臺中高等行政法院判決
101年度訴字第106號101年7月4日辯論終結原 告 陸昌化工股份有限公司代 表 人 邱輝煌訴訟代理人 陳大俊 律師
張秀瑜 律師被 告 台中市政府環境保護局代 表 人 劉邦裕訴訟代理人 邱煥宗
吳莉鴦 律師上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺中市政府中華民國101年1月13日府授法訴字第1010007178號及第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。其中就101年1月13日府授法訴字第1010007178號訴願決定部分，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所屬幼獅廠從事化學材料製造業，經內政部警政署環境保護警察隊第二中隊察得原告於民國100年1月21日、3月6日、3月26日、4月9日、4月24日、5月7日委託非法業者非法傾倒事業廢棄物，棄置於臺中市○○區○○路○○巷○○○號-1「現有石業有限公司」，經內政部環境保護署中區督察大隊及被告於同年6月16日會同至現有石業有限公司場址採樣該等傾倒、棄置事業廢棄物，檢測結果判定為有害事業廢棄物，原告前揭行為違反廢棄物清理法第28條第1項第3款規定，被告爰依廢棄物清理法第53條規定，以100年8月18日中市環廢字第1000060006號函（裁處書字號：0000000000000號）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並就堆置於現有石業有限公司土地之事業廢棄物提出清除處置計畫書及限期於100年9月2日前改善完成。原告不服，提起訴願，經臺中市政府100年11月22日府授法訴字第1000226246號訴願決定駁回，原告並未提起行政訴訟，而告確定。嗣被告於100年9月3日至9月10日間派員至現場並拍照存證查驗限期改善結果，前述地點仍堆置事業廢棄物未改善完成，被告乃依廢棄物清理法第53條規定執行按日連續處罰，分別以100年9月19日中市環廢字第1000072047號（裁處書字號：0000000000000號)、100年10月5日中市環廢字第1000077129號（裁處書字號：0000000000000號）、100年10月5日中市環廢字第1000077132號（裁處書字號：0000000000000號、0000000000000號、0000000000000號）、100年10月6日中市環廢字第1000077134號（裁處書字號：0000000000000號）、100年10月6日中市環廢字第1000077135號（裁處書字號：0000000000000號）及100年10月6日中市環廢字第1000077136號函（裁處書字號：0000000000000號）各裁處原告罰鍰30萬元。原告不服，提起訴願遞經駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：被告所為如101年5月24日補充理由狀附
表一所示之行政處分(本院卷81-88頁)及臺中市政府101年1月13日府授法訴字第1010007178號訴願決定均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：系爭100年9月19日中市環廢字第1000072047號（裁處書字號：0000000000000號)、100年10月5日中市環廢字第1000077129號（裁處書字號：0000000000000號）、100年10月5日中市環廢字第1000077132號（裁處書字號：0000000000000號、0000000000000號、0000000000000號）、100年10月6日中市環廢字第1000077134號（裁處書字號：0000000000000號）、100年10月6日中市環廢字第1000077135號（裁處書字號：0000000000000號）、100年10月6日中市環廢字第1000077136號函（裁處書字號：0000000000000號）等如101年5月24日原告補充理由狀附表一所示之裁罰處分（下稱系爭8件裁罰處分）為違法：
㈠被告100年8月18日中市環廢字第1000060006號函（下稱被告
100年8月18日函）之限期改善期間並非相當，且堆置系爭事業廢棄物之現有石業有限公司（下稱現有公司）場址，業經臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）實施封鎖，被告未向臺中地檢署協調解除該封鎖令，遽令原告應負作為義務再以原告未依限完成而為系爭8件裁罰處分，難謂合法：
1.本件被告100年8月18日函於同月23日送達原告，且須扣除3日之清除處置計畫書研擬期間，再扣除被告審議核可清除處置計畫書之期間（須經核可始能開始依計畫書執行清運），如以原告嗣後於100年12月7日提送之處置計畫書為例，遲至同年12月26日原告始接獲被告予以核准之函文，審議期間共計20日，可見自原告接獲該函之翌日起算，加計3日之研擬清除處置計畫書期間，及預計20日之審議期間，原告最早僅能自100年9月16日開始執行清運工作。至於被告命原告應清除處置9,240噸廢棄物所須之實際工作日，如以嗣後原告執行本件清運21,600噸廢棄物之實際工作日共計69日（即將假期、機器歲修及停工改善等日期予以扣除），平均每一個工作日可載運數量為313噸，若以被告要求清運之9,240噸廢棄物，至少須30個工作日始能完成。準此，如以對原告最嚴苛之標準而言，假設原告於100年8月23日收到被告之函文後，3日內就與可寧衛股份有限公司（國內唯一獲有許可處理本件大量含重金屬廢棄物之廠商，下稱可寧衛公司）簽定委託清運契約，且可寧衛公司亦暫時中止與其他客戶之委託清運廢棄物業務，將該公司獲准每月可以處理廢棄物數量限額均用在清運系爭廢棄物，且不問作業日之天候如何、是否為假日、固化機器是否須進行歲修保養之情況下，連續作業均不停工，原告亦須於收受該函文後之53日（即100年10月16日）始能完成清運9,240噸廢棄物，可證被告該函文所定期限絕非相當。實則若依原告前開揭提出之處置計畫書，可寧衛公司預訂之清運數量規劃為每車次清運重量為20噸，每日至少清運10車次，每週清運量為1,000噸（以每週清運5天計算），則依可寧衛公司承諾處理之清運進度，處理9,240噸廢棄物之工作期間至少需要9週，而此處置計畫書預定之清運進度，亦經被告審議核准在案。是以每週清運1,000噸有害事業廢棄物之清運數量，應為兩造均認為合理適當之客觀標準，若依此標準計算，加計前述3日計畫書研擬期間及20日審議期間，本件9,240噸事業廢棄物之清除處置期限，應為函到後之12週左右，始為合理之相當期間。
2.又被告認定系爭廢棄物為含重金屬有害事業廢棄物，依據目前國內獲主管機關核准設立之重金屬有害事業廢棄物固化合格處理或清理機構，僅有5家廠商，但其中南亞塑膠工業股份有限公司麥寮分公司因限定僅能處理台塑及南亞麥寮廠產生之廢棄物，應予扣除，實際上可得清運處理系爭廢棄物之廠商僅有4家，且每家廠商每月核准處理之廢棄物亦有其一定數量限制。承前所述，原告事後委託清理系爭廢棄物之機構即可寧衛公司乃係目前國內獲准每月可得清運處理含重金屬有害事業廢棄物數量最大之廠商（約為另3家廠商可得清運數量之四倍至八倍），然依其實際之清運進度，清運9,420公噸之系爭廢棄物，所須時程為8週（共計56日），若由其餘廠商負責清運，雖各廠商獲准每月可得清理之限制數量各有不同，核計其所須時程均遠遠超出8週之上，例如台灣瑞曼迪斯股份有限公司每月獲准處理之數量僅有1,800噸，縱該公司願意將其獲准清理之額度全數用來為原告清運，而停止為其他客戶提供服務，亦須耗時5個月之久，始能清運9,420公噸之廢棄物，遑論該等清理機構均有原已承攬之廢棄物清理工作須待作業，斷無可能完全配合原告之委託，在特定期間內只為原告處理清運系爭廢棄物，而中斷與其他委託業主之工作。換言之，以目前市場供需之情況，原告不可能在10日內（被告100年8月18日函於同月23日始送達予原告，距該處分之改善限期100年9月2日，僅有10日）完成清運作業甚明。凡上所述有關國內獲准可以處理本案含有重金屬有害事業廢棄物之廠商家數及各家廠商每月獲准處理之數量，均為被告應知悉之事實，其竟仍限期10日要求原告完成清運9,420噸含有重金屬之有害事業廢棄物，再以原告未依限完成而處以系爭行政裁罰，核其行處分之裁量顯然欠缺合理充分之實質理由，且在客觀上違反事物本質，顯有違反禁止恣意之行政法則，其處分自難謂合法。
3.況原告於100年8月23日接獲該函後，並非不予回應，置若罔聞，茲因被告雖命原告於一定期限內清除現有公司場址上之事業廢棄物，並據被告100年7月15日中市環廢字第1000053901號函中敘明其認定之數量約為9,240公噸，但被告並未明確指出該等應清運數量廢棄物之具體位置所在，蓋現有公司經營之棄土場面積遼闊，於該址傾倒廢棄物之廠商為數甚多，且歷經10餘年之久，致現場之事業廢棄物，彼此交疊，實難區隔何者為原告之事業廢棄物。是原告於100年8月25日（收受被告函文後之第二日）即致函被告，提出關於執行清運之困難與疑慮，甚至建議被告改以政府統一發包清運之方式，再由原告依實際傾倒數量按比例分擔費用。故原告於接獲被告限期改善函令後，並無怠於履行義務之意思，只是對現場如何執行清運之方式，存有困難及疑慮，被告既未能明確指示原告如何辨別現場事業廢棄物之歸屬俾執行清運工作，逕對原告課以按日連罰之行政罰，實非有當。且系爭廢棄物位置所在不明應如核執行清運之疑慮，被告迄於100年11月4日始發函予原告召開同年11月8日之協商會議，嗣經兩造於該協商會議中作成決議，即不指定特定位置，亦不問是否為原告所傾倒之廢棄物，祇就一定數量（21,600噸）並以重金屬污染較重之區域優先處理。至此，原告對於上揭執行之困難及疑慮始告解除，並在被告之指導監督下，委託可寧衛公司研擬提出清運計劃書，始獲被告之核准。凡上所述，均可說明被告100年8月18日函確有無法確定廢棄物所在之執行上困難，原告無法依限改善，尚非有可歸責之處。
4.末者，原告依據前揭100年11月8日協商會議之決議，立即開始執行清除處置工作，並於101年4月27日完成清運21,600公噸之有害事業廢棄物（約為本件限期清除之事業廢棄物數量之2.33倍），共計花費2億1,092萬餘元，顯見原告對於因違反廢棄物清理法傾倒事業廢棄物應負之清除處理責任，並無懈怠可言，僅因棄置現場土地上層層堆疊之事業廢棄物，有不易分辨區別之執行上困難，原告實在無法提出具體之清除處置計畫書，遑論完成執行清運工作。綜上被告既未明確告以應如何就上述無法分辨區別之事業廢棄物執行清運，逕以不相當之期限，命令原告應完成清運工作，再以原告未依限改善完成為由，課以系爭按日連續處罰之裁處，實非洽當。
5.至行政機關對人民違反作為義務所課之行政罰，須以人民所負作為義務在客觀上並無法律上障礙而仍怠於履行其作為義務，始應予以裁罰。本件有關原告涉嫌傾倒事業廢棄物事件，緣於臺中地檢署檢察官偵辦之100年度偵字第13655號等違反廢棄物清理法案件，檢察官於100年6月8日查獲現有公司之場址遭傾倒事業廢棄物後，即以刑事案件現場之封鎖帶就上揭場址實施封鎖，迄於系爭15件裁罰處分最後作成之日以前，原告從未獲臺中地檢署檢察官行文告知准許原告可以進入上揭業經檢察官實施封鎖之刑事案件現場進行清除處理之作業。準此可知，原告基於一般人民之地位，固然對被告之行政處分負有一定之作為義務，但面對國家另一司法行政檢察機關因偵辦刑事案件所為之強制處分，亦有遵守之義務，不能擅自進入業經檢察官已實施封鎖之刑事案件現場進行清除作業程序。被告既未與同為國家機關之檢察署進行溝通、協調，先由檢察官解除其對上揭場址之封鎖禁令，遽令原告應為一定之作為義務，實屬強人所難，其遽為系爭連續裁罰之8件裁罰處分，顯有違誤。
㈡內政部環境保護署中區督察大隊（下稱環保署中區督察大隊
）及被告於同年6月16日會同至現有公司場址之採樣檢測過程違法，被告據該檢測結果作成系爭8件裁罰處分，顯有不當：按廢棄物清理法第9條第1項之規定賦予主管機關行政檢查之職權，但該等職權之行使，仍應受行政程序法第1章第6節關於調查事實及證據規定之節制，不容行政機關恣意妄為，以免有害當事人之權益，始能達成行政程序法第1條規定之立法目的即「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」本件被告依據其於100年6月16日至現有公司採樣之廢棄物檢驗報告結果，判定屬有害事業廢棄物，卻未遵守行政程序法笫42條第1項：「行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗」及同條第2項：「勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此限。」之規定，致原告無法確信被告之採樣方法、位置及檢測數據是否正確，亦無法適時表達意見，顯見被告據以認定事實之調查程序已有違法，其依上揭調查程序所認事實作成之系爭15件裁罰處分，亦非有當。
㈢系爭8件裁罰處分違反按日連續處罰之旨趣：
1.按「執行機關或其上級主管機關依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則（下稱執行準則）第2條規定甚明。按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事，維護附近居民健康；是處分機關對於行為人予以按日連續處罰，自須依循執行準則規定，踐行告戒程序，且法條既明定為「按日」，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，並應儘速「按日」送達舉發通知書或處分書。本件被告雖以100年8月18日函踐行告誡程序，惟其所為系爭8件裁罰處分並未依執行準則之規定，載明原告應改善之內容（即所謂有害事業廢棄物之數量為若干及其堆置之特定位置所在何處），亦未載明完成改善之應檢具證明文件為何，顯已違反執行準則之規定。又被告踐行告誡程序後，迄於限期100年9月2日屆至以後，並未儘速「按日」送達裁罰之處分書予原告，除於同年9月19日作成第一次裁處書（違規日期為同年9月3日）以外，竟於同年10月5日一次開出4紙裁處書（違規日期為同年9月4日至9月7日），於同年10月6日則一次開出3紙裁處書（違規日期為同年9月8日至9月10日），嗣於同年10月24日更一次對原告開出7紙裁處書（違規日期為同年9月11日至9月17日），核其所謂之按日連續處罰處分，均非儘速「按日」送達處分書予原告，此與按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事之立法目的有所不符，違反執行準則第2條之規定甚明。
2.次按日連續處罰之制度本質而言，其性質上係屬行政執行罰，而行政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善的意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰，此有最高行政法院89年度判字第2573號及第3415號判決意旨可資參照。是若凡有違規之事實即予處罰，則按日連續處罰之性質將變成秩序罰而非執行罰，恐違法律授權之本旨，此亦有高等行政法院90年度法律座談會提案第4號之座談會研討結果可資參照。本件被告於踐行告戒程序但尚未作成按日連續處罰之裁處前，即於100年9月14日以中市環廢字第1000070680號函（下稱被告100年9月14日函），依據行政執行法第29條規定，命原告應於100年9月25日前繳納清除本件廢棄物之代履行費用計1億7,850萬元，並以保全上揭金額請求權為由，向鈞院聲請假扣押裁定進而查封原告之財產。則由被告於執行違反廢棄物清理法按日連續處罰職權之前，已另依行政執行法第29條規定作出命原告繳納代履行費用予被告，再由被告委託第三人代為履行清除義務之行政執行處分，可知被告原欲執行廢棄物清理法規定按日連罰之行政執行罰用以督促原告「將來」、「自己履行義務」之方法、手段，已變更為依據行政執行法第29條規定，命原告繳納代履行費用予被告，再由被告委託第三人代為履行清除義務之行政執行罰，故上揭被告100年9月14日函載命原告繳納代履行費用之行政執行處分，應已取代先前同年8月18日之限期改善處分，自不應再以原告違反限期改善處分，而自9月19日以後對原告科以連續處罰之處分。
3.末按最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，本件原告於100年9月20日始收受被告100年9月19日作成之第一次裁處書（違規日期為同年9月3日），惟揆諸前揭說明，原告自100年9月3日起至同9月17日（即系爭100年10月24日最後一次裁罰書所載之違規日期）為止原告持續之違規事實，已因被告於100年9月20日作成第一次裁處書之送達而區隔為一次違規行為，被告應不得再就原告接獲第一次裁處書以前所為之違規事實予以處罰，始符按日連續處罰之本旨。故系爭附表一編號2至8之行政處分及附表二編號1至7之行政處分，均係針對原告接獲第一次裁罰書以前之違規事實予以處罰，核與按日連罰之規定意旨不符，應認其處分係屬違法。
四、被告答辯略以：㈠環保署之採樣檢測過程及結果並無不當，被告據檢測結果作成本件行政處分，並無違法：
本件原告違法棄置有害事業廢棄物，經環保署中區督察大隊及被告會同於100年6月16日至現有公司場址採樣，檢測結果判定為有害事業廢棄物，有關採樣及檢測方法，均依照環保署公告之「有害事業廢棄物認定標準」採樣及依「事業廢棄物毒性特性溶出程序」檢測，並應符合標準方法中相關品質規範。原告雖曾對環保署中區督查大隊之檢測結果提出質疑，經環保署以101年6月5日環署廢字第1010047118號函覆原告略以：「．．．三、環保機關執行採樣檢測時，如採樣檢測未發現不符相關規定之情形，檢測結果不因事業單位委託其他檢測公司之檢測結果而變更。事業單位對行政機關執行結果如有不服，建議可採行政救濟方式辦理」，惟原告並未再對檢測結果提出任何行政救濟。是被告依環保署檢測結果作成100年8月18日函，於法並無違誤。況原告已依法定程序就被告100年8月18日函提起訴願業經臺中市政府訴願審議委員員會於100年11月22日駁回訴願，原告並未再提出行政訴訟，已確定在案，原告現再爭執此部分採樣程序不當，實無理由。
㈡臺中地檢署並無封鎖現有石業場址，原告無客觀上不能清除廢棄物情事：
按本件被告並未接獲臺中地檢署通知封鎖現場之事，被告亦曾於100年8月23日以中市環廢字第1000065780號函詢臺中地檢署有無封鎖系爭現有公司場址之事？經台中地檢署於100年8月25日以中檢輝禮100偵13655字第41241號函覆被告略以：
「．．．二、本案於採樣完畢後（註：採樣係於100年6月16日進行），即無持續封鎖，後續封鎖線之維持係內政部警政署環境保護警察隊第二中隊協助行政權責機關之依法處置並避免外力介入。三、本案採樣完成後，內政部警政署環境保護警察隊第二中隊亦持續協助貴局依法進行後續流程，係因貴局反應陸昌化工股份有限公司拒不清除，故為避免外力介入而維持封鎖線。四、綜上，上開現場有持續進行封鎖一事，容有混淆錯誤之處。．．．」，亦證原告主張並不可採。
㈢被告所為系爭8件裁罰處分並無違反「應具體明確」原則：
1.按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法，最高法院96年度判字第594號裁判意旨可資參照。
2.關於本件系爭廢棄物之清除，被告曾先於100年7月15日以中市環廢字第1000053901號函通知原告略以：「主旨：有關貴公司託非法業者，利用35噸曳引車清運有害事業廢棄物，非法傾倒、棄置於台中市○○區○○路○○巷○○○號－1『現有石業有限公司』，已違反廢棄物清理法規定乙案，請
於文到7日內依行政程序法第105條規定以書面方式，就事實上及法律上陳述意見，請查照。說明：．．．二、貴公司經內政部警政署環境保護警察隊第二中隊查察，於100年1月21日、3月6日、3月26日、4月9日、4月24日、5月7日及6月8日委託非法業者傾倒、棄置於台中市○○區○○路○○巷○○○號－1『現有石業有限公司』為9,240噸，已違反廢棄物清理法第28條第1項第3款規定，另上述傾倒、棄置事業廢棄物經100年6月16日採樣，結果判定為有害事業廢棄物。．．．四、請於文到7日內依行政程序法第105條規定以書面就事實上及法律上陳述意見，屆期未提出陳述意見書者，依行政程序法第105條第3項規定，視為放棄陳述意見之機會，將逕行依同法第53條規定處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」原告於7月18日收受上揭函文後，於同月22日以陸昌化工100發字第072201號函提出陳述意見。惟因原告違規事實明確，無免罰之理由，被告遂以100年8月18日函，通知原告略以：「主旨：貴公司違反廢棄物清理法規定以乙案，本局依法處分，請查照。說明：．．．三、貴公司100年7月22日陸昌化工100發字第072201號函所提陳意見，因違規事實明確，核無免罰之理由。綜上，於100年1月21日至同年5月7日間違反廢棄物清理法第28條第1項第3款部分，依同法第53條及『台中市政府環境保護局處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準』規定，屬情況（節）特殊，將依法裁處新台幣30萬元整；．．．四、依前項說明，．．．並請貴公司於文到後3日內就上述台中市○○區○○路○○巷○○○號－1『現有石業有限公司』棄置之事業廢棄物提出清除處置計畫書送本局核備，並限期於100年9月2日以前完成改善完成，逾期未改善完成者，本局將按日連續處罰．．．。」
3.承上，因原告逾期未提出清除處置計畫書送被告核備，亦未為清除，經被告前往稽查結果，原告並未依限清除，乃開立系爭8件處分書，於違反事實欄記載：原告違法傾倒事業廢棄物之時間、地點、違反法規、限期改善完成期限、及屆期查核日期與結果，嗣再為系爭8件裁罰處分。由此可知，被告除已依行政程序法之規定，通知原告就違反廢棄物清理法事件提出事實上及法律上陳述意見外，系爭8件裁罰處分亦是因原告就系爭廢棄物未依規定清除處理，且經限期提出清除處置計畫書及改善未完成後，被告依廢棄物清理法第53條規定所為之按日連續處罰，故原告就系爭8件裁罰處分之處罰之原因事實，應無不知之理。揆之前揭最高法院96年度判字第594號裁判意旨，本件被告所為之行政處分及裁處書，並無不具體明確情事，原告主張尚不足取。
㈣被告以原告逾期未清除廢棄物，而作成連續處罰之系爭8件裁罰處分，於法無違：
按執行準則第3條、同準則第6條等規定及環保署98年2月23日環署廢字第0980015752號函釋意旨，本件被告以100年8月18日函通知原告應於文到後3日內就該公司於100年1月21日、3月6日、3月26日、4月9日、4月24日、5月7日委託非法業者在臺中市○○區○○路○○巷○○○號之1現有公司棄置之事業廢棄物提出清除處置計畫書送被告核備，並限期於100年9月2日以前改善完成，其清除責任已非常明確。則原告自同月23日接獲被告上開改善通知函，並未於文到3日內提出清除處置計畫書送被告核備，亦未於同年9月2日以前改善完成，原告之違章行為於同年9月3日即已成立；況被告至同年9月19日始為第一次裁罰，如原告於同年9月19日以前有改善完成，被告即不可能裁罰，因此原告之清除時間自100年8月23日起至100年9月19日止，長達27日，然原告並無任何清除動作，亦未提出清除處置計畫書，其違規狀態持續存在，被告予以裁罰，於法並無不合。且原告如認情形特殊者，無法於3日內提出清除處置計畫書送被告機關核備，並於同年9月2日前改善完成，尚得申請主管機關准予延長，惟原告並未依法申請延長，是原告主張被告有濫用裁罰權之情形，自非可採。
㈤被告對原告先後作成系爭按日連續處罰之行政處分及繳納代履行費用之處分，並無違法：
按廢棄物清理法第53條規定之立法目的，在課行為人應於期限內改善之義務，對不遵行期限改善者，即按日連續處罰至遵行改善為止，係作為督促行為人完善改善之手段，形式上雖為處罰，實質上乃行政執行罰之性質，並非秩序罰。次按廢棄物清理法第71條第1項之規定，針對屆期不依規定清除、處理之廢棄物，「得」由主管機關或執行機關代為清除、處理，並向行為人求償代履行清理、改善及衍生之必要費用，屬為強制執行行政法上義務所採取之間接強制手段，亦非秩序罰，係立法者衡量各種有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生等之相關因素後，合理賦予行政機關裁量之事項，其與同法第53條後段之連續處罰規定，二者並無相斥之關係，行政機關自得衡酌個案違法情節，本於權責依法裁量處分，無適用先後問題。又廢棄物清理法第71條規定進行之限期清理程序，係行政執行程序之一部分，與同法第53條係有關行政罰之處罰不同，因此已命行為人依第71條限期清理者，仍得依第53條規定裁罰；另「限期清除處理」與「限期改善」之內容未必一致，且二者後續法律效果及其性質不同，自不宜逕以第71條代替同法第53條，蓋廢棄物清理法乃以清理廢棄物為立法目的，其中第71條係賦予地方主管機關或執行機關裁量權限，以決定是否代為清除、處理，並向義務人求償必要費用，然而是否決定代為清除、處理，當依個案衡量，其所需考量因素繁多，此亦為保留個案判斷權限及行政功能所設制度，更屬行政權作用之當然解釋，此有環保署96年7月19日環署廢字第0960048759號函釋意旨可資參照。是本件被告先通知原告限期清除改善完成否則按日連續處罰，繼而依廢棄物清理法第71條規定通知繳納代履行費用，並無違法之處。
㈥被告100年8月18日函中限期清除之期限，並無不當：
被告以100年8月18日函通知原告應於文到後3日內就該公司於100年1月21日、3月6日、3月26日、4月9日、4月24日、5月7日委託非法業者在現有公司場址棄置之事業廢棄物提出清除處置計畫書送被告機關核備，並限期於同年9月2日以前改善完成，但原告並未於文到3日內提出清除處置計畫書送被告機關核備，亦未於100年9月2日前著手改善，遲至同年9月30日始提出「事業廢棄物清理計畫」，期間歷經多次開會討論，確認原告清除之噸數以臺中地檢署起訴書所載之噸數21,600噸為基準，並由原告多次補正清理計畫書後，於100年12月22日始由被告准予核備，原告並於同年12月26日開始進行清除作業，期間共計清運69天，於101年4月27日完成清運21,600噸事業廢棄物。由原告彙整之清運數量，可知原告一天可清運噸數最多可達630.83噸（101年4月26日清運30車次，共清運630.83噸），平均一天可清運313.05噸（21600.54÷69≒3
13.05）。如以被告最初命原告清除255車次共8,925噸（35×255＝8,925）計算，原告一天清運630.83噸，連續清運15天即可全數清運完畢，亦即未待被告開立按日連續裁罰處分書原告即可清除完畢，被告即無由作成按日連續處罰之行政處分，是被告實已給予原告充分時間進行改善清除處理作業，並無期限不相當問題。退步言之，縱採原告一天清運313.05噸計算，約29天可清運完畢，原告亦得依執行準則第5條規定，敘明理由申請延期，然原告不思積極進行清理作業，於被告100年9月19日開立第一張按日連續裁罰書後始提出清理計畫書，其主張改善期限不相當，實無理由。
㈦被告所為之連續處罰，無違反最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議之決議：
本件被告以100年8月18日函限期清除系爭廢棄物，並告戒逾期即按日連續處罰，嗣經被告於100年9月3日至9月17日間派員到現場查驗原告改善之結果，現有公司之場址內仍堆置事業廢棄物未改善完成，故被告遂依廢棄物清理法第53條規定，對原告作成按日連續處罰之處分，於法並無不當。至原告所引最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議之決議，係指行政機關已就受處分人過去特定期間之違規行為已為處分，已切斷該特定期間內違規行為之效力，行政機關再就過去特定期間內任何時段之違規行為另為處分，有違按次連續處罰之本旨。然本件之按日連續處罰係以原告清除義務未履行為前提，在未履行義務前自得連續科以罰鍰，直至原告履行義務或改善違反情況為止，而非對過去的違反行為加以處罰。二者案情不同，自無比附援引之餘地。
五、本件兩造之爭點為：被告以原告未依100年8月18日處分意旨限期改善，依廢棄物清理法第53條之規定，連續為系爭8件各裁罰30萬元之罰鍰處分，是否適法？
六、按「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」、「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：．．．三、委託清除、處理：㈠委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。㈡經執行機關同意，委託其清除、處理。㈢委託目的事業主管機關自行或輔導設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。㈣委託主管機關指定之公營事業設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。㈤委託依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。㈥委託依第29條第2項所訂管理辦法許可之事業之廢棄物處理設施處理。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：一、貯存、清除、處理或再利用有害事業廢棄物違反第28條第1項．．．。」為廢棄物清理法第1條、第28條第1項第3款及第53條第1款所明定。
七、次按「執行機關或其上級主管機關(以下均簡稱處分機關)依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」、「（第1項）前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。（第2項）本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」、「因天災或其他不可抗力事由致不能於改善期限內完成改善者，應於其原因消滅後繼續進行改善，並於十日內以書面敘明理由，檢具相關資料，向處分機關申請重新核定改善期限。前項處分機關為執行機關，且其核定之改善期間超過九十日者，該執行機關應轉請直轄市、縣(市)主管機關核准。」、「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」為違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第2條、第3條、第5條及第6條所明定。
八、再按行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務者，法律自亦得規定以按日連續處以罰鍰之方式使義務人遵從，以達到將來履行義務之效果。上開廢棄物清理法第53條第1款之規定，係對於貯存、清除、處理或再利用有害事業廢棄物違反廢棄物清理法規定者加予處罰，如經限期改善，屆期仍未完成改善者，其處罰之方式為「按日連續處罰」，而「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在(最高行政法院101年度判字第236號判決意旨參照)。又按廢棄物清理法第53條規定之立法目的，在課行為人應於期限內改善之義務，對不遵行期限改善者，即按日連續處罰至遵行改善為止，係作為督促行為人完善改善之手段，形式上雖為處罰，實質上乃行政執行罰之性質，並非秩序罰。另環保署98年2月23日環署廢字第0980015752號函釋：「按日連續處罰意在敦促義務人履行行政上義務，改善期限屆滿後進行查驗認定改善未完成者，應自查驗日起逐日開立按日連續處罰處分書；倘若確認自改善期限屆滿翌日至查驗日期間其違規狀態持續存在之事實，亦得溯及確認違規日起算；惟若改善完成，則不宜溯及。」，該函釋意旨符合上開「按日連續處罰」之目的及精神，並未逾法律所規定課予人民義務範圍，本院自得適用。
九、經查，本件原告所屬幼獅廠從事化學材料製造業，經內政部警政署環境保護警察隊第二中隊察得原告於民國100年1月21日、3月6日、3月26日、4月9日、4月24日、5月7日委託非法業者非法傾倒事業廢棄物，棄置於臺中市○○區○○路○○巷○○○號-1現有公司，經內政部環境保護署中區督察大隊及被告於同年6月16日會同至現有公司場址採樣該等傾倒、棄置事業廢棄物，檢測結果判定為有害事業廢棄物，原告前揭行為違反廢棄物清理法第28條第1項第3款規定，被告爰依廢棄物清理法第53條規定，以100年8月18日中市環廢字第1000060006號函（裁處書字號：0000000000000號，本院卷216-217頁）裁處原告罰鍰30萬元，並就堆置於現有公司土地之事業廢棄物提出清除處置計畫書及限期於100年9月2日前改善完成，原告不服，提起訴願，經臺中市政府100年11月22日府授法訴字第1000226246號訴願決定駁回，原告並未提起行政訴訟，而告確定。
十、次查，被告查獲本件系爭廢棄物非法清理後，曾於100年7月15日以中市環廢字第1000053901號函通知原告略以：「主旨：有關貴公司託非法業者，利用35噸曳引車清運有害事業廢棄物，非法傾倒、棄置於台中市○○區○○路○○巷○○○號－1『現有石業有限公司』，已違反廢棄物清理法規定乙案，請於文到7日內依行政程序法第105條規定以書面方式，就事實上及法律上陳述意見，請查照。說明：．．．二、貴公司經內政部警政署環境保護警察隊第二中隊查察，於100年1月21日、3月6日、3月26日、4月9日、4月24日、5月7日及6月8日委託非法業者傾倒、棄置於台中市○○區○○路○○巷○○○號－1『現有石業有限公司』為9,240噸，已違反廢棄物清理法第28條第1項第3款規定，另上述傾倒、棄置事業廢棄物經100年6月16日採樣，結果判定為有害事業廢棄物。．．．四、請於文到7日內依行政程序法第105條規定以書面就事實上及法律上陳述意見，屆期未提出陳述意見書者，依行政程序法第105條第3項規定，視為放棄陳述意見之機會，將逕行依同法第53條規定處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」(同卷341頁)，原告於收受上揭函文後，於同月22日以陸昌化工100發字第072201號函提出陳述意見(同卷342頁)。被告以原告違規事實明確，並無免罰之理由，以100年8月18日中市環廢字第1000060006號函之處分(嗣因原告並未提起行政訴訟已確定)，除處原告罰鍰30萬元外，另就堆置於現有公司土地之事業廢棄物提出清除處置計畫書及限期於100年9月2日前改善完成，又被告該函及所附之裁處書，已詳載稽查及採樣過程、違章事實及時地(棄置為台中市○○區○○路○○巷○○○號－1現有公司，數量為9,240噸)、對於原告於裁罰前之100年7月22日陳述意見書表示無法免罰、並請原告於文到3日內對現場棄置之事業廢棄物提出清除計畫書送被告核備，其限期於100年9月2日以前改善完作，逾期未改善完成，被告將按日連續處罰等語(同卷216反面)，該處分之記載已足以使原告充分了解其受處分之原因事實及其依據之法令，尚無原告所指稱該處分並未指出應清運數量廢棄物之具體位置及應改善之內容不明確之情形。
、至原告主張其於100年8月23日接獲上開處分後，並非不回應，其於同月25日即致函被告，又處理9,240噸廢棄物，其工作期間至少需要9週，不可能於同年9月2日完成改善，被告所定之期限不合理，且現場經檢察官實施封鎖刑案現場，原告無法至現場進行清除作業等語部分。查如因天災或其他不可抗力事由致不能於改善期限內完成改善者，應於其原因消滅後繼續進行改善，並於10日內以書面敘明理由，檢具相關資料，向處分機關申請重新核定改善期限，為違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第5條所規定，是原告如認處理系爭9,240噸廢棄物，其工作期間至少需要9週，不可能於同年9月2日完成改善，自得依該規定，於100年8月23日接獲上開處分後，檢具事證及清理處置計畫，向被告請求延期或另定合理期限。原告雖曾於100年8月25日有函被告(同卷253-256頁)，惟觀其內容，係爭執被告為上開100年8月18日上開處分時，現場採樣勘驗並未通知原告、現場之廢棄物並非全係原告所為、被告違法行政程序法第42條之規定及建議政府發包給合法立案具信譽之公司統一處理，依「毋枉毋縱」原則，請各廠家該協助承擔的責任比率處置等，係爭執被告該處分之合法性，而非提出具體清理處置計畫，未就被告所定清理期限表示無法完成，亦未請求被告請另定合理期限。且原告於100年9月30日向被告提出之「事業廢棄物清理計畫」(同卷358頁正反面)，清運時每車可載重17-18噸，原告於100年8月23日接獲上開處分後，至系爭8件裁罰處分之100年9月19日第一次裁罰處分止，相距有27日期間，如以每日20車次清運340-360噸，系爭9,240噸廢棄物，仍可於該期間清運完畢；此外，原告曾多次向被告補正清理計畫書後，於100年12月22日始由被告准予核備，原告於同年12月26日開始進行清除作業，依原告彙整之清運數量，原告於101年4月26日清運30車次，共清運630.83噸計算，是原告仍有一天清運63
0.83噸之能力(同卷409頁)，如連續清運，於15日期間亦可全數清運完畢，是本件事實上原告仍有依期限有清理之可能。
、另關於系爭廢棄物現場有無經檢察官實施封鎖刑案現場事宜，經被告於100年8月23日以中市環廢字第1000065780號函詢臺中地檢署有無封鎖系爭現有公司場址之事？經台中地檢署於100年8月25日以中檢輝禮100偵13655字第41241號函覆被告略以：「．．．二、本案於採樣完畢後，即無持續封鎖，後續封鎖線之維持係內政部警政署環境保護警察隊第二中隊協助行政權責機關之依法處置並避免外力介入。三、本案採樣完成後，內政部警政署環境保護警察隊第二中隊亦持續協助貴局依法進行後續流程，係因貴局反應陸昌化工股份有限公司拒不清除，故為避免外力介入而維持封鎖線。四、綜上，上開現場有持續進行封鎖一事，容有混淆錯誤之處。．．．」(同卷352頁)，按本件採樣係於100年6月16日進行，檢察官於採樣後既無持續封鎖之情形，封鎖線之維持僅係警方協助行政權責機關依法處置並避免外力介入之作為，而原告為本件受處分人，負限期改善完成之責任，自非限制原告不得進入清運系爭廢棄物，是原告所稱因現場封鎖無法進行清除作業等云，並無可採。
、復按被告100年8月18日中市環廢字第100006 0006號函之處分，因原告並未提起行政訴訟而告確定，該處分有其確定性及存續力，原告受其拘束，自不得再主張現場採樣勘驗有違行政程序法相關規定，及現場之廢棄物並非全係原告所為，而對於該處分之合法性再行爭執。原告收受該處分後，並未提出清除處置計畫書送被告核備，亦未於被告所定期限100年9月2日以前改善完成，原告未依限完成改善之行為於同年9月3日即已成立，被告分別於同月3、4、6、7、8、9及10日至現場稽查，原告亦均未改善，各有稽查紀錄在卷可稽(附原處分卷，未編頁碼)，原告對此事實亦不爭執。雖被告遲至同年9月19日始為本件第一次之裁罰，惟原告於同年9月19日以前未有改善完成，是原告自100年8月23日起至100年9月19日止，長達27日，既均無任何清除系爭廢棄物之行為，亦未提出清除處置計畫書，則其未為改善之事實係持續存在，被告在原告未完成改善之前，予以按日裁罰，以促使原告履行其公法上義務，核係對原告將來義務履行所採取之督促方法，自屬有據。至被告於100年9月19日作成第一次裁處書（違規日期為同年9月3日）；同年10月5日一次作成4紙裁處書（違規日期為同年9月4日至9月7日，本院卷84頁裁處書所載日期為100年10月5日至同年9月7日係誤繕，應為100年9月5日至同年9月7日，經被告陳明在卷）；同年10月6日則一次3紙裁處書（違規日期為同年9月8日至9月10日），雖非按日送達處分書予原告，因原告於上開100年9月19日最後稽查日止，並未有清除系爭廢棄物之行為，至同年9月30日方始提出「事業廢棄物清理計畫」(同卷358頁)，又期間經兩造多次開會討論，於100年12月22日始由被告准予核備，原告方於同年12月26日開始進行清除作業，原告於收受被告系爭8件裁罰處分時止，尚無進行其改善之義務，按廢棄物清理法第53條規定之立法目的，在課行為人應於期限內改善之義務，對不遵行期限改善者，即按日連續處罰至遵行改善為止，督促行為人完善改善之手段，實質上乃行政執行罰之性質，有如上述，系爭8件裁罰處分，尚無原告所指有違「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第2條規定之情形。
、原告又稱被告於踐行告誡程序但尚未作成按日連續處罰之裁處前，即以100年9月14日函(同卷351頁），依行政執行法第29條規定，命原告應於100年9月25日前繳納清除本件廢棄物之代履行費用計1億7,850萬元，並以保全上揭金額請求權為由，向本院聲請假扣押裁定進而查封原告之財產。則由被告於執行違反廢棄物清理法按日連續處罰職權之前，被告已以100年9月14日函命原告繳納代履行費用之行政執行處分，應已取代先前同年8月18日之限期改善處分，自不應再以原告違反限期改善處分，而自9月19日以後對原告科以連續處罰之處分一節。惟按廢棄物清理法第71條第1項之規定，針對屆期不依規定清除、處理之廢棄物，「得」由主管機關或執行機關代為清除、處理，並向行為人求償代履行清理、改善及衍生之必要費用，屬為強制執行行政法上義務所採取之間接強制手段，亦非秩序罰，係立法者衡量各種有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生等之相關因素後，合理賦予行政機關裁量之事項，其與同法第52條之連續處罰規定，二者並無相斥之關係(最高行政法院98年度判字第1473號及96年度判字第594號判決意旨可資參照，本件雖係屬同法第53條規定之事件，惟法律規定之意旨均相同，仍應為同一解釋)，原告該部分主張，要無可取。
、原告另主張依按最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨(同卷163-164頁)，本件原告於100年9月20日始收受被告100年9月19日作成之第一次裁處書（違規日期為同年9月3日），原告自100年9月3日起至同9月17日（即系爭100年10月24日最後一次裁罰書所載之違規日期）為止原告持續之違規事實，已因被告於100年9月20日作成第一次裁處書之送達而區隔為一次違規行為，被告應不得再就原告接獲第一次裁處書以前所為之違規事實予以處罰，始符按日連續處罰之本旨乙節。按原告所引該決議之意旨，係指行政機關已就受處分人過去特定期間之違規行為作成處分，此時已切斷該特定期間內違規行為之效力，行政機關如再就該特定期間內之違規行為另為處分，有違按次連續處罰之本旨，此與本件按日連續處罰係以原告清除義務未履行為前提，在未履行義務前所為連續處以罰鍰，自不相同，且按次連續處罰與按日連續處罰之定義及要件有間，原告不得將二者比附援引。
、另按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，應以行為人之故意或過失為其責任條件，依司法院釋字第275、521號解釋意旨及行政罰法第7條第1項之規定甚明。本件原告有依被告100年8月18日中市環廢字第1000060006號函之處分，於被告所定期限100年9月2日以前改善完成之義務，而其並無不可避之事故，亦未提出清除處置計畫書，而未依期限完成，其縱無過失，亦難謂無過失責任，自不得主張免罰。綜上，本件原告所訴各節，均非可採，被告所為如原告101年5月24日補充理由狀附表一所示之行政處分，各處原告罰鍰30萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷該等處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。另本件事證已明，兩造其他主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。至原告於本件另行請求撤銷上開附表二所為之處分，因該部分訴訟為不合法，另以裁定駁回之。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 11 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 7 月 11 日
書記官 許 騰 云