臺中高等行政法院判決
101年度訴字第312號102年1月16日辯論終結原 告 林其銓
林森雄林其柏林其佑林秀枝林秀梅曾評論曾俊雄李錫献曾瑞龍鄭秀盆曾文清曾文池曾文和曾文松曾麗玉曾麗芬曾定秀香曾永泉曾永儀曾永阜曾燈結曾鑄極曾丁炫曾儉唐素貴唐素昭唐瑞騰唐世吉原 告 唐世明上二人共同法定代理人 蘇芳盈共 同訴訟代理人 陳鎮 律師
許富雄 律師被 告 內政部代 表 人 李鴻源訴訟代理人 秦錚錚
鄭倩如
參 加 人 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 張英一 律師複代理人 謝宏偉 律師上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國101年7月13日院臺訴字第1010134035號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
被告民國100年11月25日台內地字第1000228242號函核定否准原告按照原徵收價額收回如附表土地之行政處分違法。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）參加人代表人原為李朝卿，嗣變更為陳志清，茲由其於民國102年1月4日具狀聲明承受訴訟，有該行政訴訟聲明承受訴訟狀附本院卷可稽，應予准許，先此敘明。
（二）按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因第三人之聲請，裁定允許其參加。」「前2項規定，於其他訴訟準用之」行政訴訟法第42條第1項及第3項分別定有明文。查原告訴請求收回原被徵收之如主文第2項所示之土地（下稱系爭土地），因參加人屬需用土地人，其權利或法律上利益將因本件訴訟之結果而受損害，本院認參加人有獨立參加訴訟之必要，爰於101年10月9日以101年度訴字第312號裁定，依前揭規定裁定參加人應獨立參加本件訴訟。
二、事實概要：緣參加人興辦中興新村都市計畫「文小（四）工程」（下稱系爭工程），需用原坐落南投縣南投市○○段○○○○號等32筆土地，由參加人報經前臺灣省政府以77年8月17日77府地4字第75059號函（下稱前臺灣省政府77年8月17日函）核准徵收及一併徵收其地上物，交由參加人以78年5月10日（78）投府地權字第40914號公告（下稱參加人78年5月10日公告），公告期間自78年5月11日起至78年6月9日止。原告為被徵收土地（詳如附表所示，下稱系爭土地）之原所有權人或其繼承人，以被徵收土地未依原徵收計畫使用，於100年4月20日申請照原徵收價額收回原被徵收之系爭土地。參加人報經被告100年11月25日台內地字第1000228242號函（下稱原處分），以本件既經參加人查明原告已逾法定申請期限，同意不予發還，參加人遂以100年11月29日府地權字第1000317766號函（下稱參加人100年11月29日函）復原告。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）原告聲請買回系爭土地之時間未逾土地法第219條第1項規定之5年期限：
1、查被告雖指摘原告之買回請求已罹於土地法第219條第1項所規定之5年期限云云。惟被告顯然刻意隱瞞其前於鈞院96年度訴字第748號判決及於98年度訴更一字第2號判決審理時之類似另案中，均提出921地震時將國小計畫用地借給災民使用，此段借用期間不應計算在內之答辯理由，並為鈞院所採信之事實。
2、被告雖辯稱：系爭土地於921地震後借予南投市公所興建組合屋4年，期間係介於徵收計畫進度（77年8月1日起至92年7月31日）之間，與徵收計畫進度無涉，並不影響核准計畫期限使用，不應予扣除云云。惟按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」為行政程序法第6條及第8條所明定。查被告所辯，除顯與其於歷次於南投縣相類似買回被徵收土地事件，即其於鈞院96年度訴字第748號及98年度訴更一字第2號判決中買回被徵收土地事件中所辯並為法院所接受之理由（即系爭徵收使用期限得扣除借用興建組合屋之4年期間，使用期間延長4年，原告聲請買回被徵收之土地時，其使用期限尚未屆滿等語）相悖，嚴重違反上開行政行為不得為差別待遇、並應以誠實信用之方法為之，維護人民正當合理之信賴。
（二）原告提起本訴非主張時效問題，而係依被告與鈞院及最高行政法院先前有關「徵收使用期限應扣除借用之4年期限並予展延」之見解，主張本件聲請買回系爭土地尚未逾期：
1、被告雖引鈞院95年度訴字第589號判決，謂土地法第2l9條第l項規定收回土地之期間，乃法律預定收回土地聲請權之存續期間，屬於除斥期間之性質，無時效規定之適用。是其使用期限之屆滿，並不因921大地震而受影響。且原告於聲請期間屆滿前，並無因天災或其他不應歸責於己之事由，致遲誤不變期間云云。惟原告提起本件訴訟，從未主張適用時效規定，顯與被告所引上開判決事實係屬不同個案，無從相提並論。
2、次查，土地法第219條及都市計畫法第83條所規定聲請照徵收價額收回其土地之5年期間，雖屬除斥期間，惟非指核准計畫使用期限亦屬除斥期間，此有最高行政法院100年度判字第684號、100年度判字第1539號判決肯認。另鈞院96年度訴字第748號判決略以：「經查本件徵收土地計畫書所載計畫進度為『自77年10月1日起至92年9月30日之間開完工』，惟因921大地震，南投縣草屯鎮公所依據921震災重建暫行條例第23條第1項前段規定，借用系爭土地興建組合屋提供災區居民居住，借用系爭土地之期間為4年，該4年期間自應予以扣除，本件徵收使用期限即應延至96年10月1日。」及98年度訴更一字第2號判決：「經查本件徵收土地計畫書所載計畫進度為『自77年12月31日起至92年12月31日之間開完工』，惟因921大地震，南投市公所依據921震災重建暫行條例第23條第1項前段規定，借用系爭土地興建臨時住宅提供災區居民居住，借用系爭土地之期間為4年，該4年期間自應予以扣除，本件徵收使用期限即應延至96年12月31日。」足見核准計畫使用期限如遇有借用土地興建臨時住宅提供災區居民居住之情事，皆應依921震災重建暫行條例第23條第1項前段規定，扣除該借用期間，並據此展延徵收使用期限。
3、因此，原告依據被告於上開相類事件中對聲請人所為之行政指導併於訴訟中所為之答辯，及鈞院與最高行政法院對此類案件所為之統一法律見解，主張系爭土地之徵收使用期限應扣除南投市公所向參加人借用以興建臨時住宅供災民居住合計4年以上之期間，故應展延至96年7月31日始屆滿，則原告於該期限屆滿之次日起算5年（至101年7月31日）內之100年4月20日向被告聲請買回系爭土地，未逾法定聲請期限。
（三）系爭土地目前遭被告非法變更為特殊教育學校用地，並已動工興建，明顯未依原徵收計畫目的使用：
1、按土地法第219條第1項及及都市計畫法第83條規定，所謂「依照核准計畫期限使用」，是指被徵收土地已按原核准計畫逐漸使用，尚未達到該土地之全部而已，意指整體而言，徵收計畫之使用，在外觀上已逐斷具體化，亦即客觀上，可從已完成之工作中，預見未完成之工作，合理預期將會接續進行而言。行政院53年6月30日（53）台內字第4534號函釋亦謂：「查土地法第219條內所稱實行使用，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，如從事建築裝置機械等情事而言。」是判斷用地機關於徵收補償發給完竣後，有無依計畫使用土地，應從徵收之全部土地整體觀察，就用地機關之使用行為是否與徵收目的有關，該使用行為有無接續性，在客觀上是否可從已完成之行為中，預見未完成之行為，預期將會接續進行以為斷。
2、次按最高行政法院100年度判字第1539號判決亦闡釋：「參照行政院53年6月30日（53）台內字第4534號函釋亦云：『查土地法第219條內所稱實行使用，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，如從事建築裝置機械等情事而言』。是判斷用地機關於徵收補償發給完竣後，有無依計畫使用土地，參酌上開說明，應從徵收之全部土地整體觀察，就用地機關之使用行為是否與徵收目的有關。該使用行為有無接續性，在客觀上是否可從已完成之行為中，預見未完成之行為，預期將會接續進行以為斷。經觀之『中興新村都市計畫』第六章之『七（二）學校用地』所載內容，足證文小（一）至文小（七）六所學校用地均係各自獨立為國小使用，且文小（七）更係獨立於文小（六）之德興國小，獨立擴張計畫校地面積至2.22公頃。嗣參加人執行上開都市計畫，辦理系爭徵收，報前臺灣省政府之徵收土地計畫書，更載明計畫目的為取得學校用地，以因應國民教育發展之需要。另參酌參加人於95年2月23日在現場會勘所作會勘紀錄：中興文小（七）學校預定地於民國77年核准徵收以作為興辦教育事業使用，德興國小僅為該地之代管機關等語，足證參加人呈報之徵收計畫，其文小（七）係以作為興辦教育事業使用而新設之國民小學，德興國小僅為該地之代管機關，無論都市計畫或徵收計畫均非提供德興國小或其他學校作棒球場使用。另參以本件徵收計畫書所附學校配置圖記載設有教室若干間及運動場等（見上訴人於原審所提之徵收土地計畫書），原判決以本件報經核准之徵收計畫，既係為興辦教育事業使用而新設之國民小學，則其興建棒球場供代管之德興國小或附近之中興國中作棒球場使用，均非依徵收計畫作設立國民小學使用。且參加人其他施作之圍牆、排水溝、人行步道、車棚及球場學生宿舍等設施，亦均非屬設立學校之行為，參加人於15年間既未曾成立學校及蓋有任何教室，則上開設施，就所徵收之全部土地整體觀察之，均無事實足認參加人已按核准計畫使用所徵收之土地，要難認參加人已按『被徵收土地依核准計畫使用』，被上訴人依都市計畫法第83條第2項及土地法第219條規定，向上訴人聲請照原徵收價額收回系爭被徵收土地，即非無據，依法自無違誤。
3、再按最高行政法院於100年度判字第684號判決中亦認：「本件徵收土地計畫書第3項興辦事業之性質係『教育事業』，第12項所附『土地使用配置圖』圖例上有校舍及教學園區，並有校舍位置及棟數4棟暨運動場跑道。是該徵收計畫目的係教育事業，含有校舍及運動場設施，又所謂『被徵收土地依核准計畫使用』，是指被徵收土地已按原核准計畫逐漸使用，是縱未達到該土地之全部使用，然須整體而言，徵收計畫之使用，在外觀上已逐漸具體化，亦即客觀上，可從已完成之工作中，預見未完成之工作，合理預期將會接續進行而言。經查系爭被徵收土地78年完成土地徵收後，固於88年7月8日施作200公尺跑道、籃球場、排水溝、花台等設施使用，惟尚非依原核准徵收計畫完成校舍及運動場設施使用，況於88年發生921地震，系爭被徵收土地，曾提供興建組合屋供安置災民居住，原相關設施已遭破壞，直至92年11月組合屋拆除後，固恢復跑道、水溝、花台及地坪等設施，惟經原審於98年2月20日至系爭土地現場履勘時，系爭土地僅有圍籬圍繞、四個籃球場、2百公尺跑道、一間廁所、植栽及照明措施等，其上並無原核准計畫校舍之興建，且富功國小校長李耿勳亦於原審稱：『整體校舍、教室部分，無聲請預算設置，僅有書面計畫。』即參加人亦僅稱中期計畫將籌措財源興建教室，長期亦將新建校舍，以供新設校之需求等語，惟亦無法提出有編列預算興建校舍之事證，足徵系爭土地僅有計畫興建校舍及教室，但無具體之進行措施如編列預算及整地興建等步驟，原判決以參加人顯未按原核准計畫逐漸使用系爭土地，被上訴人依都市計畫法第83條第2項及土地法第219條規定，向上訴人聲請照原徵收價額收回系爭被徵收土地，即非無據，依法自無違誤。」
4、經查，系爭土地即上開最高行政法院100年度判字第1539號判決中所指各自獨立為國小使用之「文小（一）至文小
（七）六所學校用地」中之「文小（四）」學校用地，而光榮國小僅是代管機關，且參加人其他施作之籃球場、田徑場、綠地、圍牆及鐵絲網圍籬等設施，均非屬設立學校之行為，參加人於15年間既未曾成立學校及蓋有任何教室，則上開設施，就所徵收之全部土地整體觀察之，均無事實足認參加人已按核准計畫使用所徵收之土地，要難認參加人已按「被徵收土地依核准計畫使用」。
5、次查，系爭土地目前已遭被告與參加人違法擅自從「文小
（四）」地目變更為「文（特）一」，並變更使用計畫為於系爭土地上興建國立南投特殊教育學校（下稱南投特教學校），顯與原徵收土地計畫書所載之計畫內容不同，益資可證參加人確實已無使用系爭土地作為國小使用之必要。
6、再查，本件蒙鈞院調閱系爭土地於77年間所核定之徵收計畫書圖，經原告閱覽後，發現原徵收計畫圖上有2排校舍1建物、1操場、1籃球場與1活動中心。惟觀諸經被告與參加人違法變更使用之南投特教學校全區配置圖，卻變更為有2學生宿舍、2教學大樓、1復健暨職能大樓、1行政大樓、1多功能活動中心、1多功能活動區、3停車場、1洗車場等，不但配置全然改變，且已無籃球場與操場等原徵收計畫上應有之設施。足證被告與訴願決定機關於訴願時所辯及所認系爭土地已蓋有籃球場、田徑場（操場）、綠地、圍牆及鐵絲網圍籬等設施，顯均非係為依原徵收計畫所興建，且上開設施今均已遭拆除，改建為南投特教學校，更顯非依原徵收計畫而為使用。是原告依都市計畫法第83條第2項及土地法第219條規定，向被告聲請照原徵收價額收回系爭被徵收土地，依法有據，被告與參加人辯稱已依據徵收計畫之目的及原因使用系爭土地云云，顯非事實。
7、訴願決定雖以參加人委由光榮國小代管期間，陸續編列預算設置籃球場、田徑場（操場）、綠地、圍牆及鐵絲網圍籬等，認需地機關參加人已有依原徵收計畫使用云云，惟查：
（1）本件原徵收土地計畫書所載之計畫目的為：「取得學校用地，以因應國民教育發展之需要。」計畫進度則為：「自77年8月1日起至92年7月31日之間開完工。」則以長達15年之計畫時間興建一所國小，是否有超越實際需要？甚至濫行徵收之嫌？已屬可議。惟在上開漫長之計畫期間內，卻未見需地機關即參加人有何興辦國小應有設施如校舍、辦公大樓等之具體作為，更未見其就系爭土地之使用提出任何具體之規劃報告，客觀上均無從使人相信其已依原有計畫之目的及用途使用系爭土地。
（2）次查，上開設置行為均非屬設立學校之行為，參加人於15年間既未曾成立學校及蓋有任何教室，則上開設施，就所徵收之全部土地整體觀察之，均無事實足認其已按核准計畫使用所徵收之土地，要難認其已按「被徵收土地依核准計畫使用」。
（3）更有甚者，系爭土地原係徵收作為國小用地即「文小（四）」使用，惟需地機關參加人卻已違法將之變更為南投特教學校用地「文（特）一」，其用途顯與原徵收土地計畫書所載之計畫內容不同，益可證參加人確實已無使用系爭土地作為國小使用之必要。
8、綜上，系爭土地自77年8月1日起遭徵收並計畫興建國小，迄今已有23年，早已逾越原徵收計畫之期限，惟參加人在此漫長期間內，不但未依核准徵收原定興辦事業使用，且在原告聲請買回後，竟將之違法挪作南投特教學校用地，反而更加凸顯其確實已無使用系爭土地作為國小使用之必要與事實，原告依土地法第219條第1項及都市計畫法第83條等規定請求買回，自屬有理由。
（四）本件無參加人所辯行政訴訟法第198條情況判決之適用：
1、按「本件參加人固曾為上開設施，花費千餘萬元，惟所為之設施並非屬設立學校之行為，況原判決亦敘明中興新村因精省後，省政府公務人員減少，加上國人少子化之影響，中興新村地區之學童，未如預期增加，原計畫設立之文小（七）小學，已無迫切需要，因而延誤迄今，而上開設備費用，亦遠不及被徵收土地價值，本件被上訴人提起撤銷訴訟及課以義務訴訟之結果，對公益顯然並無重大危害，自無因公益上之理由，而否准被上訴人請求收回土地之訴，因而撤銷原處分及訴願決定，並命上訴人應於被上訴人返還如附表所載之補償金後，作成准予返還如附表所載之土地之行政處分，依法自無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。」最高行政法院100年度判字第1539號判決可資參照。
2、次按「系爭土地上依原審現埸勘驗，亦僅其上設有活動籃球架之4個籃球埸、200公尺跑道、一間廁所、簡易照明及植裁，價值非鉅，即便該設施部分屬非融通物，所造成之損失與之徵收土地價值相衡，亦屬有限，如收回被徵收之系爭土地，對公益顯然並無重大危害，因而原判決認本件准予被上訴人聲請收回土地，而無行政訴訟法第198條為情況判決之適用，自屬正確，上訴意旨主張系爭土地倘准予被上訴人收回，則其上設施屬不融通物，勢必拆除，對公益有重大之損害，原判決准予被上訴人收回，有違司法院釋字第534號解釋意旨云云，惟查上開解釋乃係指因收回之土地上之設施，屬不融通物，倘收回造成公益重大損害時，原土地所有權人因不得聲請收回時，應予以補償，非謂凡聲請收回土地上之設施屬不融通物，均不得聲請收回，上訴人以此主張原判決違背該解釋意旨，自屬誤會。」最高行政法院100年度判字第684號判決可資參照。
3、經查，系爭土地原僅由參加人在其上施作籃球場、田徑場、綠地、圍牆及鐵絲網圍籬等設施，價值非鉅，即便該等設施部分屬非融通物（假設語氣，非表自認），所造成之損失與系爭土地價值相衡，亦屬有限，是如收回被徵收之系爭土地，對公益顯然並無重大危害，核無行政訴訟法第198條為情況判決之適用。況查，上開設施現已由參加人自行拆除，益資足證參加人對該等設施毫無憐惜或不捨之意，更無將之當作非融通物且與公益有關之情事。
4、參加人另辯稱南投特教學校係為保障縣內特殊教育學生之受教權，若准原告收回，對公益將造成極大之損害云云。惟從參加人所提南投特教學校籌備處大事紀可知，參加人明知原告已於100年4月20日聲請買回系爭土地，竟仍報請教育部於100年6月8日核定自100年8月1日成立該校籌備處，顯已違法在先，刻意製造公益之假象至為明顯，實已違反誠信，自無從日後假公益為由，請求鈞院作成情況判決。況系爭工程雖已發包，但目前仍在開挖放樣階段，尚無地上建物之興建，且縱終止該工程合約將生一定之損失，亦遠低於該工程全部完工後拆除所生之損失，與系爭土地價值相衡，亦屬有限，對公益顯無重大之危害，是特以本狀告知參加人與被告懸崖勒馬，先將上開特殊教育學校工程予以停工，否則日後如認原告確實有權請求買回系爭土地，則因此所造成國家之損害實為可歸責於被告與參加人之因素所造成，自無從以公益為由請求鈞院作成情況判決。
5、參加人另辯稱若原告勝訴收回土地，參加人勢必須重新徵收土地再次興建，相關土地及建物之費用已非南投縣困窘之財政可供支應，遑論南投縣內已無比系爭土地更適合興建特殊教育學校之用地，故將造成公益無可復原之重大損害，應有情況判決之適用云云。惟按行政訴訟法第199條第1項規定，查系爭土地若經鈞院認有情況判決之適用，則原告必請求被告賠償因此所受之損害，至少是系爭土地由原告與參加人依目前相關法規重新徵收所應花費之金額，與77年間之徵收金額間之差額，但參加人竟率先辯稱此等金額已非南投縣困窘之財政可供支應，如此更加可證該特殊教育學校工程應先停工以停損，否則日後為維護參加人違法取得之「假公益」，反而因情況判決而須對原告負擔賠償責任，將嚴重影響南投縣之財政，侵害南投縣民之權益甚大，兩相權衡，孰輕孰重至為明顯。
（五）綜上所述，原告於100年4月20日申請照原徵收價額收回被徵收土地，未逾土地法第219條第1項規定之5年期限等情，並聲明求為判決：①撤銷訴願決定及原處分②被告應依原告100年4月20日之聲請，做成應准予原告收回系爭土地之行政處分。
四、被告則以：
（一）按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」為土地徵收條例第61條所明定。查本件工程係依前臺灣省政府77年8月17日函核准徵收，參加人以78年5月10日公告徵收，故本件系爭土地，其申請收回，應依土地徵收條例施行前土地法之相關規定辦理。
（二）次按都市計畫法第83條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回土地。」經查，本件系爭土地係依都市計畫法規定辦理徵收，計畫進度：「自77年8月1日起至92年7月31日之間完工。」本件得收回土地之原因事由發生日是在78年12月31日土地法第219條修正生效日以後，自應適用修正後之該條規定。
（三）再按修正後土地法第219條第1項第1款、第2款及都市計畫法第83條規定，及依內政部84年9月26日台內字第8488181號函釋略以：「依都市計畫法徵收之公共設施保留地，不依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地之聲請期限，自該使用期限屆滿之次日起算5年。」本件徵收土地計畫書記載之計畫進度為：「自77年8月1日起至92年7月31日之間開完工。」揆諸上開函釋及法律規定，原告應於土地徵收計畫書內敘明之使用期限92年7月31日屆滿之次日起算5年內聲請收回被徵收之土地，故原告得收回其土地之聲請期限應至97年7月31日止，而原告遲至100年4月20日始提出，顯已逾法定聲請期限。
（四）原告主張系爭土地經參加人於921地震後准予借用南投市公所興建組合屋給災民使用長達4年以上期間之情事，應予以扣除云云。依據參加人101年9月10日府教國字第1010174401號函復略以：「本件徵收計畫進度自77年8月1日起至92年7月31日止，期間經歷921地震，南投市公所依法向本府借用興建臨時住宅供災民居住合計4年以上期間，此不影響興辦教育事業之期程規劃，故不予扣除。」又按土地法第219條第1項規定收回土地之期間，乃法律預定收回土地聲請權之存續期間，屬於除斥期間之性質，無時效規定之適用。是其使用期限之屆滿，並不因921地震而受影響。且原告於聲請收回期間屆滿前，並無因天災或其他不可歸責於己之事由，致遲誤不變期間。原告仍應於徵收計畫書內記載之使用期限屆滿之次日起算5年內聲請收回被徵收之土地，原告遲至100年4月20日始提出，已顯逾法定期限等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：
（一）按土地徵收條例第61條、土地法第219條及都市計畫法第83條規定意旨，可知土地法第219條及都市計畫法第83條均為關於原土地所有權人得按原徵收價額收回土地之規定，僅土地法第219條係關於原土地所有權人得按原徵收價額收回土地之一般性規定；至於都市計畫法第83條則是針對依據都市計畫法徵收之土地，其原土地所有權人得按原徵收價額收回土地之特別規定，是本於特別法優先普通法之法理，關於依據都市計畫法徵收之土地，其原土地所有權人得按原徵收價額收回土地之要件，於都市計畫法第83條有規定部分即收回之要件為「不依照核准計畫期限使用」，自應適用都市計畫法第83條規定。至於都市計畫法第83條未規定而土地法第219條有規範之聲請程序、時效及限制規定，基於都市計畫法第83條第1項僅就使用期限部分排除土地法第219條規定，其餘事項自應回歸適用土地法第219條規定，即買回之期限為5年。
（二）原告起訴之時間已超過收回5年之法定期間：
1、按「土地法第2l9條第l項規定收回土地之期間，乃法律預定收回土地申請權之存續期間，屬於除斥期間之性質，無時效規定之適用。而本件申請期間係自該使用期限屆滿之次日起算5年，徵收土地有無依照核准計畫期限使用，不以完工或其它原因為必要，以有無逾越該計畫期限仍未施工使用為準，是其使用期限之屆滿，並不因921大地震而受影響。只要逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照核准計畫期限使用，該申請期間即自使用期限屆滿之次日起算。」鈞院95年訴字第589號判決可資參照。參加人於77年7月24日出具興辦教育事業徵收土地計畫書報經前臺灣省政府於77年8月17日函核准徵收系爭土地在案，且該徵收計畫之計畫進度為：「自77年8月1日起至92年7月31日之間開完工」，則依法條規定意旨，原告欲收回被徵收土地，應於97年7月31日前提出申請，惟原告竟遲至100年4月20日始提出申請，顯已逾越法定之期間。
2、雖原告主張徵收計畫因921地震之影響，自應展延計畫內徵收使用之期限，並謂參加人亦曾於他案表示應扣除供災民使用之期間云云，然徵收計畫所定之計畫進度係參加人依職權判斷後所訂定之期限，屬行政機關所為之行政行為，因此是否有不可抗力之因素致影響徵收計畫之進行，理應亦由參加人以職權依事實認定之。本件系爭土地固有借用南投市公所興建臨時住宅供災民居住，但不影響參加人就系爭土地興辦教育事業之期程規劃，則參加人自可依職權認定就借用期間不予扣除，原告誤認參加人應依原告之請求展延徵收使用之期限，除無法律上之基礎外，尚與事實有間。
3、另原告所提鈞院96年度訴字第748號判決及98年度訴更一字第2號判決，參加人確有主張徵收計畫之使用期限內遭逢921地震，應不可歸責予參加人，惟上開2案之事實均係各該案所徵收土地上之設施因安置災民而遭破壞，須待災民遷移後進行原本設施之復原工程，其當然影響各該案徵收計畫之進行，參加人自得依職權認定該項期間應予扣除，此與原告質疑參加人之誠信原則全然無涉，更無法律上之爭議。況上開2案之原告均係於法定之買回期限內起訴，各該事實亦與本件不同，原告既已遲誤法定之買回期限於前，復要求參加人對不同事實給予相同對待在後，參加人依法自不得准其買回。
（三）系爭土地確有依徵收計畫之目的及原因使用：
1、按「土地法第219條所謂『徵收私有土地後，不依核准計畫使用』，係對於所徵收土地之整體不依原核准計畫使用而言。若就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計畫使用之情形有間，應無該條之適用。」最高行政法院68年判字第52號判例可資參照。縱鈞院仍認原告之請求尚未逾越收回土地之期限，然徵收計畫已載明計畫目的：「取得學校用地，以因應國民教育發展之需要」。徵收土地原因：「為興辦中興新村都市計畫文四必須使用本件土地」。興辦事業之性質：「教育事業」。則參加人於82年起即陸續依徵收計畫使用系爭土地，此有系爭土地歷年之工程進度：「82年：中央省縣補助公設地計畫綜合2座球場工程經費計478,000元、85年：補助操場整地填沃土、圍牆及植草皮工程經費計2,539,000元、92年：補助校區植草皮及圍牆工程經費計847,000元、95、96年：補助操場PP人工草皮工程經費計3,584,990元」可參，顯見該預定地有籃球場、田徑場（操場）、綠地、圍牆及鐵絲網圍籬等可供學校運用，實際上該地代管之光榮國小亦有作為辦理教育活動之情形，揆諸上開判例意旨，參加人既有依徵收計畫之目的及原因使用系爭土地，原告當不得再收回系爭土地。
2、次按「土地法第219條規定關於原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地者，係以徵收私有土地後不依核准計畫使用或於徵收完畢1年後不實行使用為要件，倘於依法徵收後已照計畫使用完畢或正使用中，另為增加徵收土地之使用效能，復在原土地上為其他不違反原徵收目的之用途者，即與不依核准計畫使用之情形有別」「徵收土地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價格收回其土地之問題」有最高行政法院68年判字第83
9 號判決及80年判字第1069號判決可資參照。原告固稱系爭土地原編定之地目為文四，嗣後參加人變更地目為文特，進而興建南投特教學校，顯然與徵收計畫之目的不同云云。然查，系爭土地由文四變更為文特，係於100年4月12日經內政部都市計畫委員會審議，認與原徵收計畫無違而通過，並奉被告100年6月22日台內營字第1000804888號函核定實施，且徵收計畫本即載明係為興辦教育事業而徵收土地，則參加人興建南投特教學校，以招收國小、國中及高職等階段之中重度以上智障或以智障為主伴隨多重障礙學生，以利發展國民教育事業，當然符合徵收計畫之原因及目的。
3、縱鈞院猶認參加人興建南投特教學校不符原徵收計畫之目的及原因，惟依上開最高行政法院之見解，本件參加人如上所述已依徵收計畫利用系爭土地，則徵收計畫之法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之行使範疇，亦不生原告得照原徵收價格收回其土地之問題。
（四）本件應有行政訴訟法第198條情況判決之適用：
1、按「行政訴訟法第198條第1項有關情況判決之規定，雖僅規定於撤銷訴訟始有其適用，惟對於拒為行政處分所提起之課予義務訴訟，係針對中央或地方機關對人民依法申請之案件，予以駁回而設計，且須經訴願程序始得提起，是此性質與撤銷訴訟並無不同。另人民如符合土地法及都市計畫法有關人民收回被徵收土地之請求權規定，行政機關依法應准其照價收回被徵收之土地，但若被徵收之土地嗣後已闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害時，參酌司法院釋字第534號解釋意旨，應認收回被徵收土地有類推適用情況判決之必要，以兼顧公益維護及人民財產權之保障。」最高行政法院101年判字第102號判決可資參照。
2、本件縱被告及參加人駁回原告收回土地之請求確有不當，仍請鈞院審酌系爭土地上現所興建之南投特教學校，係因南投縣內尚無特殊教育學校供特殊學生就學，縣民每每有特殊教育需求時均須遠赴至鄰近縣市就讀，造成時間之浪費及費用之負擔，對於有特殊教育需求之南投縣學生之保護尚有不周，嗣經特殊教育法修正，於該法第25條第1項明文規定各縣市應至少設有一所特殊教育學校，爰由中央規劃設置南投特教學校，再經行政院研究發展考核委員會98年6月22日會綜字第0982260812號函暨奉教育部100年6月8日部授教中（1）字第1000510370號函核定其籌備處自100年8月1日成立，該校校舍預計於102年8月1日完工，是以，本件為興建南投特教學校已支出許多勞力、時間、費用，南投特教學校之成立亦純粹係為保障縣內特殊教育學生之受教權，若准原告得收回土地，對公益將造成極大之損害，況興建南投特教學校亦與原徵收計畫之目的相符，係為健全縣內特殊教育之發展，並非遭挪用於與教育無關之事業，且特殊教育學校之地點因其性質特殊，須考量交通方便、醫療發達之處所，本件選擇系爭土地亦是考量上開之原因，並非任擇一地即可興建。若原告勝訴收回土地，參加人勢必須重新徵收土地再次興建，相關土地及建物之費用已非南投縣困窘之財政可供支應，遑論南投縣內已無比系爭土地更適合興建特殊教育學校之用地，故將造成公益無可復原之重大損害，應有情況判決之適用等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、上開事實概要欄所述之事實，有土地登記第2謄本及台灣省南投縣土地登記簿謄本（本院卷【下同】第70-105頁）、（更正）原告原有被徵收土地一覽表（第19、357-359頁）、參加人77年7月24日興辦教育事業土地計畫書（第106-111頁）、前臺灣省政府77年8月17日函、參加人78年5月10日公告（附原處分卷第117-119頁）、原告100年4月20申請書（第
115 、116頁）、被告原處分、參加人100年11月29日函、原告訴願書（第155-167頁）、行政院訴願決定書（第168-172頁）、原告林其銓等、鄭秀盆等、曾定秀香等、曾鑄極等、曾素昭等繼承系統表與戶籍謄本（第173-208頁）及原告起訴狀附本院卷可稽，並為兩造及參加人所不爭執，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分以本件經參加人查明原告已逾申請照原徵收價額收回原被徵收系爭土地之法定期限，而同意不予發還，是否合法？及本件有無行政訴訟法第198條所規定之情況判決之適用？茲分述如下：
（一）按土地徵收條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」本件係在89年2月2日土地徵收條例施行前公告徵收之案件，自應依土地法之規定辦理。土地法第219條第1項、第2項規定：
「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰1、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。2、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」又都市計畫法第83條規定：「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」依上開規定，都市計畫法第83條僅係對使用期限，明文規定排除土地法第219條1年之規定，而對土地法第219條其他規定之事項，並未予排除。因此，依都市計畫法辦理徵收，需用土地人未依核准徵收原定興辦事業使用者，仍得依土地法第219條第1項第2款之規定聲請收回土地。至於依此款規定聲請收回土地之期間，是否依同條第1項前段規定，於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內為之，應視需用土地人未依核准徵收原定興辦事業使用是否發生於該期間內，如於該期間後始有此情事者，參照不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人依都市計畫法第83條第2項規定收回土地之期限，依土地法第219條規定之意旨，以該使用期限屆滿之次日起算5年之法理，應認自未依核准徵收原定興辦事業使用起5年內為之。
（二）本件參加人興辦系爭工程，需用原坐落南投縣南投市○○段○○○○號等32筆土地，面積1.907823公頃，由參加人報經前臺灣省政府以77年8月17日函核准徵收及一併徵收其地上物，交由參加人以78年5月10日公告（公告期間自
78 年5月11日起至78年6月9日止）。該徵收計畫之計畫目的為「取得學校用地，以因應國民教育發展之需要」。徵收土地原因：為興辦中興新村都市計畫「文小（四）」必須使用本件土地。興辦事業之性質為教育事業。徵收計畫進度：自77年8月1日至92年7月31日完工。參加人於82年間經中央省縣補助公設地計畫綜合2座球場工程經費計478, 000元，85年間經補助操場整地填沃土、圍牆及植草皮工程經費計2,539,000元，工程均已完成驗收，並由代管之光榮國小作為辦理教育活動之用（嗣上開球場及圍牆等土地改良物已於101年2月2日經光榮國小投榮國人字第1010000318號函專案報請參加人核准報廢拆除）。期間，因發生921大地震，遂由參加人與慈善單位於徵收土地上興建光榮一村組合屋共52戶（地址為南投縣南投市○○里○○路○○○○○○號），以安置災民，並於88年11月間進住，嗣該組合屋於92年4月7日完成拆除作業。又參加人以經教育部評估，依特殊教育法第25條規定，有設立特殊教育學校之必要性及急迫性，系爭土地經評估符合設立特殊學校條件，乃以100年3月8日府建都字第10000498212號公告「變更中興新村（含南內轆地區）都市計畫（第2次通盤檢討【第2階段（變更內容明細表新編號第34號案及第41案）先行提會討論案】）書」（下稱先行提會討論案書）辦理公開展覽（自100年3月9日至100年4月7日止），該第41案將系爭土地由「文小（四）」變更為「文特（一）」，經10 0年4月12日內政部都市計畫委員會審議，認與原徵收計畫無違而通過，並奉被告100年6月22日台內營字第10008048 88號函核定實施，參加人已以100年6月30日公告發布實施，該特殊學校於100年12月20日決標，工程總經費為新台幣（下同）263,180,889元，於101年1月16日進行校舍新建工程開工，契約工期為520日，嗣於101年10月27日之工程進度為31.41%（即校舍姆指棟、食指棟、中指棟、無名指棟、小指棟均大致已完成2樓以上之主體結構工程），另至101年12月1日之工程進度已達40.37%等情，除如前述外，並有參加人77年7月24日興辦教育事業土地計畫書（本院卷【下同】第108-109頁）、決標公告（第131-135頁）、系爭土地現場施工照片（第136頁）、文四工地使用計畫圖及南投特教學校全區圖（第285、286頁）南投特教學校101年10月30日南投特等總字第1010003062號函（含籌備處大事紀、新建校舍工程進度、照片、開工報告書、整體施工預定進度表，第325-343頁）、南投縣南投市公所101年11月19日投市社字第1010029037號函（含921震災組合屋使用地概況等，362-370頁）、光榮國小營繕工程結算驗收證明書、工程決算書、工程契約書、報廢拆除清冊（第371-37 9、381-385頁）、南投縣政府結算證明書及報廢拆除備查函文（第380、386-387頁）、南投縣政府100年3月8日府建都字第10000498212號公告（第389頁）、先行提會討論案（第390-391頁）、被告都市計畫委員會第753次會議紀錄（第393-396頁）、100年6月22日台內營字第1000804888 號函（被告101年12月6日提出）、參加人100年6月30日府建都字第10001300792號公告（第397-4 00頁）及參加人102年1月16日所提出之行政訴訟辯論意旨狀內所附之南投特教學校校舍新建工程總工程進度各棟建物進度表附卷可稽，並為兩造及參加人所不爭執，應堪認定。由上可知，參加人原報經核准徵收之系爭土地，係作為「文小（四）」之國小用地，前於82年及85年間完成建築綜合2座球場工程及操場整地填沃土、圍牆及植草皮工程，並由代管之光榮國小作為辦理教育活動之用，但嗣上開球場及圍牆等土地改良物已於101年2月2日由光榮國小專案報請參加人核准報廢拆除完畢；嗣參加人以經教育部評估，依特殊教育法第25條規定，有設立特殊教育學校之必要性及急迫性，系爭土地經評估符合設立特殊學校條件，乃以上開100 年3月8日辦理公開展覽，該第41案將系爭土地由「文小（四）」變更為「文特（一）」，經100年4月12日內政部都市計畫委員會審議，認與原徵收計畫無違而通過，並奉被告上開100年6月22日函核定實施，參加人已以100年6月30 日公告發布實施，該特殊學校校舍新建工程現已決標、開工，至101年12月1日止之工程進度已達40.37%（即校舍姆指棟、食指棟、中指棟、無名指棟、小指棟均大致已完成2樓以上之主體結構工程），故系爭土地「文小（四）」國小用地之地上改良物早已拆除，現作為「文特（一）」之南投特教學校用地，並已新建校舍工程進度達40.37%，完全不復作為原徵收目的之「文小（四）」國小用地使用，已甚明確。
（三）再按「都市計畫法第83條第2項規定之『不依照核准計畫期限使用』，應就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地者，原土地所有權人不得聲請收回土地。非謂需用土地人，就欲興辦事業之工程，於該徵收計畫所載完工日尚未全部完工，原土地所有權人即可聲請收回土地。」業經最高行政法院97年11月份第2次庭長法官聯席會議作成決議。但本件徵收之系爭土地，前於82年及85年間所完成之土地改良物已於101年間報廢拆除完畢，就本件所徵收之全部土地整體觀察之，系爭土地現已完全不作為原徵收目的之「文小（四）」國小用地；且系爭土地經被告通過由「文小（四）」變更為「文特（一）」用地，經100年4月12日內政部都市計畫委員會審議，認與原業經參加人100年6月30日公告發布實施在案，另南投特殊學校校舍新建工程現已決標、開工，至101年12月1日止之工程進度已達40.37%，參加人顯未按原核准計畫逐漸使用系爭土地，亦甚明確。
（四）又查，上開徵收土地計畫書第13項所載計畫進度為「自77年8月1日起至92年7月31日之間開完工」，有該徵收計畫書附本院卷（第109頁）可稽，系爭土地應於92年7月31日前依照核准徵收土地計畫書所定使用用途完成開工、完工，如不依照計畫期限使用，依上開規定及說明，原告得自92年8月1日起算5年內（即至97年7月31日止）照徵收價額申請收回土地。惟原核定使用期間內於88年9月21日臺灣地區發生921大地震，南投縣受創嚴重，總統於88年9月25日發布緊急命令，並頒布921震災重建暫行條例，其第23條第1項前段規定：「各級政府及公益社團於緊急命令期間提供災區居民之臨時住宅，其居住期間以4年為限。」南投縣南投市公所依據上開規定，向參加人借用系爭已徵收尚未建校之土地，興建上開組合屋提供災區居民居住，至92年4月7日完成拆除作業，已如前述。按88年9月25日由總統發布之緊急命令，係總統依據中華民國憲法增修條文第2條第3項發布之緊急命令，而公布施行之921震災重建暫行條例第23條之規定，借用系爭土地之期間為4年，該4年期間自應予以扣除，故系爭徵收使用期限得扣除之期間應為4年，故本件需用土地人即參加人徵收使用期限即應延至96年7月31日（92年7月31日加上扣除上開緊急命令期間4年）。本件需用土地人即參加人既未依照核准計畫期限（96年7月31日）使用系爭土地，則原告依都市計畫法第83條第2項規定收回土地之期限，再依土地法第219條規定之意旨，以該使用期限屆滿之次日（96年8月1日）起算5年之法理，應認自未依核准徵收原定興辦事業使用起5年內為之，原告依法得於101年8月1日前申請收回原被徵收之系爭土地，而原告已於100年4月20日申請收回被徵收之土地，依法自屬有據。
（五）另按行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」此有關情況判決之規定，雖僅規定於撤銷訴訟始有其適用，惟對於拒為行政處分所提起之課予義務訴訟，係針對中央或地方機關對人民依法申請之案件，予以駁回而設計，且須經訴願程序始得提起，是此性質與撤銷訴訟並無不同。另參以土地法及都市計畫法賦予人民收回被徵收土地之請求權，人民如符合法律規定，行政機關依法應准其照價收回被徵收之土地，但若被徵收之土地嗣後已闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害時，參酌司法院釋字第534號解釋：「．．．本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額」意旨，應認收回被徵收土地有類推適用情況判決之必要，以兼顧公益維護及人民財產權之保障。經查，本件系爭土地已經被告通過由「文小（四）」變更為「文特（一）」用地，且南投特殊學校校舍新建工程現已決標、開工，至101年12月1日止之工程進度已達40.37%，業已建設為公用財產而為不融通物，其拆除及另覓地重建，必將雙倍浪費上述經費，於公益有重大損害，及倘南投特教學校使用基地以法定地上權或租賃關係之方式存在，殊有違其永續經營之目的，蓋因其存在土地所有權人隨時出面主張終止關係或請求提高租金（使用費）之危險，且與土地法第208條第7款教育學術公共事業之需要，得徵收私有土地之原則有悖，致南投特教學校土地之整體利用性亦遭破壞，對公益自難謂無重大損害，本院認為本件之情形有情況判決適用，爰依行政訴訟法第198條規定，宣告原處分為違法，而駁回原告收回之請求。原告主張本件無情況判決之適用云云，顯有誤解，不足採取。
七、綜上所述，本件原處分雖屬違法，但本院已依法為情況判決，原告訴請撤銷原處分、訴願決定，及請求本院判決命被告應准其依照原徵收價額收回系爭土地，應予以駁回。因原告未提出賠償之聲明（原告起訴狀第2頁、本院101年11月8日準備程序筆錄第2頁、101年12月6日準備程序筆錄第3頁、原告行政辯論意旨狀第4頁、本院102年1月16日筆錄第3頁參照），本院無從依行政訴訟法第199條第1項規定，於判決內命被告賠償，但原告得於本件判決確定後1年內，向本院訴請賠償。又本件事證已臻明確，原告請求本院向參加人調取「南投縣政府辦理徵購土地案件業戶領取各項補償費聯單」或相關之發放補償費紀錄，以查明原告若經核准依照原徵收價額買回時，其原徵收價額始可確定，本院既為情況判決，已無核准原告以原徵收價額買回之問題，故不命參加人提出上開資料；另兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第198條、第98條第1項但書，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 23 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 23 日
書記官 詹 靜 宜