臺中高等行政法院裁定
101年度訴字第74號原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 胡懋麟訴訟代理人 黃幼蘭 律師被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 陳靖怡上列當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國100年12月28日台內訴字第1000232745號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之．．．：十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」為訴願法第1條第1項所明定。故提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。另按司法院釋字第156號解釋係謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟．．．。」其解釋理由書中並說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依該號解釋意旨，依都市計畫法第26條規定所為之定期通盤檢討所作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。由於都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計相當年限內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參都市計畫法第3條、第4條），因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉；亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前述司法院釋字第156號解釋意旨，其並非行政處分而係屬『法規』性質。都市計畫性質上既為一『法規』，故而依據都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，而非行政處分。都市計畫之定期通盤檢討，既為法規性質，人民即不得對之循提起行政爭訟之方式為救濟（最高行政法院96年度判字第1318號判決及97年度裁字第4711號裁定參照）。
二、本件原告起訴略以：㈠本案事實經過：
1.原告所有坐落臺中市○○區○○段741、782、782-1、782-4地號土地，及嗣後自原782地號分割出來的782-8地號、自原782-4地號分割出來的782-9地號土地，位於臺中市西屯區細部計畫範圍內，被告於99年7月19日公告公開展覽計畫書、圖，原告於公告期間依法提出異議、陳情，表明：關於78 2地號土地原屬「住2」土地，99年7月19日公告將部分改劃設為「細機2」、「細機3」、「道路用地」，致「住2」面積大幅減少，與他人之土地所受乃有利之待遇不同。因此陳情建議將同樣為原告所有之相鄰同段782-4地號土地「商2」連接782地號「住2」之土地，調整使用分區為商業區或「住3」（或增加容積），以使同街廓土地使用強度相近，提升土地整體有效利用。
2.詎原告提出上開異議、陳情後，被告直接於99年12月21日公告發布系爭計畫書、圖，並表示「自發布日起實施」。
3.而於99年7月19日公告，782地號土地之第2種住宅區及第2種商業區內的部分土地，被變更為機關用地及道路用地（其他5筆土地維持原使用分區）；然於99年12月21日公告發布實施系爭計畫時，被告就原告系爭土地除仍有部分變更為機關用地、道路用地外，亦將系爭土地之部分土地，由第2種住宅區及第2種商業區，分別變更調整為第3-2種住宅區及第3種商業區，但卻增加「由台糖公司先將本計畫變12案變更之公共設施用地無償提供登記予臺中市所有，始得發照建築。」之條件，與99年7月19日公告之計畫明顯不同，且被告事前亦未告知或徵詢原告意見，影響原告權益甚鉅。
4.原告於100年3月8日以函文向被告表示異議，請其就原告土地，維持如99年7月19日公告之使用分區及建蔽率、容積率，另機關用地及道路用地等公共設施用地亦請被告編列預算，以徵收程序處理。詎被告僅於100年3月14日回文原告陳稱：「依都市計畫法第19條第3項規定，該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會」云云，迄今就系爭計畫未做任何修改，原告只好依法提出訴願及本件訴訟。
㈡99年7月19日公告、99年12月21日公告，均為行政處分，原告得對之提起行政爭訟：
1.按司法院釋字第156號解釋理由書：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。」
2.本件訴願決定先認為系爭計畫1版為依照都市計畫法第23條第5項及第19條第1項所為，為行政程序行為，尚未對外發生法律效果云云，依其邏輯，法律效果係在99年12月21日公告始對外發生，而觀諸被告就99年12月21日公告所載之法律依據為都市計畫法第21、23、28條，並非訴願決定書所謂的都市計畫法第26條，甚至99年12月21日公告的「前身」即99年7月19日公告，被告依據之法律亦無所謂都市計畫法第26條。因此，訴願決定之事實認定顯然已經錯誤，其依此而為的法律判斷，自無可採。
3.又觀諸99年12月21日公告之法律依據為「都市計畫法第21、
23、28條」，99年7月19日公告之法律依據「都市計畫法第1
9、23條規定」，均無同法第26條之「通盤檢討」之文字，是本案絕無可能如訴願決定所認因係依照都市計畫法第26條所為，性質上為法規之修正故非行政處分云云。反之，細繹司法院釋字第156號解釋及最高行政法院96年判字第1318號判決見解，其重點在於如果行政機關之行為乃「公法上之單方行政行為」且「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」，即具有行政處分之性質。99年7月19日公告，使原告所有系爭782地號土地變為機關用地、道路用地，原屬「住2」之土地面積大幅減少，99年12月21日公告則更進一步增加原告負擔：「由原告先將相關土地無償提供登記予臺中市所有，始得發照建築」，此均為被告之單方行政行為所致，且均明顯導致原告權益遭受損害，是99年7月19日公告、99年12月21日公告，顯為行政處分，原告得循行政爭訟之方式以為救濟，至為明確。訴願決定以該二公告函非行政處分，而為訴願不受理之決定，顯屬違誤。
4.系爭計畫不是只有本案與原告相關之第12案有所「變更」，還有其他部分之變更，此有被告101年3月15日答辯狀及同年4月10日準備程序中所自認。又系爭計畫名稱均為「『變更』臺中市都市計畫（西屯地區）細部計畫（第一次通盤檢討）」亦明白指出係進行都市計畫之「變更」，其相關附表更係「變更計畫內容綜理表」，該表中之欄位標題亦為「變更內容」、「變更理由」，是系爭計畫確實進行了都市計畫之「變更」，得依司法院釋字第156號解釋提出行政爭訟。況依都市計畫法第26條規定「都市計畫發市實施後，不得隨時任意『變更』．．．」，該法條亦有「變更」之文字，因此縱使系爭計畫99年12月21日公告函係依都市計畫法第26條所為，亦非即不屬司法院釋字第156號解釋可提出行政爭訟之範疇。
㈢原處分具有程序之違誤：
1.按行政程序法第102條規定行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會，其立法目的在於使行政機關行使公權力時，能透過公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能之目的。然被告作成原處分前，完全未給予原告陳述意見之機會，雖其陳稱依都市計畫法第19條第3項規定，99年12月21日公告無庸再公開展覽或舉行說明會云云，然該條文至多僅僅規定無庸公開展覽或舉行說明會，但並未規定「可以不用給予該處分相對人陳述意見之機會」，是原處分顯有不符行政程序法第102條之違法。況且，都市計畫法第19條是針對主要計畫而為之規定，本案係細部計畫，因此被告主張適用該法第19條，即屬錯誤。從而，被告就99年12月21日公告未再公開展覽及舉行說明會，程序上顯然與法不符。
2.復按行政程序法第96條第1項第2款亦規定「行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據」，此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即取決於其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。惟被告於系爭行政處分中，僅僅直接記載「由台糖公司先將本計畫變12案變更之公共設施用地無償提供登記予臺中市所有，始得發照建築」，但為何「發放建築執照」與「提供土地無償登記予臺中市政府」能夠劃上等號？為何二者能相互作為條件？法律依據何在？作成該行政處分之理由何在？此均未見原處分中有所說明，顯然亦違反行政程序法第96條第1項第2款之規定。
㈣原處分具有實體方面之違誤：
1.就系爭782地號土地，被告於其內設有「仁愛里活動中心」，並與原告簽訂有「土地委託管理契約」，由原告將該部分土地約1800㎡交由被告代為維護管理，而該契約第6條則載明使用限制，亦即被告於都市計畫中，不得將該土地變更為公共設施用地，此為被告所明知。然被告竟違反該契約約定，逕自將該土地變更為公共設施用地，甚至更進一步，不採取徵收程序，以「建照核發」變相強制原告無償移轉該土地予被告。
2.另99年12月21日公告針對系爭741、782、782-1、782-8、782-9地號土地，被告將之劃為機關用地、道路用地，且將「發放建築執照」與「提供土地無償登記予臺中市政府」劃上等號，亦違反依法行政原則。蓋政府如果需地進行公共建設，應當採取徵收程序，然後依法給付原告補償地價、補償費、遷移費，怎能以法律所未規定之要件，要求人民無償移轉土地為被告所有，變相規避補償地價、補償費、遷移費之責任？換言之，徵諸建築法第29條－第39條關於申請建照、核發建照之要件，根本沒有「無償提供土地」之法定事由，被告焉能自行增加此等限制？再參中央法規標準法第5條規定：「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」亦即限制人民權利或加給人民義務，都不得以行政命令之方式為之，更何況於本案被告係以一紙行政處分，即限制原告取得建築執照之權利，此乃加諸原告法律所沒有之限制，明顯違反依法行政原則。
3.退步言，至少被告應在系爭計畫區內，就各土地所有權人之土地，平均分配公共設施用地之負擔，如果被告確實需要特定位置之土地（例如本案之仁愛里活動中心之用地），則應辦理徵收程序，焉能既要土地，又不進行徵收，顯有與民爭利之嫌，尤其原告之土地乃受憲法保障之財產權，且之前與被告簽訂土地委託管理契約，雙方是地位平等之契約當事人，然今被告卻直接以「建照核發」換取原告非自願地將本案土地無償、直接移轉予被告，顯屬違法。
4.又系爭計畫之前，本案○○○區○○○路之住宅區，除原告土地劃屬第二種住宅區外，其餘土地大部分本來即屬第三種住宅區，亦即原告土地本已遭受不公平之待遇。現既因被告辦理本案之計畫，若將原告土地與他人土地均一致變更成「第三之二種住宅區」，本僅是回歸公平待遇而已，詎被告竟無端額外增加「無償捐贈」之不公平條款，更有違行政程序法第6條：「行政行為，非有正當理由，不得差別待遇」之規定等情，並聲明求為判決被告99年7月19日府都計字第0990178358號公告公開展覽之「變更臺中市都市計畫（西屯地區）細部計畫（第一次通盤檢討）」案，及99年12月21日府都計字第0990351535號公告發布實施之「變更臺中市都市計畫（西屯地區）細部計畫（第一次通盤檢討）」案，其中均關於臺中市○○區○○段741、782、782-1、782-4、782-8、782-9地號土地之部分，即中清路與四平路附近台糖土地（原水湳東村及實踐新村）之部分，及內政部100年12月28日台內訴第0000000000號之訴願決定均撤銷。
三、經查，被告上開99年7月19日府都計字第0990178358號公告（本院卷第49頁）略以「公告公開展覽『變更臺中市都市計畫（西屯地區）細部計畫（第一次通盤檢討）』案計畫書、圖，請周知。」該公告係被告為變更細部計畫通盤檢討案，依都市計畫法第23條第5項及第19條第1項規定所為之公開展覽，其目的在於使任何公民或團體對該變更臺中市都市計畫（西屯地區）細部計畫通盤檢討案計畫書、圖，若有建議說明事項，得向被告提出意見，以供都市計畫委員會審議之參考。是該公告乃被告踐行法律規定所為之行政程序行為，對外並未直接發生任何法律上之效果，非屬行政處分。另被告99年12月21日府都計字第0990351535號公告（本院卷第98頁）發布實施「變更臺中市都市計畫（西屯地區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」之公告內容，依臺中市變更都市計畫審核摘要表（本院卷第107頁）之記載，該細部計畫係依據都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，核與司法院釋字第156號解釋文所稱「主管機關變更都市計畫」，係指都市計畫之個別變更，有所不同。準此，被告99年12月21日府都計字第0990351535號公告發布實施「變更臺中市都市計畫（西屯地區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」，係依據都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更，本質上乃原都市計畫內容之通盤檢討，而非關於具體事件個別變更之處理，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔。況依該細部計畫（第一次通盤檢討）案變更內容綜理表第12案（即系爭部分）之變更內容，係在土地總容積不變的原則下，調整變更範圍周邊原告土地之容積，而原告認為部分所有土地變更為公共設施用地所失之利益，亦已透過部分可建地容積的提高（第二種住宅區變更為第三之二種住宅區、第二種商業區變更為第三種商業區），得以平衡。再者，原告公共設施之無償提供，應視為提高土地容積價值之公益性回饋，故經臺中市都市計畫委員會大會決議以增訂附註規定，由原告先將本案變更之公共設施無償登記予被告所有，始得發照建築，係屬對價關係，非屬原告所稱被告限制原告之權利。依司法院釋字第148號解釋及第156號解釋理由書之說明，該系爭細部計畫之公告並非都市計畫之個別變更，性質上屬法規之修正，而非行政處分。原告主張被告99年7月19日公告之法律依據為都市計畫法第
19、23條，99年12月21日公告之法律依據為都市計畫法第21、23、28條，均非依據同法第26條所為定期通盤檢討而作必要之變更，且限制原告之權益及增加其負擔，依司法院釋字第156號解釋，上開二公告均為行政處分，原告自得提起訴願及行政訴訟云云，自無可採。
四、綜上所述，被告上開二公告均非行政處分，揆諸首揭規定及說明，原告自不得對之提起訴願，訴願機關予以不予受理之決定，並無不合，原告復對之提起本件行政訴訟，均因不備起訴要件而不合法，應予駁回。本件既經以程序不合駁回，則兩造實體上之主張，即無再予審究之必要，附此敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95 條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 31 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 101 年 6 月 6 日
書記官 李 孟 純