臺中高等行政法院判決
102年度簡上字第52號上 訴 人 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 盧政民
蕭雅文楊月仁被 上訴 人 李廖素勤
李敏南上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國102年10月15日臺灣南投地方法院102年度簡字第8號行政訴訟判決，提起上訴。本院判決如下︰
主 文原判決關於命上訴人給付被上訴人利息部分暨訴訟費用均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
其餘上訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用由上訴人及被上訴人各負擔二分之一。
事實及理由
一、本件上訴人於民國84年間依農地重劃條例第25條規定辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」（下稱系爭重劃案），以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間自84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，上訴人即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，但發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日以（85）投府地劃字第141180號函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」分別記載被上訴人李廖素勤之夫即訴外人李鵬宜、被上訴人李敏南應繳差額地價為新臺幣（下同）190,630元、107,756元（下稱系爭差額地價），隨後並以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函（下稱上訴人89年12月8日函）檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」（下稱繳款書），並通知該2人應繳系爭差額地價，惟該2人未於繳款書所定最後繳款期限繳交，經上訴人先後以93年2月2日府地劃字第09300251520號函、93年12月30日府地劃字第09302457640號函、95年6月13日府地劃字第09501130560號函、96年12月4日府地劃字第09602267680號函、97年9月8日府地劃字第0970178600號函（下稱上訴人93年2月2日至97年9月8日函）檢送繳款書予該2人，然該2人仍未繳納，上訴人遂函送法務部行政執行署彰化分署（下稱彰化分署）強制執行。嗣李鵬宜於98年2月16日死亡，經彰化分署於99年9月28日自李鵬宜之妻即被上訴人李廖素勤設於南投縣草屯農會之帳戶內，扣取190,705元（含75元之執行費用），另於100年12月19日自被上訴人李敏南設於南投縣草屯農會之帳戶內，扣取107,956元（含200元之執行費用）而執行完畢。被上訴人不服，主張上訴人無法律上原因經行政執行所取得之差額地價屬公法上不當得利，提起行政訴訟，經臺灣南投地方法院102年度簡字第8號行政訴訟判決：上訴人應給付被上訴人李廖素勤190,705元，及自101年1月17日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。上訴人應給付被上訴人李敏南107,956元，及自民國101年1月17日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：上訴人辦理農地重劃土地分配之初，上級主管機關臺灣省政府地政處，即一再要求其不得以圖解法為地籍測量，應以數值法地籍測量分配土地，上訴人違背上級命令，執意以圖解法測量分配交接土地並公告完成，近2年後又自行以數值法重新為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求被上訴人繳納於法無據。又農地重劃條例第27條規定土地分配交接完成，即視同原地主土地，上訴人擅自重新地籍測量，被上訴人全不知情，已違反土地法第46條之2關於地籍測量應通知所有權人到場、第46條之3關於地籍測量完成後應公告30日之規定，違法之地籍測量為無效，系爭差額地價依法不存在。再者，上訴人以無合法執行名義之差額地價案件移送彰化分署執行，而彰化分署對系爭差額地價請求權是否合法，亦未依法嚴謹審查，屬違法強制執行，依行政程序法第111條第6款規定為無效，該違法強制執行為公法上不當得利。況本件義務發生日期為84年2月15日，至上訴人於98年12月21日移送彰化分署執行時，已逾行政程序法第131條規定公法上金錢給付之5年時效，上訴人強制執行已時效消滅之系爭差額地價請求權，明顯違法等語。並聲明求為判決：㈠上訴人應返還公法上不當得利予被上訴人李廖素勤190,905元、李敏南107,956元。㈡上訴人應給付被上訴人不當得利期間按週年利率5％計算之利息。
三、上訴人於原審則以：上訴人以89年12月8日函通知李鵬宜、被上訴人李敏南應繳納系爭差額地價，限期於90年2月9日前繳納之行政處分，該2人未為表示不服及提起行政救濟，業已確定，且至今並未依法撤銷，尚屬合法有效，自無所謂嗣後應另行起訴始可中斷時效之問題，故無公法上請求權消滅時效之適用，僅生是否逾行政執行法第7條所規定執行期間之疑義；且參照最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨，行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權不存在，故該處分並未罹於時效。又訴外人李鵬宜、被上訴人李敏南確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，該2人因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自未因繳交差額地價而受到損害；而上訴人在收取系爭差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，上訴人並未因收取差額地價而受有利益。再者，實務及學者見解均認在公法上並無金錢債務應由債務人加計利息之一般法律原則存在，故必須法律有明文規定，始應加計利息。因此，上訴人收取系爭差額地價款係用以支應同一農地重劃區內受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，倘有餘款○○○區○○○○○路相關改善工程使用，並非本於該利益更有所取之情形，且農地重劃相關法律並無應加計利息一併退還之規定，故利息自非公法上不當得利返還義務之範圍等語。並聲明求為判決：㈠被上訴人在原審之訴駁回。㈡如受不利之判決，請求免除週年利率5％計算之利息。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠上訴人系爭差額地價之公法請求權，自84年2月14日公告期滿
時即可行使，其消滅時效之起算即應自斯時起算，並類推適用民法第125條之15年消滅時效之規定，惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。又上訴人以89年12月8日函檢送繳款書，於該函送達後倘被上訴人逾期未繳，並無平均地權條例第60條之1規定之適用，故上訴人並不得依該條第3項規定逕送強制執行，是該函對李鵬宜及被上訴人李敏南，與上訴人嗣後作成93年2月2日至97年9月8日等函同其性質，均非屬行政處分，僅係催繳之觀念通知，而屬請求給付之性質，經類推適用民法第129條第1項第1款規定結果，固有中斷時效之效力，然依同法第130條規定，若於請求後6個月內不起訴，則視為不中斷。惟上訴人始終未提起訴訟，亦無法提出自90年1月1日起有中斷對於被上訴人行使前述公法請求權時效之任何證據，則上訴人該等公法請求權之時效，即應至95年1月2日屆滿。本件上訴人對被上訴人之系爭差額地價請求權，既已因罹於時效而消滅，上訴人經彰化分署執行向被上訴人所取得款項，即為無法律上原因，被上訴人請求上訴人返還公法上不當得利，即屬有據，則被上訴人於上訴人經由彰化分署執行收取入庫之金額範圍內，請求上訴人返還，為有理由，應予准許；被上訴人李廖素勤逾此範圍之請求，即屬無據。又上訴人固支出75元、200元之執行費用，惟入庫之金額並無減損，並無所受利益不存在之情形，自無應予扣除之必要，併予敘明。
㈡本件不當得利應類推適用民法第182條第2項之規定，則上訴
人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還被上訴人；如有損害，並應賠償被上訴人。經查，本件上訴人對被上訴人之系爭差額地價請求權，自95年1月2日起已因時效消滅，卻分別於99年9月28日、100年12月19日受領被上訴人李廖素勤、李敏南給付之系爭差額地價；再者，訴外人張玉娥等人因系爭重劃案之同一原因事實，上訴人對之強制執行取得差額地價之款項，另案向上訴人請求返還公法上不當得利事件（臺中高等行政法院101年度訴字第10號），上訴人於101年1月17日已收受該事件起訴狀繕本之送達，故上訴人就其對系爭重劃案之土地所有人之差額地價請求權，已因時效完成而消滅，其無法律上原因得受領差額地價款項之權利乙節，至遲於101年1月17日即已知悉，是被上訴人依民法第182條第2項規定請求上訴人給付自101年1月17日起至清償日止，按法定利率計算之利息，於法即屬有據，應予准許；惟上訴人於受領後知悉不當得利事實前，依法尚無附加利息償還被上訴人之義務，故被上訴人逾此範圍所為之利息請求，即無理由，應予駁回。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠按鈞院101年度訴字第10號判決、最高行政法院101年度裁字
第2202號裁定、鈞院102年度訴字第92號判決、臺灣南投地方法院101年度簡字第13號判決及同院102年度簡字第4號判決，均認上訴人89年12月8日函檢送繳款書係作成繳交差額地價之行政處分，本件事實亦與上開裁判事實同，惟原審判決理由竟以行政機關於農地重劃事件，就差額地價之補償，縱使對人民有實體上之請求權，惟行政機關未有法律授權，尚無得作成命義務人繳納之侵益處分權限等語，判決見解反覆，令上訴人無所適從。次按農地重劃條例施行細則係於71年3月12日依農地重劃條例授權訂定之法規命令，該細則強行將原應定性為公法上請求權之差額地價請求權依循民事程序辦理，係因法規訂定當時公法領域觀念未臻成熟，公法與私法關係未明確區別所致，而今農地重劃所生之差額地價既承認屬公法上請求權，另方面又固著循民事訴訟程序處理爭議理念，既然定性為民事關係，何必又多此一舉規定以督促程序之支付命令方式請求？顯見當時行政規則立法理念粗糙，內政部亦於100年10月14日修訂該細則第51條規定，顯已察覺該混淆公私法領域之規定早已不合時宜。詎原判決仍無心尋繹該公法請求權之本質，逕依修正前該細則第51條規定遽斷上訴人非得逕以處分方式取得執行名義，即有判決理由不備之違法。
㈡次按最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨，肯認上訴
人89年12月8日函檢送繳款書，性質上係屬作成繳納差額地價之行政處分，上訴人為實現公法上權利而作成上開行政處分後即已具有執行力，處分書可資據為行政執行之名義，並無另行提起給付訴訟問題，上訴人已行使權利作出行政處分而生時效中斷之事由，且該行政處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，故並無公法上請求權消滅時效之問題，僅有是否逾行政執行法第7條執行期間之問題，且行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在。故原判決顯未充分體認行政處分之特性與民事債權並非完全類似，其理由顯有矛盾。
㈢再按法務部100年1月20日法律決字第0999057470號函釋及最
高行政法院92年度判字第1661號判決意旨，公法上並無金錢債務應由債務人加計利息之一般法律原則存在，因此必須法律有明文規定，始應加計利息。惟本件所收取之差額地價款係支應同一農地重劃區內受配土地面積少於應配面積，應領差額地價之土地所有權人，倘有剩餘○○○區○○○○○路相關改善工程使用，並無本於該利益更有所取之情形。揆諸上開見解，並參照臺北高等行政法院100年度簡字301號判決意旨，原審未審究公法上與私法上不當得利之性質差別，逕判決上訴人應加計年息百分之五計算利息，亦有判決理由不備之違法等語。並聲明求為判決：1.原判決廢棄。2.被上訴人在原審之訴駁回。3.如獲不利判決，請免除年息百分之五之利息。
六、被上訴人答辯略以：按行政程序法第131條第1項、法務部101年2月4日法令字第10100501840號令及同事件最高行政法院暨鈞院裁判意旨等，已明確解釋上訴人之請求權時效已完成，依民法第182條第2項及同法第233條第1項規定，應返還不當得利及其期間利息。又上訴人所引據之最高行政法院99年度判字第1138號判決，所爭係汽車燃料稅，而稅捐問題與本件性質不同，且交通部依法務部上開令釋，自95年1月2日起不再追繳前已超過5年之稅，期間所追繳款項依法全數返還車主，故上訴人應比照辦理，依法主動全數無條件退還地主。再者，上訴人引用95年、98年間學者見解以否定法務部100年1月20日法律字第0999057470號令，係本末倒置，況鈞院及最高行政法院相關裁判亦已明確依法認同利息應加計等語。並聲明求為判決：㈠駁回上訴人之上訴。㈡上訴人應給付被上訴人不當得利期間年利率百分之五利息。
七、本院按：㈠依行為時農地重劃條例第21條規定：「直轄市或縣（市）主
管機關應於辦理重劃時重新查○○○區○○○位區段地價，作為土地分配及差額、補償之依據。重劃土地之分配，按各宗土地原來面積，扣除應負擔之農路、水路用地及抵付工程費用之土地，按重新查定之單位區段地價，折算成應分配之總地價，再按○○○區○位區段地價折算面積，分配予原所有權人。但限於實際情形，應分配土地之一部或全部未達最小坵塊面積不能妥為分配者，得以現金補償之。」行為時同條例施行細則第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」。可知土地所有權人，就其受分配超過部分，應按查定重劃地價繳納差額地價，如土地所有權人未按期繳納時，縣（市）主管機關應先依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令，俟確定時取得執行名義，方得聲請執行機關對土地所有權人執行，縣（市）主管機關自不得以限期土地所有權人繳納差額地價之通知，為執行名義而逕行聲請執行機關對土地所有權人執行，惟該規定係於行政訴訟法87年10月28日修正而於89年7月1日起施行之前，為因應當時行政訴訟法並無如該次修正施行後之第8條規定有一般給付訴訟類型，所為之權宜性規定，乃將公法上給付差額地價之請求，以適用解決私權紛爭之民事訴訟法之督促程序，為資救濟，然給付差額地價之請求，其性質上仍屬公法上之紛爭事件，是該條規定之救濟方式，於行政訴訟法上開條文修正施行後，自無再適用其私權紛爭之民事爭訟程序之餘地，而應依行政訴訟法之規定而為救濟，方符法制，且農地重劃條例施行細則第51條，於100年10月14日修正後，已廢止上開規定。
㈡查本系爭重劃案，土地分配結果公告係自84年1月15日至84
年2月14日止，為兩造所不爭執，因訴外人李鵬宜、被上訴人李敏南於公告期間未提出異議而確定，而被上訴人對於上開公告之分配結果及上訴人85年10月9日（85）投府地劃字第141180號之更正函，均未曾為異議或行政爭訟而確定乙節，亦不爭執，是上訴人對於被上訴人之系爭差額地價之請求權，已因公告期滿而確定，為原審確認之事實。又因土地分配結果公告載有土地所有權人對於超過分配部分，按查定重劃地價，繳納差額地價之事項，再由於公告期滿確定後，上訴人嗣發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日以（85）投府地劃字第141180號函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」分別記載被上訴人李廖素勤之夫即訴外人李鵬宜、被上訴人李敏南應繳差額地價為190,630元、107,756元，土地所有權人向上訴人繳納差額地價之公法上義務，於公告期滿而確定，該公告係為行政處分，至上訴人再以89年12月8日函檢送訴外人李鵬宜及被上訴人李敏南之繳款書，並未發生另一公法上之法律效果，其性質均非屬行政處分，均僅係催繳之觀念通知。上訴人主張依本院101年度訴字第10號判決、最高行政法院101年度裁字第2202號裁定、本院102年度訴字第92號判決、臺灣南投地方法院101年度簡字第13號判決及同院102年度簡字第4號判決，均認上訴人89年12月8日函檢送繳款書係作成繳交差額地價之行政處分，上開裁判僅屬個案見解，尚無拘束本件之效力。
㈢準此，本件上訴人對於被上訴人之系爭重劃案之繳納差額地
價請求權，應於上開公告期滿確定後，依上開前揭行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；而在修正之行政訴訟法於89年7月1日起施行之後，則應依行政訴訟法第8條之規定，向被上訴人提起一般公法上給付訴訟；並俟支付命令或判決確定後，始得以之為執行名義向被上訴人為強制執行，上訴人尚不得以行政處分命被上訴人為給付，更不得於該處分確定後逕行對被上訴人強制執行。
㈣再按「公法上之請求權，除法律另有特別規定外，因5年間
不行使而消滅。」為行政程序法第131條第1項所規定。又按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議(二)決議參照）。
㈤查本件上訴人之系爭差額地價之公法請求權，自84年2月14日
公告期滿時即可行使，其消滅時效之起算即應自此時起算，並類推適用民法第125條之15年消滅時效之規定。惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。又上訴人雖有於89年12月8日函檢送訴外人李鵬宜及被上訴人李敏南之繳款書，並於93年2月2日至97年9月8日間有向訴外人李鵬宜及被上訴人李敏南催收系爭差額地價，惟於該期間並未向彼等2人提起公法上給付訴訟，此為被上訴人所不爭，另按「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。
三、起訴。」、「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」分別為民法第129條第1項及第130條所明定，是上訴人前開向被上訴人催收系爭差額地價，因未於請求後6個月起訴，並無中斷時效之效力，上訴人該公法請求權之時效，即應至95年1月2日屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）。上訴人另稱是否逾行政執行法第7條所規定之執行期間，其法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在等語，固屬有據。然本件上訴人該公法請求權之時效，於95年1月2日已因時效完成而消滅，又其未在時效完成之前，依行政訴訟法第8條之規定，向被上訴人提起一般公法上給付訴訟，並俟判決確定後，以之為執行名義向被上訴人為行政強制執行，上訴人係於其對被上訴人之系爭差額地價請求權，罹於時效而消滅後，又無執行名義，逕向彰化分署聲請執行，而向被上訴人所取得系爭款項，並非上訴人有合法執行名義，有逾行政執行法第7條所規定之執行期間，而對被上訴人執行之問題，原審認上訴人取得該款項，即為無法律上原因，而判准被上訴人請求上訴人返還公法上不當得利，即屬有據，此與上訴人上開主張，並不生扞格。是原判決以本件上訴人對被上訴人之系爭差額地價請求權，自95年1月2日起已因時效消滅，卻分別於99年9月28日、100年12月19日受領被上訴人李廖素勤、李敏南給付之系爭差額地價，為無法律上原因，屬公法上不當得利，依被上訴人依據公法上不當得利之法律關係，所提起本件一般給付之訴，命上訴人返還被上訴人李廖素勤190,705元及李敏南107,956元之部分，經核無違誤，上訴意旨指摘該部分判決違背法令，請求廢棄該部分，為無理由，應予駁回。
㈥惟原判決判命上訴人返還被上訴人李廖素勤190,705元及李敏
南107,956元之部分外，另判命上訴人自收受另案本院101年度訴字第10號事件起訴狀繕本之送達日起（即101年1月17日）至清償日止，按年息百分之5計算之法定遲延利息之部分。按「由於公法上不當得利，可分為一般公法上不當得利及特殊公法上不當得利，特殊公法上不當得利之返還請求權，例如稅捐稽徵法第28條、第38條第2項或行政程序法第127條，法律已有特別規定應計付利息或明文規定準用民法相關之規定；在一般公法上不當得利，因國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用，與私法上收益性質不同，尚難類推適用民法第182條第2項有關返還不當得利時應附加利息之規定。易言之，公法上之返還義務，如法律或其明確授權訂定之命令未有加計利息之規定或準用相關加計利息規定之明文，並不當然加計利息，此觀稅捐稽徵法第49條規定：『滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有規定者外，準用本法有關稅捐之規定。但第6條關於稅捐優先及第38條關於加計利息之規定，對於罰鍰不在準用之列。』自明」，有最高行政法院100年度判字第1340號判決意旨可參；另法務部100年1月20日法律決字第0999057470號函釋「公法上不當得利，尚無統一的不當得利法之明文，適用時，除法律有特別規定，得就性質相類似者類推適用民法相關規定；而就公法上不當得利返還義務之範圍，最高行政法院92年度判字第1661號判決，認在公法上，並無金錢債務應由債務人加計利息之一般法律原則存在，因此必須法律有明文規定，始應加計利息。」亦同意旨，是原審判決類推適用民法第182條第2項之規定，就上訴人知無法律上原因時所現存之利益，應附加利息一併償還之規定，關於被上訴人請求之利息，在自101年1月17日起至清償日止之範圍內，予以准許等語為由，判決上訴人應給付被上訴人自101年1月17日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，容有未洽，上訴人請求廢棄此部分判決，為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決此部分廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
八、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第104條，民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 9 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 102 年 12 月 13 日
書記官 許 騰 云