臺中高等行政法院裁定
101年度訴字第100號原 告 楊德東
曾明泉莊漢榕張永志王文鉉陳宜秀林玉蓉賴聖芬許麗琴林怡君林昱均陳睿耆李瑛陳秀惠李芝瑩黃勝志陳宜君王麗惠馬安妮黃寶玉共 同訴訟代理人 陳建勛律師被 告 行政院農業委員會水土保持局代 表 人 黃明耀訴訟代理人 王志輝
許宏達王翔榆上列當事人間申請核發建造執照事件，原告不服行政院農業委員會中華民國101年1月20日農訴字第1000169417號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按原告之訴有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
次按行政訴訟法第4條第1項規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。故依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷之訴，以有行政處分存在為前提。而此所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項定有明文。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生任何法律效果，自非行政處分，亦經最高行政法院44年度判字第18號及62年度裁字第41號著有判例。
二、緣原告楊德東等20人於民國（下同）99年9月13日向宜蘭縣政府申請於坐落宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號集村興建農舍，經宜蘭縣政府於99年11月8日以府農輔字第0990131694號函同意原告等人申請。嗣因行政院農委會於99年10月15日以農水保字第0991875738號函核釋有關「農業發展條例」第18條第1項規定，其要旨謂：「有關取得農業用地之農民，經主管機關核定後，於不影響農業生產環境及農村發展者，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍，但為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用之目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」等語，原告等人因此函釋致續辦建照核發、土地分割、取得使用執照等權益遭受嚴重影響，乃於100年8月15日向宜蘭縣政府陳情被告就申請集村興建農舍案件前後行政解釋不一，影響渠等權益甚鉅，經該府以100年9月13日府農輔字第1000125588號函轉渠等陳情內容至行政院農委會，並請求該會就相關法令予以釋疑，經行政院農委會交由被告以100年9月26日水保農字第1000158378號函（下稱系爭函）復宜蘭縣政府，內容以：「主旨：有關楊德東君等人陳情本局前後行政解釋不一，影響渠等權益甚鉅案，復請查照。」、「說明二、查本局100年1月17日水保農字第0990187228號函示略以，本案既未於99年10月15日前核准集村興建農舍之申請，自應有行政院農委會99年10月15日農水保字第0991875738號令之適用，貴府逕自解釋本會釋令之法律效果，基於職權所作成之行政處分，若因民眾信任該處分有效而採取積極作為，因此而衍生不利益之法律責任，仍請貴府核處，合先敘明。」、「說明三、另本局100年4月21日函復貴府略以，有關集村興建農舍申請案之建造執照核發為直轄市、縣（市）政府權責，依農業用地興建農舍辦法規定，無須本局核備，請貴府仍依100年2月18日立法院協調會議結論本於權責核處。惟前開會議結論係指貴府同意楊德東君等人申請集村興建農舍案之行政處分既未經貴府依行政程序法撤銷、廢止或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，貴府是否准予本案農舍繼續興建，本局僅能尊重貴府立場。」、「說明四、承上，本局已充分告知貴府有關同意楊德東君等人申請集村興建農舍案之行政處分與行政院農委會99年10月15日農水保字第0991875738號令不符，惟貴府若未依行政程序法檢討該行政處分之存廢，仍據以核發建造執照，係貴府職權所為，後續衍生對申請人之不利益，當由貴府核處，本局歷次相關解釋尚無矛盾不一之情事。」等語。原告等人對系爭函不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟。
三、經查，系爭函乃被告回復宜蘭縣政府100年9月13日府農輔字第1000125588號函，關於楊德東等人陳情被告前後行政解釋不一之問題，而系爭函僅係被告重申其曾發文之「100年1月17日水保農字第0990187228號函」及「100年4月21日函」等事實之敘述，及其歷次相關解釋尚無矛盾不一之理由說明，並非對人民為發生法律效果之行政行為，亦非對宜蘭縣政府之主張有所准駁，尚不對外發生法律效果，故不屬於行政處分。訴願決定以系爭函非屬行政處分，不予受理，即無不合。原告提起本件撤銷訴訟，依首揭規定及說明，顯非合法，應予駁回。
四、原告雖主張系爭函形式上雖無載明處分書之文字，但實際上確實因此對原告等之具體申請案件發生影響，甚至產生實質之准駁，並非僅係機關與機關間內部所為之職務上之表示，應認係行政處分云云。惟查，原告係認因行政院農委會99年10月15日農水保字第0991875738號令核釋有關「農業發展條例」第18條第1項規定，可能影響其申請集村興建農舍，亦應經原主管機關宜蘭縣政府就其所申請案件作出否准行政處分後，再循序提出行政爭訟，始為正辦。本件原告等人僅係擔心集村興建農舍續辦建照核發、土地分割、取得使用執照等權益因前揭函釋而受影響，惟原告等人之權益尚未經主管機關就其具體申請案作出否准之行政處分而受損害，自難謂非屬申請農舍核准機關之被告所為前揭對宜蘭縣政府之函復，已對原告之申請產生實質准駁之效力，原告所訴尚無足採。又本件原告之起訴既不合法，依程序不合，實體不究之原則，其所為實體上之主張即毋庸復予審酌，併此敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 27 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 101 年 6 月 27 日
書記官 凌 雲 霄