臺中高等行政法院判決
101年度訴字第253號101年12月13日辯論終結原 告 李招治（即新裕砂石行）被 告 財政部國有財產局臺灣中區辦事處南投分處代 表 人 李良珠訴訟代理人 黃玉梅
方啟明上列當事人間因國有土地事務事件，原告不服財政部中華民國101年5月3日台財訴字第10100080750號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠本件原告因申請提供開發南投縣○○鎮○○段933、934、93
5（原告嗣後主張本筆土地係誤載）、942、1001、1137、1138地號等7筆國有土地，前於民國（下同）100年5月26日以新裕字第100052502號函向被告申請核發變更編定為礦業用地同意書，經被告以100年11月14日台財產中投一字第1000007113號函復略以：「說明：．．．三、按『國有非公用土地提供開發案件處理要點』規定業經財政部100年9月15日台財產管字第10040023001號令廢止，並訂頒『國有非公用土地提供申請開發案件處理要點』及『許可開發範圍內國有非公用土地處理原則』，於100年9月15日以台財產管字第00000000000及00000000000號令發布實施，依上開新訂頒之提供申請開發案件處理要點第12點第1項規定：『本要點訂定發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，依本要點規定辦理。』四、查本案申請開發範圍內土地全數為國有土地，其中文昌段934、935地號內部分土地及同段1001、1137地號為他人占用；另同段935地號內部分土地已放租予他人使用，故依上開新訂頒之『國有非公用土地提供申請開發案件處理要點』第3點第1項第6款規定，申請開發範圍內之國有土地，面積達申請開發範圍內土地總面積百分之五十以上及第8款規定，被占用暨第9款規定，已提供使用權者，除符合各款但書規定外，均不得同意提供申請開發。五、倘貴行仍有開發意願，請檢具符合該處理要點第3點第1項各款但書規定之證明文件後，再向本分處申請提供開發事宜。」（下稱原處分一）㈡嗣原告於100年11月23日復向被告申請提供開發同段933、93
4、942、1001、1137、1138地號等6筆國有土地（下稱系爭土地，經被告以1 00年12月1日台財產中投二字第1000007971號函復略以：「說明：．．．二、依財政部100年9月15日台財產管字第1004 0023002號令訂定發布『國有非公用土地提供申請開發案件處理要點』第3點第1項第6款規定，申請開發範圍內之國有土地，面積達申請開發範圍內土地總面積百分之五十以上及第8款規定，被占用者，除符合各款但書規定外，均不得同意提供申請開發。查本案申請開發範圍內土地全數為國有土地，其中同段934、1001、1137地號係屬占用，依前開要點規定無法同意提供申請開發。三、另依財政部100年10月11日台財產管字第10040027071號函核示：『本局經管位於水庫集水區範圍內之國有非公用土地，自100年10月1日起停止辦理申請開發。』查本案934、942、1001、1137、1138地號位於集集攔河堰水庫集水區，依上述規定亦無法同意提供申請開發。併予敘明。」（下稱原處分二）㈢又原告再於100年12月27日向被告申請提供開發系爭6筆國有
土地，經被告以101年1月20日台財產中投二字第1010000413號函復略以：「說明：．．．二、依本局100年12月12日台財產局管字第10040035001號函示，『國有非公用土地提供申請開發案件處理要點』第12點第1項規定，本要點訂定發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，包含100年9月15日前已受理申請變更編定為礦業用地，而經本局所屬分支機構通知依規定申請提供開發之案件。查貴行於100年5月26日向本分處申請變更編定為礦業用地，經本分處依本局釋示，以100年11月14日台財產中投一字第1000007113號函復貴行應依本處理要點辦理，貴行爰據以向本分處申請提供開發，故尚符合本局前述100年12月12日函示意旨。三、查本案國有土地屬一般農業區農牧用地，且申請開發範圍內土地全數為國有土地，其中934、1001、1137地號等3筆國有土地為占用，依本處理要點第12點第1項規定：『本要點訂定發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，依本要點規定辦理。但下列申請開發範圍內之國有土地得同意提供申請開發：（一）位於都市計畫範圍內，非屬住宅區、商業區者。（二）面積逾申請開發範圍內土地總面積百分之五十者。』故貴行申請案雖符合第2款但書規定，惟仍受本處理要點第3點第1項第8款規定，被占用者，不同意提供申請開發，但經目的事業主管機關確認有輔導合法化之必要者，不在此限之規範。四、另依財政部100年10月11日台財產管字第10040027071號函示，位於水庫集水區範圍內土地，自100年10月1日起停止辦理申請開發。本案6筆土地均位於集集攔河堰水庫集水區，故仍無法同意提供申請開發。」（下稱原處分三）原告不服上開三件處分，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠本件之爭執，屬公法爭議，鈞院應受理本件行政訴訟：按本
件申請國有土地開發案，遭被告註銷該開發申請，顯未進入訂約階段，是此部分之爭執，屬公法爭議，訴願機關應受理本件訴願（司法院釋字第540號解釋、高雄高等行政法院94年度訴字第11號判決、最高行政法院96年度裁字第1422號裁定參照）。且被告所為原處分一、原處分二、原處分三，均未依行政程序法第96條第1項第6款規定告知不服行政處分之救濟方法及期間，依同法第98條規定，如自處分書送達後1年內聲明不服，視為於法定期間內所為。是原告於法定1年內向財政部提起訴願，程序上尚無不符。
㈡原告依據財政部91年4月8日訂頒之「國有非公用土地提供申
請開發案件處理要點」、經濟部93年12月21日經授務字第09320130020號公告「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點」之相關規定，檢具新裕砂石行興辦事業（砂石碎解洗選場暨附設預拌混凝土廠瀝青拌合廠）計畫書、地籍圖謄本、用地實測圖（已註明外圍界點地籍座標值，比例尺應與地籍圖相同）、非都市土地變更編定申請書、南投縣政府、環保機關非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審核表、農業主管機關同意農業用地變更使用審核表、及應予保護禁止或限制建築地區查詢表及相關單位核復等必備文件（原告證物外放），依法於100年5月26日向被告申請核發系爭6筆國有非公用土地「變更編定為礦物用地同意書」（申請書誤繕7筆，因原告代書誤以為935地號有連號而誤繕，惟該筆土地已經被告准予隔壁砂石廠之申請），案經被告以100年6月1日台財產中投一字第1000003565號函請原告等到現場領勘，嗣以原處分一否准原告申請。原告復於100年11月23日以將變更系爭6筆土地為「一般農業區礦業用地」，向被告申請出具「國有非公用土地提供開發同意書」，惟被告仍以原處分二否准。惟原告仍有開發意願，復於100年12月27日重新申請同意開發，請被告准嗣後再檢具符合規定之相關證明文件，並予備案，且原告亦表明不服被告前開原處分一及原處分二，將另行提出行政救濟在案。惟被告復以原處分三否准原告之申請。
㈢按行政法規係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，
該原則是源自法治國家內涵之信賴保護思想，故行政法規不溯及既往原則不僅是用法（適用法規），且是立法原則。除立法機關於制定法律之際，因衡量公益之維護與利益保護之結果，明定行政法規得例外地溯及既往外，國家機關於適用行政法規時，應遵守該原則，不得任意擴張例外規定之解釋，使行政法規之效力溯及於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律生活之安定。亦即，「行政法應適用行為時法，凡法規之訂頒，其時間在某一行為之後者，則就某一行為引用法規作為論據時，不能以訂頒在後之法規而為溯及之適用」原則。查本件原告係依據財政部91年4月8日訂頒之「國有非公用土地提供申請開發案件處理要點」之規定，於100年5月26日申請核發系爭國有非公用土地「變更編定為礦物用地同意書」，然被告卻以財政部100年9月15日新頒訂之「國有非公用土地提供申請開發案件處理要點」及「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」規定，不同意提供申請開發，顯有違上揭行政法規之不溯及既往原則。
㈣有關系爭申請開發土地位於集集攔河堰蓄水範圍區內爭執部分：
1.按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、「行政規則包括下列各款之規定：．．．為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」、「行政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」為行政程序法第8條、第159條第2項第2款、第160條第2項所明定。
2.被告依據財政部100年10月11日台財產管字第10040027071號函，以原處分二認為「於水庫集水區範圍內土地，自100年10月1日起停止辦理申請開發。本案6筆土地位於集集攔河堰水庫集水區，故仍無法同意提供申請開發。」乙節，按經濟部90年8月16日經水利字第092020205260號公告「集集攔河堰蓄水範圍及蓄水範圍內禁止事項」，並檢送附件「集集攔河堰蓄水範圍圖」在案。又按經濟部92年12月3日經水字第09204614070號令修正條文及名稱，及94年5月27日經水字第09404604480號令「水庫蓄水範圍使用管理辦法」，其中第3條第2款明定「本辦法所稱蓄水範圍．．．前項蓄水範圍應由管理機關（構）擬定送主管機關會同有關機關（構）勘定後核定公告之。變更或廢止時亦同。」另按「經濟部水利署法制作業注意事項」（98年9月24日經水綜字第098140070308號函修正），其中第4條明定：「本署負責解釋之法律及法規命令案件．．．由主辦單位簡述解釋令意旨，簽送（先送會綜合企劃組提供英文翻譯）水利行政組依行政程序法第160條第2項規定以令稿發布並刊登行政院公報。」又據經濟部93年12月27日經水字第09302616440號公告「各水庫及其主管機關與管理機關一覽表」，其中「集集攔河堰」主管機關為經濟部，管理機關為經濟部水利署中區水資源局。是依前開「集集攔河堰蓄水範圍圖」顯示，系爭6筆土地均非在該集集攔河堰蓄水範圍內，且經查閱歷年來經濟部水利署均無修正「集集攔河堰蓄水範圍」公告。縱使系爭6筆土地位於集集攔河堰水庫集水區內，惟未依行政程序法第159條第1項第2款及第160條第1項規定由其首長簽署，並登載於政府公報發布之，於法亦有未合。而且財政部100年10月11日台財產管字第10040027071號函亦未依規定登載於政府公報發布之，於法亦有未合。
3.又「集集攔河堰」主管機關為經濟部，管理機關為經濟部水利署中區水資源局。本件依據經濟部水利署99年8月9日經水工字第09951211420號函說明「㈠非位於水利法第54-1、54-2條及『水庫蓄水範圍使用管理辦法』公告之水庫蓄水範圍內依所附圖說及標示位置。」再依「國有非公用不動產出租管理辦法規定不予出租之國有耕、養地、其認定標準及執行事宜」（國有財產局91年3月19日台財產局管字第0910006651號函）90年12月26日會議結論，其中執行方式：「．．
．經認定影響水源涵養之土地（耕、養地）位於水庫集水區範圍者．．．由出租機關檢具申租土地清冊及地籍圖謄本影本函請土地所在之直轄市或縣（市）政府於1個月內查復。」本件系爭國有土地若位於集水區內，應為水利地，惟南投縣水里地政事務所土地登記繕本、地籍圖繕本均載明使用分區為「一般農業區」，使用地類別為「農牧用地」，迄今並未變更，故與事實不合。
4.原告擬申請開發之土地，同區域之毗鄰土地，邇來業經核准設立有長益砂石行、全谷砂石行及全泥砂石行，供作土石堆置、儲運及加工等事業使用。被告卻以原告位於集集攔河堰集水區內，不予同意提供申請開發，然相同位於集水區內之土地，卻核准上揭砂石行供作土石堆置、儲運及加工等事業使用，被告顯然違反行政程序法第6條平等原則、第7條比例原則及第8條誠實信賴原則。
5.況且，原告100年5月26日之申請案，核與新修正「國有非公用土地提供申請開發案件處理要點」第12點第1項規定：「本要點訂定發布前已受理，尚未同意申請開發之案件，依本要點規定辦理。」、「但下列申請開發範圍內之國有土地得同意提供申請開發：．．．面積逾申請開發範圍內土地總面積百分之五十者。」等規定相符，且與財政部國有財產局100年12月12日台財產局管字第10040035001號函釋示意旨相同。故被告以原處分一略謂「依上開新訂頒之『國有非公用土地提供申請開發案件處理要點』第3點第1項第6款規定，申請開發範圍內之國有土地，面積達申請開發範圍內土地總面積百分之五十以上．．．均不得同意提供申請開發。」等語，洵有未洽。
㈤按修正前國有財產法第42條第1項第2款規定，59年3月前已
實際使用，並願繳清歷年使用補償金者，得逕予出租；於89年修正為82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者，得逕予出租；其修法目的在將被占用不動產，納入正常管理，以利民眾取得合法使用權源，透過行政手段解決問題。又依新頒訂「國有非公用不動產被占用處理要點」第5點明定：「對於國有不動產被私人占用，如符合國有財產法及相關法令規定，得以讓售、視為空地標售、現狀標售或委託經營等方式處理。」第7點明定：「占用期間使用補償金．．．前項使用補償金，得准分期付款。」查原告係上揭文昌段1123地號國有耕地實際耕作之合法承租人，且另於91年9月17日、同月19日、同月24日，及92年3月1日、同年11月5日分別向原承租人石土、黃秀、林金、莊日、陳建福及楊炎火等人頂讓同段933、934、942、1001、1074、1075、1
076、1066、1069、1137及1138地號土地，經營新裕砂石場，並向經濟部水利署第四河川局繳納河川公地運輸便道保證金。且被告自92年起即自動寄發系爭國有地之補償金繳納通知單，該補償金顯係租用系爭國有地之對價，具有租金性質。原告亦依該通知如期繳納，不曾間斷，此有歷年補償金繳納通知單及收據可證，足證系爭國有地係原告有償使用，兩造間業成立新的國有地租賃契約。同時，原告等申請由一般農業區「農牧用地」變更編定為「礦業用地」，案經被告92年5月13日台財產中投二字第0920005041號等函：同意依「非都市土地變更編定執行要點」有關規定，逕向南投縣政府申請變更編定為「礦業用地」在卷；惟南投縣政府93年7月16日府流資字第09301319070號等函略以：因目前該府正辨理砂石專業區細部規劃設計發包，非都市土地變更編定為礦業用地申請案暫緩受理。原告爰向經濟部提起訴願及陳情，案奉該部93年9月30日經授務字第09320124290號函：「．．．
南投縣政府暫緩受理變更編定（為礦業用地）申請，本部先後多次就法理性分析，並經轉請內政部釋示：該府之政策決定不得與區域計畫法、非都市土地使用管理規則等相關法律或中央法規命令牴觸。」並請該府應參照內政部釋示辦理。惟南投縣政府並未參照上開內政部釋示，受理原告等非都市土地變更編定為礦業用地申請。本件申請開發範圍內之國有土地面積雖逾申請開發範圍內土地總面積百分之五十，且被占用，惟業經目的事業主管機關確認有輔導合法化之必要，且符合國有財產法及相關法令規定，依「國有非公用不動產被占用處理要點」規定，應得同意提供申請開發，始屬適法。次按，原告為避免違反水污染防治情事再發生（南投縣政府92年2月24日府授環水字第09300398960號函）及為順利取得砂石業合法工廠登記證及許可證，遂於92年5月21日申請打除護欄及增加引道寬度，業經養護工程處核准在案，復依土石採取法第3條規定，於92年9月20日向南投縣集集鎮0000000段○○○○號施設長42公尺、寬25公尺、深2.5公尺之沉澱池。綜上，被告所稱：「貴行申請案雖符合第2款但書規定，惟仍受本處理要點第3點第1項第8款規定，被占有者，不同意提供申請開發。」乙節，惟本件符合國有財產法及相關法令規定，依其但書規定，目的事業主管機關應可確認有輔導合法化之必要，應不在該限制開發之規範。同時，尚適用前揭「國有非公用不動產被占用處理要點」第5點之規定，始屬允適。故原告復於100年11月23日以變更為「一般農業區礦業用地」，向被告申請出具「國有非公用土地提供開發同意書」乙案，係依據財政部所頒「國有非公用不動產被占用處理要點」規定辦理，且本件係既存砂石碎解洗選場申請合法化案件，被告不同意原告之申請，與財政部揭櫫為解決民眾申請開發案件需用國有土地及促進土地有效利用之立法意旨有違。
㈥綜上，被告所為不同意原告申請開發之行政處分，已違反法
律不溯及既往原則、平等原則、比例原則、誠實信賴原則及行政程序法159條第1項第2款、第160條第2項之規定等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠原告前於100年5月26日以新裕字第100052502號函向被告申
請核發變更編定為礦業用地同意書，依財政部國有財產局100年8月24日台財產局管字第10040021611號函：「有關申請變更編定為礦業用地，設置土石堆置、儲運及加工興辦事業案件，應依『國有非公用土地提供開發案件處理要點』規定審查，符合該處理要點規定得同意供申請開發之情形後，與申請人簽訂『國有非公用土地同意申請開發契約書』，並核發『國有非公用土地同意申請開發證明書』予申請人以憑向目的事業主管機關經濟部許可興辦事業計畫，俟經審查結果許可後，由申請人據以向地政機關申辦變更編定為礦業用地。」惟「國有非公用土地提供開發案件處理要點」業經財政部100年9月15日台財產管字第10040023001號令廢止，並訂頒「國有非公用土地提供申請開發案件處理要點」（下稱新頒訂之開發案件處理要點）及「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」，於100年9月15日以台財產管字第10040023002號及第00000000000號令發布實施，依新頒訂之開發案件處理要點第12點第1項規定：「本要點訂定發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，依本要點規定辦理。」查本案申請開發範圍內土地全數為國有土地，其中文昌段934、935地號內部分土地及同段1001、1137地號為他人占用；另同段935地號內部分土地已放租予他人使用，故依新頒訂之開發案件處理要點第3點第1項第6款規定，申請開發範圍內之國有土地，面積達申請開發範圍內土地總面積百分之五十以上及第8款規定，被占用暨第9款規定，已提供使用權者，除符合各款但書規定外，均不得同意提供申請開發。被告乃以原處分一函復原告檢具符合該處理要點第3點第1項各款但書規定之證明文件後，再申請提供開發。
㈡原告於100年11月23日再向被告申請提供開發，惟因原告未
檢具符合新頒訂之開發案件處理要點第3點第1項各款但書規定之證明文件，及依財政部100年10月11日台財產管字第10040027071號函核示：「本局經管位於水庫集水區範圍內之國有非公用土地，自100年10月1日起停止辦理申請開發。」本案文昌段933、934、942、100l、1137、1138地號土地位於集集攔河堰水庫集水區，依上述規定無法同意提供申請開發，被告爰以原處分二註銷申請案。嗣原告又於100年12月27日申請提供開發，依財政部國有財產局100年12月12日台財產局管字第10040035001號函釋「國有非公用土地提供申請開發案件處理要點第12點第1項規定，本要點訂定發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，包含100年9月15日前已受理申請變更編定為礦業用地，而經本局所屬分支機構通知依規定申請提供開發之案件。」依新頒訂之開發案件處理要點第12點第1項規定：「本要點訂定發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，依本要點規定辦理。但下列申請開發範圍內之國有土地得同意提供申請開發：㈠位於都市計畫範圍內，非屬住宅區、商業區者。㈡面積逾申請開發範圍土地總面積百分之五十者。」經查原告於100年5月26日向被告申請變更編定為礦業用地，雖符合新頒訂之開發案件處理要點第12點第1項第2款但書規定，惟仍受同要點第3點第1項第8款規定，被占用者，不同意提供申請開發之限制，且本案6筆土地均位於集集攔河堰水庫集水區，依財政部100年10月11日函示，自100年10月1日起停止辦理申請開發，被告乃以原處分三註銷申請案。
㈢程序部分：按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為
違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」為訴願法第1條第1項所明定，亦即訴願之提起，需有行政處分存在為前提要件。所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，而行政機關於私法上財產管理行為所生之爭執，要屬行政機關立於私法地位與人民因私權關係所生之爭執，係屬民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，自不得提起訴願。此有司法院釋字第448號解釋、最高行政法院53年判字第234號判例及高雄高等行政法院89年度訴字第68號裁定可稽。本案被告就系爭6筆國有土地依規核辦申請開發案，係屬私法上之契約行為，非為行政處分，若原告對被告所為財產管理行為有所爭執，應循民事訴訟程序解決，不得提起行政訴訟，是原告提起本件行政訴訟，顯不合程序要件。
㈣實體部分：依新頒訂之開發案件處理要點第3點第1項第8款
規定，被占用者，不同意提供申請開發。該規定所稱「占用」，指無權占有國有非公用不動產。又依財政部100年10月11日台財產管字第10040027071號函示，位於水庫集水區範圍內土地，自100年10月1日起停止辦理申請開發。系爭6筆土地之使用情形如101年10月2日函送鈞院之100年8月9日勘查表、現況圖及照片所示，933地號為雜草地，942地號為雜草地，1001地號為種植芭樂，934地號為鋼筋混凝土高牆及雜草地，1137地號為挖深水池、土石地、部分香蕉，1138地號為雜草地。其中934、1137地號係原告占用，1001地號為林金占用，因渠等與被告間並未成立租賃或其他合法使用之法律關係，無合法使用權源，即屬前開規定之占用。嗣後被告查詢系爭6筆土地均位於集集欄河堰水庫集區內，此有經濟部水利署97年7月25日經水工字第09751171680號函及101年1月18日經水工字第10151011910號函可稽。被告以原處分
一、原處分二、原處分三註銷申請案，尚無違背法令及不妥之處等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：本件爭議為公法事件或私法事件？原處分一、原處分二、原處分三是否為行政處分？原告以系爭6筆國有非公用土地申請開發，經被告否准，是否合法？
五、經查：㈠按「我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規
定，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（本院釋字第448號、第466號解釋參照）。至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（本院釋字第540號解釋參照）。
」司法院釋字第695號解釋理由書著有明文。本件原告因申請提供開發南投縣○○鎮○○段933、934、942、1001、113
7、1138地號等系爭6筆國有土地，經被告予以否准，致不能進入訂約程序，且該否准之處分係被告就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分，是此部分之爭執，依上開司法院釋字第695號解釋意旨應屬公法爭議，本院自有審判權，合先敘明。
㈡次按「申請開發範圍內之國有土地，除有下列情形之一者外
，得同意提供申請開發：．．．（六）面積達申請開發範圍內土地總面積百分之五十以上。但經目的事業主管機關認定為興辦公用事業需要者，不在此限。．．．（八）被占用。但經目的事業主管機關確認有輔導合法化之必要者，不在此限。（九）已提供使用權。但申請人為使用權人，且無違約使用情事者，不在此限。．．．（十一）經財政部認定不宜同意提供申請開發。」、「本要點訂定發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，依本要點規定辦理。但下列申請開發範圍內之國有土地得同意提供申請開發：（一）位於都市計畫範圍內，非屬住宅區、商業區者。（二）面積逾申請開發範圍內土地總面積百分之五十者。」為財政部100年9月15日訂定之國有非公用土地提供申請開發案件處理要點第3點第1項第6款、第8款、第9款、第11款及第12點第1項所規定。又「關於貴局（財政部國有財產局）經管位於水庫集水區範圍內之國有非公用土地，自100年10月1日起停止辦理申請開發。」復經財政部100年10月11日台財產管字第10040027071號函示在案。
㈢本件原告因申請提供開發同段933、934、935、942、1001、
1137、1138地號等7筆國有土地，前於100年5月26日以新裕字第100052502號函向被告申請核發變更編定為礦業用地同意書，經被告以100年11月14日台財產中投一字第1000007113號函復略以：「說明：．．．三、按『國有非公用土地提供開發案件處理要點』規定業經財政部100年9月15日台財產管字第10040023001號令廢止，並訂頒『國有非公用土地提供申請開發案件處理要點』及『許可開發範圍內國有非公用土地處理原則』，於100年9月15日以台財產管字第00000000000及00000000000號令發布實施，依上開新訂頒之提供申請開發案件處理要點第12點第1項規定：『本要點訂定發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，依本要點規定辦理。』四、查本案申請開發範圍內土地全數為國有土地，其中文昌段934、935地號內部分土地及同段1001、1137地號為他人占用；另同段935地號內部分土地已放租予他人使用，故依上開新訂頒之『國有非公用土地提供申請開發案件處理要點』第3點第1項第6款規定，申請開發範圍內之國有土地，面積達申請開發範圍內土地總面積百分之五十以上及第8款規定，被占用暨第9款規定，已提供使用權者，除符合各款但書規定外，均不得同意提供申請開發。五、倘貴行仍有開發意願，請檢具符合該處理要點第3點第1項各款但書規定之證明文件後，再向本分處申請提供開發事宜。」嗣原告於100年11月23日復向被告申請提供開發系爭6筆國有土地，經被告以100年12月1日台財產中投二字第1000007971號函復略以：「說明：．．．二、依財政部100年9月15日台財產管字第10040023002號令訂定發布『國有非公用土地提供申請開發案件處理要點』第3點第1項第6款規定，申請開發範圍內之國有土地，面積達申請開發範圍內土地總面積百分之五十以上及第8款規定，被占用者，除符合各款但書規定外，均不得同意提供申請開發。查本案申請開發範圍內土地全數為國有土地，其中同段934、1001、1137地號係屬占用，依前開要點規定無法同意提供申請開發。三、另依財政部100年10月11日台財產管字第10040027071號函核示：『本局經管位於水庫集水區範圍內之國有非公用土地，自100年10月1日起停止辦理申請開發。』查本案934、942、1001、1137、1138地號位於集集攔河堰水庫集水區，依上述規定亦無法同意提供申請開發。併予敘明。」原告再於100年12月27日向被告申請提供開發系爭6筆國有土地，經被告以101年1月20日台財產中投二字第1010000413號函復略以：「說明：．．．二、依本局100年12月12日台財產局管字第10040035001號函示，『國有非公用土地提供申請開發案件處理要點』第12點第1項規定，本要點訂定發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，包含100年9月15日前已受理申請變更編定為礦業用地，而經本局所屬分支機構通知依規定申請提供開發之案件。查貴行於100年5月26日向本分處申請變更編定為礦業用地，經本分處依本局釋示，以100年11月14日台財產中投一字第1000007113號函復貴行應依本處理要點辦理，貴行爰據以向本分處申請提供開發，故尚符合本局前述100年12月12日函示意旨。三、查本案國有土地屬一般農業區農牧用地，且申請開發範圍內土地全數為國有土地，其中934、1001、1137地號等3筆國有土地為占用，依本處理要點第12點第1項規定：『本要點訂定發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，依本要點規定辦理。但下列申請開發範圍內之國有土地得同意提供申請開發：（一）位於都市計畫範圍內，非屬住宅區、商業區者。（二）面積逾申請開發範圍內土地總面積百分之五十者。』故貴行申請案雖符合第2款但書規定，惟仍受本處理要點第3點第1項第8款規定，被占用者，不同意提供申請開發，但經目的事業主管機關確認有輔導合法化之必要者，不在此限之規範。四、另依財政部100年10月11日台財產管字第10040027071號函示，位於水庫集水區範圍內土地，自100年10月1日起停止辦理申請開發。本案6筆土地均位於集集攔河堰水庫集水區，故仍無法同意提供申請開發。」否准原告之申請，原告不服，提起訴願，遭訴願不受理，遂提起本件行政訴訟，並為如事實欄所載之主張。
㈣查原告於100年5月26日向被告申請坐落南投縣○○鎮○○段
933、934、935（原告嗣後主張本筆土地係誤載）、942、10
01、1137、1138地號等7筆國有土地，請被告出具同意書以便申請變更編定為一般農業區礦業用地（本院卷第241頁）。本件原告之申請係財政部100年9月15日訂定之國有非公用土地提供申請開發案件處理要點發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，依該要點第12點第1項但書規定，雖符合該要點第12點第1項第2款規定，惟仍應受同要點第3點第1項各款規定之限制（第6款除外）。而本案申請開發範圍內土地全數為國有土地，其中934、1137地號係原告占用，1001地號為林金占用，另同段935地號內部分土地放租予廖陳雲使用，部分土地為賴山林占用，有土地勘清查表及照片等件附卷可稽（本院卷第143-152頁），故依新頒訂國有非公用土地提供申請開發案件處理要點第3點第1項第8款、第9款規定，申請開發範圍內之國有土地被占用及已提供使用權者，除符合各該款但書規定外，不得同意提供申請開發。被告乃以原處分一函復原告檢具符合該處理要點第3點第1項各款但書規定之證明文件後，再申請提供開發，並無不合。至於被告於原處分一函記載原告之申請案件仍有該要點第3點第1項第6款之適用，與該要點第12點第1項但書規定不合，雖有未洽，但該部分之認定，並不影響本件處分之效力。次查，原告復於100年11月23日向被告申請擬開發坐落南投縣○○鎮○○段933、934、942、1001、1137、1138地號等系爭6筆國有土地，變更為一般農業區礦業用地，請被告出具國有非公用土地提供開發同意書以便辦理（本院卷第136頁）。經被告以系爭土地有該要點第3點第1項第6款規定，申請開發範圍全部為國有土地，面積達申請開發範圍內土地總面積百分之五十以上及第8款規定被占用者，不同意提供申請開發。另依財政部100年10月11日台財產管字第10040027071號函示，位於水庫集水區範圍內土地，自100年10月1日起停止辦理申請開發，而系爭6筆國有土地均位於集集攔河堰水庫集水區（詳後述理由㈤⒉之說明），依上述規定亦無法同意提供申請開發（該要點第3點第1項第11款規定），而以100年12月1日台財產中投二字第1000007971號函否准原告之申請。
又原告另於100年12月27日向被告申請提供開發系爭6筆國有土地（本院卷第134、135頁），經被告以系爭土地有該要點第3點第1項第8款規定被占用者，及以系爭6筆國有土地均位於集集攔河堰水庫集水區，而以101年1月20日台財產中投二字第1010000413號函否准原告之申請，依前揭法令規定及函釋意旨，亦無不合。
㈤原告雖為上開主張，惟查：
⒈按財政部於100年9月15日訂定「國有非公用土地提供申請開
發案件處理要點」及「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」，並同日廢止「國有非公用土地提供開發案件處理要點」，依該國有非公用土地提供申請開發案件處理要點第12點第1項規定「本要點發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，依本要點規定辦理。」是該要點即已明定可溯及既往適用於該要點發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，且依財政部國有財產局100年12月12日台財產局管字第10040035001號函釋「國有非公用土地提供申請開發案件處理要點第12點第1項規定，本要點訂定發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，包含100年9月15日前已受理申請變更編定為礦業用地，而經本局所屬分支機構通知依規定申請提供開發之案件。」之規定，被告就原告於100年5月26日、100年11月23日及100年12月27日申請之案件，予以適用「國有非公用土地提供申請開發案件處理要點」及「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」之規定，並無違反法律不溯及既往之原則。
⒉另經濟部水利署97年7月25日經水工字第09751171680號函（
本院卷第141頁）：「主旨：貴分處函詢『南投縣○○鎮○○段934、942、1001．．．1137、1138地號等9筆土地』環境敏感區位案，復如說明．．．說明：．．．依所附圖籍資料，經查旨揭位址位於集集攔河堰水庫集水區內。」及經濟部水利署101年1月18日經水工字第10151011910號函（本院卷第142頁）：「主旨：貴分處函詢『南投縣○○鎮○○段○○○○號國有土地』環境敏感區位案，復如說明．．．說明：．．．本案依國有財產法查詢之水庫集水區，因該等法規未定義且未以劃設公告為限，本署係依水土保持法之定義，即指水庫大壩全流域稜線以內所涵蓋之地區，採事實認定。目前依水利法公告為水庫及其管理機關（構）者，計96處。經查案址位於依水利法施行細則第5條公告之集集攔河堰水庫之集水區內。」則依經濟部水利署上開2件函文觀之，系爭6筆國有土地均位於公告之集集攔河堰水庫集水區範圍內。原告雖主張系爭6筆土地均非在該集集攔河堰蓄水範圍內，且系爭土地之土地登記謄本、地籍圖謄本均載明使用分區為「一般農業區」，使用地類別為「農牧用地」，迄今並未變更，與事實不合云云。惟縱使系爭6筆土地均非在該集集攔河堰蓄水範圍內，並非即不在集集攔河堰水庫集水區範圍內，且與土地登記謄本使用地類別是否登載為「水利用地」無關，原告此部分之主張，似有誤會。又財政部100年10月11日台財產管字第10040027071號函僅係由財政部下達位於水庫集水區範圍內之國有非公用土地相關案件處理方式，並非行政程序法第159條第2項第2款所規定「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」之行政規則，自無需依同法第160條第2項規定由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。原告主張上開財政部函文未經首長簽署，並登載於政府公報發布之，於法未合云云，核無足採。
⒊又原告主張其擬申請開發之土地，同區域之毗鄰土地，邇來
業經核准設立有長益砂石行、全谷砂石行及全泥砂石行，供作土石堆置、儲運及加工等事業使用。被告卻以原告申請之土地位於集集攔河堰集水區內，不予同意提供申請開發，然相同位於集水區內之土地，卻核准上揭砂石行供作土石堆置、儲運及加工等事業使用，被告顯然違反行政程序法第6條平等原則、第7條比例原則及第8條誠實信賴原則乙節。惟本件原告提出國有非公用土地提供申請開發案件，應依國有非公用土地提供申請開發案件處理要點之規定辦理，被告審核後不同意提供申請開發，而否准原告之申請，依法並無不合，已如前述，至於原告主張同區域之毗鄰土地，邇來業經核准設立有長益砂石行、全谷砂石行及全泥砂石行，供作土石堆置、儲運及加工等事業使用，惟各該砂石行獲准設立，因其申請之時間、地點及所應適用之法令不同，尚不得援引作為被告有違反平等原則、比例原則及誠實信賴原則之論據。⒋依前所述，系爭934、1137地號土地為原告所占用，系爭100
1地號土地為林金所占用，縱使原告有按期繳納占用國有土地使用補償金，惟仍無法改變上開土地被占用之事實，被告依國有非公用土地提供申請開發案件處理要點之規定，否准原告之申請，並無不合。
㈥綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，原告向被告申
請提供開發系爭6筆國有土地，被告予以否准，核無違誤，訴願決定以本件屬私權之爭執，官署基於私法關係所為之函復，亦屬私法上之行為，核非行政處分，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，進而對之為行政爭訟，而為不受理之決定，雖有未洽，但其結果並無不同，仍應予維持。原告起訴論旨請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 20 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 12 月 27 日
書記官 李 孟 純