臺中高等行政法院判決
101年度訴字第365號102年3月6日辯論終結原 告 即被選定當事人
陳育烽（兼陳天送之承受訴訟人）被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 饒斯棋 律師上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國101年7月23日台內訴字第1010224468號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件訴訟繫屬中，原告陳天送於民國101年10月13日死亡，其法定繼承人為鍾玉妹、陳瀛洲、陳育烽、陳銘勲、陳芝佃、陳瑞萍等6人，有苗栗縣後龍鎮戶政事務所函覆之陳天送第1順位繼承人戶籍謄本在卷可稽，並經上揭原告陳天送繼承人選定亦為原告之陳育烽為當事人，符合行政訴訟法第29條第1項選定當事人之規定，自屬適法，應予准許。至其餘原告，依行政訴訟法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。
二、事實概要：被告為開發新社區並配合高速鐵路苗栗車站特定區用地需要，經報奉內政部以民國96年3月7日府地權字第0960034098號公告區段徵收苗栗縣高速鐵路苗栗車站地區土地及一併徵收公私有土地上之私有土地改良物，公告期間自96年3月14日起至96年4月12日止。原告之被繼承人陳天送及原告陳育烽(以下統稱原告)因位於該區段徵收土地範圍○○○鎮○○段○○○段○○○○○號等土地種植之鐵樹未一併補償，於公告期間內96年4月9日向被告提出異議，經被告以96年6月14日府地權字第0960051372號函知其所屬農業局，請該局依據被告96年5月30日府地權字第09600080453號函檢送之會議紀錄，查註簽辦核定後通知據以辦理後續作業。原告復於同年11月16日向被告陳情，請求就其於徵收範圍內土地種植之鐵樹一併補償，經被告分別以97年8月25日府地權字第0970126061號函、第0000000000號函知原告不予補償。原告不服，經被告提請苗栗縣地價及標準地價評議委員會98年5月22日98年第1次會議復議決議：「按業務單位報告內容，認定陳情標的搶種，故依業務單位建議不予補償，照案通過。」被告據以98年6月6日府地價字第0980092683號函檢送該會議紀錄予原告，並以98年6月12日府地價字第0980097624號函更正98年6月6日函件文字內容。原告再於同年9月23日函請被告明確裁處並予以補償，被告以98年9月25日府地權字第0980164420號函復原告依上揭苗栗縣地價及標準地價評議委員會98年5月22日98年第1次會議復議決議結果不予補償甚為明確。原告仍不服，提起訴願，經內政部99年4月29日台內訴字第0980223311號訴願決定以原處分撤銷，於2個月內由被告另為適法之處分。嗣被告以99年8月11日府地權字第0990143722號函復原告略以：「三、查台端等2人所種植之高經濟作物，因有土地徵收條例第5條第1項第4款之情形，本府決定不予徵收補償，台端等2人不服，本府遂依土地徵收條例第22條第2項之規定踐行復議程序，業經本縣98年第1次地價暨標準地價評議委員會會議決議不予補償在案，並以本府98年6月12日府地價字第0980097624號函檢送地評會會議紀錄予台端等2人。爰此，本案維持本府97年8月25日府地權字第0970126061號函處分不予補償，台端等所請礙難照辦。」原告猶不服，提起訴願，經內政部認被告未依上揭訴願決定意旨重為處分，以99年12月21日台內訴字第0990222067號訴願決定原處分撤銷，於2個月內由被告另為適法之處分。原告於100年3月13日再次向被告申請發放地上物徵收補償費，被告以100年3月18日府地權字第1000046885號函復原告已於100年2月16日函請亞興測量有限公司參酌上揭99年12月21日訴願決定意旨，依苗栗縣辦理徵收土地農作改良物水產養殖物及畜禽查估補償補償自治條例第3條第3款第3目規定，繕造補償清冊中。原告復於100年4月22日向被告請求核發地上物徵收補償費，被告依據亞興測量有限公司檢送之補償清冊及查估調查表，以100年7月14日府地權字第1000140861號函復原告於同月20日檢附相關文件至被告所屬地政處地權科具領農林作物補償費。嗣被告以100年7月19日府地權字第1000143934號函通知原告，有關農林作物補償費乙案因故改期暫緩發放，並以100年8月9日府地權字第1000159336號函復原告略以：「台端等2人於高速鐵路苗栗車站特定區區段徵收範圍內所種植之鐵樹，經查係屬土地徵收條例第5條第1項第4款規定：『農作改良物之種植或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。』不予徵收補償，並撤銷本府100年7月14日府地權字第1000140861號函。」原告仍不服，提起訴願，經內政部101年1月19日台內訴字第1000233227號訴願決定原處分撤銷，於2個月內由被告另為適法之處分。被告爰分別以101年3月16日府地權字第1010051364號、第0000000000號函復原告略以：「二、㈠．．．是本府以後龍鎮農作物全年生產報告表、歷年航照圖比對、使用現況照片多項事實，作為認定訴願人有『與正常種植情形不相當』之參酌依據，尚無不合．．．。㈡．．．本件訴願人於92年底以後承租系爭土地種植鐵樹，既係在已預知系爭土地將被徵收之前提下為之，已如前述，則本府認定其所為係屬故意在政府擬徵收之土地上搶植高價值作物以套取鉅額補償費之行為，自符合經驗法則及論理法則，訴願人訴稱92年至96年期間內土地之鐵樹應列入徵收補償範圍，揆諸上開說明，即有誤解，洵非可採。」原告猶不服，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應作成補償原告陳天送之承受訴訟人新台幣(下同)3,119,470元，及補償原告陳育烽1,188,370元之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以：㈠程序部分：
1.按「訴願之決定確認後，就其事件有拘束各關係機關之效力」、「原行政處分撤銷後，原處分須為重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關」為訴願法第95條及第96條所明定。本件原處分經內政部99年4月29日台內訴字第0980223311號訴願決定（下稱99年4月29日訴願決定）、99年12月21日台內訴字第0990222067號訴願決定（下稱99年12月21日訴願決定）及101年1月19日台內訴字第1000233227號訴願決定（下稱101年1月19日訴願決定）3次決定：「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分」，因此，被告惟有依法於2個月另為適法處分之義務及責任。詎被告均未於2個月內另為適法之處分，根本置之不理，且均係於訴願決定2個月後經原告之質疑，始發函「不予補償」（亦即維持原處分），公然抗拒訴願決定並違反訴願法第95條及第96條之規定；況內政部亦曾於99年8月4日以台內訴字第0990156233號函被告明示：「有關陳天送、陳育烽因地上物徵收補償事件不服貴府處分提起訴願案，前經本部99年4月29日台內訴字第0980223311號訴願決定撤銷原處分，於2個月內由原處分機關另為適法之處分在案，依訴願法第96條規定，貴府應依訴願決定意旨另為適法之處分，並將處理情形以書面告知訴願人及本部。請儘速依上開規定辦理」等語，但被告均恝置不理，是本件於程序上被告已經明確敗訴，原處分及訴願決定均應予以撤銷。
2.承前所述，本件經3次訴願決定原處分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分，但被告不依訴願法第96條規定於2個月內另為適法之處分，竟於訴願決定2個月後再自舉理由維持原處分，迫使原告必須再三提起訴願，則訴願決定機關在程序上即應指摘及糾正被告之違法，並再撤銷其處分。然訴願決定機關竟於3次撤銷原處分後，於第4次訴願決定駁回訴願，程序上明顯違法，是該第4次訴願決定連同原處分均應予撤銷。
㈡實體部分：
1.原處分明顯違法：按受益性之行政處分不得撤銷，為行政程序法第117條所明定，本件被告100年7月14日府地權字第1000140861號函（下稱被告100年7月14日函）即係受益性行政處分，依法不得撤銷。準此，被告以100年8月9日府地權字第1006159663號函（下稱被告100年8月9日函）撤銷該受益性行政處分即為違法，此一違法撤銷受益性行政處分經訴願決定撤銷後，被告竟再度於101年3月16日以府地權字第1010051408號函（下稱被告101年3月16日函）撤銷該受益性行政處分，再度公然違法，原處分及訴願決定自不應予以維持。
2.原處分及維持原處分無理由：本件原處分既經訴願決定原處分撤銷，被告應於2個月內另為適法之處分，則被告無權維持原處分，惟有依訴願法第96條規定另為適法處分，已如前述。但原告仍就其維持原處分之理由予以駁斥如下：
⑴按「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列
情形之一者，不在此限：．．．四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。」、「第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期
滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」、「被徵收之土地或土地改良物自公告日起，除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得所有權或他項權利，並於公告期間內申請登記者外，不得分割、合併、移轉或設定負擔。土地權利人或使用人並不得在該土地為建築改良物之新建、增建、改建或採取土石、變更地形或為農作改良之增加種植。其於公告時已在工作中者，應即停止。」為土地徵收條例第5條第1項第4款、第3項、第23條第1項所明定。而苗栗縣辦理徵收土地農作改良物水產養殖物及畜禽查估補償自治條例（下稱系爭自治條例）第3條第2款第3目規定：「觀賞花木於徵收公告前2年至4年內移植者，視同次小級計算補償。」本件被告以種植情形不相當為由，引用土地徵收條例之規定而不予補償，然被告辦理高速鐵路苗栗車站特定區區段徵收範圍內徵收補償，對原告在該範圍內種植鐵樹，未列入補償範圍，經原告提出異議，被告以97年8月25日府地權字第0970126061號函及第0000000000號函作成不予補償之處分，其說明欄理由略以：「．．．
又依據本縣後龍鎮91年至95年間農作物及果樹類作物全年生產報告表顯示，後龍鎮無鐵樹生產紀錄，有違反土地從來利用之經驗。從本案作業歷程觀之，93年間起陸續辦理都市計畫公開展覽說明會及區段徵收座談會等，多數地主與民眾可知本案作業持續推動，再輔以航照圖比對現場鐵樹種植情形，推估種植期間落於93年至95年間。．．．。」被告既稱以航照圖比對現場鐵樹種植情形，推估原告種植鐵樹期間落於93年至95年間，則原告於93年至95年間即有種植鐵樹之事實，然被告又稱依據苗栗縣後龍鎮91年至95年間農作物及果樹類作物全年生產報告顯示，後龍鎮無鐵樹生產紀錄，據以駁回原告之申請，即有不合。又本件被告於96年3月7日以府地權字第0960034098號公告區段徵收，而被告推估原告於93年至95年間種植鐵樹，且原告主張系爭鐵樹於92年間經由友人張明輝介紹種植，並有土地租賃契約書可證，是原告自92年起種植鐵樹至96年公告徵收，己至少有5年種植鐵樹時間，則被告以原告違反從來之使用，有不正常濫種之嫌疑，認定系爭鐵樹係搶種而不予補償，即有可議。況系爭自治條例明文規定觀賞花木於徵收公告前2年內或2至4年內移植者之補償方式，則被告如何以經驗法則推論原告為搶種而不予補償，亦於法未合。
⑵再者，國家機關徵收人民之財產，雖非給予完全滿足之
補償，但自應給予相當、合理之補償，為憲法第15條及司法院釋字第400號、第425號、第440號、第516號及第652號解釋所明釋。而被告無視憲法規定及司法院解釋意旨，對於本件完全不補償，其涉違憲甚明，是本件除原處分及訴願決定均應撤銷外，被告並應給予原告相當合理之補償。
3.被告所持法條及構成要件之謬誤：⑴被告已自訂定有系爭自治條例，係特別法，當應優先適
用，亦即該自治條例第3條第2款第3目已明定補償花木之具體補償方式，被告自應應優先適用，不應引用土地徵收條例並自行解釋，作為不補償之處分依據，否則即有適用法律上之謬誤。然依被告100年3月18日府地權字第1000046885號函（下稱被告100年3月18日函）知原告之內容，係明確告知「依本縣辦理土地農作物改良物水產養殖物及畜禽查估補償自治條例第3條第2款第3目之規定，繕造補償清冊」，可證明本件應依系爭自治條例辦理補償，被告嗣改稱依土地徵收條例而不予補償，亦證其適用法律之違誤。
⑵退步言之，縱認土地徵收條例第5條第1項優於系爭自治
條例而適用，但依被告所據土地徵收條例第5條第1項所規定，係種植不相當，其不相當部分不予補償，而被告認「搶種」為「不相當」。惟被告固於92年11月3日舉辦特定徵收區說明會，但說明會並非人人參加，且被告未公告確切徵收範圍，亦未公告擬定徵收區內不可種植農作物，況該系爭高鐵徵收區遲至94年4月份始經內政部都市計畫委員會審議通過，如何論以農民92年間種植鐵樹係「搶種」？又對照系爭徵收區內，亦有一大型雞舍係於說明會後始建築，被告不但特別准予補發建造執照，並特別予以補償，並未指其為「搶建」。再者，本件系爭鐵樹有無搶種，業於99年4月29日、99年12月21日及101年1月19日訴願決定釐清，不必再論。但必須強調者，所謂「搶種」應係指已明令禁止種植後再行種植者，然本件被告並未明令何時起不得種植，且所有同一區段徵收範圍內之作物與本件皆屬相同情形，為何其他作物不是「搶種」，而系爭鐵樹卻是？若有搶種，被告何以從未告知原告，而且對該等鐵樹逐一每株測量，並造具補償清冊？另被告稱原告所種系爭鐵樹未加整理，然被徵收之作物，經測量後只能等待補償，不能整理出售；且被告並未通知，系爭鐵樹於測量後可以整理或仍可出售，則原告豈敢在測量後異動。故被告一再以系爭鐵樹係「搶種」為由而不予補償，實無理由。至系爭自治條例第6條第1項雖規定農作物之種植不相當者，其不相當部分不予補償，但與同條例第3條之規定為二事；且該條項僅係規定「不相當部分」始不予補償，並非「悉數不補償」。更有甚者，被告並未指出系爭鐵樹究竟哪些不相當？是被告認本件不予補償，顯非適法。綜上，爰聲明求為判決如訴之聲明。
五、被告答辯略以：㈠原告在所承租之系爭土地上種植鐵樹行為，有「農作改良物
之種類與正常種植情形不相當」之情事，被告依土地徵收條例第5條第1項第4款及系爭自治條例第6條之規定不予補償，與法並無不合：
1.按司法院釋字第400號解釋意旨，如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之規定，惟補償應基於公平與正義之原則給予相當補償，並斟酌侵害行為所依據之法律目的，以及侵害行為之方式，依補償當時之社會觀念，為客觀公正妥當判斷。被徵收土地上之農作改良物補償，依土地徵收條例第31條第2項之規定，國家固應予補償，惟人民如預期土地將被徵收，乃違反從來之使用及種植情形，搶行種植高經濟或主管機關定訂立查估基準之高額補償之農作物，而圖取鉅額補償費，屬投機行為，如仍由政府予以發放徵收補償費，自非符合揭國家徵收行為對於人民所受損害之相當補償意旨。土地徵收條例第5條第1項第4款之立法理由載明：「在政府擬徵收之土地上『故意』搶建、搶植，甚或搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，顯已妨礙公共事業之興辦，爰於第3項規定第1項第3款及第4款之改良物不予徵收補償．．．。」及土地法於78年修正時，在該法第215條第1項第3款、第4款及第3項亦有明文規定、修正理由並詳載：「在政府擬徵收之土地上故意搶植作物，甚或搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，此不僅妨礙公共事業之興辦，對守法者亦欠公允；爰於第1項第4款明定農作改良物之種類、數量『顯與正常種植情形不相當』者，不予一併徵收。」更可說明上揭法律規範之意旨。另系爭自治條例為被告就地方自治事項，為辦理土地農作改良物、水產養殖物及畜禽查估補償，經苗栗縣地價暨標準地價評議委員會95年第2次會議評議通過，該縣政府並以96年1月16日府行法字第0960008572號函發布實行。其中第6點之規定，乃基於特別犧牲理論及相當補償原則，對於在政府擬徵收之土地上故意搶植、搶裁高價值作物，以套取鉅額補償費，規定不予補償，經核與徵收補償原則無違，自得據以適用。
2.承上，土地徵收條例第5條第3項之規定，關於農作改良物因有種類或數量與正常種植情形不相當，該管直轄市或縣（市）主管機關不予一併徵收補償者，其不予補償決定之時機，係在徵收土地公告期滿後，而非應於土地徵收條例第18條所規定之徵收公告當中為之。至於土地徵收條例施行細則第21條第1項第4款規定，應公告「徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額」者，係指已決定徵收補償之情形而言，並不包括不予補償者。又最高行政法院75年判字第822號判決意旨：「地上改良物所有權人預知土地將被徵收，乃違反從來之使用，搶行種植，倖圖領取鉅額補償費，已屬投機行為，如仍由政府機關予以徵收發給補償費，殊違一般誠信原則。」及鈞院100年度訴更一字第10號判決意旨：「土地徵收條例第5條第1項第4款（土地法第215條第1項第4款）規定『農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分』不予一併徵收補償，係以土地所有權人或使用人在政府『擬』徵收之土地上『故意』搶植或搶栽高價值作物為判斷依據．．．其中，就『在政府「擬」徵收之土地上種植』之要件上，隱含有『時間』及『地點』之判斷內容，並與『故意』之主觀要件間互有輔助判斷之關係。又『時間』之判斷與『故意』之主觀要件之間，僅需具有合理之連結，即可認定是否符合上開不予一併徵收補償之要件，並不以一定之『時間』範圍為限。」是以土地所有權人或利害關係人對於尚未被公告徵收之土地，固然有管理、使用或收益之權利，然利用其使用權能，在擬被徵收土地故意搶種以謀取徵收補償費額，致所植種類或數量與正常種植情形不相當者，自不應予以補償，以免妨礙公共事業之興辦。本件因被告認原告種植系爭鐵樹係屬搶種亦與正常種植情形不相當，故並未將原告之該等鐵樹列入96年3月14日公告徵收範圍內，自無土地徵收條例施行細則第21條第1項第4款之規定及系爭自治條例第3條第2款第3目「觀賞花木於徵收公告前2年內移植者，視同特小級計算補償；於徵收公告前2年至4年內移植者，視同次小級計算補償。」規定之適用。
3.又本件被告為辦理「高速鐵路苗栗車站特定區區段徵收」案（下稱系爭徵收案），事前分別於92年3月13日、同年11月3日舉辦「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」（下稱擬定特定區計畫）民眾座談會，復於93年3月17日至同年4月15日、3月25日及95年1月9日至同年2月7日、1月19日，辦理擬定特定區計畫都市計畫公開展覽及公開展覽說明會，嗣並於95年4月18日、同年7月28日經內政部都市計畫委員會（下稱內政部都委會）第631次會議審議及苗栗縣都市計畫委員會（下稱苗栗縣都委會）第182次會議審議通過。被告既早於92年3月13日舉辦第1次擬訂特定區計畫民眾座談會，參與該會議者有縣議員、後龍鎮民代表及附近各里民眾等，且該高速鐵路苗栗車站特定區（範圍內土地、地上物之徵收，關係土地及地上物所有人之權益甚鉅，以當時資訊傳播發達之情形而言，在高速鐵路苗栗車站特定區之位置範圍內之土地所有人，或者其他關心此案之人，應可得知其土地即將被徵收作為高速鐵路苗栗車站特定區。足見，原告應於92年間即可知悉系爭徵收案及擬訂特定區計畫案。
4.復按「（第1項）主管機關為推動農業經營管理資訊化，辦理農業資源及產銷統計、分析，應充實資訊設施及人力，並輔導農民及農民團體建立農業資訊應用環境，強化農業資訊蒐集機制。（第2項）鄉（鎮、市、區）公所應指定專人辦理農業資源及產銷資料之調查、統計，層報該管主管機關分析處理。」為農業發展條例第5條所明定，被告依該規定，每年定期透過全縣各鄉鎮（市）之田間調查員及農情報告員蒐集全縣各種農作物之種植、收穫面積與數量等生產基礎資料，以建立之農情報告作業系統資料。本件系爭栽種之鐵樹係列入苗圃類統計，依被告96年6月21日府農林字第0960090644號函所檢送苗栗縣後龍鎮91年至95年農作物全年生產報告表（表一、二、四）及91年至95年果樹類作物全年生產報告表（表三）觀之，91年苗圃類面積僅
0.4公頃、92年為1公頃、93年為14.6公頃、94年為15.4公頃、95年為48.9公頃，顯示苗圃類面積隨著被告於92年3月13日舉辦第1次擬訂特定區計畫民眾座談會，及92年11月3日舉辦第2次擬訂特定區計畫民眾座談會，即開始快速遞增，於95年擬訂特定區計畫獲內政部都市計畫委員會第631次會議審議通過及苗栗縣都市計畫委員會第182次會議審議通過後即激增為95年之48.9公頃，足見上揭苗圃類別農作物（包含系爭鐵樹）種植數量之大幅增加與「高速鐵路苗栗車站特定區計畫」之進展有遞升及因果關聯性。○○○區段徵收土地面積為163.47公頃，其中鐵樹之高經濟價值作物種植面積計55.57公頃，復參照上揭苗栗縣後龍鎮95年農作物全年生產報告表有關苗圃類別農作物種植數量，足證苗栗縣後龍鎮內大面積種植鐵樹土地，均集中在本區段徵收範圍內。再者，被告向行政院農業委員會林務局農林航空測量所申請之91年至95年間彩色航空照片影像及正射影像圖檔，經與地籍圖套繪後，發現系爭土地於93年以前幾為栽種水稻或田菁，至93年以後始有旱作。顯見，原告所種植之鐵樹與系爭土地從來之使用不同外，亦可從該等鐵樹栽種之時間研判，原告所種植之鐵樹確實係隨著前揭特定區都市計畫審議、舉辦說明會、公開展覽及實施等進度，逐步增加種植面積。又依系爭自治條例第3條附表1有關各種農作改良物之補償單價規定，鐵樹屬高經濟價值作物，其補償單價較一般農作物為高，故原告種植系爭鐵樹確有可獲取較高利益之誘因。準此，應可認定原告在92年間承租系爭土地之前，即已知悉系爭徵收案及擬訂特定區計畫案，乃有計畫性地利用徵收系爭土地前為種植鐵樹之行為。
5.承上所述，原告既於92年間即可知悉系爭徵收案及擬訂特定區計畫案，其違反系爭土地從來之使用，變更其原有農作改良物之種植種類，改種植經濟價值較高之鐵樹，除時間與擬徵收期相吻合外，且與正常種植情形不相當，顯有「在政府擬徵收之土地上搶植高價值作物，以套取鉅額補償費」之故意。況且，被告所委託辦理徵收範圍內土地現況調查及地上物查估作業之亞興測量有限公司（下稱亞興公司），係於95年9月15日起100個日曆天（96年2月6日為查估訖日）辦理上揭查估作業，依照亞興公司於95年1月、同年11月查估前、後當時及96年4月18日徵收後之現場拍攝照片顯示，原告所種植之鐵樹間距鬆散、雜亂、樹型矮小，且枯株夾雜其間，並雜草叢生，顯然缺乏管理，要與虎尾地區之鐵樹種植專業戶所種植之鐵樹扶疏茂密、生長良好之情形截然不同。原告種植高經濟價值作物，卻放任其苗圃荒蕪，顯與一般農作物之種植皆係著眼於種植及收成，應有適當及良好之管理等常情不符，益可認定原告確係專為套取鉅額徵收補償費而種植系爭鐵樹，並非為從事買賣而為之。是原告主張其係正常轉作，非「搶植」等語，應與事實不符，尚難採信。從而，被告認定原告在所承租之系爭土地上種植鐵樹行為，均有「農作改良物之種類與正常種植情形不相當」之情事，乃依土地徵收條例第5條第1項第4款及系爭自治條例第6條之規定，作成原處分決定不予補償。
6.再者，原告主張種植鐵樹係因友人張明輝介紹種植，並無全部從事種植鐵樹行業之經驗等語。惟專門鐵樹種植業事涉專業，從種植至行銷並非任何人隨意經營即可收成獲利，如轉作不為獲利或有其他不符常情之舉適足以推論其「搶植」之事實。原告雖主張種植成株後將要交由張明輝進行外銷，果其所述屬實，本件縱經處分不予補償，未經有關機關逕行剷除以前亦非不能收成出售，然依據現場照片所示，原告所種植之鐵樹均乏管理，樹型矮小且雜草叢生，原告任其苗圃荒蕪，雜草叢生，並未照顧及收成，顯見原告無意收成，亦無行銷規劃，與一般鐵樹種植者著眼於種植及收成之常情不符，則原告上揭主張亦難採信。
7.另原告主張被告固於92年間召開說明會，但說明會並非人人參加，加以被告並未公告確切徵收範圍等語。然有關擬訂特定區區段徵收範圍內之多數地主與民眾皆於92年至93年間座談會與93年及95年間之都市計畫公開展覽說明會即可知悉區段徵收作業將持續推動；又經被告比對公開展覽說明會出席者簽到簿，原告陳天送確曾參與95年1月19日擬訂特定區計畫主要計畫暨第一期發展地區公展說明會。依據高速鐵路苗栗車站特定區主要計畫第二次公開展覽說明會簡報資料，系爭計畫範圍圖及主要計畫圖確於公開展覽說明會簡報時完整呈現，且範圍亦延續93年都市計畫之規劃並無明顯變動，與前次差異多為計畫範圍內使用分區之變更或調整，並未影響整體開發範圍；後續辦理程序及開發時程，被告亦於說明會上簡報予參加民眾知悉；另於說明會上被告所製發之說明摺頁資料亦附有本案計畫範圍圖、本特定區主要計畫圖，故原告主張顯無可採。
8.承上，原告陳天送於參與95年1月19日公開展覽說明會之後更加確信即將納入高速鐵路苗栗車站特定區計畫之範圍有哪些，及後續辦理程序及開發時程為何，遂開始向多位地主大規模承租特定區計畫範圍內之土地，此觀其20份租約中，計有15份租約係於95年1月19日之後才訂定，比例高達75％，並購入鐵樹幼株，雇工搶種鐵樹，意欲於被告95年9月地上物查估時，造成土地上已種植鐵樹多年之假象，以套取鉅額補償費，其搶種已屬投機行為，被告倘仍發給原告補償費，有違一般誠信原則，則與首揭最高行政法院75年判字第822號判決意旨相違。至被告於95年9月通知查估，然原告系爭土地現場在95年1月19、20日攝影當時，早已呈現死株或荒草漫延等情形，與原告主張係被告通知查估後不便再整理照顧，固有死株等語兩相矛盾。
㈡本件前經101年1月19日訴願決定撤銷被告被告100年8月9日函
不予補償之處分，並命被告於2個月內另為適法之處分，經被告調查有下列新事證：
1.被告辦理系爭特定區用地徵收，尚有黃紹鴻、劉鴻德等2人種植鐵樹之徵收補償事件，該案原經鈞院97年度訴字251號判決撤銷被告不予補償之處分，惟經最高行政法院100年度判字161號判決以原審尚有多項事實未詳予調查，亦未於判決中說明不採之理由，而認原判決尚有違誤，將原判決廢棄，而後鈞院100年度訴更一字第10號判決以黃紹鴻、劉鴻德等2人種植高價值鐵樹屬倖圖領取鉅額補償費之搶種行為，被告依據土地徵收條例第5條第1項第4款規定而為不予補償之處分，其認事用法並無違誤，駁回黃紹鴻、劉鴻德等2人之訴；2人就該判決提起上訴，經最高法院101年度裁字第998號裁定以原審法院並無違背法令，駁回渠等上訴。而101年1月19日訴願決定理由，係爰引鈞院97年度訴字251號判決之理由，作為撤銷原處分之依據，惟該判決業經最高行政法院判決廢棄；經比較本件原告與同區黃紹鴻、劉鴻德等2人搶種鐵樹案例，皆於92年間承租土地之前，即已知悉系爭徵收案及擬訂特定區計畫案，乃有計畫性地利用徵收土地前為種植鐵樹之行為，利用本特定區都市計畫之實施，逐步增加種植鐵樹面積，且集中在本區段徵收範圍內，又所種植之農作物與從來之使用不同，種植後之管理情形不佳等多項事實，在在顯示，原告種植鐵樹與同區黃紹鴻、劉鴻德等2人同屬搶種鐵樹案例，按行政訴訟法規定「行政法院之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力」之規定，本件相關之法律見解，被告自應遵照最高行政法院100年度判字161號判決、鈞院100年度訴更一字第10號判決之判決意旨。
2.原告雖主張被告推估原告種植鐵樹期間落於93年至95年間，則原告於93年至95年間即有種植鐵樹之事實，惟被告又稱依據苗栗縣後龍鎮91年至95年間農作物及果樹類作物全年生產報告表顯示，後龍鎮無鐵樹生產紀錄，據以駁回原告之申請，即有不合；且原告自92年起種植鐵樹至96年公告徵收，已至少有3年種植鐵樹時間，則被告以原告違反從來之使用，有不正常種植之情形認定本案標的係搶種，不予補償，即有可議等語。然依前揭鈞院100年度訴更一字第10號判決意旨，則原告於92年底以後承租系爭土地種植鐵樹，既係在已預知系爭土地將被徵收之前提下為之，已如前述，則被告認定其所為係屬故意在政府擬徵收之土地上搶植高價值作物以套取鉅額補償費之行為，自符合經驗法則及論理法則，原告主張93年至96年之3年期間內土地之生產均應列入徵收補償範圍，即有誤解。另本件栽種之鐵樹係列入苗圃類統計，依被告前揭苗栗縣後龍鎮91年至95年農作物全年生產報告表（表一、二、四）及91年至95年果樹類作物全年生產報告表（表三）觀之，被告之主張及論述並無矛盾之處。至系爭自治條例第3條第2款第3目之規定是否適用問題及原告等就補償部分所為之主張及陳述，因本件既屬土地徵收條例第5條第1項第4款所規定不予補償之情形，已與該如何補償等事項無涉。綜上，原告之訴為無理由，應予駁回。
六、本件兩造之爭點為：原告於系爭土地範圍內所種植之鐵樹是否違反正常種植或土地從來之使用，而有於徵收前搶植高價值作物，以圖取鉅額補償費之故意？被告以原告於系爭土地上種植鐵樹之行為，有「農作改良物之種類與正常種植情形不相當」之情事，依土地徵收條例第5條第1項第4款及系爭自治條例第6條第1項之規定不予補償，是否適法？
七、按「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：．．．四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。．．．（第3項）第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」、「被徵收之土地或土地改良物自公告日起，除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得所有權或他項權利，並於公告期間內申請登記者外，不得分割、合併、移轉或設定負擔。土地權利人或使用人並不得在該土地為建築改良物之新建、增建、改建或採取土石、變更地形或為農作改良物之增加種植。其於公告時已在工作中者，應即停止。」、「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣(市)主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之」為土地徵收條例第5條、第23條第1項及第31條第3項所明定。次按「農作改良物之種類顯與正常種植不相當者，其不相當部份不予補償。」為系爭自治條例第6條第1項所明定(本院卷119-120頁)。
八、又按徵收補償係指國家機關合法行使公權力，侵害財產所有權人所有受憲法保障之財產權，致生不可忍受之特別犧牲，所給予之彌補，又補償應基於公平與正義之原則給予相當補償，並斟酌侵害行為所依據之法律目的，以及侵害行為之方式，依補償當時之社會觀念，為客觀公正妥當判斷。被徵收土地上之農作改良物補償，依土地徵收條例第31條第2項規定，國家固應予補償，惟人民如預期土地將被徵收，乃違反從來之使用及種植情形，搶行種植高經濟或縣市政府依同條第3項規定訂立查估基準高額補償之農作物，而圖取鉅額補償費，屬投機行為，如仍由政府機關予以發放徵收補償費，自非符合上開國家徵收行為對於人民所受損害之相當補償意旨，因而土地徵收條例第5條第1項第4款規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：．．．農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。」，其立法理由為：「在政府擬徵收之土地上『故意』搶建、搶植，甚或搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，顯已妨礙公共事業之興辦，爰於第3項規定第1項第3款及第4款之改良物不予徵收補償．．．。」，另土地法於78年間修正時，在該法第215條第1項第3款、第4款及第3項亦有明文規定、修正理由並記載：「在政府擬徵收之土地上故意搶植作物，甚或搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，此不僅妨礙公共事業之興辦，對守法者亦欠公允；爰於第1項第4款明定農作改良物之種類、數量『顯與正常種植情形不相當』者，不予一併徵收。」均本於上揭法律規範之意旨。又系爭自治條例為被告就地方自治事項，為辦理土地農作改良物、水產養殖物及畜禽查估補償，經苗栗縣地價暨標準地價評議委員會95年第2次會議評議通過，該縣政府並以96年1月16日府行法字第0960008572號函發布實行。
其中第6點第1項規定農作改良物之種類顯與正常種植不相當者，其不相當部份不予補償，乃基於特別犧牲理論及相當補償原則，對於在政府擬徵收之土地上意圖搶植及搶裁高價值作物，以套取鉅額補償費之情形，予以明定不予補償，符合徵收補償原則，未與法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例抵觸，並無地方制度法第30條第1項規定之情形，自得據以適用。
九、另按都市計畫內之主要計畫或細部計畫擬定後，於送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之，都市計畫法第19條第1項定有明文。查本件被告為辦理系爭徵收案，事前分別於92年3月13日、同年11月3日舉辦擬定特定區計畫民眾座談會，復於93年3月25日及95年1月9日至同年2月7日、1月19日，辦理擬定特定區計畫都市計畫公開展覽及公開展覽說明會，嗣並於94年4月12日、同年7月28日經內政部都委會第606次會議審議及苗栗縣都委會第182次會議審議通過(被告答辯卷被證一至四)。是被告於92年3月13日起即舉辦多次擬訂特定區計畫民眾座談會，並將該計畫公開展覽，參與該會議者有縣議員、後龍鎮民代表及附近各里民眾等人，廣為傳達該訊息，應為系爭徵收案地區之土地有權人所周知。
十、原告雖稱被告固於92年間召開說明會，但說明會並非人人參加，加以被告並未公告確切徵收範圍，又其於93年間未參加說明會，消息係93年時地主所告知等云。惟有關擬○○○區區段徵收範圍內之多數地主與民眾，如有參加92年至93年間座談會與93年及95年間之都市計畫公開展覽說明會，即可知悉區段徵收作業將持續推動。且該高速鐵路苗栗車站特定區範圍內土地及地上物之徵收，涉及該地區土地及地上物所有人之權益重大，該地區並非偏遠地區，以當時電視、報章及網路等資訊傳播發達之時代，又高速鐵路為國家重要建設，如於該地區設有車站，將提供便捷交通及帶動當地工商發展，衡情屬地方重大訊息，為該地區之一般民眾所能得知。另經被告比對公開展覽說明會出席者簽到簿，陳天送確曾參與95年1月19日擬訂特定區計畫主要計畫暨第一期發展地區公開展覽說明會(被告答辯狀被證四該次會議校椅里之簽到紀錄)。是被告於92年3月13日起即舉辦第1次說明會，再依據該特定區主要計畫第二次公開展覽說明會簡報資料，其計畫範圍圖及主要計畫圖於公開展覽說明會簡報時已有完整呈現，且範圍亦延續93年都市計畫之規劃並無明顯變動，與前次差異多為計畫範圍內使用分區之變更或調整，並未影響整體開發範圍；後續辦理程序及開發時程，被告亦於說明會上簡報予參加民眾知悉；另於說明會上被告所製發之說明摺頁資料亦附有本案計畫範圍圖、該特定區主要計畫圖，依上開事證，原告應與系爭徵收案地區之土地有權人，於92、93年間已知悉有系爭徵收案。
、再按大規模面積種植農作物，尤其屬高經濟作物，衡情應有種植該作物之播苗、栽育及運銷等經驗與過程，方得評估成本及效益，如無此考量而冒然種植，自有違常情及事理。原告稱其本無種植鐵樹之經驗，因友人張明輝須有50公分成株鐵樹外銷中東，其乃種植鐵樹供其外銷，但要達成出口標準之高度須種植6、7年之久，又因被告於94、96年間稱不能種植，鐵樹高度僅生長25-30公分，未達出口標準而未賣予張明輝等語。查依據系爭自治條例第3條附表1有關各種農作改良物之補償單價規定，巴西鐵樹屬高經濟價值作物，其補償單價較一般農作物為高（本院卷123頁反面），故原告種植系爭鐵樹，於系爭土地經需地機關徵收時，自可獲取較高利益之補償金額，而有高度之誘因。另原告已承稱其本無種植鐵樹之經驗，又種植鐵樹係屬高經濟作物，尤其大面積種植，更須投入相當成本及具有產銷經驗，原告因其友人張明輝上開所稱，即率然大面積種植鐵樹，且原告除自有土地外，亦向他人租賃多筆土地一併種植(被告答辯狀被證二十原告承租土地一覽表及租約)，又種植期間須有6、7年之久，且種植成功與否，及產銷有無配合，均有高度不確定之風險，且原告於向他人承租土地，承租期間大部分為1年6個月，少數為3年，亦顯與上開鐵樹所需達外銷標準高度之生長期間6、7年不合。又租約訂定日為92或95年間，亦與被告上述舉辦擬定特定區計畫民眾座談會之時間相近，顯與系爭徵收案有相當關連，原告上開所稱均違事理及悖於產銷農作物之經濟法則，自難採信。
、復按「主管機關為推動農業經營管理資訊化，辦理農業資源及產銷統計、分析，應充實資訊設施及人力，並輔導農民及農民團體建立農業資訊應用環境，強化農業資訊蒐集機制。鄉（鎮、市、區）公所應指定專人辦理農業資源及產銷資料之調查、統計，層報該管主管機關分析處理。」為農業發展條例第5條所明定。被告依據上開規定，每年定期透過全縣各鄉鎮（市）之「田間調查員」及「農情報告員」蒐集全縣各種農作物之種植、收穫面積與數量等生產基礎資料，以建立農情報告作業系統資料。查本件栽種之鐵樹係列入苗圃類統計，有行政院農業委員會農糧署97年11月3日農糧企字第0971029915號函足佐，及被告96年6月21日以府農林字第0960090644號函所檢送苗栗縣後龍鎮91年至95年農作物全年生產報告表（表一、二、四）及91年至95年果樹類作物全年生產報告表（表三）觀之（被告答辯卷被證十五），91年苗圃類面積僅0.4公頃、92年為1公頃、93年為14.6公頃、94年為15.4公頃、95年為48.9公頃，顯示苗圃類面積隨著被告於92年3月14日、同年11月3日分別舉辦第1、2次「擬定特區計畫」民眾座談會，即開始快速遞增，於94年該計畫之都市計畫獲內政部都市計畫委員會第606次會議審議通過及本縣都市計畫委員會第182次會議審議通過後即激增為95年之48.9公頃，足見上開苗圃類別農作物（包含系爭鐵樹）種植數量之大幅增加，顯與該計畫之進展有遞升及相當因果關聯性。
、另本件區段徵收土地面積為163.47公頃（被告答辯卷被證七內政部核准系爭徵收函），其中鐵樹之高經濟價值作物種植面積計55.57公頃，有苗栗縣高速鐵路苗栗車站特定區區段徵收農林作物補償清冊在卷可按（被告答辯卷被證十六）；又參照前揭苗栗縣後龍鎮95年農作物全年生產報告表有關苗圃類別農作物種植數量（被告答辯卷被證十五），可認苗栗縣後龍鎮內大面積種植鐵樹土地，均集中在系爭徵收範圍內。又被告向行政院農業委員會林務局農林航空測量所申請之91年至95年間彩色航空照片影像及正射影像圖檔，經與地籍圖套繪後，發現系爭土地於93年以前幾為栽種水稻或田菁，至93年以後始有旱作（被告答辯卷被證十七）。再據亞興公司於95年11月13日、14日查估當時及96年4月18日徵收後之現場拍攝照片顯示，原告所種植之鐵樹間距鬆散、雜亂、樹型矮小，且枯株夾雜其間，並雜草叢生，顯然缺乏管理，與虎尾地區之鐵樹種植專業戶所種植之鐵樹扶疏茂密、生長良好之情形截然不同（被告答辯卷被證十九）。
、準此，原告於92及93年間即已知悉有系爭徵收案之際，其並無種植鐵樹經驗，苗栗縣後龍地區在此之前亦無人種植鐵樹，依系爭自治條例規定，鐵樹屬高補償單價，原告除自有土地外，亦向他人租賃多筆土地一併種植鐵樹，且所種植鐵樹，放任其苗圃荒蕪，顯與一般農作物之種植皆係著眼於種植及收成，應有適當及良好之管理等常情有違，綜觀上開客觀事證，原告顯係圖取高額之徵收補償費，而種植系爭鐵樹，並非正常種植或維持土地從來之使用，其所稱其係正常轉作，而非搶種等情，自與事實不符，難以採信。
、從而，被告原依據亞興公司檢送之補償清冊及查估調查表，以100年7月14日函復原告於同月20日檢附相關文件至被告所屬地政處地權科具領農林作物補償費(本院卷78-81頁)。嗣被告以100年8月9日函復原告略以：「台端等2人於高速鐵路苗栗車站特定區區段徵收範圍內所種植之鐵樹，經查係屬土地徵收條例第5條第1項第4款規定：『農作改良物之種植或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。』不予徵收補償，並撤銷本府100年7月14日府地權字第1000140861號函。」(同卷82-83頁)，原告不服，提起訴願，經內政部101年1月19日訴願決定原處分撤銷，於2個月內由被告另為適法之處分(同卷92-98頁)。被告爰分別以101年3月16日2函(即本件原處分)復原告，以原告在系爭土地上種植鐵樹行為，係為領取高額補償費而搶種之情形，而有「農作改良物之種類與正常種植情形不相當」之情事，且認原告全部種植之鐵樹均不相當，乃依土地徵收條例第5條第1項第4款及系爭自治條例第6條之規定，撤銷被告100年7月14日函，不予徵收補償，自屬有據。按圖取鉅額補償費，搶行種植高經濟農作物，屬投機行為，如仍由政府機關予以發放徵收補償費，不符國家徵收行為對於人民所受損害之相當補償意旨，有如前述，本件被告以原告有上開事由，對原告不予徵收補償系爭鐵樹，自不違反原告所指稱之憲法第15條、司法院釋字第400號、第425號、第440號、第516號及第652號解釋意旨。
、至原告稱系爭自治條例第3條第2款第3目規定，觀賞花木於徵收公告前2年內或2至4年內移植者之補償方式，然此係指正常種植之情形而言，惟如因圖取高經濟農作物補償費，而搶行種植高經濟農作物，既屬投機行為，依同條例第6條第1項之規定，已不予徵收補償，原告自不得再依同條例第3條第2款第3目之規定，請求被告予以徵收補償系爭鐵樹；原告又謂本件徵收補償事件，經訴願機關3次撤銷被告原處分，並命被告於2個月內另為適法之處分，被告於訴願決定2個月後，再舉理由維持原處分，致原告再三提起訴願，則訴願機關在程序上即應指摘及糾正被告之違法，並再撤銷其處分，然訴願決定機關竟於3次撤銷原處分後，於第4次訴願決定駁回訴願，程序上明顯違法，是該第4次訴願決定連同原處分均應予撤銷，程序上明顯違法云云。惟按被告之前3次不予補償原告之處分，縱使超出訴願決定命其於2個月內另為適法處分之期間，此期間係訓示規定，非謂超出該期間，被告即不得再為處分，且經訴願機關撤銷後即不存在，本件101年1月19日訴願決定撤銷被告100年8月9日函後，被告應重為處分，其再依上開事證，及與原告種植鐵樹同徵收地區之黃紹鴻、劉鴻德等2人相同案例(經最高行政法院100年度判字161號判決及本院100年度訴更一字第10號判決，判決彼等請求被告補償鐵樹敗訴確定在案)，重作101年3月16日函之原處分，程序上並無違誤之處，是原告上開主張，均非可採。
、綜上所陳，被告原處分並無違誤，訴願決定予以駁回，亦無不合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，及被告應作成補償原告陳天送之承受訴訟人3,119,470元，及補償原告陳育烽1,188,370元之行政處分，俱無理由，應予駁回。另本件兩造其餘主張及其所附證據，均不影響本件之認定，不再一一論述，併予敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 13 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 3 月 22 日
書記官 許 騰 云