臺中高等行政法院判決
102年度簡上字第56號上 訴 人 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 楊承彬 律師被 上訴 人 聲寶股份有限公司代 表 人 財團法人陳茂榜工商發展基金會
（指定范正夫代表行使職務）上列當事人間因勞動基準法事件，上訴人對於中華民國102年8月27日臺灣臺中地方法院101年度簡字第63號行政訴訟判決提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺中地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、緣訴外人即被上訴人所僱勞工郭盈志於民國95年12月12日工作中因「出血性腦中風」昏倒送醫，經勞工保險局（已變更名稱為勞動部勞工保險局，下稱勞保局）於100年6月21日重新核定按職業病給付，惟被上訴人就郭盈志診斷失能醫療不能工作期間工資及醫療支出費用未依法補償，違反勞動基準法第59條規定，案經上訴人所屬勞工局（下稱臺中市勞工局）於100年11月24日實施勞動檢查發現確有違法，上訴人於100年12月21日以府授勞動字第1000248582號函請被上訴人於文到10日內陳述意見，然屆期被上訴人未為陳述，上訴人遂以被上訴人遲未給付勞工職業災害補償致勞工生活困難，情節重大，依勞動基準法第79條第1項第1款規定，以101年1月13日府授勞動字第1010007030號行政裁處書（下稱原處分一）裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元，被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。又臺中市勞工局依勞動基準法第79條第3項規定，以101年2月7日中市勞動字第1010003890號函通知被上訴人限期於101年3月31日前給付自95年12月12日至96年2月26日期間郭盈志因職業病所支出之醫療費用及醫療期間不能工作之原領工資，並於101年4月10日前回復給付證明，惟被上訴人未依限給付，上訴人復依違反勞動基準法第59條規定，以101年5月1日府授勞動字第1010066398號行政裁處書（下稱原處分二）依勞動基準法第79條第1項第1款及第3項規定，裁處被上訴人罰鍰10萬元，被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回。嗣因被上訴人未依法補償郭盈志自95年12月12日至98年2月26日診斷失能醫療不能工作期間工資及醫療支出費用，經臺中市勞工局以101年5月17日府授勞動字第1010083066號函限被上訴人於101年6月5日前給付並將給付補償之給付證明回復，惟被上訴人給付之補償不足，經上訴人審查，以被上訴人違反勞動基準法第59條規定且被上訴人遲未給付職災補償致勞工生活困難，損害勞工權益甚鉅，情節重大，依勞動基準法第79條第1項第1款及第3項規定，再以101年7月4日府授勞動字第1010111554號行政裁處書（下稱原處分三）裁處被上訴人罰鍰10萬元，被上訴人仍表不服，提起訴願，亦決定遭駁回。被上訴人對前開二訴願決定俱表不服，於本件行政訴訟中併請求就上開處分及訴願決定予以撤銷。
二、本件被上訴人於原審起訴主張：
（一）上訴人所為原處分違反行政罰法第7條、第18條及行政程序法第9條規定：
１、被上訴人之前員工郭盈志以其於95年12月12日工作中因「出血性腦中風」昏倒送醫之事由申請職災醫療給付，經勞保局以96年2月9日保給醫字第09660093610號函核定非職業傷病，不予給付職災醫療給付；另以96年8月16日保給簡字第021125778號函核定郭盈志所請之職業傷害傷病給付應按普通傷病辦理；及以98年10月27日保給核字第098031031503號函暨99年5月25日保給殘字第09960339360號函核定郭盈志所請之失能給付應按普通傷病辦理。故依勞保局96年至99年一貫見解，郭盈志並非職業傷病，而被上訴人基於對該等合法行政處分之信賴亦確信郭盈志並非職業傷病，因此自無須依勞動基準法第59條規定就勞工郭盈志不能工作期間工資及醫療支出費用為補償。
２、勞保局雖以100年6月21日保給殘字第10060364610號函改核定郭盈志符合職業病給付規定，惟該函顯然違反司法院釋字第589號解釋所示之法秩序安定原則、中央法規標準法第18條規定以及司法院釋字第287號解釋，係屬違法之行政處分。被上訴人已依法提起行政救濟（臺北高等行政法院101年度訴字第515號）請求撤銷該違法之行政處分。
因在勞保局100年6月21日保給殘字第10060364610號函之相關行政救濟程序終結前，郭盈志是否確為職業傷病顯有疑義且待釐清，則被上訴人待法律程序終結以確認應負有勞動基準法第59條之義務再為給付之行為，主觀上顯非出於故意或過失，自無可非難性。
３、被上訴人收受上訴人100年12月21日府授勞動字第1000248582號函，發現上訴人誤認被上訴人有違反勞動基準法第59條規定之情事後，即依法向上訴人聲明異議並補陳異議理由，說明勞保局向來認定郭盈志並非職業傷病，暨勞保局100年6月21日保給殘字第10060364610號函之違法情形，是於相關行政救濟程序終結前，郭盈志是否確為職業傷病仍有疑義，故被上訴人暫未給付，且明確表示若嗣後郭盈志經確認為職業傷病，被上訴人將依法給付郭盈志醫療費用及工資補償，絕不拖欠。可知被上訴人對於違反勞動基準法第59條規定並無主觀上之故意或過失。
４、縱認被上訴人仍應被課以行政處罰，惟：（1）被上訴人係基於對勞保局96年至99年確定行政處分之合法信賴，又雖勞保局100年6月21日保給殘字第10060364610號函改核定郭盈志符合職業病給付規定，惟被上訴人已就該違法之行政處分提起行政救濟，以確認郭盈志是否確為職業傷病，被上訴人除一再向上訴人陳明行政救濟之進程外，並表明若郭盈志確經認定為職業傷病，被上訴人將依法給付，絕不拖欠。（2）因郭盈志並未向被上訴人提出必需之醫療費用金額暨相關證明，且就工資計算基準一再為不同且錯誤之主張，故被上訴人實無從為給付。（3）被上訴人本於照顧員工之心，已協助郭盈志向被上訴人為員工所投保之團體保險申請理賠，並已先後獲理賠共計725,453元。基上可知，被上訴人縱未給付郭盈志職災補償，並非惡意罔顧勞工權益，亦非上訴人所言之情節重大，惟上訴人未考量全案事實及被上訴人違反行政法上義務行為之應受責難程度，即逕認情節重大，並加重裁處被上訴人罰鍰，顯已違反行政罰法第18條第1項規定。
５、被上訴人於原處分三作成前之101年6月4日再次委託律師發函向上訴人說明，關於郭盈志是否為職業傷病刻正由臺灣桃園地方法院100年度重勞訴字第12號、原審法院檢察署100年度偵字第25475號暨臺北高等行政法院101年度訴字第515號辦理中，應俟相關司法機關作出裁判後，再論被上訴人之行政責任，乃上訴人未予斟酌有利被上訴人事項即作成裁罰處分，顯然有違行政程序法第9條規定。
６、被上訴人於上訴人作成下列各次處分前之陳述，上訴人置之不理，全然未予斟酌：
（１）被上訴人收受勞保局101年5月17日府授勞動字第1010083066號函，限期被上訴人於101年5月30日前給付郭盈志醫療費用、工資補償等，並於6月5日前將給付證明回覆勞保局後，被上訴人除委託律師於101年6月4日函覆郭盈志是否為職業傷病刻正由多件司法案件審理中，於相關司法機關作成裁判前，被上訴人實無從為給付等情外，並於101年6月5日再次發函向上訴人陳明郭盈志是否為職業病仍在行政救濟確認中，且郭盈志之醫療費用及工資補償尚無確切金額而無從給付，但已協助郭盈志申請團險理賠等情。
（２）上訴人作成上開三處分前，被上訴人皆曾以公司函或律師函向上訴人陳明關於勞保局100年6月21日保給殘字第10060364610號函行政救濟暨臺灣桃園地方法院100年重勞訴字第12號民事訴訟之進程，且因郭盈志遲遲未能提出必需醫療費用之金額暨證明，且一再就工資之計算基準為錯誤之主張，致被上訴人縱欲為給付亦無從為給付；又郭盈志於被上訴人協助下已獲團險理賠725,453元，故被上訴人顯未該當違反勞動基準法第59條規定情節重大而應加重處罰之要件，而上訴人竟為加重裁罰，顯然違法。
（３）上訴人訴訟代理人於原審法院102年1月22日言詞辯論期日，當庭已自承「若勞工再行申訴，將再裁罰。」由此顯見，上訴人對被上訴人之三次裁罰，純然只為回應勞工之申訴。而郭盈志因未能於民事訴訟程序提出證據以支持其對被上訴人之各項主張，遂轉而向上訴人申訴，以期利用上訴人對被上訴人之行政裁罰，迫使被上訴人屈從其不合理之要求，無奈上訴人不察，且罔顧被上訴人於上訴人作成各次處分前之說明與陳述，單以被上訴人之事業頗具規模暨勞工未獲（完全）補償即認定被上訴人違法情節重大應加重裁罰。
（二）在補償內容依法未確定前，被上訴人無從給付，且被上訴人已協助郭盈志申請團體職業災害保險金，難謂未即時給予勞工工資補償。
１、依最高行政法院之見解，被上訴人並未因勞保局改核定郭盈志相關申請應依職業病辦理，而當然對郭盈志負有勞動基準法第59條規定之職災補償義務；況郭盈志已對被上訴人提起民事訴訟請求勞動基準法第59條規定之職災補償，則於民事訴訟判決確定前，尚難認被上訴人對郭盈志負有職災補償義務，是上訴人於民事訴訟判決確定前，逕依勞保局核定對被上訴人加重裁罰，該等裁罰處分顯然違法。
２、被上訴人協助前員工郭盈志申請團體職業災害保險理賠與被上訴人就勞保局100年6月21日保給殘字第10060364610號函提起行政救濟並暫緩給付職災補償，二者並無扞格，且係兼顧前員工郭盈志與被上訴人股東之權益。
３、縱使被上訴人於勞保局100年6月21日保給殘字第10060364610號函之行政救濟程序終結前，對郭盈志仍有先為給付之義務，惟因郭盈志未能提出必需醫療費用之金額暨證明，及合理之平均工資計算基準，致被上訴人事實上無從為給付，惟上訴人未考量上情即加重裁罰，上訴人裁罰處分已違反行政罰法第7條、第18條及行政程序法第9條規定。
４、最高行政法院一再肯認勞動基準法與勞工保險給付核定係屬不同程序，權責單位亦有不同，依法並無相互拘束之效力。且勞保局亦主張其核定處分依法並無拘束上訴人之權限。是上訴人逕依勞保局職業病之核定即認定被上訴人違反勞動基準法第59條規定並予以加重裁罰，該等裁罰處分顯然違法。
５、縱認被上訴人應對郭盈志負有勞動基準法第59條之補償義務，惟於補償內容依法確定前，被上訴人實無從為給付，況被上訴人亦已協助郭盈志申請團體職業災害保險金並獲理賠，實難謂被上訴人未即時給予勞工補償。上訴人全然未考量上情，即逕認被上訴人違法情節重大，而加重裁處罰鍰。上訴人之裁罰處分顯然違反行政程序法第9條暨行政罰法第18條第1項之規定。
（三）上訴人應告知被上訴人職災補償金額，在補償內容未確定前，無從給付。
１、上訴人上開三處分皆係以被上訴人未給付郭盈志95年12月12日至98年2月26日診斷失能醫療不能工作期間工資及醫療費用支出，而對被上訴人加重裁罰。是上訴人就被上訴人應給付郭盈志職災補償金額之認定，當然是上訴人認定被上訴人是否違反勞動基準法第59條規定之判斷依據，則被上訴人與郭盈志間關於工資補償與醫療費用之計算既有爭議，上訴人自應告知被上訴人關於上訴人就補償金額之認定，以供被上訴人遵循。
２、實務上行政機關亦有主動告知雇主應給付勞工明確金額之案例，故上訴人並非不能告知被上訴人應給付郭盈志之金額，則上訴人怠於告知，又漠視被上訴人因與郭盈志間關於醫療費用暨工資補償爭議，致被上訴人未能依上訴人所訂期限為給付等情事，即逕對被上訴人加重裁罰，顯非適法。
（四）民事法院經過一年半方釐清被上訴人應給付給郭盈志之工資補償金額，上訴人勞資雙方有爭議時，無法認定被上訴人違法進而開罰。
（五）關於補償金額沒有爭議部分，被上訴人未先為給付，理由說明如下：
１、因被上訴人與勞保局間之臺北高等行政法院101年訴字第515號案件於101年12月5日始辯論終結，與郭盈志間之民事訴訟更遲至102年3月12日言詞辯論終結，故自上訴人以100年12月21日府授勞動字第1000248582號函第一次命被上訴人給付郭盈志工資補償暨醫療費用起，至上訴人認被上訴人補償不足再以101年7月4日府授勞動字第1010111554號行政裁處書第三次加重裁罰止，被上訴人皆處於行政救濟暨民事訴訟程序中爭執郭盈志是否確為職業病之狀態，因此於上訴人限期命被上訴人對郭盈志給付暨連續三次加重裁罰期間，並無沒有爭議而得先行給付的部分，況上訴人從未告知被上訴人應給付郭盈志之金額，則被上訴人為避免造成行政救濟與民事訴訟上的不利益，更不敢冒然給付。
２、上訴人對被上訴人連續三次裁罰時，從未曾將被上訴人得依法行使抵充之勞保傷病給付267,052元納入計算，由此可見，上訴人對被上訴人所謂違法事實之認定顯有違誤，亦因上訴人從未將上訴人之計算基準與計算方式告知被上訴人，被上訴人自無從得悉上訴人該等疏失，而無法向上訴人為事實之澄清等語。
（六）為此求為判決原處分一、二、三暨行政院勞工委員會（下稱勞委會，已變更名稱為勞動部）101年8月8日勞訴字第1010006335號、101年11月6日勞訴字第1010021536號及102年3月8日勞訴字第1010028097號訴願決定均予撤銷。
三、上訴人則以下列各語資為抗辯：
（一）關於被上訴人違反勞動基準法第59條規定：
１、臺中市勞工局於100年11月24日實施勞動檢查發現確有違法，並有勞保局100年6月21日保給殘字第10060364610號函等資料可稽。
２、按勞動基準法第59條規定係因勞工一旦不幸遭受職業上的災害，往往使勞工及其家屬的生活，陷於貧苦無依的絕境，若雇主未給付勞工職災之補償，將導致勞工生活困難，損害勞工權益甚鉅。雇主應給付勞工職災補償為法律明文規定，雇主自有遵守之義務，雇主倘有違反，即應依同法第79條第1項第1款規定受罰。
３、被上訴人謂勞保局96年至99年向來皆認定前員工郭盈志非職業傷病，雖事後勞保局以100年6月21日保給殘字第10060364610號函改核定郭盈志符合職業病給付規定，其認為該函屬違法行政處分，提起行政救濟中，故在行政救濟程序終結前，郭盈志究否屬職業傷病仍有疑義。然被上訴人雖對勞保局100年6月21日保給殘字第10060364610號函改核定郭盈志之職災醫療給付之行政處分不服而向勞工保險監理委員會申請審議，經該會於100年10月3日以100保監審字第2659號審定書審定不受理後，被上訴人向勞委會提起訴願，惟該會已於101年1月20日勞訴字第1000032913號認定被上訴人所訴委無足採，並駁回其訴願。是郭盈志符合職業災害並無疑義，被上訴人即須依勞動基準法第59條規定給與郭盈志職災醫療補償。再者，被上訴人不得逕自認定100年6月21日保給殘字第10060364610號函屬違法之行政處分且於訴訟繫屬中即未依勞動基準法第59條給予郭盈志職業災害補償，亦不得以此主張其無故意或過失而得以免責，該理由並不得作為阻卻違法之事由。至於被上訴人所陳上訴人未審酌其補陳之陳述書即予以裁處部分，被上訴人於101年1月4日聲寶（行政）字第2號函中雖表示將補陳訴書，惟上訴人於101年1月10日仍未收到被上訴人之陳述書，其陳述書於101年1月12日送達也已過了10日陳述意見期間，固上訴人於101年1月13日因被上訴人違反勞動基準法第59條依法裁處並無不當。
（二）勞保局對勞工職業災害之認定，與雇主應對勞工負擔勞動基準法之補償責任，雖屬不同程序，權責單位亦不同，惟勞動基準法第59條明文規定雇主應對職災勞工負補償責任，且職業病的種類及其醫療範圍，依勞工保險條例有關之規定。因勞動基準法中並無職災認定的標準，故上訴人對職災之認定係參照勞保局職災給付之認定。
（三）有關被上訴人稱上訴人違反行政罰法第7條、第18條及行政程序法第9條之規定：
１、勞動基準法第59條之補償規定課予雇主無過失之責任，因勞工一旦不幸遭受職業上的災害，往往使勞工及其家屬的生活陷於貧苦無依的絕境，而雇主雖負有無過失責任之法定義務，惟若非於第一時間內給予勞工及其家屬補償，則無法達到一定之紓困救急之目的，故勞動基準法施行細則第30條、第32條對此特別規定。被上訴人既為郭盈志之雇主，於勞保局核定郭盈志屬職業災害時即須依法給予郭盈志補償。
２、被上訴人既為郭盈志之雇主，於勞保局核定郭盈志屬職業災害時即須依法給予補償，不得因逕自認定該局100年6月21日保給殘字第10060364610號函屬違法之行政處分且於訴訟繫屬中即未依勞動基準法第59條給予郭盈志職業災害補償，該理由並不得作為阻卻違法之事由。
３、依行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」本件被上訴人為一知名大型企業，郭盈志經勞保局認定屬於職災後，上訴人多次通知被上訴人限期給付補償予郭盈志，並將給付補償費用之給付證明回復上訴人，惟被上訴人堅稱郭盈志非屬職災而不願給付足額之補償，未善盡社會責任，且影響勞工權益甚鉅，故上訴人依行政罰法第18條之規定，審酌被上訴人違反行政法上義務之責難程度與所生影響程度甚高，因此於法定範圍2萬元至30萬元間加重處罰10萬元，並按次處罰，並無違比例原則。
（四）有關被上訴人稱縱使應給付郭盈志職災補償，在補償內容依法未確定前，被上訴人無從給付。且其已協助郭盈志申請團體職業災害保險金，難謂未即時給予勞工工資補償部分：
１、上訴人因被上訴人未給付郭盈志職災醫療期間之醫療費用及工資補償，違反勞動基準法第59條規定而予以裁處。被上訴人於陳述意見、訴願及行政訴訟時皆爭執郭盈志所遭受者非屬職災，其無須負雇主之補償責任，顯見被上訴人並無意願支付郭盈志之職災補償，其已違反勞動基準法第59條之規定，上訴人即可依法裁罰。
２、被上訴人表示其即使要給付，因金額尚未確定而無從給付，惟本案係因被上訴人逕自認定勞保局100年6月21日保給殘字第10060364610號函核定郭盈志之職災醫療給付行政處分違法，而拒絕給付郭盈志醫療期間之工資補償，此已構成違法事實，且不因上訴人裁處書上未註明給付金額而有影響。另被上訴人與勞工間之民事訴訟，並不影響被上訴人本於行政機關職權所為之裁罰，亦不影響該裁處所涉之行政訴訟判決，故上訴人對事業單位實施勞動檢查，業已發現其違法事實，上訴人即可依法開罰，並不受民事訴訟程序之影響。
３、被上訴人雖已協助郭盈志申請團體職業災害保險金，該團體職業災害保險金分別於101年3月7日及101年7月26日核定給付，惟臺中市勞工局於100年11月24日實施勞動檢查時，除勞工保險給付外，被上訴人尚未就其該負之雇主職災補償責任給付任何金額。而依勞動基準法施行細則第30條規定：「雇主依本法第59條第2款補償勞工之工資，應於發給工資之日給與。」被上訴人於勞保局以100年6月21日保給殘字第10060364610號函核定郭盈志屬職業病，至上訴人100年11月24日實施勞動檢查期間，均未按月給付郭盈志工資補償，其違反勞動基準法第59條事證明確。
（五）有關被上訴人稱上訴人應告知被上訴人職災補償金額，在補償內容未確定前，其無從給付部分：
１、依勞動基準法施行細則第30條及第31條規定。上訴人因被上訴人未給付郭盈志職災醫療期間之醫療費用及工資補償，違反勞動基準法第59條規定而予以裁處。被上訴人於陳述意見、訴願及行政訴訟時爭執點皆爭辯郭盈志非屬職災，其無須負雇主之補償責任，顯見被上訴人並無意願支付郭盈志之職災補償，其已違反勞動基準法第59條之規定，上訴人即可依法裁罰。
２、被上訴人雖表示其即使要給付，因金額尚未確定而無從給付，惟工資補償的計算方式，勞動基準法第59條第2項及勞動基準法施行細則第31條皆有明文規定，另依勞動基準法施行細則第30條規定，工資補償應於發給工資之日給與，被上訴人既為郭盈志之雇主，並非不知郭盈志職災前一天之工資，其非不能依法定方式算出應給付郭盈志之工資補償，故被上訴人表示因不知應給付金額而無從給付實為推拖之詞，並不得阻卻其違法事實。而醫療補償係雇主應補償職災勞工醫療之必要費用，被上訴人自應依郭盈志醫療期間實際花費之必要費用給予給付，此金額並非由上訴人來認定。
３、被上訴人提出之高雄高等行政法院94年度簡字第00137號判決，表示上訴人有告知被上訴人給付勞工明確金額之案例，惟查，該案係因原告在接受勞動檢查時誤將欠款2,800元說成工資2,800元，造成檢查員於談話紀錄中對勞工之日薪登載錯誤，致爾後計算出之原告應給付給勞工補償金額有誤，進而影響到原告之違法事實。故該案係指被告在原告陳述意見時提出該勞工日薪應為1,000元而非2,800元時，應本於職權調查勞工之實際日薪應該為何，並非指上訴人有告知被上訴人明確金額之義務。而該案最後撤銷原處分係因釐清勞工之日薪後，以該基準算出之工資補償，原告即無給付不足之部分，自無違法事實之存在。而本件被上訴人於勞保局100年6月21日以保給殘字第10060364610號函核定郭盈志屬職業病至上訴人100年11月24日實施勞動檢查期間，均未給付郭盈志工資補償，且經上訴人多次通知限期給付補償予郭盈志皆未給付，其違法事證明確，與前案顯不相同。故被上訴人在郭盈志經勞保局認定屬於職災後，上訴人多次通知被上訴人限期給付補償予郭盈志，並將給付補償費用之給付證明回復上訴人，惟被上訴人堅稱郭盈志非屬職災而不願給付足額之補償，影響勞工權益甚鉅，上訴人依行政罰法第18條之規定，審酌被上訴人違反行政法上義務之責難程度與所生影響程度甚高，於法定範圍2萬元至30萬元間加重處罰10萬元，並按次處罰，並無不當。
（六）關於上訴人提出在勞資雙方有爭議時如何認定被上訴人違法進而開罰部分：
１、上訴人於100年11月24日實施勞動檢查，認定郭盈志職災期間為95年12月12日至98年2月26日，平均工資為42,010元，被上訴人應給付之工資補償為1,170,649元，扣除勞保局核定95年12月15日至96年12月14日之職災給付373,874元後，被上訴人應給付郭盈志工資補償796,775元，惟被上訴人未給付，故上訴人於101年1月13日依法裁罰。
２、上訴人於101年2月7日發函限被上訴人101年3月31日前給付郭盈志工資補償及醫療補償，雖上訴人申請之團體保險給付於101年3月7日給付408,201元，惟就工資補償部分，仍不足388,574元，且醫療補償亦未給付，故上訴人於101年5月1日依法按次處罰。
３、上訴人於101年5月17日再次發函限被上訴人於101年5月30日前給付郭盈志工資補償及醫療補償，被上訴人雖於101年6月5日陳述意見表示金額有爭議而無從給付，惟被上訴人若真有意願負起雇主補償責任，在金額有爭議時應主動詢問上訴人人員，非得以「無從給付」做為拒絕給付之理由。
四、原審為上訴人不利之判決，係以：
（一）按勞動基準法第59條制定目的，乃為貫徹保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展之立法宗旨，爰於勞工因職業災害而致死亡、殘廢、傷害或疾病時，特課予雇主補償責任。另鑑於勞工一旦不幸遭受職業災害，往往使其本身及家屬的生活陷於貧苦無依之絕境，而雇主雖負有上開法定義務，倘非於適當時間內予以補償，則無法達到一定之紓困救急目的，故同法施行細則第30條明文規定，雇主依勞動基準法第59條第2款規定補償勞工之工資，應於發給工資之日給與。查本件郭盈志於95年12月12日上午10點30分許，因業績壓力與責任心驅使超時工作，長期下來累積過勞造成急性出血性腦中風，核屬職業疾病成因代碼表代號20「其他可歸因於職業因素」之職業病，且病發時間係於上班時間執行職務中，發病原因及經過情形與執行職務具有因果關係，符合職業病之起因性及促發性；又郭盈志因上述出血性腦中風，開刀處仍併有左側肢體偏癱情形，陸續接受復健治療，至今仍併有癲癇意識障礙情形，經診斷確定「輕、中度意識障礙，日常需以輪椅代步，終身無工作能力，神經損傷言語不清與溝通能力受損。」經行政院衛生署（已變更名稱為衛生福利部）基隆醫院認定永久失能。至於郭盈志上述腦中風雖曾經勞保局認係普通傷病，惟嗣勞保局依「職業促發腦血管及心臟疾病之認定參考指引」重新審查，並變更核定認符合職業病，被上訴人雖表不服並依序提起訴願、行政訴訟，但遭駁回確定，此有臺北高等行政法院101年度訴字第515號判決及最高行政法院102年度裁字第500號裁定在卷可稽。
（二）上揭判決認定勞保局確於100年6月21日變更原本否准郭盈志為職業病之立場，改為准許判定為職業病之行政處分。然因被上訴人身為雇主，並非上述行政處分之當事人，上揭判決亦認被上訴人非屬「利害關係人」，被上訴人不具當事人適格，不得起訴請求撤銷勞保局嗣後准許判定為職業病之行政處分，據此駁回被上訴人之訴。但上揭判決認定勞保局變更判定郭盈志罹患職業病之行政處分，與被上訴人及郭盈志間之民事訴訟及本件上訴人據以裁罰被上訴人之行政處分之間，並無相互拘束之效力。彼此事實固有牽涉，僅為事實上之利害關係，並非法律上之利害關係等語。依據上述判決理由，則被上訴人主張勞保局嗣後變更認定郭盈志為職業病之行政處分違反中央法規標準法第18條之規定、司法院釋字第287號解釋意旨及法律秩序安定原則，並且據為拒絕給付工資補償及醫療費用之理由，並非無稽。
（三）勞保局前以96年2月9日保給醫字第09660093610號函核定本件傷病非屬職業傷病，不予給付職災醫療給付，嗣後勞保局再依勞委會於99年12月17日修正公布之「職業促發腦血管及心臟疾病之認定參考指引」，而以100年6月21日保給殘字第10060364610號函改核定郭盈志符合職業病之給付規定。上述「職業促發腦血管及心臟疾病之認定參考指引」僅係勞委會基於內部管理之目的，為統一解釋法令、認定事實及行使裁量而發布之行政規則（80年編訂，93年12月31日第一次修訂、99年12月17日第二次修訂），並非具有對外拘束效力之法規命令。故勞保局改變先前見解，重新認定郭盈志係屬職業病之行政處分，核與中央法規標準法第18條之規定無涉。
（四）本件並非行政函釋之重新解釋，而係主管機關重為行政處分，與司法院釋字第287號之解釋所示要件不符。
（五）本件所涉問題係行政機關於先前行政處分認定郭盈志非屬職業病後，得否重新變更認定為職業病。按行政處分具有存續力，於變更或撤銷前，對於相對人、關係人及原處分機關均有拘束力。勞保局先前行政處分認定郭盈志非屬職業病，核其性質乃屬「非授予利益」之行政處分，而「非授予利益」之合法行政處分，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止，行政程序法第123條第1項前段定有明文。故勞保局依其職權重新認定郭盈志係屬職業病，亦即廢止先前認定郭盈志非屬職業病之行政處分，核與上述法條規定無違，尚難指為違法。如前所述，本件被上訴人起訴撤銷勞保局重新認定郭盈志係屬職業病之行政處分，經臺北高等行政法院及最高行政法院認其非屬法律上之利害關係人而駁回請求。依此論理法則，被上訴人於法律上既非必然接受勞保局重新認定為職業病之行政處分所拘束，則被上訴人於本件裁罰過程提出實體爭執，本為行使權利之正當法律程序，並非不法。準此，被上訴人於本件裁罰重新爭執郭盈志是否係屬職業病一節，乃其行使訴訟合法權利之具體表現，上訴人遽以被上訴人並未給付工資補償及醫藥費，即認違反勞動基準法第59條之規定，即嫌速斷。
（六）縱認勞保局重新認定郭盈志為職業病之行政處分於法有據，但勞動基準法第59條規定勞工因職業災害所生之醫療費用及醫療中不能工作時之原領工資數額，雇主應予補償。然而同一事故，依勞工保險條例或其他法令規定，已由雇主支付費用補償者，雇主亦得主張抵充。顯見此項補償係屬雇主與勞工間之私權給付，倘若勞雇雙方對於補償金額均無爭執，雇主自應依法給付，並無疑義；然若彼此認知有異，仍應依循民事訴訟程序確定補償金額。本件郭盈志與被上訴人間對於應否補償及金額若干均有爭議，郭盈志於另案提起民事損害賠償訴訟中，被上訴人即已質疑勞保局職業病認定之正當性，再依臺灣桃園地方法院100年度重勞訴字第12號民事判決書所載，郭盈志起訴請求補償之金額屢有增減變化，主張不能工作期間之工資補償數額由149萬3,520元變更為149萬5,200元；醫療費用起訴之初暫予保留，嗣後追加為62萬829元，嗣再減縮為醫療費用請求金額為39萬4,202元，足認勞雇雙方對於職業病補償之正當性及其金額多寡均有爭議。而郭盈志本身對於請求金額一再變更，如何期待被上訴人能夠明確知悉補償郭盈志之金額？何況本件裁罰程序中，上訴人係為勞工事務之主管機關，歷經三次裁罰程序亦始終無法確認被上訴人應該給付郭盈志之金額，則被上訴人基於維護自身權益，靜待司法訴訟程序確定金額，非可歸責。上訴人僅以被上訴人尚未給付補償連續三次裁罰，顯與勞動基準法第59條允許雇主得依勞工保險條例或其他法令規定，就其支付部分主張抵充之規定不符。如認勞工一旦提出請求，雇主必須無條件依其請求金額給付，無異係剝奪被上訴人本得依法抵充抗辯之權利，自非適法。
（七）上訴人於原審言詞辯論時對於被上訴人依勞動基準法第59條第1項第2款規定應予補償之金額，亦經多次計算後始得約略釐清，且其核算金額亦與前開民事判決認定有所差異，是否正確亦非無疑。從而，本件上訴人並未確定被上訴人必須補償之金額即予裁罰，裁罰基礎事實不明，自難認其符合法定要件。
（八）本件上訴人分別於101年1月13日、5月1日及7月4日以被上訴人違反勞動基準法第59條職業災害補償費之補償義務而作成原處分一、二、三予以裁罰。反觀前述郭盈志提起之民事損害賠償訴訟係於102年3月29日由臺灣桃園地方法院作成100年重勞訴字第12號民事判決，判命被上訴人應給付郭盈志235萬8,074元及自101年6月5日起至清償日止按週年利率百分之5計算之利息。經核該民事判決郭盈志勝訴之金額與其最初起訴請求金額1,291萬6,061元，相差1,055萬7,987元，益證本件勞雇雙方自始對於給付金額多寡存有認知差異。依該民事判決認定郭盈志必要之醫藥費為39萬3,802元；自95年12月12日職業病發至98年3月31日兩造勞動契約終止日共840日，核計郭盈志可請求之不能工作工資補償計121萬440元；而郭盈志因本件職業病已受領勞保局職災傷病給付37萬3,874元及26萬7,052元，合計領取64萬926元，另已領取國華人壽保險股份有限公司職災薪資補償金21萬430元及31萬7,252元，合計領取116萬8,608元，則被上訴人主張以上開金額抵充郭盈志之工資補償，自屬有據。
（九）行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」故行為人違反行政法規之義務而予裁罰者，須以行為人具有故意或過失，始足當之。本件上訴人作成上開行政處分一、二、三之際，被上訴人既然無從得悉確定之補償金額，上訴人竟以給付內容不明之職業災害補償義務相責，對被上訴人而言，並無期待可能性及歸責事由，上訴人所為上開裁罰處分，難認適法。本件上訴人所為原處分一、二、三及訴願決定確有違誤，自應予撤銷等詞，為其判斷基礎。
五、上訴人上訴意旨略以：
（一）本件上訴人係在勞工保險局以100年6月21日保給殘字第10060364610號函認定勞工郭盈志於95年12月12日在工作中昏倒為屬罹患職業病後，方具體要求被上訴人應依勞動基準法之規定，給付勞工郭盈志自95年12月12日起至98年2月26日止（診斷失能日）之不能工作期間工資補償及醫療費用補償，而在被上訴人全然未依法給付任何補償予勞工之情形下，上訴人方分次做成如原處分一、二、三之行政處分對被上訴人加以裁罰。是由此等事實即可證，本件被上訴人在客觀上確有違反勞動基準法第79條第1項第1款及第59條規定之行為無誤。本件原審法院雖採信被上訴人之主張，而認本件關於補償數額無從確定云云，惟依勞動基準法施行細則第30條及第31條規定，對於本件被上訴人應給付予勞工之補償數額，並無不能確定之問題。換言之，以被上訴人所應履行之法規範義務之角度而言，被上訴人至少應自行依據勞動基準法之相關規定，計算並給付法定之補償數額及勞工所請求之醫療費用數額予勞工，方能認定其已履行法律所規定之作為義務，至於勞工若對被上訴人依法律規定所為之給付內容仍有所爭執，方能認為係屬民事之爭議問題。本件被上訴人係全然未給付已罹患職業病之勞工任何之補償，故本件被上訴人確有違反勞動基準法第79條第1項第1款及第59條規定之行為，當屬明確。乃原審法院對於本件被上訴人有構成勞動基準法第79條第1項第1款及第59條之義務違反，全然未予論述，顯有適用法令不當之違背法令事由。
（二）按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」行政罰法第8條前段定有明文可稽；有關雇主於勞工罹患職業病時所應負之補償責任，勞動基準法及勞動基準法施行細則均予明定，故客觀上並不存在無法確定補償數額之問題；況即如行政罰法第8條前段之規定，雇主更不得以不知法規作為免除行政處罰責任之理由，是原審法院採信被上訴人無法確定補償數額之抗辯，即認被上訴人並無違法之故意或過失云云，顯然於法有違。另依勞動基準法第79條第1項第1款規定應受行政罰之行為，僅須違反作為義務，不以發生損害或危險為要件，是本件被上訴人之違法行為，至少應推定為有過失。原審法院未斟酌及此，即認定被上訴人並無故意或過失，其認事用法，即已明顯與司法院釋字第275號解釋所揭意旨有違。又被上訴人明知其勞工郭盈志已為勞保局認定為罹患職業病，並經上訴人通知其應依據勞動基準法之相關規定，給付勞工郭盈志自95年12月12日起至98年2月26日止之不能工作期間工資補償及醫療費用補償，惟被上訴人猶仍消極不作為，其顯有違反上開勞動基準法之故意。退步言之，不論被上訴人對於補償金額所為之爭執，亦或勞工郭盈志是否確已罹患職業病之事實所有爭執，經勞工郭盈志對被上訴人提出民事訴訟，日前亦經臺灣桃園地方法院以100年度重勞訴字第12號民事判決確定郭盈志確有罹患職業病之事實無誤，換言之，本件被上訴人對於其違反勞動基準法第59條規定之行為，至少亦有「雖預見其能發生而確信其不發生者」之過失。然本件原審法院未斟酌及此，逕認被上訴人無從確定補償數額，即無故意或過失云云，明顯違反論理法則，亦有不當適用行政罰法第7條之違背法令事由等語。
六、本院按：當事人於訴訟未經合法代理或代表者，其判決當然違背法令，為行政訴訟法第243條第2項第4款所明定。另「政府或法人為股東時，得當選為董事或監察人。但須指定自然人代表行使職務。」公司法第27條第1項定有明文。蓋以法人股東擔任股份有限公司董事時，因法人並非行為實體，無從為意思之決定及實行其意思，故須指定自然人代表法人股東行使職權。則以法人為代表人之股份有限公司，其訴訟行為苟未經其代表人指定之自然人代表為之，自難謂為合法。又「行政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：一、稅務行政事件，具備會計師資格者。二、專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。三、當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。」行政訴訟法第49條第2項定有明文。則不得為訴訟代理人之人，縱受委任為訴訟代理人，代當事人起訴或被訴者，其所為或所受之訴訟行為應不生訴訟法上之效力。法院以其為當事人之訴訟代理人所為裁判，即與前揭當事人於訴訟未經合法代理之情形相當，其判決當然為違背法令。
七、經查：
（一）本件被上訴人於向本院提起第一審起訴時，其當事人欄關於原告部分，記載為：「原告聲寶股份有限公司，代表人財團法人陳茂榜工商發展基金會」，未記載代表原告之代表人為起訴行為之自然人之姓名；另本件起訴狀之具狀人，記載：「具狀人聲寶股份有限公司，代表人財團法人陳茂榜工商發展基金會」，並加蓋此2人之印章，惟亦未呈現由自然人代表財團法人陳茂榜工商發展基金會執行職務之意。而依被上訴人代表人101年3月7日工商（101）字第002號函（附於本院卷第60頁）所載，其指定范正夫代表行使被上訴人代表人職務，則本件起訴行為，是否由范正夫代表而為，即有未明；苟非其所為，該人是否有代表權限之人，尚有疑義。以上事項，依行政訴訟法第107條第1項第4款前段之規定，應由原審審判長定期命原審原告補正，乃原審審判長未遑為之，原審即為裁判，經核即於法未合。
（二）本件被上訴人於102年1月21日（原審未於其上記載或蓋用收文日期戳章）向原審提出委任狀（見原審卷一第59頁），委任其法務士黃美鈴為訴訟代理人，於委任狀上記載委任人聲寶股份有限公司，代表人財團法人陳茂榜工商發展基金會，並加蓋該2人之印章，基前說明，此委任狀是否發生合法委任之效力，亦有待商榷。又被上訴人所委任之訴訟代理人黃美鈴不具律師資格（見本院卷第51頁），亦不符合行政訴訟法第49條第2項後段之規定，依法應不得為被上訴人於原審之訴訟代理人，但原審卻准許黃美鈴擔任被上訴人之訴訟代理人，是本件原判決即有被上訴人於訴訟上未經合法代理之違背法令情事。上訴人上訴意旨，雖未指摘及此，惟此為本院得依職權調查事項，原得予以斟酌，並認上訴人之上訴為有理由，因將原判決予以廢棄，並發回原法院另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 103 年 5 月 30 日
臺中高等行政法院第一庭
審判長法 官 吳 明 鴻
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 103 年 6 月 9 日
書記官 蔡 宗 融