臺中高等行政法院判決
101年度訴字第294號101年12月27日辯論終結原 告 呂學瑞被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 徐國楨上列當事人間因森林法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國101年6月6日農訴字第1010712811號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前於民國（下同）100年6月7日向被告申請在其所有坐落苗栗縣○○鄉○○○段○○○○○○○○號山坡地保育區林業用地（下稱系爭土地）上興建林業資材室一幢，作為放置生產機具使用，經被告以100年10月17日府農林字第1000210407號函核發農業用地容許作農業設施使用同意書並核定簡易水土保持申報書在案。惟經被告於100年12月16日派員至現場勘查發現，原告未報經主管機關會同有關機關實地勘查同意，且未先擬具水土保持計畫，即於核定資材室範圍外，擅自濫伐林木、修築拓寬長約100公尺、寬約2至4公尺道路、切削邊坡之高度達2至5公尺，及闢建3處長約10至30公尺、高約2至3公尺之砌石駁坎，違規面積達0.1公頃，已同時違反森林法第9條第1項第3款、第45條第1項及水土保持法第23條第2項規定，因屬一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，乃依行政罰法第24條第1項規定，並參照行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準，按法定罰鍰額度較高之森林法第56條規定，以101年2月7日府農林字第1010023016號函（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並依森林法第40條第1項規定，指定原告應於系爭土地內以行距2.5公尺、株距3公尺方式種植造林木，並限於101年5月30日前完成造林。原告不服，提起訴願，並主張系爭土地之原地目為「原」，不知為何變為「林」地目，導致土地使用規範差異甚大，影響其使用權益；又系爭土地因與道路落差太大，致通道路口無法出入，乃於100年10月間經被告許可興建資材室後，為方便搬運施工物品，而就原有路基略作整修使之順暢，所為係基於迫切需要之善意，並無刻意違法之意圖云云，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告土地與苗48線原有通道銜接，於90年間苗48線拓寬時無償將私有土地提供為公用，該道路施工完竣後，造成原告土地與道路落差太大，通道路口無法出入，經原告多次陳情均無下文，造成原告耕作與運輸之極大困難。原告犧牲私有土地提供道路拓寬使用，如今由於政府未顧及原告土地無法出入之事實，而原告不得已自行打開通路卻遭重罰，令原告深感委屈而無法接受。
（二）於100年10月間原告經被告許可興建資材室後，為方便資材室施工之材料物品等搬運，而就原有路基略做修整使之順暢，且該修整之道路原為通往周邊數十甲山坡地之必經道路，原告之所為乃基於資材室施工及運作所需。
（三）原告為一基層農民長久以來均支持政府之公共建設，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈撤銷訴願決定及原處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）本案原告於100年6月期間，向被告申請在系爭土地內興建林業資材室一幢，被告於100年10月17日以府農林字第1000210407號函送原告使用同意書及簡易水土保持申報書核定本，同意原告興建資材室。被告復於100年12月8日以府農水字第1000249402號函通知原告於100年12月16日辦理簡易水保施工檢查，當日發現原告開挖資材室以外之區域，共修築拓寬長約100公尺、寬約2至4公尺道路、切削邊坡之高度達2至5公尺，及闢建3處長約10至30公尺、高約2至3公尺之砌石駁坎，原告對開挖系爭林地未予否認，此有原告親筆簽認之會勘紀錄可稽，被告即以原告之行為違反森林法規定，以原處分核予行政罰鍰20萬元處分。況原告所提訴願亦經行政院農業委員會以101年6月6日農訴字第1010712811號訴願決定書駁回。因此，被告對於原告主張「於100年10月間於告經被告許可興建資材室後，……原告之所為乃基於資材室施工及運作所需。」云云，並不爭執。
（二）有關原告主張「原告土地與苗48線原有通道銜接，……令原告深感委屈而無法接受。」及「原告為一基層農民長久以來均支持政府之公共建設」等云，並不可持為得逕自開挖使用系爭林地，或為免罰之理由。開挖使用林地，仍應依循相關法令程序規定申請辦理。
（三）綜上所述，被告依法裁處，並無不當，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按，「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬，分為國有林、公有林及私有林。」「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。」「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：……三、興修其他工程者。」「森林如有荒廢、濫墾、濫伐情事時，當地主管機關，得向所有人指定經營之方法。」「凡伐採林產物，應經主管機關許可並經查驗，始得運銷；其伐採之許可條件、申請程序、伐採時應遵行事項及伐採查驗之規則，由中央主管機關定之。」「違反第九條、第三十四條、第三十六條及第四十五條第一項之規定者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」森林法第3條第1項、第6條第2項前段、第9條第1項第3款、第40條第1項、第45條第1項及第56條分別定有明定。另「本法第三條第一項所稱林地，範圍如下：一、依非都市土地使用管制規則第三條規定編定為林業用地及非都市土地使用管制規則第七條規定適用林業用地管制之土地。」「依本法第九條第一項規定申請於森林內施作相關工程者，應填具申請書載明下列事項，檢附有關證件，經由主管機關會同有關機關辦理：一、申請人之姓名或名稱。二、工程或開挖需用林地位置圖、面積及各項用地明細。三、工程或開挖用地所在地及施工圖說。四、屬公、私有林者，應檢附公、私有林所有人之土地使用同意書。」則為森林法施行細則第3條第1款及第9條所明定。次按，「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：……二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」為水土保持法第23條第2項、第33條第1項第2款所明定。又依行政院農委會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準，違反森林法第9條規定，而應依第56條規定裁罰時，損害範圍面積未滿0.3公頃者，裁處12萬元以上28萬元以下罰鍰。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告100年6月20日府農水字第1000120697號函、100年7月20日府農林字第1000144470號函、100年12月8日府農水字第1000249402號函、100年10月17日府農林字第1000210407號函、100年10月17日府農林字第1000210407號農業用地容許作農業使用同意書、勘查日期100年12月16日加強山坡地保育利用管理會勘紀錄、臺灣省苗栗農田水利會100年7月29日苗農水管字第1001003899號函、苗栗縣三義鄉公所100年5月9日辦理原告農業用地容許作農業設施使用案件會勘紀錄表、原告申報日期100年6月7日簡易水土保持申報書、申請日期100年5月5日申請農業用地作農業設施容許使用案件審查簽辦單（資材室）、身分證影本、100年5月5日委託書、農業用地容許作農業設施使用經營計畫書（資材室）、系爭土地土地登記第二類謄本（地號全部）、系爭土地土地登記第一類謄本（地號全部）、系爭土地土地所有權狀、地籍圖謄本、Google查詢系爭土地網頁照片影本、苗48線沿線已施作土地出入口通道路口照片影本、系爭土地之原有產業道路照片影本、系爭土地現場照片影本、資材室預計施作位置照片影本、系爭土地100年12月16日現場照片影本、系爭土地未依核定計畫施作擅自闢建砌石駁坎、道路及切削邊坡照片影本、核定得施作之資材室（後方邊坡已遭開挖）照片影本、系爭土地地上樹木已遭砍除照片影本、系爭土地101年9月28日現場照片影本、系爭土地現場圖、系爭土地複丈成果圖、空照圖影本等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原告是否有違反森林法、水土保持法所規定擅自濫伐林木、修築拓寬道路、切削邊坡及闢建砌石駁坎等行為？原告訴稱系爭土地因苗48線道路施工完竣後，致伊無法出入，可否作為免責之理由？原處分有無違誤？茲分述如下：
（一）本件原告於100年6月7日向被告申請在其所有系爭山坡地保育區林業用地上興建林業資材室一幢，作為放置生產機具使用，雖經被告以100年10月17日府農林字第1000210407號函核發農業用地容許作農業設施使用同意書並核定簡易水土保持申報書在案，惟原告未報經主管機關會同有關機關實地勘查同意，且未先擬具水土保持計畫，即於核定資材室範圍外，擅自修築拓寬長約100公尺、寬約2至4公尺道路、切削邊坡之高度達2至5公尺，及闢建3處長約10至30公尺、高約2至3公尺之砌石駁坎，含整地闢建花圃之違規面積達0.1047公頃等情，除有農業用地容許作農業設施使用經營計畫書（資材室）、被告100年10月17日府農林字第1000210407號農業用地容許作農業使用同意書、原告申報日期100年6月7日簡易水土保持申報書、系爭土地土地登記謄本、地籍圖謄本、勘查日期100年12月16日加強山坡地保育利用管理會勘紀錄及現場照片附卷可稽外，並經本院至現場勘驗明確，且有勘驗筆錄、照片及被告依本院會同兩造到場指界之相關位置繪製之複丈成果圖在卷可按，自可信為真實。
（二）雖原告主張「100年10月間原告經被告許可興建資材室後，為方便資材室施工之材料物品等搬運，而就原有路基略做修整使之順暢，且該修整之道路原為通往周邊數十甲山坡地之必經道路，原告之所為乃基於資材室施工及運作所需。」云云。但查，原告所稱之「原有路基」，僅是仍保留原始地質、地貌之通行步道，與本件原告為修築系爭通道，不但拓寬原來路基約2至4公尺，且切削邊坡之高度達2至5公尺，並闢建3處長約10至30公尺、高約2至3公尺之砌石駁坎等情形不同，此有興修道路工程前後之照片可資比對（參見本院卷第11頁、第13頁、第31頁至第33頁、第61頁至第64頁）。況且，原告亦自承有部分路段非沿用原來路基，亦有原告手繪之現場路線圖在卷足憑（參見本院卷第53頁、第50頁）。顯見，原告興修系爭道路，並非僅是單純就原有路基「略」做修整而已，而是以工程興修方式完成，並達到變更原來步道外觀面貌之程度。至於原告所稱該道路之修整乃基於資材室施工及運作所需要云云，要屬原告為本件違章行為之動機問題。本件原告既有前揭未報經主管機關會同有關機關實地勘查同意，且未先擬具水土保持計畫，即於核定資材室範圍外，擅自修築系爭道路等行為，已如前述，自已違反森林法第9條第1項第3款及水土保持法第23條第2項之規定甚明，並不因系爭道路之修整乃基於資材室施工及運作所需要而影響其違章行為之構成。是原告之上節主張，並非可採。
（三）次按，行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」亦即，違反行政法上義務之行為，若係出於故意或過失，即應加以處罰。其中所謂「故意」，係指行為人對所有違反行政法上義務之客觀構成要件要素的認知，以及實現該構成要件之意志而言；至於「過失」，則是指行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。本件原告興修系爭道路，應事先報經主管機關會同有關機關實地勘查同意，且需擬具水土保持計畫，分別為森林法第9條第1項第3款及水土保持法第23條第2項所明定，其竟未為之，即擅自修築拓寬該道路並為相關之工程，縱認無違章之故意，但依其已先向被告申請在系爭土地上興建林業資材室一幢，作為放置生產機具使用，業經被告核發農業用地容許作農業設施使用同意書並核定簡易水土保持申報書在案，原告理應知悉相關規定或有此注意能力，其應注意、能注意，竟不注意為上開違章行為，亦難謂無違反上開規定之過失責任。雖原告主張系爭土地之原地目為「原」，不知為何變為「林」地目云云。但查，原告於100年6月7日以簡易水土保持申報書申請興建林業資材室時，即自行於系爭土地之使用編定別填載「林業用地」，並經被告依森林法規定程序申請許可在案，有該簡易水土保持申報書在卷可按（參見本院卷第24頁），是原告所稱不知系爭土地之地目為何，容與事實不符，委非可採。又法規經公布施行後，任何人皆有遵守之義務，不得主張不知法規而免除行政處罰責任，亦為行政罰法第8條前段明文規定，原告所為上開主張，亦不能作為免除責任之依據。是原告所為之上開違章行為，即應分別依森林法第56條及水土保持法第33條第1項第2款規定加以處罰。另行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」惟此係就「一行為」同時違反數個行政法上義務規定之處罰要件者所為之規定，若行為人違反作為義務之行為並非單一，即無上開規定之適用（最高行政法院98年度判字第504號判決意旨參照）。又依水土保持法第12條第1項規定，從事該項各款行為時，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始得為之，亦即行為人負有擬具水土保持計畫送主管機關核定之作為義務；另依森林法第9條第1項第3款規定，於森林內興修其他工程者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工，亦即行為人就興修工程負有報經主管機關會同有關機關實地勘查同意及依指定施工界限施工之作為義務。而依水土保持計畫審核監督辦法所定水土保持計畫之格式，與依森林法施行細則第9條所定申請於森林內施作相關工程許可證應檢具之文件內容，二者係屬不同之作為義務。故依上開說明，本件原應分別依森林法及水土保持法裁罰，惟被告認原告前開違規情事係屬一行為，依行政罰法第24條第1項從較重之森林法予以處罰，固有未恰，然基於行政訴訟法第195條第2項所規定之不利益變更禁止原則，原處分仍應予以維持。從而，被告審酌原告違反森林法第9條第1項第3款規定而應依第56條規定裁罰時，其損害範圍面積已達0.1公頃，復考量原告有擅自修築拓寬長約100公尺、寬約2至4公尺道路、切削邊坡之高度達2至5公尺，及闢建三處長約10至30公尺、高約2至3公尺之砌石駁坎等違規事實，乃依行政院農委會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準有關違反森林法第9條規定而應依第56條規定裁罰之規定，裁處20萬元罰鍰，並以原告為系爭森林之所有人，有濫墾之情事，依森林法第40條第1項規定，命其於違反地點內以行距2.5公尺、株距3公尺方式種植造林木，並限於101年5月30日前完成造林等，經核即無不合。
（四）至於被告認定原告於上開同一時、地另有濫伐林木，而有違反森林法第45條第1項規定之行為部分，被告係以該等林木之切口皆屬平整，並有100年12月16日至現場會勘所拍攝之現場照片為證（參見本院卷第34頁），固非無見。
惟查，此部分裁罰事實為原告所否認，並訴稱該等林木係颱風所吹倒後始切割等語（參見本院卷第58頁）。且依上開被告於會勘當日所拍攝之現場照片觀之，系爭林木雖有平整之切口，但皆屬倒木，並未見遭切割之樹頭部分，故尚難合理推論該等林木係在活株矗立時遭原告砍伐。另本院於101年9月28日至現場勘驗時，被告亦始終無法指出遭砍伐林木之遺株及位置，有勘驗筆錄附卷可稽。此外，本件復查無其他積極事證可資證明原告確有此違章行為，是原處分認定原告有此部分事實，自有違誤，應予指明。惟原處分認定本件原告所為之違章行為，有行政罰法第24條第1項規定之適用，乃從一法定罰鍰額度最高之森林法第56條規定裁處，是本件縱因原告無濫伐林木而不構成違反森林法第45條第1項及第56條規定之違章行為，然其仍有違反森林法第9條第1項第3款及第56條規定之違章行為，並有森林法第40條第1項濫墾之情事，已如前述，經適用法律裁處之結果，仍應依森林法第56條及依森林法第40條第1項規定，對原告為處罰，並命其於違反地點內以行距2.5公尺、株距3公尺方式種植造林木，並限於101年5月30日前完成造林。因此，被告所為之原處分，並不因前揭無法認定原告有濫伐林木之違章行為而受影響，其結論並無二致，仍應予以維持。
七、綜上所述，原處分雖有前揭部分認定事實或適用法律之違誤情事，但並不影響其裁處原告20萬元罰鍰，及指定原告應於系爭土地內以行距2.5公尺、株距3公尺方式種植造林木，並限於101年5月30日前完成造林等結論，故訴願決定予以維持，尚難認為違法。從而，原告以上開主張，請求撤銷訴願決定及原處分，均難認為有理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 3 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 3 日
書記官 杜 秀 君