 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 4 月 26 日
書記官 杜 秀 君