臺中高等行政法院判決
101年度訴字第347號101年11月21日辯論終結原 告 賴朝宏訴訟代理人 許景鐿 律師複 代理人 李春生 律師被 告 臺中市政府地政局代 表 人 曾國鈞訴訟代理人 周淑麗
陳律凱上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服臺中市政府中華民國101年8月14日府授法訴字第1010098371號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴
訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
㈡按行政訴訟法第42條第1項明定：「行政法院認為撤銷訴訟
之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」足見原告就其所提之撤銷訴訟，並無聲請法院裁定准許第三人獨立參加訴訟之權利至明。是本件原告於民國101年11月19日具狀聲請本院裁定坐落臺中市○○區○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）之原所有權人廖漢洲獨立參加本件訴訟，於法未合。又行政法院就原告所提之撤銷訴訟有無必要命第三人獨立參加訴訟，原得依職權裁量之，若經審酌兩造之陳述及舉證結果，認該第三人之權利或法律上利益並無將受損害者，為免該第三人受無謂訟累，影響其生活秩序，自得不命其參加訴訟。本件經本院審酌原告之主張及所提相關證據，認尚無從憑以認定原處分具有違法應予撤銷之事由，爰不依職權命系爭土地原所有權人廖漢洲獨立參加訴訟，附此敘明。
二、事實概要：原告原為系爭土地之耕地三七五租約承租人（租約字號：墩廣字第2550號），因系爭土地位於水湳機場原址北側區段徵收範圍內，經臺中市政府以100年4月7日府授地區二字第1000060087號公告徵收生效在案。嗣因原告不同意系爭土地原所有權人即出租人廖漢洲以系爭土地地價補償費之三分之一共新臺幣（下同）7,753,387元作為原告因三七五租約終止後之補償費，並拒絕受領，廖漢洲乃將上開金額提存於法院，並檢具相關書據向被告申請發給抵價地，被告於辦竣手續後，即以101年4月10日中市地權一字第1010011768號函（下稱原處分）逕為註銷系爭土地原設定之耕地租約，並通知臺中市西屯區公所憑辦註銷事宜。原告不服，乃提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：㈠本件系爭土地之徵收應適用平均地權條例、土地徵收條例、
三七五減租條例及區段徵收辦法、市地重劃辦法等法規，而爭議事項涉及系爭土地所有權人得領取之徵收補償費之金額為何？出租人應補償相當於三分之一土地市價金額予原告之核計基準為何？此為出租人終止系爭土地之三七五租約，以向被告申請發給抵價地之前提要件。雖系爭土地業經臺中市政府於100年4月7日公告徵收在案，但遲至100年12月13日前，徵收補償費尚未依法發給原告，則徵收依法尚未發生效力，系爭土地所有權仍屬私人所有。出租人尚未提出相當於評議當年期公告土地現值加四成價額之三分之一金額，或相當於系爭土地市價三分之一之金額給予承租人原告，原告與出租人之租賃關係仍然存續。
㈡依101年1月4日修正前土地徵收條例第30條規定，並參照內
政部89年5月9日台（89）內地字第8906697號函釋及89年10月25日（89）台內地字第8970553號函釋，可知土地徵收係按照公告土地現值為徵收補償地價，由於諸多因素，公告土地現值與市價有相當差距，土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，以致常發生抗爭阻擾情事，不僅妨礙公共建設之推展，且造成民怨，影響政府形象甚鉅。基於不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則，使政府徵收民地給予合理補償，故明定徵收補償地價，必要時得加成之。基於目前各縣市公告土地現值與市價之差距各有不同，故另規定加成成數，由直轄市或縣（市）主管機關參照正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時，視其實際價格差距，予以合理評定。至加成補償，就其性質應屬補償地價之範圍。土地徵收條例第30條第2項規定徵收補償地價，必要時得加成補償，應由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格決定是否加成，如擬加成補償，應由直轄市或縣（市）主管機關提供一般正常交易價格並估計徵收土地補償地價加成補償成數提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之，不宜以辦理區段徵收財務等其他因素考量而決定是否加成。又法律規定加成補償旨在不損及土地所有權人之權益及徵收民地給予合理補償，因區段徵收除依第30條規定以現金補償土地所有權人外，其地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付，亦即以土地補償原地主，其領回抵價地之面積按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之，應已符合上開立法意旨，因此區段徵收土地是否加成或如何加成，請直轄市或縣（市）主管機關及地價評議委員會依上開規定審酌其必要性辦理及評議。故被告援引系爭土地乃水湳機場原址區段徵收，因其財務計畫業經內政部核定，為利業務推展，不予加成補償之決定，已明顯牴觸前揭土地徵收條例第30條之立法意旨及主管機關解釋函令，自應予以撤銷。
㈢系爭土地所有權人即出租人廖漢洲係不願領取徵收補償地價
，申請抵價地，經被告召集出租人與原告協調，由被告計算補償金額請出租人將該金額之三分之一給付予原告作為終止三七五租約之補償費，原告不予接受，出租人即予以提存至提存所，而檢據提出於被告，被告遂將系爭土地原三七五租約登記予以註銷。出租人意在抵價地，自對於評議地價補償費之三分之一無異議，而原告僅能受領出租人給付之補償金，並無法配發抵價地，是以被告辯稱土地所有權人對於地價評議委員評議過程及不予加成補償決議並無異議等語，並不足取。原告知悉徵收補償費公告後，已於100年5月9日異議表示補償費偏低與市價相差甚遠，請改以全部發給抵價地，進而以101年3月23日宏字第0323號行政申請書、101年4月2日宏字第0402號行政陳情書陳明不得因區段徵收註銷三七五租約及如因區段徵收註銷三七五租約應依市價補償，可見原告自始不接受公告現值三分之一價額補償。
㈣觀之毗鄰系爭土地之地主蕭秀鑾於96年9月20日以臺中大隆
路郵局第1692號存證信函通知每坪將以97,500元出售三七五租約土地，徵詢原告欲否行使優先承買權；地主黃譓升於99年1月11日以臺中向上郵局2170-1第76號存證信函通知每坪將以115,000元出售三七五租約土地，徵詢原告欲否行使優先承買權；祭祀公業廖廷興管理人廖學志於99年7月6日以每坪土地163,500元計算，出售鄰近土地予莊清原等案例，顯示被告以系爭土地公告現值三分之一之價格，作為地主因主張抵價地而應補償徵收土地予承租人之補償費，既偏離市場行情，亦牴觸司法院釋字第462號及第579號解釋所示徵收相當合理補償之見解。又依司法院釋字第462號解釋意旨：「受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或顯然不當情事。……」，就臺中市政府地價評議委員會就系爭土地評議不予加成補償之評量，予以檢視，可見其裁量偏頗與牴觸內政部函釋與違背司法院釋字第579號解釋意旨，自應撤銷原處分及訴願決定。
㈤內政部函釋有拘束被告之效力，被告應遵循函釋意旨妥適在
不損及土地所有權人之權益及徵收民地給予合理補償前提下評議，其竟捨此不為，濫用評議以致欠缺合法性與行政行為，違反行政程序法第4條規定。再依司法院釋字第579號解釋意旨及100年12月13日經立法院於100年12月13日三讀通過修正後土地徵收條例第30條、第39條第1項之規定，可知徵收補償乃採「相當補償原則」已無所爭議。至於平均地權條例第63條第1項之法規範條件為「因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者」，而系爭土地係因實施區段徵收，兩者差異甚大，不能違法套用。又依據土地徵收條例施行細則第45條規定，被告明知出租人與原告就補償費之金額經協調不成立，而徵收係以土地所有權人領取補償費為發生效力之前提要件，本件既然系爭土地原所有權人即出租人與三七五租約之承租人對補償費之金額無共識，被告逕為註銷三七五租約登記即屬違法，且欠缺程序正當性。況且原告原賴以維生之系爭土地，因遭政府強制徵收而喪失，日後亦無任何耕地可繼續耕作以收獲農作物，前因公益而特別受損之狀態，卻因違法之原處分二度受損，其情可憫。
㈥被告不以相當於公告土地現值加四成之總價額三分之一之金
額命出租人補償原告，已屬違法處分。其未依司法院釋字第469號解釋意旨，並參酌新修正之土地徵收條例第30條立法意旨，以市價補償，更為行政怠惰，亦不符土地徵收條例第41條第1項及臺中市耕地租約登記自治條例第3條規定等法規授權之目的等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯略謂：㈠原告拒絕受領系爭土地原所有權人即出租人以徵收地價補償
費之3分之1作為終止耕地三七五租約之補償，分別於101年3月23日及同年4月2日以書面提出異議，但已逾土地徵收條例第22條第1項所規定之異議期限（即100年5月9日前），參酌最高行政法院100年度裁字第1003號裁定意旨，即無依土地徵收條例第22條規定提請臺中市地價及標準地價評議委員會復議之適用，是本件原告訴求顯未合法，原處分並無違誤。㈡臺中市政府歷年辦理土地區段徵收開發，就地價補償加成補
償成數均依修正前土地徵收條例第30條第2項規定，比照一般正常交易價格提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。自87年至101年間已辦理區段徵收開發之案例計有振興路以南區段徵收（87年7月徵收）○○○區○○○區區段徵收（91年4月徵收）、水湳機場原址區段徵收（100年4月徵收）及臺中市捷運文心北屯線機廠及車站區段徵收（100年9月徵收）等，各該區段徵收案件均經地價評議委員會決議不予加成補償。又內政部101年1月12日臺內地字第1000255968號函略以：「……另上開修正條文第30條前段規定：『被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。』及第63條第2項規定：『本條例中華民國100年12月13日修正之第30條之施行日期，由行政院定之。』是以，土地徵收條例修正條文第30條未經行政院公布施行，目前土地徵收補償地價仍按現行土地徵收條例第30條依公告土地現值加成補償之規定辦理，尚不生溯及既往之情事。」系爭土地於100年4月7日公告徵收，並無修正後條文之適用，復依地價評議委員會評議結果本案區段徵收土地不予加成補償，原告訴求補償費應加四成為無理由。
㈢系爭土地之出租人廖漢洲既依法將應給付予原告之補償費提
存於法院，被告憑以作成原處分，並依臺中市耕地租約登記自治條例第3條規定通知土地所在地區公所逕為註銷系爭土地所登記之耕地三七五租約，於法並無違誤等語，並聲明駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為：被告以原處分將已經區段徵收之系爭土地原設定之耕地三七五租約登記予以註銷，認事用法有無違誤？原告以其尚未獲原出租人給付之補償費為由，主張原處分違法，於法是否有據？
六、本院判斷如下：㈠土地徵收條例第36條前段規定：「被徵收之土地或建築改良
物原設定之他項權利因徵收而消滅。」平均地權條例第11條第1項、第2項分別規定：「（第1項）依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。」「（第2項）前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。」第55條第1項規定：「依本條例實施區段徵收之土地，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內以書面申請發給抵價地。」第55條之1規定：「區段徵收之土地以抵價地抵付補償地價者，其原有租賃關係及他項權利準用市地重劃有關規定處理。」第63條規定：「（第1項）出租之公、私有耕地因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約並通知當事人。（第2項）依前項規定註銷租約者，承租人得依左列規定請求或領取補償：一、重劃後分配土地者，承租人得向出租人請求按重劃計畫書公告當期該土地之公告土地現值三分之一之補償。二、重劃後未受分配土地者，其應領之補償地價，由出租人領取三分之二，承租人領取三分之一。（第3項）因重劃抵充為公共設施用地之公有出租農業用地，直轄市或縣（市）政府應逕為註銷租約，並按重劃計畫書公告當期該土地之公告土地現值三分之一補償承租人，所需費用列為重劃共同負擔。」同條例施行細則第89條規定：「本條例第63條所稱因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，指左列情形而言：一、重劃後未受分配土地者。二、重劃後分配之土地，經直轄市或縣（市）政府認定不能達到原租賃目的者。」第90條規定：「依本條例第63條第1項規定註銷耕地租約者，如承租人依同條第2項第1款規定向出租人請求補償發生爭議時，得申請直轄市或縣（市）主管機關協調，協調不成，由承租人向法院訴請出租人給付。」臺中市耕地租約登記自治條例第1條規定：「臺中市（以下簡稱本市）為辦理耕地租約登記，特依耕地三七五減租條例(以下簡稱本條例)第六條第二項規定制定本自治條例。」第2條規定：「本自治條例之主管機關為臺中市政府地政局（以下簡稱地政局）。」第3條第3項規定：「地政局依平均地權條例第63條第1項等有關規定逕為註銷耕地租約時，除通知當事人外，並應通知耕地所在地區公所辦理耕地租約之註銷。」㈡經查：系爭土地原由原告依耕地三七五租約承租，嗣經臺中
市政府報請內政部核准徵收，並經公告生效在案，且已作成核發徵收地價補償費處分確定，原土地所有權人即出租人廖漢洲以被告核發之地價補償費總額之三分之一即7,753,387元作為原告因三七五租約終止後之補償費，但為原告拒絕受領，廖漢洲於辦竣提存手續，並檢據向被告申請發給抵價地，被告旋以原處分註銷系爭土地原設定於原告之耕地租約登記，並通知臺中市西屯區公所辦理相關註銷事宜，原告不服，乃提起訴願，經決定駁回等情，有系爭土地登記謄本（見訴願卷第203頁）、系爭土地耕地租約（見本院卷第61頁）、臺中市地價及標準地價評議委員會會議紀錄（見訴願卷第206至217頁）、臺中市政府100年4月7日府授地區二字第1000060087號系爭土地徵收公告（見本院卷第54至56頁）、出租人對原告之存證信函（分見本院卷第59至60頁及第68頁）、出租人提存書（見本院卷第62頁）、被告100年12月5日及101年1月12日協調會議紀錄（見本院卷第64至65頁）、原處分（見本院卷第33頁）、訴願決定（見本院卷第35至39頁）等件可稽，堪予認定。
㈢原告雖以前開情詞指摘原處分違法云云，惟依前引土地徵收
條例第36條前段之規定，私有土地經徵收生效後，其所有權即歸國家原始取得，原設定之他項權利因而消滅。是私有土地經徵收生效後，原設定之他項權利，包括耕地三七五租約之租賃權在內，即當然發生消滅之法律效果，國家或其他需地機關即得據以塗銷各他項權利之設定登記。再揆諸前引平均地權條例第55條之1及第63條之規定，區段徵收之土地以抵價地抵付補償地價者，其原有租賃關係及他項權利亦準用市地重劃有關規定處理，而出租之私有耕地因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約並通知當事人。本件系爭土地既經區段徵收生效在案，則被告原始取得該土地後，自得據以註銷原告原設定耕地三七五租約登記。況且系爭土地既經區段徵收並以抵價地抵付補償地價，則原設定之三七五租約亦已不能達到其目的，自得準用平均地權條例第63條之規定逕行註銷。再者，依前引平均地權條例第11倏第1項規定徵收之出租耕地，應由土地所有人以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償耕地承租人，該支付補償耕地承租人之地價者為土地所有人，故原土地所有權人始為土地徵收補償費之受領人，出租人已否履行其補償承租人義務，核不影響國家機關已核發予土地所有權人之效力（最高法院95年度臺上字第1921號判決要旨參照）。是故原告以出租人廖漢洲所為之給付過低，進而主張被告尚未核發徵收補償費，故徵收處分不生效云云，難認有據，委無足取。原告雖復主張被告所作成之徵收補償處分因未加成補償係屬違法，且被告准系爭土地所有權人廖漢洲申請抵價地亦屬違法，故被告註銷三七五租約登記即屬違法云云，然不同之行政處分各於其生效後，即產生規制作用，形成一定之公法上權利義務關係，除拘束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於權力分立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效果。故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應受到有效之推定，其他機關及法院在處理其他案件時，必須予以尊重。行政法院僅得就本案訟爭對象之行政處分審查其適法性，縱使構成本案行政處分基礎之另一行政處分有違法而應予撤銷之情事，在該行政處分未經法定程序予以撤銷前，行政法院仍不能逕行否定其效力，此參照行政程序法第110條第3項之規定可明。本件原告係不服原處分而爭訟，其訴請撤銷之標的顯非被告前作成之徵收補償處分或准予被徵收人廖漢洲申請發給抵價地之處分，本院即無從就上開非屬本件訴訟標的之處分審查其適法性，該二處分既已生存續力，本院及兩造俱應受其拘束，不能否定其效力。易言之，原告就本件訴訟自難以上開二處分具有違法應予撤銷之事由，資為原處分違法之論據。
㈣綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。被告於辦竣系爭
土地徵收生效後，即原始取得其所有權，該土地原設定之耕地三七五租約租賃權已歸於消滅，被告作成原處分註銷原設定之耕地三七五租約登記，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 101 年 11 月 28 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 11 月 28 日
書記官 凌 雲 霄