臺中高等行政法院裁定
101年度訴字第423號原 告 教育部代 表 人 蔣偉寧訴訟代理人 蔡甫欣 律師被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 尤雯雯 律師
羅仁甫上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國101年8月28日台內訴字第1010216659號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」同法第4條第1項亦有明文。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定自明。足見提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，其訴請撤銷者，須為中央或地方機關之行政處分，否則其起訴即應認不備要件。
二、又按司法院釋字第156號解釋係謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟．．．。」其解釋理由書中並說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依該號解釋意旨，依都市計畫法第26條規定所為之定期通盤檢討所作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。由於都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計相當年限內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參都市計畫法第3條、第4條），因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉；亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前述司法院釋字第156號解釋意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質。
都市計畫性質上既為一「法規」，故而依據都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，而非行政處分。都市計畫之定期通盤檢討，既為法規性質，人民即不得對之循提起行政爭訟之方式為救濟（最高行政法院96年度判字第1318號判決及97年度裁字第4711號裁定參照）。
三、原告主張略以：
（一）本件事實經過：
1、原告經管坐落臺中市○○區○○段6、8、12等3筆地號土地（下稱系爭土地），位於臺中市新市政中心專用區細部計畫範圍，被告依都市計畫法第26條規定，於97年起辦理通盤檢討作業，並依都市計畫法第19條、第23條及第28條規定，以100年9月28日府授都計字第1000179820號公告辦理「變更臺中市都市計畫（新市政中心專用區）細部計畫（第3次通盤檢討）案」（下稱第3次通盤檢討案）有關計畫書圖（公告期間自100年9月30日起至100年10月29日止，合計30日）。該公開展覽草案即公告期間人民陳情意見，提由100年11月17日、12月9日、12月22日、12月30日臺中市都市計畫委員會專案小組會議審議，後續並於101年1月11日及3月3日提臺中市都市計畫委員會第10次、第11次會議審決，被告爰依都市計畫法第21條、第23條及第28條規定，以101年4月3日府授都計字第1010043533號公告（下稱系爭公告）發布實施。
2、系爭土地原屬第2種新市政專用區土地，為可建築用地，於被告辦理第3次通盤檢討案，將系爭土地變更為公園用地，原告認為其權益受損害，提起訴願，亦遭決定駁回。
（二）本次變更都市計畫細部計畫將原告經管之系爭土地變更為公園用地之理由，係依101年1月11日臺中市都市計畫委員會第10次會議決議「為提升本計畫區域門面景觀協調性」即予通過，惟檢視系爭土地附近用地尚有惠國段第2、3、5、9、10、11地號等6筆土地，以該第2、3、5地號等3筆土地，前次都市計畫變更已變為捷運用地，不在本次討論範圍，但該第9、10、11地號等3筆土地於本次變更卻未一併檢討，而僅變更原告之系爭土地。且該第11地號土地目前正興建1棟23層住宅建物，既然系爭土地變更理由為「為提升本計畫區域門面景觀協調性」，則該第11地號土地興建23層樓住宅建物，卻是破壞「本計畫區域門面景觀協調性」，故變更理由不備，被告已違反行政程序法第6條禁止差別待遇、第10條裁量濫用之規定，因此本件行政處分已屬行政程序法第117條違法之行政處分，應予撤銷。
（三）就本件都市計畫細部計畫訂修之過程而言，依據78年9月22日臺中市政府公告之「擬定臺中市都市計畫（副都市中心專用區）細部計畫」，及85年5月28日公告之「變更臺中市都市計畫（新市政中心專用區）細部計畫（第1次通盤檢討）」等內容，計畫區內土地開發方式需以市地重劃方式進行開發。且依該都市計畫細部計畫示意圖，系爭3筆土地所在位置屬第2種新市政專用區之分區，故原告信任市地重劃分配結果，系爭3筆土地分配第2種新市政專用區用地重劃是實現都市○○○段，系爭3筆土地均係參加被告辦理7期重劃分回之可建築用地（第2種新市政專用區），當時因信賴分配結果，原告參加重劃後分配系爭3筆土地，且為分配該可建築用地，原告依照當時重劃計算方式，負擔較高之重劃負擔比例，假如重劃當時原告係分配公園用地，則重劃負擔將大幅減少。惟現今被告將該可建築用地變更為公園，不僅影響重劃分配公正及信賴性，亦影響原告土地管理機關之權益。
（四）就本次變更為公園用地之不合理性言，依第3次通盤檢討案計畫內容，以本計畫區之現行計畫人口為13,000人，所需公園用地計畫面積為12.0315公頃，而目前實際已劃設公園用地已超過需求面積10.0815公頃。又如依據「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」檢討標準之規定，改以計畫人口21,000人計算，則公園用地亦超過需求面積8.8815公頃，故本次變更為公園用地並不合理等情，並聲明求為判決訴願決定及系爭公告均撤銷。
四、經查，原告經管之系爭土地，位於臺中市新市政中心專用區細部計畫範圍，被告依都市計畫法第26條規定，於97年起辦理通盤檢討作業，並依都市計畫法第19條、第23條及第28條規定，以100年9月28日府授都計字第1000179820號公告辦理第3次通盤檢討案有關計畫書圖（公告期間自100年9月30日起至100年10月29日止，合計30日）。該公開展覽草案即公告期間人民陳情意見，提由100年11月17日、12月9日、12月22日、12月30日臺中市都市計畫委員會專案小組會議審議，後續並於101年1月11日及3月3日提臺中市都市計畫委員會第10次、第11次會議審決，被告爰依都市計畫法第21條、第23條及第28條規定，以系爭公告發布實施，而系爭公告略以：
「主旨：公告發布『變更臺中市都市計畫（新市政中心專用區）細部計畫（第3次通盤檢討）』案有關計畫書、圖，並自發布日起實施，請周知。」等情，有被告100年9月28日府授都計字第1000179820號公告、100年11月17日、12月9日、12月22日、12月30日臺中市都市計畫委員會專案小組會議審議紀錄、101年1月11日及3月3日臺中市都市計畫委員會第10次、第11次會議審議紀錄、第3次通盤檢討案摘要本及被告系爭公告附訴願卷及本院卷，復為兩造所不爭執，應堪認定。又依本院卷附之臺中市變更都市計畫審核摘要表之記載，該細部計畫係依據都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，核與司法院釋字第156號解釋文所稱「主管機關變更都市計畫」，係指都市計畫之個別變更，有所不同。準此，被告系爭公告發布實施第3次通盤檢討案，係依據都市計畫法第26條規定，所為定期通盤檢討而作必要之變更，本質上乃原都市計畫內容之通盤檢討，而非關於具體事件個別變更之處理，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，性質上屬法規之修正，而非行政處分，揆諸前揭法律規定，原告自不得對之提起訴願，其起訴要件即有不備，於法尚有未合，應予駁回。訴願決定以實體理由決定駁回，雖有不同，惟其駁回之結論並無二致，仍應予維持。原告提起行政訴訟，求為撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件原告之訴既因不合法而遭駁回，兩造關於本件實體理由之爭執，本院即無再予論述之必要。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 12 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 101 年 12 月 12 日
書記官 詹 靜 宜