臺中高等行政法院判決
101年度訴字第515號102年4月10日辯論終結原 告 朱廷章訴訟代理人 侯志翔 律師被 告 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 李沅容上列當事人間因地上物補償費事件，原告不服內政部中華民國101年10月26日台內訴字第1010322782號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落南投縣南投市○○段○○○○○號土地上房屋右護龍4間磚造平房（門牌號碼南投縣南投市○○里○○街○○○號），位於行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局為辦理中興新村高等研究園區用地內，經被告以100年11月7日府地權字第10003034611號公告徵收，公告期間自100年11月8日起至100年12月7日止，並以100年11月7日府地權字第10003034612號函通知各土地所有權人及土地改良物所有權人。嗣原告於民國101年5月28日向被告陳情，經被告以101年7月5日府建使字第1010136607號函復原告略以原告所提出之裝錶供電年月不符中興新村（含南內轆地區）實施都市計畫發布日期，土地登記證明內改良物情形處為空白非為建物證明文件，該建築物歷經921地震屋頂已損毀重新修建，屬建築法第9條第4款之修建行為應申請建築執照等語。原告不服，提起訴願遞經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告就徵收原告所有坐落南投市○○段○○○○○號土地上之建物即「中興新村高等研究園區用地協議價構建築改良物清冊」附表所示第1項「中量鋼骨造住宅」(本院卷126頁)，應再作成核發新台幣(下同)1,322,266元補償費之處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠被告101年7月5日府建使字第1010136607號函（下稱被告101
年7月5日函）為行政處分，訴願決定逕以該函非行政處分而為不受理之決定，顯有違誤：
1.依被告101年7月5日函記載之內容觀之，顯係對原告前所申請或陳情全額補償系爭所有坐落南投縣南投市○○段○○○○○號土地上房屋右護壟4間磚造平房（下稱系爭建物）之請求為否准之意，其否准之理由為：⑴原告未備系爭建物合法證明；㈡原告所陳資料不足證明系爭建物為實施都市計畫前之建物，復未有建築執照而無法認定係合法建築等語，且被告並以該建物為不合法建築為由，僅按查估金額50％補償（即156萬），侵害原告憲法所保障之財產權甚明。
則被告該函雖係回復否准原告申請之理由，然實質上已對原告直接造成「半額補償即補償金短少156萬」之法律效果，揆諸訴願法第2條及第3條、行政訴訟法第5條、司法院釋字第423號解釋及最高行政法院85年判字第2283號判決意旨，該函自具備行政處分（或擬制行政處分）之要件，訴願決定認為僅係對原告陳情事項所為之事實敘述及理由說明，並非行政處分等語，容有違誤。
2.退萬步言，縱認被告101年7月5日函非行政處分，然原告既已於被告100年11月7日府地權字第10003034611號公告及同日府地權字第10003034612號徵收處分之公告期間30日內，向被告遞陳異議書，對徵收補償費核定金額表明不服，副本抄送行政院國家科學委員會、中部科學園區管理局等，應視為原告對上開徵收處分已於法定期間內提起訴願，揆諸訴願法第57條及第61條第1項之規定，訴願機關自應就原告所請有無理由為實體上審查，而非逕予不受理決定。
㈡系爭建物應屬合法建築，被告認係違章建築容有違誤：
1.按「本辦法所稱建築物係指下列各款：一、中區區域計劃，都市計畫及內政部指定建築法適用地區公布前之建築物。．．．」、「前項所稱合法建築物，指下列情形之一者：．．．三、該地區實施建築管理前已建造完成者。」分別為南投縣興辦公共工程拆遷建築改良物補償及獎勵辦法（下稱補償及獎勵辦法）第2條、921震災重建暫行條例（下稱921重建暫行條例）第13條所明定。準此，系爭建物係於坐落地區50年8月24日發布實施都市計畫前，於35年以前所建造之建築物，有稅籍資料及前屋主即建造人戶口名簿可稽，應認係合法建築。
2.次按「建築物因震災毀損，其建造、使用及拆除之管理程序得以簡化，不受建築法第25條第1項前段有關建築物非經申請許可並取得執照不得建造、使用或拆除等規定之限制。」為921重建暫行條例第57條所明定。被告認系爭建物於93年間修建，原告未依建築法第9條規定申請建造執照而為非合法建築，然揆諸上開暫行條例規定，係對於地震受損之合法建築，賦予排除建築法規定俾利盡速完成重建，恢復人民正常生活之特別法，其中第13條用語「合法建築物因震災毀損者，『得』由原建築物所有人檢具合法建築物之證明文件，在不超過原建築基地面積及樓地板面積原則下，向直轄市、縣（市）主管機關提出重建之申請」觀之，顯係賦予人民排除適用建築法繁瑣申請修建執照之權利，並非義務或強制規定，此見其未使用「應」之用語即明。系爭建物係因震災毀損且為921重建暫行條例施行期間所修建，為被告所是認，且有南投市公所核發921震災房屋半倒毀損受災證明書可稽，自無須申請建築執照，然被告卻以該建物於93年修建未依建築法規定辦理，而認屬非合法建築，適用法律自有違誤。
3.退萬步言，建築法第9條第4款所稱「修建」，係指「建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者」，而「屋架未有過半之更換或修理，而其餘桁條、椽子、屋面板及屋面瓦全部翻修，雖翻修範圍過半，仍不視為建築法第9條第4款之修建行為」復為內政部63年7月16日台內營字第592552號函所明釋。準此，系爭建物修建前之樣貌為何？有無基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂等其中任何1項過半修建？等等，均未見被告敘明於處分書中，僅泛言系爭建物未提出合法證明文件，惟其所稱合法證明文件，應係指「無建築執照應提出該建物係於實施都市計畫及建築管理前建造之證明」，而原告既已提出，被告復以原告違反建築法第9條之規定，自應由被告舉證並敘明系爭建物屬建築法第9條第4款之修建行為，則被告未舉證敘明，逕認應申請修建執照，有理由不備之違法，亦與依法行政原則有違。
㈢系爭建物之災後修繕是否達建築法第9條第4款之過半修建行
為，應以起造當時全部建築物整體觀察，而非以房屋所有權人之人數認定：
按建築法申請建造執照建築房屋，係以同一基地上起造之建築物為單位。本件系爭建物僅為門牌號碼南投縣南投市○○街○○○號三合院建築之右護龍，該全部三合院建築均係35年間由原始起造人建造，左護龍、右護龍及正身均相連，不具構造上之獨立性，嗣由原始起造人將左護龍贈與次男、右護龍贈與4男、正身則2人共用，其後該4男再將右護龍轉賣予原告。雖該全部三合院之正身、左護龍、右護龍因使用人不同而有不同之稅籍編號，然稅籍編號僅係課稅之行政管理措施，並非認定建築物所有權之依據，此為實務所持之一貫見解，同理，亦不能以此做為切割建築物實體之依據。則被告以原告僅擁有右護龍之權利，應以右護龍為單位判斷是否有過半修繕，應屬無據。況本件南投縣政府認定921震災毀損建築物為半倒或全倒，係以全部三合院建築物為單位整體判斷，核發予「南投縣南投市○○里○○街○○○號」建物半倒證明，被告自無理由僅以右護龍為單位判斷是否有過半之修繕，蓋若上開921震災毀損判斷係單以右護龍為單位判斷，應屬全倒，而非半倒。是系爭建物僅為全部三合院建築之右護龍，占全部建築物之1/3，以整體建築物修建比例觀之，未達建築物修建範圍之一半，應非屬建築法第9條第4款所定之修建行為，毋庸申請建造執照，被告以系爭建物93年間之修建行為未申請修建執照非屬合法建築，認事用法亦有違誤。
㈣再退步言之，縱認系爭建物為過半之修繕，惟921重建暫行條
例係簡化建築管理，免除人民受建築法規範之法規，性質上屬授予人民利益之法律，其目的在使因震災毀損之房屋儘速重建，使人民盡快恢復正常生活，自應做有利於人民之解釋，則被告認震災前之合法建築，因修繕未申請報備而成為不合法建築，顯然扭曲該法之美意。況依法律解釋，報備係對已經合法生效之行為，使行政機關知悉而已，與「核准」須事先經行政機關同意始能行為者，應有不同。綜上，爰聲明求為判決如訴之聲明。
四、被告答辯略以：本件原告所提之房屋稅繳納證明書，係稅捐稽徵機關針對房屋課稅，無關房屋之合法性。而原告主張被告未告知建築物之合法性，惟被告曾以100年9月4日府地權字第10001887810號函明確告知，然原告均稱系爭建築物係由原所有權人建於29年，所提出之裝電供表日期為57年11月，則依補償獎勵辦法第2條之規定，原告所稱均僅為佐證資料，仍應現場認定之。經被告現場勘查，認定系爭建物並未依921重建暫行條例第57條規定辦理重建，由原告擅自修建右護龍4間、牆壁增高、屋架或屋頂材質改變等，且未依921重建暫行條例規定辦理報備手續，故原告上開修建該建築物之行為，屬第9條第4款規定之修建行為，應申請建築執照。綜上，被告就系爭建築物增加高度、屋架結構、屋頂材質改變等，認定不符合原有合法建築物，爰依建築法第25條與補償及獎勵辦法規定辦理，並無違誤。
五、本件兩造之爭點為：原告主張系爭建物係合法建物，被告對該建物予以徵收，應對其作成核發全額補償費之處分，是否有理由？
六、按「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：．．．三、建築改良物依法令規定不得建造者。．．．（第3項）第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」、「（第1項）建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。．．．（第3項）建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第5條第1項第3款及第31條所明定。
七、次按「本基準依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第31條第3項規定訂定之。」、「本基準所稱之建築改良物（以下簡稱建物）係指依法興建或建築管理前興建完成之建物。」、「建物之勘查，應由需用土地人洽請直轄市或縣（市）政府會同有關機關查明下列事項，以作為查估補償費之依據：㈠建物門牌號碼。㈡建物所有權人之姓名及住址。㈢建物構造、面積及用途。㈣建築年月或其他相關佐證資料。㈤附屬設施。㈥建築基地地號、所有權人及土地使用權利。㈦建物他項權利登記情形。」、「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收補償費查估之依據。」為建築改良物徵收補償費查估基準第1條、第2條、第3條及第7條所規定。再按「南投縣政府（以下簡稱本府）為辦理轄內公共工程，拆遷建築改良物（以下簡稱建築物）補償及獎勵事宜，特訂定本辦法。」、「本辦法所稱建築物係指下列各款：一、中區區域計劃，都市計畫及內政部指定建築法適用地區公布前之建築物。二、日據時期已實施都市計畫地區，光復後依法重行發布實施都市計畫以前建造之建築物。三、依建築法領有使用執照之建築物。四、領有建築改良物保存登記之建築物。五、依建築法領有建造執照或建築許可及都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前領有臨時建造執照之建築物，但以主要構造及位置，均係按照核准之工程圖樣施工者為限。」、「建築物拆遷戶在需地機關規定期限內自動拆除完竣，經需地機關查實後，發給該建築物補償費百分之50之自動拆除獎勵金，以示鼓勵。逾期未拆者由需地機關逕行拆除，不予發給。」為補償及獎勵辦法第1條、第2條及第13條第1項(訴願卷38-40頁)所明定。
八、準此，土地之徵收，原則上固應一併徵收其土地改良物（即建築改良物及農作改良物），惟非「依法興建或建築管理前興建完成之建物」則不在其列。而上揭補償及獎勵辦對無法提出合法建築物證明之建築物，予以所定補償標準50%之自動拆除獎勵金，以示鼓勵，旨在獎勵該建築物所有權人配合推動公共建設，而為從寬之措施，並非徵收之補償(最高行政法院102年度判字第20號判決意旨參照)。再按「（第1項）土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。．．．」為行為時土地徵收條例第22條所規定；又按行為時地價及標準地價評議委員會組織規程第3條第4款規定「本會任務為下列事項之評議：依法復議之徵收補償價額。」是對於徵收補償價額不服時，始得提請地價及標準地價評議委員會復議。又本件徵收主管機關核准徵收之範圍，係指南投縣南投市○○段○○○○號等240筆土地，及一併徵收其土地改良物(本院卷9頁被告徵收公告)，而所謂一併徵收之土地改良物，依土地徵收條例第5條第1項第3款之規定，係指該等被徵收土地上之合法建物而言，如經被告進行查估程序後，認定非屬合法建物，則非為與土地一併徵收之範圍，被告對非法建物所有權人予以補償標準50%之自動拆除獎勵金，非屬法定徵收補償價額，該建物所有權人對於此金額有所異議，自無上開提請地價及標準地價評議委員會復議規定之適用。
九、按「本法所稱建造，係指左列行為：．．．四、修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」、「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」為建築法第9條第4款及第25條第1項前段所明定。經查，原告主張系爭建物係於坐落地區50年8月24日發布實施都市計畫前，於35年以前所建造之建築物，有稅籍資料及前屋主即建造人戶口名簿可稽等語，然原告所提之房屋稅繳納證明書，係稅捐稽徵機關對於房屋課稅之依據，戶籍謄本僅為設址處人員之遷入出及年籍資料，均與房屋之合法性無涉。縱使系爭建物興建於主管機關發布實施都市計畫及於建築管理之前，原係合法建物，惟該建物係原告於89年4月23日向訴外人王聰松購買，價金70萬元(同卷76頁不動產買賣契約書)，嗣原告於93年9月22日與承包商訂立工程契約書，修建系爭建物，工程範圍為砌磚、屋頂、鋼架及烤漆浪板等，價金為225萬元(同卷78-82頁契約書)，另系爭建物為三合院之右護龍，對照未修建之左護龍，為磚造及片瓦屋頂，系爭建物修建後，磚牆加高，並以H鋼樑為屋頂支柱，亦有部分建物加蓋二樓，屋頂構造改建為烤漆浪板(同卷52-53頁照片)，又舊式傳統片瓦屋頂其屋架係木質，與新式烤漆浪板屋頂之屋架為金屬材質之鐵鋼(同卷83頁發票品名記載可參)，顯不相同，原告對於該建物之磚牆加高及屋頂整體改變之事實並不爭執，並陳稱修建面積30坪(同卷109、110頁準備程序筆錄)，另原告修建面積30坪，補償清冊面積為153.04平方公尺(同卷126頁)，約46餘坪，而修建工程款高達225萬元，以面積46餘坪換算，每坪修建費用近5萬元，相當於新建平房工程款，顯為大幅度翻修，是系爭建物之樑柱、承重牆壁、屋架及屋頂，業已變更，依上開建築法第9條第4款及第25條第1項前段之規定，原告對於系爭建物之大幅度修建，已屬建造行為，應向縣（市）主管建築機關申請，並經審查許可並發給執照，方得為之，乃原告擅自建造系爭建物，係屬非合法建物甚明，原告所引內政部63年7月16日台內營字第592552號函釋意旨，係指屋架未有過半之更換或修理，而其餘桁條、椽子、屋面板及屋面瓦全部翻修，雖翻修範圍過半之情形，與本件並非相同，尚不得以此為其有利之論據。
十、原告又稱系爭建物僅為全部三合院建築之右護龍，占全部建築物之1/3，以整體建築物修建比例觀之，未達建築物修建範圍之一半，應非屬建築法第9條第4款所定之修建行為，毋庸申請建造執照等云。查系爭建物係原告於89年4月23日向訴外人王聰松購買，而屬原告所有，被告亦對於系爭建物之拆除發放原告補償標準50%之自動拆除獎勵金，該三合院建築正身及左護龍等部分既非屬原告所有，自與原告無關。另南投縣政府認定921震災毀損建築物為半倒或全倒，縱使係以全部三合院建築物為單位整體判斷，核發予「南投縣南投市○○里○○街○○○號」建物半倒證明，惟原告係於88年9月21日921震災後，方向他人購得三合院建築之右護龍即系爭建物，此時三合院正身、左護龍與原告之系爭建物產權已分離，原告亦不得主張系爭建物與三合院正身及左護龍，係整體建築物，而認其修建系爭建物僅達全部三合院建築之1/3，非屬建築法第9條第4款規定之建造行為。原告另謂依921重建暫行條例第13條規定之用語「合法建築物因震災毀損者，『得』由原建築物所有人檢具合法建築物之證明文件，在不超過原建築基地面積及樓地板面積原則下，向直轄市、縣（市）主管機關提出重建之申請」觀之，係賦予人民排除適用建築法繁瑣申請修建執照之權利，並非義務或強制規定，系爭建物係因震災毀損且為921重建暫行條例施行期間所修建，原告自無須申請建築執照云云，然上開規定係政府基於921地震災區受有震災毀損之建物，為使災區迅速復原重建，對於有重建需求之人民，無庸再適用建築法相關規定較為繁瑣之程序，僅依921重建暫行條例第13條規定，檢具相關之證明文件及一定之重建基地樓地板面積，向直轄市、縣（市）主管機關提出重建之申請即可，而簡化其重建之申請程序，並非在完全免除有重建需求人民之上開申請義務，是原告上開所稱，均非可採。
、復按原告於101年5月18日向被告陳情系爭建物應對其全額補償，被告以系爭建物無證明文件，現場查估時屋頂已損毀重新修建，依建築法第9條第4款之規定，應申請建築執照，而以101年7月5日函否准原告之請求(同卷51頁)，係對於人民依法請求之事項予以拒絕，自有發生公法上之法律效果，而為行政處分，而原處分依上開規定及說明，並無違誤。至訴願決定以被告該函非行政處分，及原告未於公告期間對徵收補償價額以書面異議，而為訴願不受理。惟按系爭建物既非合法建物，自無須依土地徵收條例第22條之規定提請地價及標準地價評議委員會復議規定之適用，有如前述。又查本件原告曾於100年12月1日以被告對系爭建物未予全額補償，而向被告聲明異議(同卷11頁異議書)，被告對此亦不爭執，被告雖無庸依上開異議程序處理，然應認此係原告不服被告對其所有系爭建物，以補償標準50%核發自動拆除獎勵金之處分，被告應依訴願程序處理，而被告未為此處理，仍認原告已逕行訴願程序，訴願決定之理由雖有未洽，惟駁回之結論並無不同，仍應予以維持。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，及被告對原告所有系爭建物，應再作成核發1,322,266元補償費之處分，為無理由，應予駁回。另系爭建物是否建築法第9條第4款所規定之建造行為，自以上開建物修建之實際客觀事證為憑，是原告請求本院向南投縣地方稅務局調閱系爭建物之稅籍證明書，以資證明系爭建物於何年建造？是否為補償及獎勵辦法第2條規定之合法建物？系爭建物占原三合院之面積比例為何？及向內政部營建署函詢建築法第9條第4款所規定過半修建行為之判斷標準等事項，均核無必要。此外，本件兩造其餘之主張及舉證，與本件判決結果，均不生影響，爰不一一指陳，併予敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 17 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 4 月 19 日
書記官 許 騰 云