臺中高等行政法院判決
101年度訴字第27號101年7月5日辯論終結原 告 張秀屘訴訟代理人 林伸全 律師被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 林昶穆上列當事人間因工程施作事件，原告不服內政部中華民國100年11月22日台內訴字第1000182460號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告委託律品法律地政聯合事務所於民國（下同）100年6月10日函請被告，將原告所有坐落臺中市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）下方之排水溝改道，經被告以100年6月23日府授建養字第1000110847號函復略以：「本案系爭土地於100年5月27日邀集相關單位現場會勘，並於100年6月17日發文（中市建養字第1000051519號）會勘紀錄至各單位；經當地里長及里民表示西安街76巷9弄已供公眾通行達30年之久，該處既成道路範圍明確（包含道路側溝），故旨揭土地為具公用地役權之現有巷道。有關現有巷道之改道及廢道事宜，請檢具相關文件至本府都市發展局申辦。」原告不服，提起訴願，經訴願決定以該函非行政處分為由，決定不予受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按「按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對
外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。司法院釋字第423號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。」最高行政法院87年度判字第521號判決參照。經查，被告於系爭土地上施作水溝時，因水溝位於該土地下方，本不妨害原告所有權之行使，原告因而未提異議。惟於100年5月間，迭有警察人員至系爭土地上勘查後，要求原告應撤除放置之盆栽及禁止原告於該處停放機車，被告所屬之建設局道路養護科甚至於100年6月16日在系爭土地上張貼告示，限原告於3日內移（拆）除路障，否則將依法查處等語。原告認為系爭土地為私人所有，本可自由使用，未予理會，然被告竟以系爭土地已為既成道路為由，強行將原告之盆栽移除，原告因認系爭土地非屬既成道路，被告不應在該土地上設置水溝，乃於100年6月10日函請被告將其設置於系爭土地下方之水溝改道事，經被告於100年6月23日以府授建養字第1000110847號函復稱：經當地里長及里民表示西安街76巷9弄已供公眾通行達30年之久，該處既成道路範圍明確（包含道路側溝），故旨揭土地為具公用地役權之現有巷道，有關現有巷道之改道及廢道事宜，請檢具相關文件至本府都市發展局申辦等語。核其內容，雖無明白駁回之文字，然被告既認定系爭土地為現有巷道，實已有拒絕原告請求將該土地下方之水溝改道之意，參照上開實務見解，應認屬行政處分，原告自得依法提起救濟。訴願決定認為該函文僅屬觀念通知性質，應有違誤。
㈡系爭土地位於臺中市○○區○○街與西安街76巷9弄交會處
，乃原告之私有土地，有土地登記謄本及地籍圖為憑，原告於77年間遷入臺中市○○區○○里○鄰○○街○○○號房屋居住後，被告才施設水溝，但何時施設已忘記。然原告即在該屋面臨西安街76巷9巷口騎樓側邊，設置電動鐵捲門供車輛出入使用，系爭土地平日亦供原告放置盆栽及停放機車，有現場照片為證（現場紅線係被告於100年7月23日拍攝當日所繪），故系爭土地向來即屬原告作為汽車出入、放置盆栽及停放機車之私人用途，本非供行人通行之處所，亦不可能影響公共安全，被告認原告有阻礙通行之事實，顯屬無據。
㈢該西安街76巷9弄為現有約6米寬巷道，路面寬度充足，可供
公眾通行，行人無需再通行系爭土地之必要，且該土地絕非有供公眾通行30年之事實，參照司法院釋字第400號解釋「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。」是縱認公眾或有通行系爭土地之事實，然僅為通行之便利或省時，被告未查明即以當地里長及里民之轉述，以該地已供公眾通行達30年之久，遽謂系爭土地為既成道路，顯非適法。況且，該里民劉秋蓮等人，並非在當地社區居住30年以上，如何能夠陳述道路已供通行30年以上之事實？原訴願審議委員會小組會議亦認為：系爭土地相鄰巷道之寬度已足供不特定公眾通行使用，尚難認定不特定公眾有使用系爭土地之必要性，因而決議撤銷原處分等語，惟最後內政部竟以該處分非行政處分為由，駁回訴願，未能解決人民糾紛，實為憾事。
㈣被告主張系爭土地符合臺中市建築管理自治條例第16條規定
，認定為既成道路並無不妥云云，然查，該西安街76巷9弄固經當地里長及里民表示已供公眾通行達30年之久，惟此僅指該「巷弄」有公眾通行之事實，並不能證明系爭土地同有公眾通行之事實，被告對上開條例所規定之其他要件，如寬度、使用性質、通行情形及公益上需要等，俱未逐一調查認定，豈可僅以里長、里民之說詞即率爾泛稱系爭土地為既成道路？被告雖通知原告可申請現有巷道改道等語，然倘原告提出申請，一則未必核准，另則無異承認系爭土地為現有巷道，顯非妥適，故原告迄未提出申請等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠按訴願法第1條第1項前段規定：「人民對於中央或地方機關
之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」第77條第8款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」復依最高行政法院62年度裁字第41號判例要旨：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」基此，被告於100年6月23日府授建養字第1000110847號函請原告有關申請土地下方之水溝改道一事，應先辦理「現有巷道之改道及廢止事宜，並檢具相關文件至本府都市發展局申辦」，此僅為單純事實敘述及程序與理由之說明，係屬觀念通知，非對人民之請求有所准駁，非屬行政程序法及訴願法上之行政處分，依前揭規定及判例意旨，原告之起訴顯不合法，請依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以裁定駁回。
㈡退步言，縱上揭函文係屬行政處分，依臺中市建築管理自治
條例第16條第1項第1款規定：「本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。」同條第2項第1款規定：「前項第1款，供公眾通行之巷道，應由本府就其寬度、使用性質、使用時間、通行情形及公益上需要認定之，並符合下列情形之一：巷道旁之房屋已編有二戶以上門牌，戶籍登記或建築完成逾20年者。」。基此，被告於100年5月27日邀集相關單位現場會勘，經臺中市政府都市0000000街○○巷9弄雖無套繪指示建築線紀錄，亦經當地里長及里民表示西安街76巷9弄已供公眾通行達30年之久，該處既成道路範圍明確，本巷道（西安街76巷9弄）為具公用地役權之現有巷道，並作成會議結論於100年6月17日以中市建養字第1000051519號函發文會勘紀錄至各單位。另經勘查現場確認巷道旁之房屋已編有二戶以上門牌，有現場照片可證。又依原告起訴狀所述其於77年間遷入該屋，迄今亦逾20年，更可證明被告認為該系爭巷道符合臺中市建築管理自治條例第16條第1項第1款之規定，亦屬合法。
基此，被告100年6月23日府授建養字第1000110847號函文係屬依法行政，並無不妥。
㈢另依臺中市建築管理自治條例第18條第1項規定：「現有巷
道之改道或廢止，應向本府申請之，本府應將廢止或改道之路段公告30日，徵求異議，公告期滿無異議或認定異議無理者，核准其申請。」準此，原告所述之系爭土地，因具公用地役權之現有巷道關係，原告應先依前揭規定向被告所屬都市○○○○○○道或廢止，始合乎程序，因而被告於100年6月23日府授建養字第1000110847號函請其檢具相關文件至被告所屬都市發展局辦理，係符合前揭自治條例之規定，原告未依規定辦理，率予提起本件訴訟，顯無理由。
㈣至原告訴稱系爭土地平日供其放置盆栽及停放機車之私人用
途乙節，惟原告已佔用現有巷道之排水溝及部分路面，且因位於烈美街與西安街76弄9巷巷口，據當地里民反映已影響到車輛進出，阻礙通行恐危及安全，被告已於100年5月27日會勘時勸導原告改善，以免發生公共危險。又水溝屬道路之附屬設施，水溝之外緣屬於道路界限，故水溝屬於道路之一部分。綜上，原告之主張為無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告100年6月23日府授建養字第1000110847號函是否為行政處分？原告請求被告將系爭土地上之水溝改道，請求權基礎為何？有無理由？
五、經查：㈠按「按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對
外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。司法院釋字第423號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。」最高行政法院87年度判字第521號判決參照。本件原告以系爭土地為其所有，本可自由使用，被告不應在該土地上設置水溝，乃於100年6月10日函請被告將其設置於系爭土地下方之水溝改道，經被告於100年6月23日以府授建養字第1000110847號函復略以：經當地里長及里民表示西安街76巷9弄已供公眾通行達30年之久，該處既成道路範圍明確（包含道路側溝），故旨揭土地為具公用地役權之現有巷道，有關現有巷道之改道及廢道事宜，請檢具相關文件至本府都市發展局申辦等語。核其內容，雖無明白駁回之文字，然被告既認定系爭土地為現有巷道，實已有拒絕原告請求將該土地下方之水溝改道之意，為就公法上具體事件所為之決定，對原告而言已發生法律效果，應認屬行政處分，合先敘明。
㈡按「本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形： 供公眾
通行，具有公用地役關係之巷道。．．．前項第1款，供公眾通行之巷道，應由本府就其寬度、使用性質、使用時間、通行情形及公益上需要認定之，並符合下列情形之一：巷道旁之房屋已編有二戶以上門牌，戶籍登記或建築完成逾20年者。」為行為時臺中市建築管理自治條例第16條所明定。
又依司法院釋字第400號解釋理由書認為有公用地役關係之既成道路應具備下列三要件：①首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。②於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事。③須經歷之年代久遠而未曾中斷。
㈢查原告所有之系爭土地位於臺中市○○區○○街與西安街76
巷9弄交會處，屬於西安街76巷9弄巷道往烈美街之轉角處，有原告以紅色筆標示於相片上可稽（本院卷第14頁）。被告於系爭土地所在之西安街76巷9弄巷道施設水溝，該水溝即屬西安街76巷9弄巷道之一部分。系爭土地經被告於100年5月27日邀集相關單位及當地里長、里民等人到現場會勘結果，臺中市政府都市0000000街○○巷9弄雖無套繪指示建築線紀錄，當地里長徐文電及里民劉秋蓮等人均表示西安街76巷9弄已供公眾通行達30年之久，巷道內住戶約有1千人，經被告現場勘查確認該巷道兩旁均建有房屋，並已編有二戶以上門牌，依現有巷道使用性質、通行現況等據以認定該處為既成道路範圍明確，該巷道（西安街76巷9弄）為具公用地役權之現有巷道，有該會勘紀錄1件及拍攝之照片附卷可憑（本院卷第42-45)。又原告陳稱其於77年間遷入其房屋居住，迄今亦逾20年，被告於系爭土地上施作水溝，原告並無異議（見本院卷第54頁準備程序筆錄）。則系爭土地既為西安街76巷9弄巷道之一部分，已供公眾通行達30年之久，被告於系爭土地上施作水溝亦無異議，顯見西安街76巷9弄已為供公眾通行之既成巷道，核屬司法院釋字第400號解釋所稱之既成道路相符。系爭土地既屬道路，被告於既成道路施設水溝，核屬被告之行政措施，具有公用地役權關係存在，原告雖為系爭土地之所有權人，其權利即應受該公用地役權之限制，原告申請被告改道，被告予以否准，並無不合。是原告主張劉秋蓮等人非當地之居民，及被告未就現有巷道使用性質、通行現況等情形調查據以認定該處為通行30年以上之現有巷道，顯非適法云云，尚無足採。
㈣又原告雖主張其於77年間遷入臺中市○○區○○街○○○號房
屋居住後，被告才施設水溝，原告即在該屋面臨西安街76巷9巷口騎樓側邊，設置電動鐵捲門供車輛出入使用，系爭土地平日亦供原告放置盆栽及停放機車，系爭土地向來即屬原告作為汽車出入、放置盆栽及停放機車之私人用途，本非供行人通行之處所，亦不可能影響公共安全；又該西安街76巷9弄為現有約6米寬巷道，路面寬度充足，可供公眾通行，行人無需再通行系爭土地之必要云云。惟系爭土地為西安街76巷9弄巷道之一部分，供公眾通行達30年之久，為不特定之公眾通行所必要，已如前述，縱使被告是於原告遷入現有房屋居住後始於系爭土地上施設水溝，亦不影響系爭土地先前即供公眾通行30年以上之事實。至於原告於系爭土地上放置盆栽及停放機車，且系爭土地為該道路之轉角處，即有妨礙公眾之通行，自有通行系爭土地之必要，而非僅為通行之便利或省時。是原告上開主張，亦無足採。另原訴願審議委員會小組會議認系爭土地相鄰巷道之寬度已足供不特定公眾通行使用，尚難認定不特定公眾有使用系爭土地之必要性，因而決議撤銷原處分等語，惟該內政部訴願審議委員會小組之意見並未經訴願審議委員會決議通過（訴願卷第10-15頁），是該訴願審議委員會小組會議之意見，尚難拘束本件。
㈤綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，原告就其所有
系爭土地上之水溝申請被告改道，被告予以否准，揆諸上揭規定，核無違誤，訴願決定以原處分非行政處分，而予不受理決定，其理由雖有未合，但其結果並無不同，仍應予以維持。原告起訴論旨請求撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 12 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 7 月 18 日
書記官 李 孟 純