臺中高等行政法院判決
101年度訴字第279號102年1月30日辯論終結原 告 胡承鵬訴訟代理人 王耀賢 律師複 代理人 林益輝 律師被 告 臺中市政府環境保護局代 表 人 劉邦裕訴訟代理人 吳莉鴦 律師上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺中市政府中華民國101年6月19日府授法訴字第1010103264號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告審認原告前因未領有主管機關核發之公民營廢棄物清除處理機構許可文件，於民國96年至100年間非法承接清運陸昌化工股份有限公司（幼獅廠）（下稱陸昌公司）之有害事業廢棄物，傾倒於門牌號碼臺中市○○區○○路○○巷○○○○○號現有石業有限公司（下稱現有公司）場址共1,511車次以上，於100年6月16日經檢察官會同行政院環境保護署中區督察大隊、環保警察隊與被告履勘現場查獲，已經被告以100年12月5日中市環廢字第1000088066號函（下稱100年12月5日處分）處以原告新臺幣（下同）60,000元罰鍰，並命其停止營業，依廢棄物清理法第71條規定，命原告於文到後14日就上開場址提出清除處置事業廢棄物計畫書，且限於101年1月16日以前清除處理改善完成，惟原告未遵限清理改善完成，被告以101年2月15日中市環廢字第1010012582號函（下稱原處分）適用廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及行政執行法施行細則第32條等規定，命原告應於101年4月3日前繳納預估清除處理之代履行費用543,960,000元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：㈠本件系爭廢棄物已經陸昌公司清除處理完竣，有該公司於10
1年5月14日向被告提出之100年12月至101年4月之事業廢棄物妥善處理紀錄文件可憑。系爭廢棄物既係由陸昌公司清除處理完竣，而非由被告代為清除處理，揆諸廢棄物清理法第71條之規定及本院91年度全字第4號裁定及最高行政法院98年度裁字第3385號裁定意旨，被告自不能命原告繳納代履行費用。
㈡退言之，縱認被告可先預估代履行費用命原告預估代履行費
用命原告先行繳納，但上開廢棄物經被告估算約27,168噸，陸昌公司已於101年4月16日清除21,600噸，僅餘約5,598噸，被告猶以清除前之原數量估算代履行費用，自有未洽。又被告估算每噸廢棄物之代履行費用為20,000元，但原告前委託他人載運每18噸之費用僅為11,000元，被告所估費用並不合理等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略謂：㈠本件原告明知其並未依廢棄物清理法第41條第1項規定領有
廢棄物清除許可文件，竟於95年底，受陸昌公司之委託，代為清除處理該公司所產製之事業廢棄物，原告即與現有公司之負責人王金鎮商議，將陸昌公司之有害事業廢棄物載運至現有公司場址回填、堆置，而自96年9月起委託非法清運業者汪進發等人自陸昌公司載運事業廢棄物至該場址傾倒。嗣於100年6月8日，經臺灣臺中地方法院檢察署檢察官督同內政部警政署環保警察隊第二中隊等單位查獲，原告於偵查中自白認罪，而據檢察官認定原告與其他共同正犯觸犯違反廢棄物清理法第46條第4款等罪嫌，事證明確，予以偵查起訴在案。被告通知原告陳述意見後，認定原告之違規事實明確，不具免罰理由，乃依廢棄物清理法第57條規定，以100年12月5日處分對原告裁處罰鍰60,000元，並命停止營業，依廢棄物清理法第71條規定，限期命其提出清除處置事業廢棄物計畫書，且應於101年1月16日以前改善完成確定在案。惟因原告並未依限自行清除處理上開廢棄物，故被告即依據檢察官起訴書所認定之廢棄物數量，適用行政執行法第29條規定，估算原告應繳納代履行費用後，再限期催告原告繳納，並說明如逾期不繳納代履行費用或不自行清除，被告將執行代履行並移送強制執行。依廢棄物清理法第71條第1項、第4項及行政執行法第29條等規定，並參照最高行政法院97年度判字第753號判決意旨及法務部行政執行署90年9月5日行執一字第003004號函釋，被告依行政執行法第29條規定，作成原處分命原告限期預納代履行費用，於法並無違誤。
㈡原告援引本院91年全字第4號裁定意旨，主張被告未完成代
履行義務，不能向其求償云云。惟該案關之行政程序及行政處分核與本件案情不同，自不能比附援引。而代履行除由主管機關或執行機關為之外，尚得委託第三人或指定之人為之，為行政執行法第29條第1項明定。本件原告應負清除處理之廢棄物雖非由被告親自為之，而是由陸昌公司處理，於法亦無不合。況陸昌公司為負清除處理義務之人，雖與被告達成協議清除違法堆置之事業廢棄物21,600噸，但對於受污染之環境尚未復原改善完成，依廢棄物清理法第30條規定，原告仍應負連帶責任，因此不論實際執行代履行義務之人為何人，在現有公司場址之廢棄物尚未完全清除及環境改善完成前，原告仍無法免除應負之清除改善義務。且撤銷訴訟判斷行政處分之合法性，應以其作成時之事實或法律狀態為基準，並非如課予義務之訴或給付之訴，係以事實審行政法院言詞辯論終結之際為法律及事實狀態之基準時（最高行政法院92年度判字第1331號判決意旨參照），是縱使陸昌公司事後已清運2,1600公噸之事業廢棄物，惟此為原處分作成後發生之新事實，並非當時之事實狀態，原告據以指摘原處分違法，為無理由。況上開廢棄物總噸數為27,198噸，陸昌公司僅清除21,600噸，尚有5,598噸未清除，原告不但應就尚未清除之5,598噸盡清除義務，且須與陸昌公司就環境改善義務負連帶責任。
㈢原告雖稱其當初委託他人載運廢棄物每車次才11,000元，而
被告估算每噸高達20,000元，顯有過高云云，但原告係違法清運，既非委託有證照之機構處理，亦未經過標準作業程序處理，所需費用自有不同，被告係經訪價多家機構後，採取最低者，已列計費用項目並無過高可言等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為：被告審認原告應與陸昌公司就共同傾倒於現有公司場址之1,511車次（共27,198噸）有害事業廢棄物負清除義務，而適用廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條及行政執行法施行細則第32條等規定，作成原處分命原告繳納預估清除處理之代履行費用計543,960,000元，認事用法有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠按廢棄物清理法第71條第1項、第4項分別規定：「（第1項
）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。」「（第4項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關代為清除、處理第1項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之」。
㈡復按行政執行法第29條規定：「（第1項）依法令或本於法
令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」同法施行細則第1條規定：「本細則依行政執行法（以下簡稱本法）第43條規定訂定之。」第32條規定：「執行機關依本法第29條第1項規定，委託第三人或指定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。二、受委託之第三人或指定之人員。三、代履行之標的。四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。五、代履行之期日」。
㈢稽之卷附原處分所載（見本院卷第86頁）及被告之答辯意旨
（見本院卷第37至39頁、第117至120頁、第171至176頁之被告答辯狀；第207至210頁之辯論要旨狀及第109至114頁、第166至169頁、第181至184頁、第191至192頁之準備程序筆錄暨第198至202頁之言詞辯論筆錄），足見本件被告作成原處分命原告繳納預估清除處理之代履行費用計543,960,000元，無非以：⒈原告與陸昌公司就傾倒於現有公司場址之有害事業廢棄物應負連帶清除及環境改善義務負連帶責任，彼此責任範圍相同，該廢棄物之數量為1,511車次以上，共27,198噸；⒉被告前已以100年12月5日處分依據廢棄物清理法第71條對原告裁處罰鍰6萬元，命停止營業，並依廢棄物清理法第71條規定，限期命其提出清除處置事業廢棄物計畫書，且限其於101年1月16日以前，限期改善完成確定在案，原告未依限自行清除處理上開廢棄物，被告自得適用廢棄物清理法第71條第1項及行政執行法第29條、行政執行法施行細則第32條等規定，限期命其預納代履行費用；⒊被告經訪價後所預估之上開廢棄物清運費用額並無過高之情事等理由，為其主要論據。
㈣查原告因與陸昌公司共同違反廢棄物清理法第41條規定，傾
倒1,511車次以上之有害事業廢棄物於現有公司場址計27,198噸，已經檢察官提起公訴，並據被告以100年12月5日處分對原告裁處罰鍰6萬元，命停止營業，並限期命提出清除處置事業廢棄物計畫書，及於101年1月16日以前改善完成，原告未據提起行政爭訟確定在案等情，為兩造所不爭執，復有卷附上開廢棄物棄置實況照片（見訴願卷第75至76頁）、臺中地方法院檢察署檢察官100年度偵字第13655、15042～48、15415、15662號起訴書（見本院卷第41至77頁）、被告100年12月5日處分及送達證書（見訴願卷第21至24頁）等件可按，固堪認定。
㈤惟揆諸前引廢棄物清理法第71條第1項、第4項之規定，直轄
市、縣（市）主管機關或執行機關經限期命義務人清除處理廢棄物無效果時，固得代為清除、處理，並向不遵期履行義務者求償清理、改善及衍生之必要費用。然義務人須對主管機關或執行機關給付該等必要費用，係因其原負之改善義務已經主管機關或執行機關代其履行，而轉換成償付相當費用額之義務，故主管機關或執行機關如未代為履行義務者，因無支出任何費用，自無求償權可言，無從作成命義務人繳納代履行費用之行政處分（見最高行政法院96年度判字第1582號判決意旨參照）。再者，義務人對於行政處分所命之行為義務不為履行，經執行機關依前引行政執行法第29條規定，委託第三人或指定人員代履行者，得估計代履行費用額，命義務人預納之，係基於此費用係屬執行費用，應由義務人負擔之法理，而規定執行機關得命義務人繳納；且執行程序係以強制手段實現義務人之作為義務內容，故義務人之作為義務包含清除、處理、改善及其他衍生事項，則為執行此等事項所生之費用，自屬必要費用，皆應由義務人負擔，惟行政執行法第29條規定之費用既係因執行所發生之必要費用，自須執行機關已開始執行程序，並已委託第三人或指定人員定期代履行，始發生此等執行必要費用，而得發執行命令命義務人預繳之，此稽之前引行政執行法施行細則第32條明定，執行機關委託第三人或指定人員代履行時，應製作文書載明「受委託之第三人或指定之人員」「代履行之標的」「代履行之期日」等事項送達於義務人可明。且義務人不服該執行命令係依行政執行法第9條規定之聲明異議程序救濟，並非逕行循行政爭訟程序解決。又執行機關為辦理代履行程序，命義務人預納必要之執行費用，雖屬預估而非實支，須俟執行完畢結算後，再找補其差額，但仍應以實際上有執行之義務項目為限，其尚未實施行政執行程序，委託代履行者，不得列入估算範圍。又行政執行法第29條所稱代履行費用乃指執行機關應給付予所委託或指派代履行者之報酬而言，若第三人之清除或處理係履行其行政法上應盡之義務，而非受執行機關之委託或指派者，因無報酬請求權，自不發生代履行之必要費用，執行機關亦無從命義務人預納之。
㈥查本件被告就上開原告與陸昌公司等人共同傾倒於現有公司
場址之廢棄物，經以100年12月5日處分限期命原告清理後，並未因原告屆期未履行其義務，而代為清除、處理，亦無啟動強制執行程序，而係與另一應負連帶清理義務之陸昌公司於100年11月8日協商，同意由陸昌公司自行雇工清運，陸昌公司則自100年12月26日起，開始清運上開廢棄物，迄101年4月27日止，清運數量合計21,600.54噸等事實，迭據被告陳明在卷（見本院卷第110至112頁、第168頁、第182至183頁、第199至202頁），並有卷附被告與陸昌公司簽署之協商會議紀錄（見本院卷第188頁）、陸昌公司實際清運數量及費用明細表（見本院卷第186至187頁）、陸昌公司101年5月14日陸昌化工101發字第051401號函及檢附之可寧衛股份有限公司出具之事業廢棄物妥善處理紀錄證明文件（見訴願卷第95至103頁）可稽，足認屬實。核諸前揭說明，被告並無於原告屆期不為清除處理上開廢棄物時，代為清除或處理，支出必要費用，自不得適用廢棄物清理法第71條第1項規定，向原告求償其實際支付之必要費用。又參之被告於原處分就「受委託之第三人或指定之人員」「代履行之期日」等項目係分別籠統填寫：「採公開招標方式執行，委託合法之公民營廢棄物清除處理機構代處理」「依完成公開招標決標簽約日期」，而未具體填載明確等情（見本院卷第86頁反面），足認被告陳明其因陸昌公司承諾自行履行清理義務，故實際上並無因原告未履行清理義務，而實施行政執行程序，委託第三人或指定人員代履行乙節，要屬無疑，則被告既未對原告實施行政執行程序，自無從適用行政執行法第29條規定，估計代履行之必要執行費用，命原告預納之。況且，上開廢棄物經陸昌公司自100年12月26日起，逐日清運後，迄101年2月14日即被告作成原處分之前一日止，陸昌公司已清理8,0
59.99公噸，則縱使原告於101年2月15日作成原處分時已實施行政執行程序，並委託第三人或指定人員代履行清除義務，但依原處分載稱：「估算傾倒上述場址事業廢棄物清除處理費用」等語（見本院卷第86頁反面），且據被告陳明：原處分所載之估算費用額，僅清除費用乙項，並以車次及噸數之運送費用予以推算，並不及其他費用項目等語在卷（見本院卷第183頁），則被告作成原處分當時，原告應負清除義務之事業廢棄物數量，既因陸昌公司清除8,059.99公噸，被告自應扣除該已清除之噸數，不得將已不存在之廢棄物列入估算範圍，其仍以檢察官起訴書所載之原始數量估算清運費用，亦核與事證情況不符，難謂允洽。
六、綜上所述，本件原告就現仍棄置於現有公司場址之事業廢棄物固未遵依被告100年12月5日處分履行清理之義務，但因被告先前已與另一連帶義務人陸昌公司協商，同意陸昌公司自行清理，而未依廢棄物清理法第71條規定代為清除、處理，並無支出費用，自不得適用該規定向原告求償。而被告自100年12月5日處分生效後，並未對原告實施行政執行程序，亦無從適用行政執行法第29條規定，估算因委託或指派他人代履行而生之必要執行費用。況縱認被告已實施行政執行程序，原處分係依檢察官起訴書所載之廢棄物原始數量估算其清運費用，而非以原處分作成當時之實際數量為據，其估算之費用額自非正確；且被告混淆一般行政程序與行政執行程序，將應依行政執行而為之執行命令，依一般行政程序作成行政處分，致義務人未能適用行政執行法第9條規定踐行法定之救濟程序，其程序亦有瑕疵。是本件原處分認事用法自有違誤，訴願決定未予糾正，仍予維持，亦有不合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、另本件原告應依100年12月5日處分履行之清理義務，既尚未消滅，則被告就原告屆期未履行之義務，究係採行廢棄物清理法第71條規定之代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用之途徑，抑依行政執行法之相關規定，開始實施強制執行程序，而預估必要之代履行費用，發執行命令之方式處理，係屬被告之行政裁量權範疇，允由被告自行遵依各該法定程序行使之，附此敘明。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 6 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 2 月 6 日
書記官 凌 雲 霄