臺中高等行政法院判決
101年度訴字第353號102年1月16日辯論終結原 告 財政部國有財產署中區分署代 表 人 張治祥訴訟代理人 張淑女
陳琬菁被 告 臺中市政府環境保護局代 表 人 劉邦裕訴訟代理人 周麟豐
簡錫麟上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺中市政府中華民國101年5月15日府授法訴字第1010081250號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、本件原告原為財政部國有財產局臺灣中區辦事處，嗣配合行政院組織改造，經行政院民國101年12月25日院臺規揆字第1010154558號令公告原告自102年1月1日起，組織調整為財政部國有財產署中區分署，合先敘明。
二、事實概要：被告接獲民眾陳情位於臺中市○區○○路○○○巷○○號後方之國有土地，因雜草叢生影響環境衛生，經被告於100年8月31日派員至現場稽查，發現該土地雜草高度已超過60公分。被告復於同年12月5日至該土地現場會勘，結論以該地尚未登錄管理機關，爰依國有財產法第19條規定、行政院環境保護署97年3月6日環署廢字第0000000000函及同署97年4月28日環署廢字第0970027484號函，認定原告為該土地之管理機關，並以100年12月19日中市環稽字第1000102806號函通知原告於文到7日內完成改善。嗣被告於101年2月21日前往複查，發現該土地上雜草仍未完成清除，被告乃以原告違反廢棄物清理法第11條第1項規定，依同法第50條第1款及臺中市政府環境保護局處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準規定，裁處原告新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並限於同年3月9日內清除改善。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以：按尚未完成登記應屬國有之土地，得由財政部國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄市、縣(市)地政機關辦理國有登記，為國有財產法第19條所明定。本件原告於100年11月23日，接獲被告函告系爭臺中市○區○○路○○○巷○○號後方之土地（下稱系爭土地）雜草叢生，為釐清權屬，雙方於同年12月5日現場會勘結果，該土地為未登記土地，雖被告以100年12月19日中市環稽字第1000102806號函（下稱被告100年12月19日函）通知原告儘速清理，惟系爭未登記土地於依法登記為國有、管理機關為原告前，原告就該土地尚無管理權責，亦非廢棄物清理法第11條規定之所有人、管理人或使用人，原告爰向該土地所轄地政機關臺中市中山地政事務所（下稱中山地政事務所）申辦未登記土地登記事宜，經中山地政事務所以臺中市政府建設局水資源管理科未協同認定河川區域線，於100年11月1日駁回申請。嗣被告於100年12月2日重新送件申請，經中山地政事務所定於100年12月19日現場施測，並通知經濟部水利署第三河川局、臺中市政府建設局水資源管理科會同辦理，然當日該2個行政單位並未到場致無法認定河川區域線，故中山地政事務所於100年12月19日再次駁回申請，原告並以101年1月6日臺財產中改字第1000020390號函復被告略以原告非系爭土地之所有人、管理人或使用人，自不負廢棄物清理責任，建請被告依廢棄物清理法規範本於權責逕行辦理清除廢棄物等語。準此，本件爭點在於系爭土地若經認屬河川區域線範圍內之河川土地，依水利法及河川管理辦法等規定，應登記管理機關在中央為經濟部水利署、在直轄市為直轄市政府；若經認屬河川區域線範圍外之土地，則以原告為管理機關，尚非無視河川區域線範圍，均以原告為管理機關之理，故系爭土地縱依法應屬國有，惟在完成登記前，管理機關仍屬未明，原告尚無管理權責，是被告經原告多次函告上揭情事，仍以原告為系爭土地之管理機關，命原告負責清理，更以原告逾期不為清理而裁處原告罰鍰及課限期改善之責，其處分顯非適法，應予撤銷。
五、被告答辯略以：按一般廢棄物，如其土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除，為廢棄物清理法第11條第1款所明定。本件被告接獲民眾陳情系爭土地雜草叢生影響環境衛生，派員前往現場稽查，發現確有此情，並查得系爭土地係國有土地，乃以100年12月19日函知原告限期於文到7日後完成改善；嗣被告於101年2月21日派員至現場複查，發現原告尚未完成系爭土地上雜草之清除，已違反上揭規定，被告爰依同法第50條第1款及臺中市政府環境保護局處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準之規定，裁處原告1,200元罰鍰及命限期改善。復依行政院環境保護署97年3月6日環署廢字第0000000000函及同署97年4月28日環署廢字第0970027484號函（下稱環保署97年3月6日函及97年4月28日函）釋意旨，廢棄物清理法第11條第1款規定適用對象並未排除國有土地，其相關管理機關即負有清理責任，不因是否登記而有所不同，則雖然原告向中山地政事務所申辦系爭土地登記經駁回，然依國有財產法第19條、廢棄物清理法第11條第1款之規定及環保署上揭函釋意旨，原告仍為系爭土地之管理機關甚明，自應盡系爭土地環境衛生之維護管理及清除一般廢棄物之義務，原告應作為而不作為，顯已違反廢棄物清理法第11條第1款之規定，而構成污染環境之違規行為，原處分並無違誤不當。
六、本件兩造之爭點為：原告是否為系爭土地之所有人、管理人或使用人，而對系爭土地上之一般廢棄物負清除責任？被告以原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定，裁處原告1,200元罰鍰並命限期清除改善，是否適法？
七、按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府．．．。」、「（第1項）中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第2項）前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」、「公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：．．．六、廢棄物清理法及其子法。．．．」為廢棄物清理法第4條、行為時臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條及臺中市政府100年10月6日府授環秘字第1000183869號公告所明定。是本件被告就關於其管轄區內違反廢棄物清理法之事件，有裁罰之權限。
八、次按「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」、「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。．．．」、「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」、「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局．．．。」、「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。．．．」、「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：．．．十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」、「有下列情形之一者，處新臺幣1千2百元以上6千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」、「本法所定行政罰，由執行機關處罰之．．．。」、「二、本局處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準如下表：（項次）1；（違反條款）違反第11條、第12條、第27條〈一般廢棄物清理〉；（處罰條款及罰鍰範圍）第50條處1千2百元以上6千元以下罰鍰。；（裁罰基準〈新臺幣：元〉）本年第一次違反處1千2百罰鍰。．．．」為廢棄物清理法第1條、第2條第1項第1款、第3條、第5條第1項、第11條第1款、第27條第11款、第50條第1款、第63條、臺中市政府環境保護局處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準所明定。
九、再按「一、本署96年8月20日環署督字第0960062978號函釋示說明二：『在土地未登錄權屬情況下，土地所有權人及管理人不明，如該土地遭非法棄置廢棄物又無法調查出棄置使用人，自無法依廢棄物清理法第71條第1項要求相關人員清理』，係指該土地經查證事實情況，無法確認所有人、管理人時，始得適用。未登記土地並非當然所有人不明，應視其實際情況依相關規定處理之，是以，未登記土地依相關規定處理其能確認所有權屬者，自無適用本署96年8月20日環署督字第0960062978號函之餘地。二、另有關未登記土地廢棄物之清除，依廢棄物清理法第11條第1款規定：『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除』，該土地如依法令可確認其為國有，相關管理機關即有清理責任。國有土地屢發現廢棄物乙節，建請國有財產局擬定相關管理措施，以維護環境衛生。」、「一、依廢棄物清理法第11條第1款規定：『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除』，適用對象未排除國有土地。依法應屬國有之土地，依廢棄物清理法相關管理機關即負有清理責任，不因是否登記而有所不同。本署97年3月6日環署廢字第0970005374號函（諒達）仍請惠予配合。二、國有土地屢發現廢棄物情形，仍請貴局積極擬定相關管理措施，以有效維護環境衛生，增進公共利益。」為環保署97年3月6日函及97年4月28日函所明示。
十、依上開函示，及按國有財產法第2條第2項之規定，凡不屬私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產，其所有權固屬國有，惟如系爭土地依法令另有管理之權責機關，即屬有土地管理人之情形，該管理機關即對其所管理之土地負有清除、處理廢棄物及改善環境衛生之責任，原告即非為土地之管理權人，自難以課予其有管理土地及維護環境之權責。另依最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議，就承租人有未依建物核定之使用類組使用租賃建物之違章行為時，主管機關得否依建築法第91條第1項第1款規定對建物所有權人予以裁處之法律問題一則，作成如下之決議：「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」，本於同一法理，即對於土地未盡環境維護之人，廢棄物清理法第11條第1款所規定一般廢棄物，由土地所有人、管理人或使用人負清除之責任者，如有對於土地未盡清除廢棄物及維護環境維護之情形，行政機關於裁罰時，應行使裁量權，以對土地具有管理權能及實際負責之人，為其處罰對象，俾裁罰能達成行政目的，如未衡情違章之相關情節，及查明土地之使用人或管理人，逕以土地所有人為裁罰對象，即屬裁量濫用之違法。
、又按「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「中央主管機關按全國水道之天然形勢，劃分水利區，報請行政院核定公告之。」、「排水集水區域之劃定與核定公告、排水設施管理之維護管理、防洪搶險、安全檢查、設施範圍之使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定排水管理辦法管理之。但農田、市區及事業排水，由目的事業主管機關依其法令管理之。」、「本辦法依水利法（以下簡稱本法）第78條之4規定訂定之。」、「本辦法所稱排水集水區域，指以一或數排水系統匯集天然或人工排水之地區範圍。」、「（第1項）排水依集水區域特性分為下列五種：．．．四、區域排水：指排洩前3款之2種以上匯流者，或排洩區域性地面或地下之水，並經中央主管機關公告者。但不包括已有主管機關管轄之排水。．．．（第2項）前項區域排水依其流經之行政轄區範圍或所佔比例，區分為中央管、直轄市管及縣（市）管區域排水。（第3項）中央管區域排水之排水集水區域及設施範圍之劃定、變更，由經濟部水利署（以下簡稱水利署）審查後報中央主管機關核定公告．．．。」、「中央管區域排水之管理機關為水利署，並由水利署所屬河川局（以下簡稱河川局）執行．．．。」為水利法第4條、第5條、第78條之4及排水管理辦法第1條、第2條第1項、第4條及第6條所明定。
、經查，系爭土地雖屬未登記之公有土地，所有權固為國有，雖有雜草叢生及影響環境衛生之情形，有現場照片在卷可稽(訴願卷97頁)。惟經本院向經濟部水利署第三河川局查詢該土地是否屬河川區域範圍，並經被告檢附系爭土地之地籍圖謄本送該局，該局101年12月14日水管三字第10150179390號函稱系爭土地位於經濟部96年3月5日經授水字第9620201560號函公告旱溪排水設施範圍圖籍(第25、26號圖)內，屬於該公告之排水設施範圍內，位於排水設施範圍內之土地受水利法及排水管理辦法限制使用等語(本院卷90-95頁該函及相關圖籍)。而依上開水利法及排水管理辦法相關規定，劃分水利區之排水集水區域之劃定與核定公告、排水設施管理之維護管理、防洪搶險、安全檢查、設施範圍之使用管理及其他應遵行事項，係由中央主管機關訂定排水管理辦法管理之，如係農田、市區及事業排水，則由目的事業主管機關依其法令管理之，又中央管區域排水之管理機關為水利署，並由水利署所屬河川局執行，是系爭土地雖為國有，然係屬排水用地，應由中央主管機關或目的事業主管之權責機關負管理之責，原告並非管理權責機關，無從對該土地盡清除廢棄物及維護環境之責，至被告所引之環保署97年4月28日函釋，係指國有土地無管理機關之情形，原告為國有財產管理機關，自應對國有土地負管理之責，惟土地另有其他功能及目的事業之管理權責機關，則應以環保署97年3月26日函示意旨，以該管理權責機關為負責環境維謢之義務，是被告未以具有管理義務者為裁罰對象，以求達成行政目的，逕以原告為公用財產之管理機關而予裁罰，自有違誤。
、綜上所述，本件被告以原告為系爭土地之所有人及管理人，屬廢棄物清理法所規定之義務承擔者，因系爭土地缺乏管理致雜草叢生，而作成系爭處分(同卷45-46頁函及檢送同卷47頁裁處書)，裁處原告1,200元罰鍰，並限於同年3月9日內清除改善，其認事用法，尚有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，為有理由，應予准許。
、另查原告提起本件訴願，訴願書理由雖僅言及被告裁處原告1,200元罰鍰之部分違法，惟原告係主張在系爭土地依法登記為國有之前，原告並非該土地之管理機關，並無管理權責，即被告不應對原告裁罰，又訴願書業已記載訴願請求為「不服被告101年2月15日第00-000-000000號裁處書，請求撤銷原處分。」，綜觀原告訴願意旨，原告係對被告之原處分不服，並非僅限於罰鍰而另有及於限期改善之部分，併予敘明。
、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 23 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 28 日
書記官 許 騰 云