臺中高等行政法院判決
101年度訴字第458號102年9月18日辯論終結原 告 紀燕薇訴訟代理人 蔡其展 律師複 代理人 許宜嫺 律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 張智宏 律師複 代理人 王庭鴻 律師上列當事人間因環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國92年5月22日向訴外人建來成建設股份有限公司購買取得苗栗縣○○鎮○○段154-402、403、404地號（分割自同段154-17地號）土地，嗣於99年11月15日重測後編為興隆段605、606、611地號土地（下稱系爭3筆土地）。原告於100年6月2日向被告提出建造執照申請書，被告以該等土地為72年7月7日原山坡地開發建築管理辦法發布前，即已編定完成之山坡地保育區丙種建築用地，亦為83年12月30日環境影響評估法公布前之建築基地，且該區域（即原瓦段154-17、152-1、154-44、154-45地號等4筆土地）開發總面積已逾1公頃，已達環境影響評估法(下稱環評法)及開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第25條之規定，該等土地為應進行環境影響評估之範圍，而未提出環境影響評估審查通過之文件為由，以100年9月8日府商建字第1000183421號函否准原告之申請。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院101年11月7日101年度訴字第154號判決「原處分及訴願決定均撤銷。被告對於原告民國100年6月2日申請核發建造執照事件，應依本判決之法律見解作成決定。原告其餘之訴駁回。」其後，原告於101年11月19日函請被告依職權撤銷系爭3筆土地所在之苗栗縣○○鎮○○段「天下一家」建案領有之苗栗縣政府府商建字第1010081491號及0000000000號建造執照及使用執照，經被告以101年12月6日環綜字第1010045651號函復上開建照使照是否無效乙案，業已進入司法程序，逕交付法律判決等語。原告不服，依環評法第23條第9項規定提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：被告應作成命苗栗縣○○鎮○○段497、
499、500、510、515、519、522、531、532、537、545、547、554、555、556、557、566、572、579、580、581、582、5
83、584、585、586、587、588、593、594、595、625、627、628、632、641、642、643、646、649、658、662、663、6
64、665、666、676地號等土地上建物應予拆除之行政處分。㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠原告為系爭天下一家社區（下稱系爭社區）建物違法開發之
受害人民，依環評法第23條第9項之規定，得提起本件行政訴訟：
1.按環評法第23條第8項、第9項所稱「受害人民」係指權利受侵害之人，就與自己權利或法律上利益有關事項提起訴訟，最高行政法院100年度判字第2263號判決、臺北高等行政法院99年度訴字第2054號判決可資參照。次按「環境影響評估法第23條第8項規定之『受害人民』，除因開發單位違反環境影響評估相關法令進行開發，而主管機關疏於執行，致其權利已生現實損害之人民外，開發行為直接影響所及之居民權益，如因開發行為將受嚴重影響或有生損害之虞，該居民亦屬前揭規定所稱之受害人民」臺北高等行政法院101年度訴更一字第30號同此見解。再按因故意或過失不法侵害他人之權利者，負擔損害賠償責任，此於民法第184條第1項規定甚明。所謂權利，應指一切私權而言。
又共有，乃數人共同享受一所有權，故各共有人本其所有權之作用，對於共有物之全部均有使用收益權。惟其使用收益權應按其應有部分而行使，不得損及他共有人之利益，若有侵害，則與侵害他人之所有權同。被侵害之他共有人，自得依侵權行為之規定，而行使其損害賠償請求權，最高法院39年台上字第987號、51年台上字第3495號判例意旨可供參照。綜上可知，特定物之所有權亦為法律體系上所認知之權利，如某人之權利或法律上利益受有侵害，該人即屬環評法第23條第9項所稱「受害人民」，即便損害尚未發生，而為將受嚴重影響或有生損害之虞，亦同。
2.原告為系爭3筆土地之所有權人，該等土地經被告認定為72年7月7日原山坡地開發建築管理辦法發布前，即已編定完成之山坡地保育區丙種建築用地，亦為83年12月30日環評法公布前之建築基地，且該土地附近區域開發總面積已逾1公頃，已達環境影響評估法及開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第25條之規定，故為應進行環境影響評估之範圍，且原告如欲開發該等土地，即需進行水土保持工事。而因本件訴之聲明所示地號土地上之建物（下稱系爭建物）未依法實施環境影響評估，亦未施作水土保持工事，即違法開發興建地上物，對於環境可能產生之影響及附近居民之生命財產安全，迄今仍處於危險不安之狀態，此從訴外人張國相於臺灣苗栗地方法院檢察署（下稱苗栗地檢署）98年度偵字第4409、6329號案件證述：「97年7月間，建設公司施作『天下一家』建案之駁坎時，適颱風來襲，雨水沖刷，導致伊居住房子被壓毀一半，其岳母的房子也被壓毀3坪左右，另電塔附近有6、7戶居民，遭泥漿灌入受損害。」等語即可推知；且該等開發致原告所有之系爭3筆土地附近，土石嚴重滑落，尤其近期颱風警報頻傳，附近地表之改變更加為明顯，未來可預見將有大範圍土石流之可能，原告所有上開土地既已出現土石滑落之警訊，自應防患於未然，豈可容任直至人身財產發生實害時，始悔不當初。是原告確為環評法第23條第8項、第9項所稱「受害人民」，提起本件訴訟之當事人適格性並無疑義。
㈡系爭建物所持之建造執照（下稱系爭建照）係屬無效，且該
等建物之存在必然影響周圍環境之安全及其他地主之權益，有強制拆除之必要：
1.按「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。……。」、「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。
……。」建築法第25條本文、第86條第1款分別定有明文。
又建築法第86條第1項第1款對於違反同法第25條規定擅自建造者所為勒令停工補手續之規定，應僅限於尚未完工之建築物，已完工之違章建築應不適用該條款之規定，故程序違建已完工者不准予罰鍰補照，依法應予拆除，亦有內政部68年01月15日台內營字第827026號令可資參照。本件系爭建物業經被告於鈞院101年度訴字第154號案件中自承其所核發之建築執照，該當行政程序法第111條第1項第7款之規定，而為無效。又「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」環評法第14條第1項亦有明文，而所謂無效應為自始、終局、確定無效，亦即該行政處分如同未曾核發。故依上開法條規定及內政部令釋，復參以系爭建物有部分係興建於進行水土保持工事必經之地點上，故絕無補辦手續（進行環境影響評估、水土保持工事）之可能，且該等建物之存在必然影響周圍環境之安全（如發生土石流）及其他地主之權益（如進行環境影響評估程序），自有強制拆除之必要。
2.次按「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。」環評法第22條前段定有明文。雖該條文僅規定主管機關得命停止實施開發行為，然如遇有違法開發行為已完成之情事，則此時對於公益之侵害更為重大，依舉輕以明重之法理，主管機關自得命違法開發者，除去違法開發之結果或回復為合法之狀態。又開發單位違反環評法或依該法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行或怠於執行時，受害人民得以該主管機關為被告，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行，同法第23條第8項及第9項定明在案。系爭建物係屬違建且無法補正，應予拆除，業如前述，然於原告函請被告依法處理時，被告竟斷然拒絕，容任該違法狀態持續存在，原告訴求於主管機關，未獲善意回應，爰依上開法條之規定，請求法院判決如訴之聲明。
㈢系爭建照係屬無效，而無信賴保護原則之適用；退步言之，
即便該建照並非無效，僅為得撤銷，然本件並無行政程序法第117條所定不得撤銷之情形：
1.系爭建照均為無效業如前述，而核發系爭建物建築執照之行政處分既自始不存在，則該建物之所有權人如欲主張信賴保護原則，即欠缺信賴基礎，因而被告主張系爭建物，有信賴保護之適用，顯屬誤會。
2.退步言之，即便系爭建照並非無效，僅為得撤銷，然本件並無同法第117條所規定不得撤銷之情形：
⑴撤銷系爭建照對公益並無重大危害：
系爭建物係興建於依水土保持法需進行水土保持工程之山坡地，又水土保持法之立法理由係「保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」（該法第1條參照），復參以前開苗栗地檢署98年度偵字第4409、6329號案件，證人張國相之證言，可知如撤銷系爭建照，命苑裡天下一家社區現有建物拆除後，於該社區之現址依法進行水土保持工程，則除可預防未來發生沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害，亦可使該社區尚未開發使用之地主（比例達80％）得依法申請建築執照，可見撤銷系爭建照對公益非但無重大危害，甚至於對維護公益有其必要性。
⑵系爭建物有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形：
一般言之，房屋於建築設計階段（如土地登記簿謄本、地籍圖、所處區域都市計畫等基本資料調查、土地使用分區、建築管理等建築法規檢討）及申請建築執照等，均係委由建築師為之，系爭建物應不例外，而建築師係建築、開發等相關領域之專門技術人員，對於相關法規應知之甚詳，故對於未依水土保持法、環評法等規定，進行相關程序之申請者，應至少有重大過失，又依最高行政法院98年度判字第42號判決意旨，則該建築師之重大過失應視為起造人之重大過失，故渠等之信賴利益依行政程序法第119條之規定，應不值得保護。
⑶本件所欲維護之公益顯然優於被告所稱系爭建物住戶之信賴利益：
按應進行水土保持之山坡地，如省略不做，未來將造成發生沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之虞，屆時所產生之災損，除住戶之財產損失外，尚有可能造成人命犧牲，光是如此，被告身為主管機關即有命渠等拆除之義務；況本件請求之終極目的係因系爭建物，有部分係興建於進行水土保持工程必經之路徑上，如欲使尚未興建房屋之土地得以有效利用及維護系爭建物住戶之生命財產安全，實有命渠等拆除之必要，如此，何來加劇對現有環境之不良影響，被告答辯實無可採。被告又稱因撤銷系爭建照而衍生之相關拆除作業、行政訴訟及國家賠償等事宜，將使社會成本增加，而無益於現況之改善等語，惟如被告不撤銷系爭建照，除將造成系爭建物之住戶生命財產安全上之隱憂及尚未開發之土地閒置浪費外，另尚未開發之土地因被告所屬公務員違法濫發建築執照，致因無法進行水土保持工程，而使該土地形同廢地，被告所屬公務員之行為，造成上開土地地主之損失，亦涉及國家賠償，且上開情事所造成之社會成本增加，必然高於不予拆除。被告以有形之金錢成本衡量無價之人命損失，實令人不解。
㈣再者，本件若如被告所言，不論在水土保持或環境影響評估
均無窒礙難行之處，則原告曾於101年11月9日函請被告依法命尚未進行環境影響評估之住戶，限期補正環境影響評估或作成撤照之行政處分，然被告僅回覆原告相關案件已進入司法程序，靜待法院判決，對於是否命補正則無回應；原告之配偶王靖翔另於102年4月29日向被告陳情，請被告命上開住戶限期補正環境影響評估。況本件準備程序中鈞院曾面告原告先行向被告申請核發建造執照一事，經原告向建築師及水土保持技師詢問結果，渠等均一致認為原告再次向被告申請之實益不大，蓋除因有部分水土保持設施用地，業經私人（即本件未經環境影響評估之住戶）於其上興建房屋，如繞過該房屋設置水土保持設施，除可行性尚無法評估外，所需費用更是較正常設置多出許多，而委託建築師申請建造執照尚需花費近新臺幣（下同）20萬元，原告並非極富裕之人，實禁不起如此龐大之花費。另為證實原告之權益確實因前揭開發行為而受到影響，原告已於日前再次向被告申請核發建造執造，現由被告所屬之建管單位審核中，併予陳明。
㈤末者，原告之所以須向鈞院起訴請求被告命系爭社區之住戶
拆除系爭建物，係肇始於被告所屬之公務員違法亂紀，雖涉嫌貪瀆之相關公務員均已移送法辦，並經臺灣苗栗地方法院檢察署起訴在案，然被告需承擔此一結果之責任並不因此解消，甚至應主動介入召集土地所有權人共商解決之道（如進行全區環境影響評估）。詎被告以消極之態度面對，既不協助尚未開發土地之所有權人合法利用土地，亦不處理違法興建之房屋，致使原告所有系爭土地，迄今仍無合法開發之可能，形同廢地一般，是原告確屬環評法第23條所稱之受害人民；另本件除原告外，尚有逾百人之土地所有人，均因被告所屬公務員之違法作為，而使眾人畢生積蓄付之一炬，如被告再無作為，則上開土地所有人勢必採取相關救濟行動，如此將付出更龐大之社會（司法）資源。綜上，爰聲明求為判決如訴之聲明。
四、被告答辯略以：㈠原告非環評法第23條第8項所指之受害人民，其提起本件訴訟於法不合：
1.按環評法第23條第8項、第9項規定及最高行政法院75年判字第362號判例意旨，該法第23條第8項及第9項之適用，應具備：⑴須開發單位違反環評法或依環境影響評估法授權訂定之相關命令規定，而主管機關疏於執行（例如開發單位未經主管機關依同法第7條規定第一階段環境影響說明書審查結論，或第13條規定第二階段環境影響評估報告書審查結論及認可作成認可前，即逕行為本法第5條第1項規定之開發行為等），而主管機關疏未依同法第22條規定轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為（於必要時，並得逕命開發單位停止實施開發行為）者是。上開所稱「主管機關」係指「環境保護（環評）」主管機關而言。⑵受害人民或公益團體應敘明「環境保護（環評）主管機關疏於執行之具體內容，以書面告知該主管機關，而在環境保護（環評）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行時，該人民或公益團體得以該環境保護（環評）主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。故所謂「受害人民」，係指因開發單位違反同法或依同法授權訂定之相關命令，使其權利或法律上利益受侵害之人，該受害人民固包括利害關係人而言，惟所謂利害關係，乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。又行政訴訟法第9條規定之「維護公益訴訟」，須以法律有特別規定者為限，該條規定乃就原告之適格、起訴之條件另設特別規定，若依該維護公益訴訟所為判決之事項加以區分，仍分別屬行政訴訟法第3條所列舉之撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟3種訴訟型態之性質，從而維護公益訴訟，自應依其性質準用撤銷、確認或給付訴訟有關規定。而環評法第23條第9項規定意旨觀之，受害人民或公益團體直接向行政法院提起之訴訟應為「課予義務訴訟」或「一般給付訴訟」甚明。
2.本件原告既係以自然人身分提起本件訴訟，自應就其係環評法第23條第8項所指之受害人民事實舉證，以實其說，亦即原告需舉證證明其因開發單位違反同法或依同法授權訂定之相關命令，使其權利或法律上利益受侵害之人，或其係屬法律上利害關係之人等事實，否則難認其起訴當事人適格。又原告就系爭3筆土地前曾向被告申請建築執照，惟經被告審查後認其應先實施環評方得據以核准，嗣因原告逾期未補正而經被告駁回其申請，此應為原告所不爭執，已足徵原告建築執照申請遭駁回，與被告核准系爭建物起造人興建系爭建物間並無因果關係。至原告雖主張系爭建物有部分係興建於進行水土保持工程必經行徑上等語，惟原告迄並未舉證以實其說，自難認其主張為真正。此外，原告迄未舉證證明被告核准系爭建物起造人興建系爭建物究造成其有何損害，致其得以環評法第23條第8項之「受害人民」身分提起本件訴訟。據此，應足徵原告依環評法第23條第8項提起本件訴訟依法不合，而應逕予駁回。
㈡被告並無依環評法第22條規定，得命系爭建物所有權人拆除系爭建物之權力，原告訴之聲明依法不合：
1.按開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科30萬元以下罰金，環評法第22條定有明文。本件被告固為環評法之主管機關，惟依該法第22條規定所示，被告除得逕對開發單位科處罰鍰外，並得轉請目的事業主管機關命其停止實施開發行為，必要時亦得逕命其停止實施開發行為。惟原告係請求被告就已完成開發行為之系爭建物應予拆除，核其請求顯與該法第22條所定之要件不符，故其請求已難認合法。
2.再者，系爭建物既已完成，且部分建物所有權亦有更迭，則目前系爭建物所有權人即已非原開發單位，被告又如何援依環評法第22條規定，命系爭建物所有權人拆除其所有建物。綜上，核諸被告依環評法第22條規定，並無命系爭建物所有權人拆除系爭建物之權力，則原告請求被告作成命系爭建物予以拆除行政處分之主張，自依法不合。
㈢系爭建物所有權人有信賴保護原則之適用：
1.系爭社區雖經被告審認應辦理環評，且已核發之使用執照（下稱系爭使照）係屬違法之行政處分，惟按行政程序法第117條規定，被告得就信賴利益是否大於欲維護之公益檢討，又系爭使照屬授予利益之違法行政處分，故應同時依同法第119條檢視受益人是否有信賴不值得保護之情形，合先敘明。
2.系爭建物除有4張使用執照由建來成建設股份有限公司（下稱建來成公司）申請外，其餘皆由各土地所有權人自行申請，而其申請時無必然了解整體社區開發過程之事實，且前有核准建照之情；而系爭社區由建來成公司取得之5張使照，因後續已陸續轉售，相關買受之第三人，亦無必然了解整體社區開發過程之事實，故均無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形。
3.承上所述，系爭建物所有權人均有信賴保護之理由，而信賴利益為系爭已領得使照之建物，該等居民居住於期間最久已達10年，如撤銷系爭使照將嚴重影響居民生計，且衍生後續之行政訴訟及國家賠償等程序，將造成社會成本之損失。而本件所欲維護之公益，係基於環境保護之目的，預防或避免開發行為對環境造成不良之影響。
4.準此，被告尚未撤銷系爭社區已核發之使照，係因系爭建物所有權人均有信賴保護之理由，而該社區既經變更為丙種建築用地，即已有做為建築開發之用意，並非自始即限制建築之用地。又環評法第1條明示其立法目的以「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。」而系爭建物均以建築完成，已領得使照之面積共計約1.08公頃，僅達全社區土地之20％，如不拆遷有無影響其餘土地辦理環評，並無根據，然現有47戶之拆遷不僅無法達成預防或減輕環境開發之目的，恐加劇對現有環境之不良影響。且因撤銷而衍生之相關拆除作業、行政訴訟及國家賠償等事宜，將使社會成本增加，無益於現況之改善。
㈣至原告主張被告所屬公務人員涉及不法部分，惟系爭建照相
關資料於檢調單位調閱時均已調閱，而苗栗地檢署98年度偵字第4409、6329號起訴書中並未包含本案，迄今亦無相關檢調單位起訴書狀或法院判決確定函文，故難認該等公務員於本件必定涉及不法。
五、本件兩造之爭點為：原告為系爭3筆土地之所有權人，是否因系爭建物未經環境影響評估而開發，而屬環評法第23條第8項所規定之受害人民，得依同條第9項之規定，直接向本院提起訴訟，請求判令被告執行拆除系爭建物？
六、按「（第1項）……。（第8項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。……。」為環評法第23條第8項及第9項所明定。次按該規定所稱「受害人民」，係指因開發單位違反環評法或依同法授權訂定之相關命令，使其權利或法律上利益受侵害之人，該「受害人民」，固包括利害關係人而言，惟「所謂利害關係，乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內」（最高行政法院75年判字第362號判例參照）；換言之，上開「受害人民」因屬權利受侵害之人，係就與自己權利或法律上利益有關事項提起訴訟，不符前揭本法提起公益訴訟之要件，至於「公益團體」，雖非本身之權利或法律上利益受損害，但基於前舉本法之特別規定，得提起公益訴訟。至該條第9項規定受害人民或公益團體直接向行政法院提起之訴訟，依前開所述，應為「課予義務訴訟」或「一般給付訴訟」甚明（另參照最高行政法院100年度判字第2263號及同院102年度判字第165號判決意旨）。是環評法第23條第9項所規定之人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，「直接」向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。該條文義既明載「直接」向行政法院提起訴訟，本件訴訟種類係課予義務訴訟，惟應屬訴願法第1條第1項但書所稱之特別規定，而免經訴願程序。故原告以系爭建物未經環境影響評估而開發，屬環評法第23條第8項所規定之受害人民等事由，自無庸經訴願程序，而得向本院逕行提起本件訴訟。
七、本件原告主張其為系爭3筆土地之所有權人，該等土地經被告認定為72年7月7日原山坡地開發建築管理辦法發布前，即已編定完成之山坡地保育區丙種建築用地，亦為83年12月30日環評法公布前之建築基地，且該等土地附近區域開發總面積已逾1公頃，已達環評法及開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第25條之規定，故為應進行環境影響評估之範圍，且原告如欲開發該等土地，申請建造執照，即需進行水土保持工事及環境影響評估，系爭建物未依法實施環境影響評估及未施作水土保持工事，即違法開發興建地上物，將使原告無法進行水土保持工事及環境影響評估，自影響原告得以開發該等土地，且對於環境可能產生之影響及附近居民之生命財產安全，且該等開發致原告所有之系爭3筆土地附近，土石嚴重滑落，尤其近期颱風警報頻傳，附近地表之改變更加為明顯，未來可預見將有大範圍土石流之可能，是原告確為環評法第23條第8項所稱「受害人民」，依同條第9項之規定，向本院提起訴訟，請求判令被告執行拆除系爭建物等語。
八、經查，系爭建物所坐落即原瓦段154-17、152-1、154-44、154-45地號等4筆土地，面積共1.9534公頃，因開發總面積已逾1公頃，已達環評法及開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第25條之規定，該等土地為應進行環境影響評估之範圍，而未依法實施環境影響評估，即開發興建地上物等情，此為被告所不爭。另被告未對該社區土地實施環境影響評估，即准由建來成公司開發興建有系爭建物，並核發系爭社區之使用執照後，嗣發現未對該社區土地實施環境影響評估，惟以系爭建物所有權人因信賴其建物已領得使用執照之建物，該等居民居住於期間最久已達10年，如撤銷系爭使用執照將嚴重影響居民生計，且衍生後續之行政訴訟及國家賠償等程序，將造成社會成本之損失，本於所欲維護之公益，係基於環境保護之目的，預防或避免開發行為對環境造成不良之影響，以系爭建物所有權人均有信賴保護之理由，而未予撤銷系爭建物使用執照，即仍維持該等使用執照之效力。
九、又按「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」為環評法第14條第1項所規定，原告稱該規定之無效應為自始、終局、確定無效，系爭建物所坐落之土地未依法實施環境影響評估，不得開發興建地上物，系爭建照係屬無效，固非全然無據。又按依環評法第1條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3條第1項：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5條第1項：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。……。」第6條第1項：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7條：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。……」第8條：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第14條第1項：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」同法施行細則第38條：「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。……」（違反者尚有處罰之規定，見同法第22條、第23條）。足見我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境及當地居民往往影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關。是開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響評估未經完成審查前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效；而經核准通過之環境影響說明書，開發單位非經主管機關及目的事業主管機關核准，亦不得變更原申請內容，俾發揮環境影響評估制度之功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評審查會對於應實施環境影響評估之開發行為或開發單位申請變更原環境影響說明書內容所作之審查結論；及目的事業主管機關據以所為開發行為之許可，開發行為之當地居民，當然具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論及許可開發行為之處分，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第5條第1項、第7條、第14條第1項及第16條第1項為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。
十、再按關於開發行為影響範圍之「當地居民」之認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。依中央主管機關環保署依環評法第5條第2項授權規定訂定之開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件(附件三)、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件(附件四)、說明書、評估書初稿應檢送之圖件(附件五)規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫(包含規劃中、施工中及已完成之各計畫)」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民(最高行政法院102年度判字第453號判決意旨可參)。查原告所有系爭3筆土地，與系爭建物所坐落土地即原瓦段154-17、152-1、154-44、154-45地號土地，係相鄰而屬同一區域，顯位於與建系爭建物開發行為之5公里範圍內之情形，對於原告而言，係屬於該開發行為之當地居民，而系爭建物坐落應進行環境影響評估之範圍，而未依法實施環境影響評估，即開發興建地上物，原告為當地居民，自受開發行為之影響，足認原告有符合環評法第23條第8項所規定之「受害人民」要件，即對於該開發行為，原告權利或法律上利益受有影響，為法律上利害關係人，得依同條第9項之規定，向本院請求判令被告關於開發單位違反該法或依該法授權訂定之相關命令，因疏於執行而應予執行之行為。
、惟按依環評法第23條第8項規定之「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時」要件，該規定所謂之「違反本法或依本法授權訂定之相關命令」，本法規定主管機關應執行之行為，應指該法第22條規定：「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。……。」，又查依同法第31條訂定之法令，有同法施行細則；另有依同法第5條第2項訂定之開發行為環境影響評估作業準則；依同法第23條第7項規定訂定之違反環評法按日連續處罰執行準則；及內政部依同法、其施行細則、行政院與該部令函，所訂定之山坡地一般性社區開發案縣(市)政府配合辦理環境影響評估作業注意事項等，環評法本法除上開該法第22條規定之執行行為外，上開同法施行細則等命令及行政規則，並未有關於主管機關對於開發單位違反環評法規定之執行行為。是本件系爭建物所坐落區域上開土地，未依法實施環境影響評估，即開發興建地上物，被告為環評法之主管機關，雖得依同法第22條之規定，逕對開發單位科處罰鍰外，並得轉請目的事業主管機關命其停止實施開發行為，必要時亦得逕命其停止實施開發行為，然因環評本法或依該法授權訂定之相關命令，並無主管機關得逕對開發單位，就已完成開發行為之建物應予拆除之規定，是本件原告並無依環評法第23條第9項之規定，向本院請求判令被告執行應予拆除系爭建物之行政處分之權能。至原告依環評法第14條第1項所規定「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」，另主張該規定之無效應為自始、終局、確定無效，系爭建物所坐落之土地未依法實施環境影響評估，不得開發興建地上物，系爭建照係屬無效，應予拆除，固非全然無據，然此係被告為建築法所規定之建築管理機關，是否依建築法相關規定執行拆除無建造執照之建物問題，與環評法第23條第8項所規定，主管機關疏於執行該法或同法授權訂定之相關命令無涉，原告亦不得以據為其具有同條第9項所規定之請求權。
、綜上所述，本件原告雖屬環評法第23條第8項所規定之「受害人民」，惟其並無依同條第9項之規定，向本院請求判令被告執行應予拆除系爭建物之行政處分之權能，是本件原告之訴為無理由，應予駁回。此外，本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，均與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 2 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 蔡 紹 良法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 10 月 9 日
書記官 許 騰 云