臺中高等行政法院判決
102年度交上字第43號上 訴 人 李慶憲被上訴人 臺中市交通事件裁決處代 表 人 許昭琮上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國102年11月5日臺灣臺中地方法院102年度交字第175號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人所有車牌號碼00-0000號自小客車（下稱系爭車輛）前於民國92年3月至10月間，因「在道路收費停車處所停車，未依規定繳費」、「行車速度超過規定之最高時速20公里以上」、「使用註銷之牌照行駛」等行為，核屬違反道路交通管理處罰條例之規定，致上訴人遭原處分機關交通部公路總局臺中區監理所（被上訴人因業務移撥，於102年1月1日承受，下稱被上訴人）以94年10月6日中監違字第裁60-CPP048844號等200件裁決書（下稱原處分），共計處新臺幣（下同）504,000元罰鍰，上訴人不服，乃提起行政訴訟，經原審法院判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人所有系爭車輛前於92年2月17日出售並交付予訴外人莊福順，雙方合意買賣價金為5,500元，有汽車買賣合約書可稽，上訴人非法律上所有權人，且無實際占有或使用該車，亦非駕駛人。系爭車輛於92年3月至92年10月間因上開違規，分別遭新北市政府警察局交通警察大隊、臺北市政府警察局交通警察大隊及臺北市停車管理工程處舉發違規事實，惟被上訴人竟於94年9月至96年1月間，始以原處分通知上訴人繳納罰鍰（目前違規金額總計504,000元），並送達上訴人戶籍地址即新北市○○區○○路○巷○○號5樓，然因無人簽收而寄存於復興郵局，致上訴人逾聲明異議期間，而遭臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）100年度交聲字第1256號至1455號裁定、臺灣高等法院100年度交抗字第1256號至1455號裁定駁回確定。倘被上訴人關於92年間發生違規事實後即將原處分送達上訴人，因上訴人當時實際居住該地址，即可立即向裁決機關提起異議，被上訴人於違規事實發生後逾2年始通知上訴人，使上訴人無從將原處分歸責於訴外人莊福順，程序上顯屬有瑕疵。（二）系爭汽車買賣合約書已約定「本車以購買車身為準，稅費及罰鍰均由車主本身負責，本車可使用至報廢為止。」、「該車出售交車後1個月內自行過戶，逾期者，告發單稅金買方自行繳納。」然訴外人莊福順受領系爭車輛後，未向車輛管理主管機關辦理過戶手續，致上訴人受有上開罰鍰損害，乃提起民事損害賠償訴訟，經臺北地院101年度訴字第403號判決及臺灣高等法院101年度上易字第881號判決，均認定系爭車輛既已出售並交付予莊福順受領，依民法第761條規定，即生所有權移轉之效力，至於是否辦理過戶登記與否，均不影響莊福順已取得所有權之法律上地位，則其自受領系爭車輛時起，即為道路交通管理處罰條例所規範之「汽車所有人」，上訴人對該車已無占有、管領力，不應負擔裁罰責任。（三）上訴人於101年12月17日以函向被上訴人請求依職權撤銷原處分，案經被上訴人101年12月27日中監自字第1010059273號函（下稱被上訴人101年12月27日函），以無由重新再審為由，否准所請。上訴人不服，提起訴願，並請求依職權或命被上訴人撤銷原處分，惟仍經臺中市政府於102年4月12日訴願決定以被上訴人101年12月27日函非屬行政處分，而為不受理決定在案。惟上訴人已非道路交通管理處罰條例所規範處罰之「汽車所有人」或「汽車駕駛人」，原處分以上訴人為處分相對人，顯然有誤，具有「一望即知」之重大明顯瑕疵，應屬無效。（四）按最高行政法院94年度判字第199號判決意旨略以，提起確定行政處分無效之訴訟之先行程序，並不限於以請求確認、未被允許或不為確答等嚴格之流程，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。本件上訴人已於101年12月17日請求被上訴人撤銷原處分，經被上訴人駁回，上訴人亦已提起訴願，經決定不受理，揆諸上揭判決意旨，可知上訴人已踐行向被上訴人請求確認行政處分無效之先行程序，上訴人提起本件確認行政處分無效訴訟，洵屬合法。（五）按最高行政法院96年度判字第76號判決意旨略以「行政訴訟法第6條第5項規定應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。另同法第6條第3項規定確認公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）之訴訟，於上訴人得提起撤銷訴訟者，不得提起之，此乃確認訴訟之補充性，但並未規定確認行政處分無效之訴訟，亦適用之；當解釋為確認訴訟之補充性，於確認行政處分無效之訴訟，不適用之；則撤銷訴訟與確認行政處分無效之訴訟得以預備合併之方式為訴之聲明，既符合行政訴訟法第6條第5項立法意旨，避免當事人因判斷行政處分究係違法或無效而陷入困境，無法記載正確的訴之聲明，致權益無法獲得合法保障；另亦可避免行政法院審判長行使闡明權發生錯誤之風險；既可保障人民權益，又能增進司法功能。」本件上訴人已踐行請求確認無效之先行程序，且提起訴願請求撤銷被上訴人101年12月27日函，揆諸前揭判決意旨及訴訟制度擴大解決紛爭之功能，應認上訴人得以預備合併方式提起確認行政處分無效訴訟與課予義務訴訟。（六）又上訴人已非系爭車輛所有人，被上訴人仍以原處分裁處上訴人，顯有重大明顯瑕疵而無效，上訴人得提起本件確認訴訟，除去將受有罰鍰損害之立即危險，具有確認判決之法律上利益存在。（七）按對於行政處分無效之原因，行政程序法第111條設有規定，該條第1款至第6款為無效原因例示規定，第7款則為無效原因之概括規定。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。無效之行政處分與非行政處分意義不同，行政處分無效，因我國採重大明顯瑕疵說，故行政機關作成之行政處分如具有重大明顯之瑕疵時，為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果（最高行政法院97年度判字第1號、100年度判字第1133號判決可資參照）。復按臺灣高等法院93年度交抗字第253號交通事件裁定：「道路交通管理處罰條例第53條明定：汽車駕駛人行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈者，處1,800元以上5,400元以下罰鍰，此項規定係以汽車駕駛人為規範處罰之對象。至於道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第24條規定逕行舉發違反道路交通管理事件，經汽車所有人依通知單之應到案日期前到案，並告知違規駕駛人姓名、違規駕駛人到案依法處理，若逾應到案日期，則依道路交通管理處罰條例第85條第3項規定處罰該汽車所有人，揆其立法本意，係以車輛所有人對於車輛應有管理，對於被檢舉所屬車輛涉及違規，若不舉證告知駕駛人為誰，自可認定其為違規行為人。亦即此項法規旨在針對汽車所有人隱匿駕駛人身分之情形，賦予推定違規事實之歸責基礎，並非徒以行政命令將法律所定應由汽車駕駛人承擔之處罰責任，恣意轉嫁於未駕駛汽車之車輛所有人。此觀卷附交通部（77）交路字第003343號、（78）交路字第011628號、（78）交路字第036225號釋示一貫所揭，亦可明瞭。是故汽車所有人如已報明駕駛人姓名、編號及住址，處罰機關固應據以查明核處，若駕駛人身分已因其他原因而獲證明（例如實際駕駛人自動陳報），自亦不得率認車輛所有人違規而仍對之裁罰，始符行政程序法第8條所揭行政行為應遵守之誠實信用法則。」又依修正前道路交通管理處罰條例第40條第1項「行車速度超過規定之最高時速20公里以上」、第56條第1項第11款「在道路收費停車處所停車，未依規定繳費」等，均以汽車駕駛人違規為處罰客體，而同條例第12條第1項第4款「使用註銷之牌照行駛」，亦針對汽車所有人有使用註銷之牌照行駛之違規行為加以處罰，即上揭違規行為之裁罰對象，均以有駕駛汽車之事實為前提，原處分以非汽車所有人，亦非汽車駕駛人之上訴人為裁罰對象，均屬違法。（八）被上訴人101年11月1日中監自字第1011013980號函說明三，以道路交通管理處罰條例第85條第3項認為上訴人怠於主張法律上權益云云，惟查應屬第85條第1項之誤，該函所適用法條顯有錯誤，未即注意新、舊法修正適用。再按行政罰法第4條規定「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」本件原處分作成時間為94年9月至94年11月，即應適用94年12月28日修正前之道路交通管理處罰條例，依該條例第85條第3項規定「本條例關於車輛駕駛人之處罰，如應歸責於車輛所有人者，處罰車輛所有人。」及揆諸前揭臺灣高等法院93年度交抗字第253號交通事件裁定意旨可知，該條規定係針對汽車所有人隱匿駕駛人身分之情形，並非得逕以行政命令將處罰責任恣意轉嫁於未駕駛汽車之車輛所有人，上訴人既已出賣系爭車輛而非車輛所有人或駕駛人，亦無隱匿駕駛人身分之情形，被上訴人不得逕以該條例第85條第3項規定，將違規裁罰責任轉嫁予未駕駛系爭車輛之上訴人，亦不得以現行道路交通管理處罰條例第85條第1項規定，認為上訴人怠於主張將違規案件申請轉歸責他人而須承擔處罰責任，否則有違法治國家處罰法定原則之要求。綜上，原處分即有「一望即知」、「猶如刻在額頭上般」明顯重大瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定應屬無效，上訴人訴請確認原處分無效，洵屬有據。（九）臺中市稅捐稽徵處針對92年10月7日使用註銷牌照行駛之違規事實，以94年8月25日中市稅法字第0941503229號處分書對上訴人科處罰鍰，經上訴人於95年7月6日向該稽徵處告知系爭車輛已於92年2月17日出售予他人，該稽徵處隨即於95年7月12日以中市稅法字第0951507139號函撤銷前開裁罰處分。基於「相同事件應為相同處理」之平等原則，以及本於尊重國家機關權限分配秩序，行政處分所具之構成要件效力，應認本案以上訴人為處分相對人，而具相同無效事由之原處分，被上訴人不得再為相反之認定，應依職權撤銷原處分。（十）備位請求部分：按司法院釋字第469號解釋理由書意旨，我國國家賠償責任之認定上已明確採取保護規範理論，基於保護人民權益之同一理由，應認在所有行政訴訟類型均有適用。本件原處分有前述無效之事由，退步言，縱認原處分非屬無效，惟上訴人既已非系爭車輛所有人或駕駛人，原處分卻仍以上訴人作為裁罰對象，顯屬違法不利益行政處分，倘任令其效力持續存在，將使上訴人受憲法所保障之財產權受到嚴重之侵害，被上訴人依法所賦予之裁量權已縮減至零，上訴人得依行政訴訟法第5條第2項、行政程序法第117條規定，請求被上訴人作成無瑕疵決定之公法上請求權，應屬有據。況且上訴人並無行政程序法第117條但書「撤銷對公益有重大危害」或「信賴不值得保護」之情形，並揆諸前揭保護規範理論意旨，亦應認行政程序法第117條規定有保障特定人之目的，否則何必明文賦予原處分機關撤銷違法行政處分之權限。又上訴人不服原處分於101年12月17日向被上訴人請求撤銷，經否准後，提起訴願，經臺中市政府於102年4月12日訴願不受理，則上訴人已踐行訴願先行程序，並依法於2個月不變期間內提起本件訴訟，程序上合法，爰聲明請求判決：1、先位聲明：確認原處分無效。2、備位聲明：⑴被上訴人101年12月27日中監自字第1010059273號函及訴願決定均撤銷。⑵被上訴人應作成撤銷原處分之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人對於原處分抗告後經臺灣高等法院駁回異議，依據臺灣高等法院判決結果，被上訴人認為原處分合法，且應受一事不再理之拘束。另依行政程序法第121條規定，縱使行政機關撤銷原處分，也受有除斥期間之限制。上訴人於100年3月29日向被上訴人聲明異議，已超過2年的除斥期間。從而，被上訴人認為本案前經臺灣高等法院駁回確定，原處分係合法有效。（二）此外，汽車所有人才能掌握系爭車輛之實際使用狀況，應由汽車所有人舉證證明，爰聲明請求判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：（一）有關先位請求部分：1、按行政訴訟法第6條第1項、第2項規定之立法目的係由原處分機關自行審查行政處分是否無效，其行政程序之踐行，並非均須先向原處分機關「請求確認無效而未被允許」，或「經請求後30日內不為確答」為必要，而係以行政處分是否業經原處分機關審查認定並非無效為其判斷標準。本件上訴人已於101年12月17日函請被上訴人請求撤銷附表所示處分，然經被上訴人101年12月27日以中監自字第1010059273號函通知上訴人就此先前提起之聲明異議及抗告均已駁回確定在案，無由重新再審等語，否准上訴人之請求，上訴人嗣並提起訴願，然經訴願委員會以其訴願標的並非行政處分，而係觀念通知為由，諭知訴願不受理。揆諸上情，已足認定被上訴人並未准許上訴人請求確認附表所示處分無效之請求，從而上訴人據此提起確認之訴，應屬合法。2、按行政處分之無效，須其瑕疵已達「重大明顯之瑕疵」之程度，行政程序法第111條第1款至第7款定有明文，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。然而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵導致無效，並非憑恃當事人之主觀認知，或須借助法律專業之分析判斷，而係依具備通常認知能力者之判斷標準，得以「確信無疑，一望即知」之重大明顯瑕疵，始足當之。否則，行政處分縱有瑕疵，倘若未達到重大明顯之程度，即非無效。3、本件上訴人主張所有系爭車輛前於92年2月17日出售並交付予訴外人莊福順，雙方合意買賣價金為5,500元，並提出汽車買賣合約書、臺北地院101年度訴字第403號民事判決及臺灣高等法院101年度上易字第881號民事判決為據。又系爭車輛於上開買賣契約成立且交付後，上訴人及買受人莊福順均未向主管機關辦理過戶登記，是有關系爭車輛之車籍資料登記上訴人為車主，為兩造所不爭執。從而，系爭車輛自92年2月17日起為訴外人莊福順所有，然有關車籍資料仍然登記上訴人為車主。4、被上訴人以上訴人所有系爭車輛前於92年3月至10月間，多次「在道路收費停車處所停車，不依規定繳費」、「駕駛人行車速度，超過規定之最高時速20公里以上」、「使用註銷之牌照行駛」等違規行為，遂於94年9月至11月間及96年1月間對上訴人裁罰。附表所示裁罰處分既係以尚未辦理車籍資料變更之上訴人為對象，就車籍管理之資料觀察，上訴人既為車主，依據一般社會通念，登記名義人多屬車輛使用人，則交通主管機關受理舉發交通違規時，逕以車輛登記名義人為裁罰對象，核與經驗法則及交通稽查實務相符，並無明顯重大之瑕疵。5、上訴人固然提出上揭民事判決為據，證明其自92年2月27日起已非系爭車輛之所有權人等語。經核該等民事判決之內容，係認依據汽車買賣合約約定，稅費及罰款均由買受人莊福順負擔，上訴人交付車輛後已非所有權人，然因系爭車輛仍由莊福順占有使用，則因使用車輛導致之稅費及罰款，依據「買賣契約」之條款約定，自應由莊福順負擔。依此判決內容，益證系爭車輛因未辦理過戶登記，致使上訴人負擔之稅費及罰款等公法上債務，因此受有損害，始得依據民事契約向莊福順求償，但上訴人與莊福順民事契約之債務約定，並無變更公法上稅費及罰款負擔義務之效力。否則豈非當事人均得經由私法契約，任意轉換公法上之義務主體？換言之，前開民事判決，適足證明上訴人公法上之義務並未消滅，仍須承擔系爭車輛之稅費及罰款。倘依上訴人之主張，其於民事勝訴判決，得向莊福順請求賠償，嗣再以此為由請求撤銷附表所示裁罰處分之公法上義務，豈非反而因此受有額外利得？上訴人主張，混淆私法契約與公法義務之界線，自非可採。6、此外，上訴人別無其他證據證明附表所示裁罰處分具有「不能得知處分機關、應作成證書而未作成、內容不能實現、要求或許可行為構成犯罪、違背公序良俗、未經授權而違背專屬管轄或缺乏事務權限或其他重大明顯之瑕疵」等無效原因，則其先位聲明請求確認附表所示裁罰處分無效，為無理由。（二）有關備位請求部分：1、上訴人之備位聲明係請求被上訴人101年12月27日中監自字第1010059273號函及臺中市政府訴願決定均予撤銷；被上訴人應作成撤銷原處分之行政處分。核其目的在於請求撤銷被上訴人101年12月27日中監自字第1010059273號函及臺中市政府訴願決定與原處分，可知上訴人提起本件訴訟之目標在於撤銷行政處分，乃一形成之訴，故上訴人之備位聲明係屬撤銷訴訟類型，然上訴人於起訴狀中主張依行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟，而「課予義務訴訟」係屬補充性質之訴訟類型，如有其他更適切之訴訟類型者，當事人未依其他更適切之訴訟類型者，即屬欠缺「一般權利保護要件」而不具合法要件，應予駁回。2、上訴人委託家和國際法律事務所處理有關原處分不當或違法事宜，該所於101年12月17日以家和蕙字00000000號函詢被上訴人，經被上訴人於以101年12月27日函覆略以，有關上訴人系爭車輛之200件違規案（即原處分）業於100年10月31日經臺灣高等法院裁定抗告均駁回（100年交抗字第1256號至1455號）在案，然被上訴人為行政機關，自受前揭司法判決之約束，本案既經裁定確定，被上訴人亦無由重新再審。上訴人不服上開函覆，提起訴願，然經臺中市政府於102年4月18日以府授法訴字第1020066426號為訴願不受理之決定。
而上訴人提起本件行政訴訟備位請求撤銷被上訴人101年12月27日函及上揭訴願決定。惟查，被上訴人之上開函覆，核其內容係在說明臺灣高等法院100年交抗字第1256號至1455號裁定，已就關於上訴人之抗告均駁回確定，其因此受拘束而無由重新審酌，是該函並未發生任何公法上法律效果，核屬觀念通知性質，自非行政處分，依法上訴人不得對之提起訴願。從而，上訴人請求撤銷上開函覆，於法不符，訴願機關即臺中市政府為訴願不受理之決定，尚無違誤。是上訴人所請，並無理由。3、上訴人對於原處分前依交通聲明異議程序提起救濟，經臺灣臺北地方法院於100年9月5日以100年度交聲字第1256號至1455號交通事件裁定異議均駁回，上訴人不服，提起抗告，亦經臺灣高等法院於同年11月3日以100年度交抗字第1256號至第1455號交通事件裁定抗告均駁回，而告確定。經核該等交通事件裁定駁回意旨略以，被上訴人作成原處分之裁罰時，均送達於上訴人當時住所地即新北市○○區○○路○巷○○號5樓，因未獲會晤上訴人本人，亦無受領文書之同居人或受僱人，分別寄存在上訴人住所轄區之復興郵局，有各該被上訴人送達證書可據，依當時之道路交通管理處罰條例第87條、道路交通事件處理辦法第11條、第17條、違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第5條、行政程序法第72條第1項、第73條第1項、第74條第1、2項等規定及臺灣高等法院97年法律座談會第42、43號提案研討結果等實務見解，原處分均已發生合法送達之效力，且自送達之翌日起算20日為異議期間，惟上訴人遲至100年3月30日始向被上訴人提出聲明異議書狀，顯已逾法定之20日異議期間，於法未合，從而，上訴人之聲明異議不合法定程式，且無從補正，應予駁回。足認本件上訴人對於交通違規案件之原處分有所爭議，依修正前之道路交通管理處罰條例第87條第1項規定，應於法定期間內以向管轄地方法院聲明異議之程序尋求救濟，然而上訴人聲明異議逾越法定期限，致遭裁定駁回確定，從而，原處分已發生形式確定力，上訴人對於交通違規案件之原處分即不得再行提起訴訟程序請求撤銷。是上訴人備位聲明請求撤銷原處分，即非法之所許。4、上訴人嗣復改稱係依行政程序法第117條規定，請求提起課予義務訴訟，然查行政程序法第117條規定「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷……」，然而附表所示裁罰處分並無違法已如前述，已與法條明文之要件不符，況查行政程序法第117條乃係賦予行政機關依其職權決定是否撤銷之裁量空間，並非羈束行政機關必須撤銷，當事人並無請求行政機關行使裁量之權利，亦與課予義務訴訟之要件不符。（三）綜上，本件上訴人之訴，均無理由，應予駁回。
五、上訴意旨略以：（一）先位聲明部分：1、按前揭臺灣高等法院93年度交抗字第253號交通事件裁定（原審卷第51頁）意旨，以道路交通管理處罰條例第85條第3項規定處罰該汽車所有人之立法本意，係以車輛所有人對於車輛應有管理，對於被檢舉所屬車輛涉及違規，若不舉證告知駕駛人為誰，自可認定其為違規行為人。亦即此項法規旨在針對汽車所有人隱匿駕駛人身分之情形，賦予推定違規事實之歸責基礎，並非徒以行政命令將法律所定應由汽車駕駛人承擔之處罰責任，恣意轉嫁於未駕駛汽車之車輛所有人。又臺灣新竹地方法院100年度交聲字第372號裁判意旨亦認「道路交通違規處罰對象之『汽車所有人』應係違規時汽車之真正所有權人而言，而非汽車之登記名義人。」而依修正前道路交通管理處罰條例第40條第1項「行車速度超過規定之最高時速20公里以上」、第56條第1項第11款「在道路收費停車處所停車，未依規定繳費」等，均以「汽車駕駛人」違規為處罰客體，而同條例第12條第1項第4款「使用註銷之牌照行駛」，亦針對「汽車所有人」有使用註銷之牌照行駛之違規行為加以處罰。本件上訴人已非汽車所有人，亦非汽車駕駛人，原處分仍以系爭車輛之登記名義人為上訴人，而為裁罰對象，均屬違法，原審判決竟以登記名義人多屬車輛使用人之社會通念，認為被上訴人以上訴人作為裁罰對象並無明顯重大瑕疵，顯違反道路交通管理處罰條例第40條第1項、第56條第1項第11款規定處罰「汽車駕駛人」之明文，亦違反臺灣高等法院93年度交抗字第253號交通事件裁定所揭櫫之意旨，均有適用法規不當之違背法令。且遍觀原審判決全文，完全未說明本件是否適用修正前道路交通管理處罰條例第85條第3項規定，若不適用，亦未記載不適用之理由，而逕認定上訴人為登記名義人，理應為車輛使用人，亦有消極不適用法規之違背法令。2、原審判決以上訴人所提出臺北地院101年度訴字第403號判決及臺灣高等法院101年度上易字第881號判決，指摘上訴人所主張有經由私法契約任意轉換公法上義務主體之情事，混淆私法契約與公法義務之界線，及倘行政法院判決原處分無效，上訴人尚得向莊福順求償，受有額外利得云云，惟上揭民事判決係證明上訴人已非系爭車輛之所有人，因莊福順未履行車輛過戶登記之義務，致上訴人受有原處分所載之罰鍰金額之損害，但並未判斷公法上原處分是否有重大明顯瑕疵而無效，僅就私法爭執之法律關係加以判決而已，且倘原處分經行政法院確認無效，則應由莊福順依民事訴訟法第496條第1項第11款規定，以作為判決基礎之行政處分已變更為由，向民事法院提起再審之訴，請求廢棄上揭民事判決，以為救濟，何來受有額外利得之情形。而私法關係與公法關係應分別判斷，不得以民事法院認為上訴人已向莊福順求償，而謂上訴人行政訴訟上請求確認為判決基礎之行政處分無效之訴為無理由，剝奪上訴人藉由提起行政訴訟，謀求公法上救濟之機會，原審判決顯違反論理法則，及違反憲法第16條所保障上訴人公法上救濟權利。原處分以上訴人為裁處對象，依普通社會一般人之認識為基礎加以觀察，一望即知原處分有裁罰對象錯誤之重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定，應屬無效。3、按行政罰法第27條規定「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」本件附表編號69「交通部公路總局臺中區監理所中監違字第60-AD0000000號」裁決之違規事實發生時點為92年9月3日，裁處時間點為96年1月2日；附表編號70「交通部公路總局臺中區監理所中監違字第60-AB0000000號」裁決之違規事實發生時點為92年4月18日，裁處時點為96年1月2日，均已逾3年裁處權時效，此裁處權時效係屬形成權，因期間經過而消滅，故本件附表編號69、70所示裁決處分，顯有重大明顯瑕疵之情事，應屬無效。（二）備位聲明部分：1、按司法院釋字第423號解釋「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」上訴人於101年12月17日函請被上訴人撤銷原處分，經被上訴人以101年12月27日函覆表示臺灣高等法院100年交抗字第1256號至1455號裁定已駁回上訴人之抗告，無由重新再審為由，否准上訴人之請求，核其內容已針對上訴人請求撤銷原處分，所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，且上訴人在此之前並未向被上訴人為相同撤銷原處分之請求，故非重複處分，則其否准所請，已直接影響上訴人之權利義務，實際上對外發生規制效力，自非僅屬觀念通知而已。原審判決竟以該函核其內容係在說明臺灣高等法院100年交抗字第1256號至1455號裁定，已就關於上訴人之抗告均駁回確定，其因此受拘束而無由重新審酌，是該函並未發生任何公法上法律效果，核屬觀念通知性質，自非行政處分，顯違反司法院釋字第423號解釋，及消極不適用行政程序法第92條第1項之規定。2、原審判決認定「然而附表所示裁罰處分並無違法已如前述，已與法條明文之要件不符」，惟遍觀判決全文，僅於前表示如附表所示200件裁決處分，以車輛登記名義人為裁罰對象，並無明顯重大瑕疵而已，然並未說明原處分是否有「非重大明顯瑕疵」，而具違法事由，則其所謂「已如前述」，顯有判決不備理由之違背法令。3、依司法院釋字第469號解釋理由書，可知行政程序法第117條規定賦予行政機關基於依法行政、信賴保護原則，得撤銷違法行政處分，已含有保障違法行政處分之受處分特定人之意旨，兼有保護私益之目的，人民得據此請求行政機關撤銷違法行政處分之公法上請求權。綜上，原處分縱非屬重大明顯瑕疵而具無效事由，亦屬具重大違法情事，被上訴人繼續維持系爭違法之原處分之裁量權已減縮至零，應作成撤銷原處分羈束處分等語，並請求判決㈠先位聲明：1、原判決廢棄。2、確認原處分無效。㈡備位聲明：1、原判決廢棄。2、被上訴人101年12月27日中監自字第1010059273號函及訴願決定均撤銷。3、被上訴人應作成撤銷原處分之行政處分。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
㈠按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書
面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院97年度判字第1號判決意旨參照）。經查，被上訴人以上訴人所有系爭車輛前於92年3月至10月間，多次「在道路收費停車處所停車，不依規定繳費」、「駕駛人行車速度，超過規定之最高時速20公里以上」、「使用註銷之牌照行駛」等違規行為，遂於94年9月至11月間及96年1月間對上訴人裁罰。附表所示裁罰處分既係以尚未辦理車籍資料變更之上訴人為對象，就車籍管理之資料觀察，上訴人既為車主，依據一般社會通念，登記名義人多屬車輛使用人，則交通主管機關受理舉發交通違規時，逕以車輛登記名義人為裁罰對象，核與經驗法則及交通稽查實務相符，並無明顯重大之瑕疵。縱使本件上訴人已非汽車所有人，亦非汽車駕駛人，原處分仍以系爭車輛之登記名義人為上訴人，而為裁罰對象，要屬上訴人得否依規定辦理轉歸責給該車實際使用人或訴請撤銷之問題，然該裁罰處分並非屬無效。上訴人上訴主張被上訴人以上訴人作為裁罰對象，顯違反道路交通管理處罰條例第40條第1項、第56條第1項第11款規定處罰「汽車駕駛人」之明文，及違反臺灣高等法院93年度交抗字第253號交通事件裁定所揭櫫之意旨，均有適用法規不當之違背法令，即非可採。
㈡行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關
對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此訴訟類型即學理上所稱之「課予義務訴訟」，係以人民因中央或地方機關對其「依法申請之案件」，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。
又所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令，有向行政機關請求就特定具體事件為一定處分之權利，具體而言，即有請求行政機關作成授益處分之法律上依據。另所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分（最高行政法院97年度裁字第1991號裁定意旨參照）。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。經查，上訴人於101年12月17日以函向被上訴人請求依行政程序法第117條之規定依職權撤銷原處分，案經被上訴人以101年12月27日中監自字第1010059273號函，否准所請。惟依行政程序法第117條之規定，僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分。上訴人不服，提起訴願，遭不受理決定。上訴人猶表不服，復提起本件行政訴訟，經原審予以判決駁回，核無不合。又司法院釋字第469號解釋理由書之解釋意旨，係就「倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。」而為闡釋，與本件上訴人可否依行政程序法第117條之規定向被上訴人請求撤銷違法之行政處分，並不相同，尚難援引適用。另司法院釋字第423號解釋，係以有行政處分為前提，行政程序法第117條之規定並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分，亦與司法院釋字第423號解釋無涉。是上訴人上訴主張原審判決違反司法院釋字第423號、469號解釋意旨及消極不適用行政程序法第92條第1項之規定，尚無足採。
㈢又按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期
間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」、「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」行政罰法第27條及第45條第1項、第2項分別定有明文。據此，行政罰法施行前違反行政法上義務行為應受處罰，而於該法施行後始為裁處者，依同法第45條第2項規定，其裁處權之時效，應自行政罰法施行之日即95年2月5日起算3年。上訴人主張本件附表編號69「交通部公路總局臺中區監理所中監違字第60-AD0000000號」裁決之違規事實發生時點為92年9月3日，裁處時間點為96年1月2日；附表編號70「交通部公路總局臺中區監理所中監違字第60-AB0000000號」裁決之違規事實發生時點為92年4月18日，裁處時點為96年1月2日，均已逾3年裁處權時效，此裁處權時效係屬形成權，因期間經過而消滅，故本件附表編號69、70所示裁決處分，顯有重大明顯瑕疵之情事，應屬無效云云。惟查，附表編號69、70號裁決所示之違規事實發生時點均發生在行政罰法施行之日即95年2月5日之前，其裁處權之時效，依行政罰法第45條第2項規定，應自行政罰法施行之日即95年2月5日起算3年，被上訴人於96年1月2日分別予以裁處，並未罹於裁處權時效。又裁處權若罹於時效消滅，乃係行政處分得否撤銷之原因，亦非行政程序法第111條所定行政處分無效之情形。是上訴人此部分之上訴主張，亦不足採。另原審斟酌調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，亦無判決不適用法規或適用不當，及判決不備理由或理由矛盾之情事，上訴人請求廢棄原判決，亦屬無據。
七、綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、另按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，既經駁回，則上訴審訴訟費用750元（上訴裁判費）自應由上訴人負擔，爰併予確定如主文第2項所示。
九、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第253條第1項前段、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 27 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 103 年 2 月 27 日
書記官 蔡 逸 媚