臺中高等行政法院判決
102年度簡上字第50號上 訴 人 胡天賜被 上訴 人 法務部行政執行署臺中分署代 表 人 簡文鎮上列當事人因獎勵金事件，上訴人對於中華民國102年8月13日臺灣臺中地方法院102年度簡字第43號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下︰
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、本件上訴人為被上訴人之現職行政執行官。被上訴人作成民國（下同）101年11月20日中執秘字第1011500728號函（下稱原處分），以上訴人辦理92年度營所稅執特專字第99100號營利事業所得稅熊貓建設股份有限公司行政執行案件（下稱系爭執行案件），有執行疏失、怠忽職責並督導不周等情，業經被上訴人以100年11月1日中執人字第1001000190號令，核予申誡2次懲處在案，依法務部行政執行署及各分署執行績效獎勵金發給要點（下稱績效獎勵金發給要點）第5點第1項第1款規定，追繳上訴人之93年度個人績效獎勵金新臺幣（下同）97,893元。上訴人不服，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，遭復審決定駁回後，提起行政訴訟，經原審法院以102年度簡字第43號判決（下稱原判決）駁回上訴人在原審之訴。上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）系爭執行案件辦理過程簡述如下：上訴人承辦被上訴人92年9月10日受理移送機關財政部中區國稅局民權稽徵所移送義務人熊貓建設股份有限公司所滯欠營利事業所得稅（滯欠金額計22,938,909元），依移送機關檢送義務人之財產所得資料，其名下無任何所得財產。嗣經調查後發現義務人當時名下尚有位於臺中市○區○○○段389-1、389-479、389-499等地號土地（下稱系爭土地），惟已設定抵押予臺灣土地銀行；系爭土地上有未辦保存登記建物（下稱系爭建物），起造人為第三人雅強建設股份有限公司（下稱雅強公司）。系爭土地經抵押債權人聲請於91年6月26日民事執行處查封，系爭建物復於同年9月20日經聲請與系爭土地併付查封，經臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）92年執果字第2546號案執行；上訴人乃於92年5月14日，依據強制執行法第33條之2聲請併辦。嗣因抵押債權受讓人與義務人達成和解，經臺中地院終止執行程序並撤銷查封後，臺中地院於93年4月12日將終止執行程序函文送達被上訴人，義務人於同年月14日將前揭土地移轉登記予雅強公司所有。上訴人於93年5月31日對義務人代表人林樹旺限制出境，並擬對其拘提管收，其於93年6月15日表示願每月清償10萬元，上訴人於94年1月1日起，因股別調動未繼續辦理該案，詎林樹旺自94年8月起直至101年間，屢未清償。又自101年1月1日起上訴人因股別調動重新接辦此案，擬對林樹旺拘提管收，其乃於102年3月19日清償1,000萬元，並就尚未清償之1,100餘萬元，同意自102年6月10日起每月分期清償50萬元，並由其本人、配偶及兒子2人共同為擔保人，預計於104年4月間可受償完畢。（二）被上訴人認定上訴人執行疏失、怠忽職責並督導不周，惟上訴人已明確表示此案是否屬無法執行之案件尚不明確，惟仍經被上訴人當時處長強力主導考績會，將原記申誡1次變更為1小過，嗣將懲處決議送法務部執行署核定後減至申誡2次。被上訴人乃以100年11月1日中執人字第1001000190號函做成申誡2次之懲處，之後再依績效獎勵金發給要點第5點第1項第1款規定，以原處分追繳上訴人於93年度領取之個人績效獎勵金97,893元。惟按稅捐稽徵法第23條規定，系爭執行案件得執行至106年3月5日止；原告自92年9月10日起承辦此案件，扣除移轉至其他執行官辦理期間，共計約3年8個月，即使至該案預計完全清償之104年4月，使用時間計為5年8個月，遠低於法定之10年執行期間，無怠忽職責情事。被上訴人雖主張上訴人應調查92年度執果字第2546號中系爭建物，採取有效執行作為，惟本案之執行名義係於91年12月3日送達，而系爭建物於90年9月3日出售予雅強公司，並於同年11月7日變更為起造人。是該建物並非義務人得供強制執行之責任財產，依據最高法院98年度台抗字第927號裁定及法務部行政執行署102年度署聲議字笫2、3號決定書見解，即非執行程序所應調查之事項。（三）按當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，得於對實體決定聲明不服時一併聲明之，行政程序法第174條定有明文。本件原處分係先由前揭申誡懲處後，再依績效獎勵金發給要點第5點第1項第1款規定而為，申誡懲處性質上雖非行政處分，實為追繳獎勵金處分之程序中所為之決定，二者有不可分離之關聯性，謹依法一併聲明不服，請求一併撤銷之。（四）被上訴人主張於當時立法時空背景下，本案恐將因上訴人違失而使可得執行案件變為無從執行案件，造成國家債權損失一事，惟國家債權並不會因進行懲處程序而獲償。又被上訴人主張未辦保存登記建物得否查封，依學說及實務通說認為繫諸於義務人是否為原始出資建築而取得所有權，系爭建物於94年12月間辦畢保存登記為第三人名下前仍屬義務人所有，上訴人於執行程序中有調查義務乙節，查債權人查報之財產是否確屬債務人之財產，執行機關僅能就財產上之外觀認定，如係不動產者，應以地政機關登記名義之外觀為調查認定之依據；如未於地政機關登記者，即得依房屋納稅義務人、建造執照、使用執照等相關公文書認定之，此有96年度台抗字第17號裁定參照。被上訴人上述見解顯與相關司法實務以及法務部行政執行署之見解相違背，亦與保訓會對上訴人申誡2次所為再申訴決定書表示「按未辦保存登記建物究屬何人所有，係司法裁判機關對於民事案件之認事用法範圍，與本件係審究再申訴人執行職務有無行政疏失責任無關」不同。（五）保訓會所為之申訴、再申訴決定僅有形式確定力，並無實質確定力。上訴人所受申誡懲處，雖經申訴、再申訴之決定，依法既無實質確定力，當其具有法定事由時，應准許此一管理措施之相對人得一併聲明不服，以符合法治原則。
三、被上訴人則以：（一）上訴人前揭所述辦案經過，與其辦理系爭執行案件因執行疏失或督導不周遭申誡2次事實無涉，上訴人雖稱於101年4月1日復接此案，以拘提管收等執行作為應得順利於104年間完全清償，另主張依稅捐稽徵法第23條規定，系爭執行案件得執行至106年3月5日，惟查，稅捐稽徵法係於101年1月4日修正，被上訴人於100年11月1日予以申誡2次時，稅捐稽徵法尚未修正，而依96年3月21日修正公布稅捐稽徵法第23條第5項規定：「本法中華民國96年3月5日修正前已移送執行尚未終結之案件，自修正之日起逾5年尚未執行終結者，不再執行。」據此將使上訴人承辦之系爭執行案件因違失而無法於101年3月5日前順利終結而逾徵收期間予以註銷稅款，必造成國家債權損失。況上訴人之違失懲處案，業經申訴、再申訴，經保訓會101年5月15日101公申決字第0087號再申訴決定書駁回再申訴之申請。（二）上訴人援引之最高法院98年度台抗字第927號裁定以及法務部行政執行署102年度署聲議字第2、3號決定書，均與上訴人遭懲處事由無涉。上訴人認系爭建物於90年11月7日已變更起造人雅強公司，主張其在形式外觀上並非得供強制執行之責任財產，應非執行程序所應調查之事項，惟臺中地院民事執行處亦明知於90年11月7日義務人之土地地上物變更起造人為第三人後始為查封（民事債權人對此有指明並為指封，含通知建築主管機關不得再變更起造人），且其塗銷查封係債權人請求撤回執行，非起造人已變更查封有誤之因素。另未辦保存登記建物得否查封，學說及實務通說認為繫諸於義務人是否為原始出資建築而取得所有權（最高法院48年台上字第209號判例、楊與齡編著強制執行法論88年9月修正版第47頁參照），非以起造人有無變更認定未辦保存登記建物之所有權人有無移轉（未辦保存登記建物之所有權非經拍賣依法無從移轉）及變更。系爭建物於94年12月間辦畢保存登記為第三人名下前仍屬義務人所有，且義務人代表人於92年11月25日到被上訴人處所報告義務人之財產狀況時，已表明上揭系爭已被民事執行處查封，地上物無設定抵押權，應有參與分配之實益，可併案處理，有92年11月25日之筆錄在卷可稽，復有上訴人92年11月27日蓋章之併案民事執行處稿，上訴人尚難諉為無從查知。則系爭土地連同地上物既經民事執行處查封，復經被上訴人聲請併案處理，於該處退併後疏忽未採取適當之作為，亦未於93年6月15日義務人代表人之受任人至被上訴人辦公處所時，向其詢問地上物（即一興建中之建物或未辦保存登記建物）當時之情形（含興建之情形），未再調閱系爭執行案件義務人土地不動產登記謄本（如能及時查調，當能發現該處已塗銷查封），查明92年度執果字第2546號強制執行事件，執行程序終結之理由，以及該處就地上物曾進行之程序、方法及作為，致未發現該處於93年4月2日已通知管轄地政機關塗銷查封登記，俾憑採取有效執行作為如查封等而受處分，上訴人違失遭受處分洵屬有據。
（三）本件追繳獎勵金案件，復有另一同仁就相同處分繫屬於原審法院102年度簡字第41號案，另一同仁就申誡部分，向原審法院提起確認行政處分無效之訴，建請原審法院於上開確認行政處分無效之訴判決確定之前，審酌有無合併審判之必要。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：（一）依公務人員保障法第4條第1項、第2項、第25條第1項前段、第72條第1項、第77條第1項、第2項及第78條等規定，可知，復審之提起係以行政處分為標的，而所謂行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（參行政程序法第92條第1項規定）；此外，參照司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號等解釋意旨，尚須足以改變公務員身分關係，或對於公務員權利有重大影響之處分，或基於公務員身分所產生之公法上財產上請求權，始可依公務人員保障法規定之復審程序請求救濟，並提起行政訴訟。又公務人員如係受服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置，應循申訴及再申訴之救濟途徑，而公務人員保障法第84條關於申訴及再申訴程序，並無準用同法第72條第1項得向司法機關請求救濟之規定，故保訓會自為再申訴事件之最終審理機關，一經再申訴決定，該事件之爭議即告確定，不得再提起行政訴訟以資救濟。意即若未改變公務員身分關係、不直接影響服公職權利之記大過、記過處分、考績評定、機關內部所發之懲處命令或所提供福利等措施，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，非屬行政爭訟法上所稱之行政處分，公務人員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得提起行政訴訟。從而，服務機關對現職公務人員所為申誡懲處，因並未改變該公務人員之公務員身分關係，亦不影響該公務人員原來之俸級及嗣後之晉敘，自屬於行政機關之內部管理措施，而不屬前揭公務人員保障法第25條第1項及行政爭訟法上所稱之行政處分。故而，受申誡懲處之公務人員對於該管理措施，雖得循公務人員保障法相關規定提起申訴及再申訴程序救濟之，但不得提起行政訴訟。（二）按91年9月20日法務部法律字第0910037042號函頒及101年6月6日修正之績效獎勵金發給要點第1點、第4點第1項、第2項、第5點第1項、第2項等規定，法務部行政執行署及各分署人員，按年度支領績效獎勵金，惟因獎勵年度之事由受申誡以上懲處者，該年度即不得發給個人績效獎勵金；已發給者，應予追繳。上述績效獎勵金發給要點係被告考慮執行績效及勤務評價，所為之激勵與管理措施，本屬行政機關之固有職權，要無違法不當之可言。（三）上訴人為被上訴人之現職行政執行官，因被上訴人認定其辦理系爭執行案件，有未對該案持續追蹤，怠忽職責之情事，前經召開100年第8次考績委員會決議後，以100年11月1日中執人字第1001000190號令核予申誡2次之懲處，上訴人不服，向被上訴人提出申訴，經被上訴人以101年1月13日中執人字第1011000015號函覆維持原懲處案，上訴人遂依法向保訓會提出再申訴，嗣保訓會以101年5月15日101公申決字第0087號決定再申訴駁回；另上訴人亦對上開申誡2次之懲處向保訓會提起復審，然經保訓會以101年1月17日101公審決字第0002號決定復審不受理在案，此有上開被上訴人函令二紙及保訓會再申訴決定書、復審決定書等在卷足憑。足認被上訴人對上訴人所為之懲處措施僅係申誡2次，揆諸前揭規定及說明，核非足以改變公務員身分關係，或對於公務員權利有重大影響之處分，或基於公務員身分所產生之公法上財產上請求權，故原告不得依公務人員保障法規定之復審程序請求救濟並進而提起行政訴訟。上開懲處係屬未改變公務員身分關係、不直接影響服公職權利、機關內部所發之懲處命令，核屬公務人員保障法第77條第1項所指服務機關對於公務人員所為之工作條件或管理措施，是上訴人僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，而不得另行提起行政爭訟。從而，被上訴人所為之申誡2次懲處既經上訴人依前揭公務人員保障法第77條規定提出申訴、再申訴等救濟程序均未獲變更，上訴人自不得以同一事由復提再申訴，且經保訓會所為之再申訴決定確定後，有拘束各機關之效力。至其申誡懲處是否妥適，係屬被上訴人之行政管理權限，並非司法審查之標的，本院亦難自居為上級行政機關就其管理措施橫加置喙，此乃權力分立，各有職掌之當然解釋。從而，被上訴人依其職權所為申誡2次之懲處既已確定，上訴人再以本件訴訟爭執，即無足採。（四）上訴人確實前因辦理系爭執行案件經服務機關即被上訴人認定有所缺失致遭核定予以申誡2次之懲處且已告確定，是已符合前揭績效獎勵金發給要點所定因該年度之事由受申誡以上懲處者應予以追繳個人績效獎勵金之要件。復上訴人前曾受領93年度個人績效獎勵金97,893元，亦為其所不爭執，則依前揭績效獎勵金發給要點第5點第1項第1款規定，被上訴作成向上訴人追繳該年度所受領個人績效獎勵金之原處分，洵屬於法有據。
五、上訴意旨略以：（一）按司法院釋字第312號解釋意旨以人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。此項權利不應因其被任命為公務人員，與國家發生公法上之忠勤服務關係而受影響。公務人員之財產權，不論其係基於公法關係或私法關係而發生，國家均應予以保障，如其遭受損害，自應有法律救濟途徑，以安定公務人員之生活，使其能專心於公務，方符憲法第83條保障公務人員之意旨。故公務人員之公法上財產請求權，遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序請求救濟。又行政處分以書面為之，其上所記載成立之事實，均屬行政法院所應調查之範圍。本件原處分係以上訴人受申誡2次懲處為行政處分之事實，依法即應由法院審查。原判決認為原處分所據以成立之申誡處分是否妥適，係屬被上訴人之行政管理權限，非司法審查之標的，此見解違反前揭釋字及憲法第16條有關訴訟權保障之規定。（二）公務人員保障法第77條規定僅在規範對於單純涉及公務人員管理事項之救濟程序，如該管理措施與公法上財產權僅偶然連結，則司法機關即無須審查該管理措施。然本件公法上財產權完全以管理措施作為唯一之前提要件，則該管理措施即成為公法上財產權處分事實之一部，司法機關依法對該管理措施為審查，如何違反權力分立之爭議。原判決既表明懲戒部分非本件所審查之範圍，其即未審查原處分所根據之事實，又如何適用法律，實有判決不備理由或理由矛盾之違背法令。（三）依公務人員保障法第91條規定，保訓會所為保障事件之決定確定後，有拘束「各關係機關」之效力，其所稱之各關係機關應不包括法院依法審查行政處分所據以成立之事實。又同法第57條、第70條、第91條、第94條均有「確定」一詞，惟應僅適用對於不利行政處分不服所提之復審程序。然法律既無規定對於管理措施不服所提之申復程序所為之決定得「確定」，即無上揭第91條之適用餘地。原判決認為保訓會自為再申訴事件之最終審理機關，一經再申訴決定，該事件之爭議即告確定，不得再提起行政訴訟以資救濟，已違反上揭第91條規定。（四）管理措施決定程序既無確定力，則法院於判決時即應依行政訴訟法第189條規定，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽，依此判斷而得心證，然原判決誤認管理措施有確定力在前，又誤認該管理措施決定「有拘束各關係機關效力」，顯未斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，違反行政訴訟法第189條、第125條第1項、第133條之規定。因被上訴人一再以依法不得查封之未辦保存登記建物，認定為應予查封之義務人責任財產，而懲處上訴人，上訴人實欲藉由司法審查爭一曲直等語。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
㈠按「為獎勵辦理公法上金錢給付義務行政執行事件之人員，
以提高執行績效，特訂定本要點。」、「本獎勵金分為個人績效獎勵金及團體績效獎勵金2種，其中百分之五十作為分署執行官、書記官及執行員之個人績效獎勵金。」、「有下列情形之一者，不得發給該年度之個人績效獎勵金，已發給者，應予追繳：（一）因該年度之事由受申誡以上懲處者。
（二）每股全年度徵起金額未達基本徵起責任金額者。（三）每股全年度終結案件數未達管考基準者。（四）每股全年度遲延案件數超過管考基準者。前項第1款所稱受懲處者，不適用獎懲相抵。」為績效獎勵金發給要點第1點、第4點第1項及第5點第1項、第2項所規定。據此，法務部行政執行署及各分署人員，按年度支領績效獎勵金，惟因獎勵年度之事由受申誡以上懲處者，該年度即不得發給個人績效獎勵金；已發給者，應予追繳。上述績效獎勵金發給要點係被告考慮執行績效及勤務評價，所為之激勵與管理措施，本屬行政機關之固有職權，要無違法不當，自得予以援用。
㈡本件上訴人為被上訴人之現職行政執行官，因被上訴人認定
其辦理系爭執行案件，有未對該案持續追蹤，怠忽職責之情事，前經召開100年第8次考績委員會決議後，以100年11月1日中執人字第1001000190號令核予申誡2次之懲處，上訴人不服，向被上訴人提出申訴，經被上訴人以101年1月13日中執人字第1011000015號函覆維持原懲處案，上訴人遂依法向保訓會提出再申訴，嗣保訓會以101年5月15日101公申決字第0087號決定再申訴駁回；另上訴人亦對上開申誡2次之懲處向保訓會提起復審，然經保訓會以101年1月17日101公審決字第0002號決定復審不受理在案，此有上開被上訴人函2件及保訓會再申訴決定書、復審決定書等在卷足憑。則上訴人前因辦理系爭執行案件經被上訴人認定有所缺失致遭核定予以申誡2次之懲處且已告確定，是已符合前揭績效獎勵金發給要點所定因該年度之事由受申誡以上懲處者應予以追繳個人績效獎勵金之要件。復上訴人前曾受領93年度個人績效獎勵金97,893元，亦為上訴人所不爭執，則被上訴人依前揭績效獎勵金發給要點第5點第1項第1款規定，作成向上訴人追繳該年度所受領個人績效獎勵金之處分，洵屬於法有據。㈢又按保訓會所為保障事件之決定確定後，有拘束各關係機關
之效力，公務人員保障法第91條第1項定有明文。惟其拘束力僅及於相關之行政機關，固不及於行政以外之司法機關，即無拘束行政法院之效力。然上訴人提起本件行政訴訟，行政法院只要審查被上訴人作成系爭處分（101年11月20日中執秘字第1011500728號函）是否違法而為裁判。本件上訴人因辦理系爭執行案件經被上訴人認定執行職務有所缺失致遭核定予以申誡2次之懲處且已告確定，則上訴人既經申誡2次，已該當於構成追繳該年度所受領個人績效獎勵金之要件，被上訴人根據此事實（即申誡2次之事實）而作成系爭處分，行政法院審查之範圍，亦僅審查上訴人有無遭申誡2次之事實即可，至於構成申誡處分之內容事實，並非行政法院審查之範圍。上訴人主張行政法院應再審查其構成懲戒處分之事實，尚有誤解。原審以上訴人既經申誡2次而遭被上訴人作成追繳該年度所受領個人績效獎勵金之處分，並無不合，就調查證據之結果及斟酌全辯論意旨因而駁回上訴人之訴，難謂有違反行政訴訟法第189條、第125條第1項、第133條、憲法第16條及司法院釋字第312號解釋有關訴訟權之規定。
上訴人主張行政處分以書面為之，其上所記載成立之事實，均屬行政法院所應調查之範圍，本件原處分係以上訴人受申誡2次懲處為行政處分之事實，依法即應由法院審查，原判決認為原處分所據以成立之申誡處分是否妥適，係屬被上訴人之行政管理權限，非司法審查之標的，違反行政訴訟法第189條、第125條第1項、第133條、憲法第16條及司法院釋字第312號解釋有關訴訟權之規定云云，要非可採。
㈣綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處
分及復審決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 15 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 103 年 1 月 15 日
書記官 蔡 逸 媚