臺中高等行政法院判決
101年度訴字第397號101年12月26日辯論終結原 告 甯立強訴訟代理人 陳益軒 律師複 代理人 李柏松 律師被 告 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處代 表 人 李炎壽訴訟代理人 李璟岳
劉惠利 律師上列當事人間因行政契約事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按我國現行法制係將民事訴訟與行政訴訟分由不同性質之法院行使審判權。易言之，除法律別有規定外，因私法關係所生之事件，其受理訴訟之權限歸普通法院，而公法上之爭議，則由行政法院審判之（司法院釋字第448號、第466號解釋參照）。次按人民依相關行政法規向主管機關申請訂約，因其請求之權源並非基於私法上之規定，且主管機關得就該申請案件審查是否具備規定之要件，而為同意與否之決定，亦係本於公法上所賦予之權限，自屬公權力行政範疇。故主管機關倘認人民之請求與規定要件不符，予以拒絕時，因人民與行政機關間尚無私法契約之法律關係存在，核非屬因私法關係所生之爭議事件，自無從循民事訴訟途徑以救濟；且人民既主張行政機關對於其在公法上享有之請求權，負有同意之義務，則其不服行政機關不同意其請求，自應許其提起行政爭訟以救濟，始符合「主張權利受侵害者須有相對應之救濟途徑」之法理（司法院釋字第540號及第695號解釋意旨參照）。觀諸本件原告係起訴主張被告前依民國58年間頒布之臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫所訂定之臺灣省國有林事業區出租造林地管理辦法（以下簡稱國有林出租造林地管理辦法）相關規定，將坐落改制前臺中縣和平鄉（已於99年12月25日因臺中縣與臺中市合併改制為臺中市和平區）大甲溪事業區第66林班編號假40地號及第67林班編號假34地號土地（下稱系爭土地）出租於訴外人劉傳仁，而被告已肯認原告係屬合法使用人，應認原告已自前手受讓系爭土地之承租權，依獎勵輔導造林辦法第2條第1項第3款、第5款、第2項及第3條及獎勵造林實施要點等相關規定暨行政慣例，被告應與原告簽訂租賃契約等情，有卷附原告起訴狀、本院準備程序筆錄、準備書狀及言詞辯論筆錄等件可稽（分見本院卷第6至8頁、第71頁、第74至76頁），而前揭國有林出租造林地管理辦法係為執行臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫而頒行，獎勵造林實施要點則依據全民造林運動綱領第7點而訂定，至於獎勵輔導造林辦法乃依森林法第48條授權訂定，核諸前揭各辦法旨在達成國有林地永續經營及維護國土保安，皆為實現重大公共利益之目的，且具有行使公權力分配國家資源之性質，故行政機關實現該行政任務，而與人民簽訂契約，自應屬行政契約，要非為追求單純私益目的之私法關係契約，參照司法院釋字第533號、釋字第540號及第695號解釋意旨，本件原告請求被告簽訂之租賃契約自具行政契約之性質，則原告因被告拒絕其請求，自得向本院提起行政訴訟以為救濟，是被告抗辯原告之訴係屬私權糾紛事件，應循民事訴訟途徑救濟，容有未洽，合先敘明。
二、事實概要：㈠改制前臺灣省政府農林廳林務局（88年臺灣省政府功能業務
與組織調整暫行條例施行後，已由被告承受其主管業務）原將系爭土地出租於訴外人劉傳仁，約定其期限至68年9月30日止，原告則未經被告同意即占用系爭土地，嗣經被告對原告與劉傳仁之法定繼承人劉莊玉蕊、劉家齊與劉家佑提起民事訴訟，請求返還系爭土地，經臺灣臺中地方法院以97年度訴字第3129號民事判決命原告應遷除地上物返還系爭土地予被告；至於被告對劉莊玉蕊、劉家齊、劉家佑起訴部分則成立訴訟上和解，劉莊玉蕊、劉家齊、劉家佑同意拋棄就系爭土地之承租權及系爭土地上之建物及其他地上物所有權。
㈡原告於受上開民事判決敗訴確定後，於101年10月8日逕向本
院提起行政訴訟，主張其於92年間曾以訴外人劉家佑名義，向被告申請就系爭土地恢復造林，並於93年起連續3年由被告無償提撥樹苗予原告使用，被告已默示劉家佑之承租權讓由原告繼受，且被告前亦同意其出租之林地，由原出租人將承租權轉讓第三人承受，而與該第三人簽訂租賃契約之慣例，基於平等原則及信賴保護原則，被告應就系爭土地與原告簽訂租賃契約，爰提起本件一般給付訴訟。
三、原告起訴主張略以：㈠政府自43年起為安置及鼓勵農民上山暨輔導種植溫帶果樹供
農作生產使用而放租國有林地，並於58年間頒布臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫，訂定國有林出租造林地管理辦法，將已開墾實際農耕之林地，納入規範，製作統一格式之出租造林契約書，期限自59年至68年，其中契約第5條約定：造林樹種梨、蘋果、柳杉、松木；第6條約定：利益分收，逐年向承租人收取果實分收代金，可見梨山地區之出租林地係供農耕使用屬實。又農民在開墾之際，多為數人共同開墾，一人具名承租，餘人分租或合夥，具名承租者如他人濫墾須頂替其受法律制裁及服刑，故常有轉讓換發契約之情形，亦即時常有同一出租造林地再轉換第三人之情事，且為被告所認同。
㈡系爭土地面積合計5.08公頃，原承租人劉傳仁與被告簽訂國
有森林用地出租造林契約書，期限自59年10月1日至68年9月3日止，而於混植造林方案公告之際，原告於92年以原承租人之法定繼承人劉家佑名義就系爭土地向被告申請恢復造林，93年起連續3年，均由被告無償提撥樹苗予原告混植造林，原告亦自行購買楓樹、櫻花及銀杏等苗木於系爭土地上增補植使其符合恢復造林方案所規範混植造林每公頃600株以上，並於造林後，配合維持造林木正常生長，逐漸減少違規作物。
㈢原告就系爭土地恢復造林後，於96年間曾由梨山工作站巡山
員井龍海檢查通過，提報被告，復經複檢通過，並照像存證。再者，原告亦由劉家佑偕同至被告所屬梨山工作站洽辦轉讓承租續約，並經當時承辦人員幸志偉指示應備齊相關文件，再申辦簽訂轉讓租約手續，孰料事後卻以上級不准辦理轉讓續約為由，拒絕收件簽訂轉讓租約。是應認原告已據被告審核認定符合簽訂承租權轉讓之契約要件。
㈣關於被告曾就所管林地之出租同意換約之慣例，如訴外人楊
肇基就大甲溪事業區第75林班假13地號土地，於81年間自原承租人受讓承租權，並向被告申請轉換契約通過，而楊肇基於95年間方以自己名義與被告重新簽訂新租約，即租期為95年10月1日至104年9月30日，且一併補簽訂86年10月1日至95年9月30日期間之租約。
㈤是故，原告以原承租人劉傳仁之法定繼承人劉家佑名義向被
告申請樹苗，經被告同意並提撥，原告領取使用，被告知悉原告係實際上之造林、耕作者，依照獎勵造林實施要點及獎勵輔導造林辦法之規定，可知被告已肯認原告現為合法使用人，即為繼受承租權之人，否則，即無讓原告無償受領樹苗使用，且知悉系爭土地轉由原告耕作、造林之情事，長達3年期間，均未表示異議或反對，益證被告已默示劉家佑之承租權轉由原告繼受，且衡諸原告與劉傳仁之繼承人劉家佑間之承租權轉讓之情形，與上開被告就楊肇基之林地承租權繼受轉讓及轉換租約之先例完全等同，參照平等原則及信賴保護原則，被告對於原告之請求，應為相同處理，亦即應確認原告就系爭土地使用權限之存在，而據以與原告簽訂租賃契約，方屬適法等情。並聲明求為判決被告應就系爭土地，與原告簽訂租賃契約。
四、被告答辯略謂：㈠系爭土地之原承租人劉傳仁因違反規定自為轉讓予原告，系
爭林地於97年間遭原告將果樹全部砍除並種植茶樹，業經臺灣臺中地方法院97年度訴字第3129號民事判決判令原告應返還系爭林地及將茶樹全部剷除，而原承租人劉傳仁之繼承人劉家齊、劉家佑亦於該案事件審理中，與被告達成和解，表示對系爭林地放棄承租權並對系爭林地之地上建物與地上物拋棄所有權，且劉傳仁之繼承人劉家齊、劉家佑並無向被告申請「獎勵造林」無償配撥苗木之事實，原告重大違規在前，且無改正造林之事實，自無信賴保護原則之適用。且因原告違反規定種植茶樹，已經臺灣臺中地方法院判決原告應返還系爭林地，被告自難與原告訂定租約至明。
㈡原告援引訴外人楊肇基就大甲溪事業區第75林班地假13號地
號土地與被告間有另訂租賃契約之事件，主張被告應適用平等原則，與原告簽訂租賃契約乙節，因訴外人楊肇基就前揭林地經改正種植造林樹種銀杏2200株、紅檜50株等，經被告100年8月31日現場檢測成活率達97%符合規定而為續約，實異於原告之對系爭林地違規砍除果樹種植茶樹之作為，實不得比附援引，難謂得適用平等原則至明等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件爭執要點為：原告主張其自原承租人受讓系爭土地承租權並經被告審核通過，被告應履行與原告簽訂租賃契約之義務，有無理由？
六、本院判斷如下：㈠按原告提起一般給付訴訟，係請求行政法院判命行政機關應
履行財產上之給付或作成行政處分以外之其他非財產上之給付，自須行政機關之作為義務迄行政法院判決時仍存在為前提，故原告請求之理由具備性，應以事實審行政法院言詞辯論終結時之事實與法律狀態為判斷基準時點；如原告之請求依行政法院事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態，不能認有理由者，即無從准許之。易言之，審查原告所提之一般給付訴訟有無理由，並非以過往特定時點之事實及法律狀態為基準，而應以最後事實審行政法院言詞辯論結終時之事實及法律狀態判斷原告之請求權是否仍存在。
㈡經查：系爭土地原由改制前臺灣省政府農林廳林務局與訴外
人劉傳仁簽訂租賃契約，約定期限至68年9月30日止，期限屆至後，仍續行承租，嗣劉傳仁死亡，由其法定繼承人劉莊玉蕊、劉家齊與劉家佑共同繼承該承租權，惟因被告認劉家佑有違約轉租予原告之情事，乃提起民事訴訟請求返還系爭土地，經臺灣臺中地方法院以97年度訴字第3129號民事判決命原告應遷除系爭土地上之地上物返還土地予被告；而劉莊玉蕊、劉家齊、劉家佑則與被告成立訴訟上和解，同意拋棄就系爭土地之承租權及系爭土地上之建物及其他地上物所有權等情，有卷附國有森林用地出租造林契約書（見本院卷第11頁至第14頁）、臺灣臺中地方法院97年度訴字第3129號民事判決及其確定證明書（見本院卷第38至42頁、第122至124頁及第44頁）、臺灣臺中地方法院97年度訴字第3129號返還租賃物事件和解筆錄(見本院卷第125頁至126頁)等件可稽，堪予認定。
㈢原告雖主張渠自訴外人劉傳仁之法定繼承人劉家佑受讓系爭
土地之承租權，並經被告肯認默示，被告負有與原告簽訂租賃契約之義務云云（見本院卷第86頁），惟系爭土地既係劉家佑之被繼承人劉傳仁所承租，而劉傳仁之法定繼承人除劉家佑外，尚有劉莊玉蕊及劉家齊2人，則劉傳仁所遺之系爭土地承租權應由劉家佑與劉莊玉蕊、劉家齊共同繼承，而非劉家佑單獨繼承取得，劉家佑自無從獨自將該承租權讓與予原告取得。再者，被告與原承租人劉傳仁訂定之租賃契約第11條已約明該租賃契約書未定事項，承租人完全同意依照臺灣省森林用地出租造林辦法、臺灣省國有林事業區內濫墾清理計劃及林務局有關法令辦理，而加強管理國有林事業區出租造林地所訂定之國有林出租造林地管理辦法第3條第1項第8款則明定：「租地造林人擅自轉讓或轉租者，林務局得終止租約。」（見本院卷第109頁），且民法第443條第2項復規定，承租人違反規定將租賃物轉租於他人者，出租人得終止契約。是以原告主張其已因劉家佑之讓與而取得系爭土地承租權云云，於法難謂有據，委無足取。
㈣次按轉讓承租權係指原承租人經出租人之同意，將其與出租
人間之承租權利義務關係讓與第三人承受而言。是原承租人與出租人間之租賃法律關係，經承租權轉讓後，既已由第三人受讓繼受，自須原承租人有轉讓為前提，無從僅由出租人與第三人間合意即發生該法律效果。查系爭土地原承租人劉傳仁之法定繼承人劉莊玉蕊、劉家齊、劉家佑乃於98年間因被告訴請返還租賃物，始與被告達成訴訟上和解，拋棄其等就系爭土地之承租權，有前揭臺灣臺中地方法院97年度訴字第3129號返還租賃物事件和解筆錄在卷可按；且原告先前占用系爭土地期間係以劉家佑名義向被告申領樹苗栽種乙節，亦據其自承在卷（見本院卷第95頁）。衡情劉莊玉蕊、劉家齊、劉家佑若先前已讓與該承租權予原告取得，當無事後再本於承租人地位向被告表示拋棄承租權之理，且原告若已獲被告同意受讓該承租權，尤無未以自己名義，而仍假藉劉家佑名義向被告請領樹苗之必要。故原告縱使曾得劉家佑之同意占用系爭土地非虛，亦無從憑此事實即認定其已有效受讓劉莊玉蕊、劉家齊、劉家佑等人共同繼承之上開承租權。
㈤又查被告既主張原告占用系爭土地係屬無權占有，而依民法
第767條規定訴請臺灣臺中地方法院判決命原告應將系爭土地上之地上物拆除，剷除作物，並將系爭土地返還被告確定在案，足見原告主張為系爭土地之合法占有人云云，核與事證情況不符，委無足採。
㈥另原告雖援引訴外人楊肇基就大甲溪事業區第75林班地假13
號地號土地曾因轉讓承租，而與被告另行簽訂租賃契約之事例，而主張被告應本於平等原則及信賴原則，就系爭土地與原告簽訂租賃契約乙節，惟稽之卷附被告與訴外人楊肇基簽訂之租賃契約（見本院卷第20至22頁），可見楊肇基已就其占用之林地種植造林樹種銀杏2200株、紅檜50株等，而原告則在系爭土地種植茶樹，而經被告訴請法院判決原告應返還無權占用系爭土地勝訴確定在案，且系爭土地原承租人劉莊玉蕊、劉家齊、劉家佑等人已拋棄其承租權，亦無標的可供轉讓與原告取得。是原告占用系爭土地之事實狀態迄本院言詞辯論終結時既已不符合轉讓承租權之要件，無論其於過往特定時點之使用狀況如何，均不得據為請求被告應同意受讓系爭承租權，則原告比附上開楊肇基案例，及援引平等原則及信賴原則等一般法律原則，資為請求被告就系爭土地與之簽訂租賃契約之論據，自屬不可取。
七、綜上所述，本件原告主張其為系爭土地之合法占用人，且已自原承租人受讓承租權，並經被告審核通過，被告應履行與原告簽訂租賃契約之義務云云，核屬無據，不能採取，被告拒絕其簽訂租賃契約之請求，要屬適法。從而，原告請求判命被告就系爭土地應與原告簽訂租賃契約，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已明確，原告聲請訊問證人井龍海、幸志偉用以證明其先前使用系爭土地之相關事況，核與判決之結論，不生影響，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 9 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 9 日
書記官 凌 雲 霄