臺中高等行政法院裁定
102年度停字第11號聲 請 人 彭秀春
朱樹黃福記黃坤義黃坤裕黃坤麟翁月娥楊苗堂柯成福共 同訴訟代理人 詹順貴 律師
李明芝 律師相 對 人 內政部代 表 人 李鴻源訴訟代理人 劉雅惠
林慶玲洪天貺
參 加 人 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 張智宏 律師
陳水生黃智群上列當事人間因區段徵收事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項、第2項分別定有明文。準此，原處分或決定之執行，以不停止為原則，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性；所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。是其損害若得以金錢填補，原則上即非所謂難於回復之損害。至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害（最高行政法院92年度裁字第1332號、92年度裁字第864號及98年度裁字第1730號裁定參照）。
二、本件聲請意旨略以：㈠按行政訴訟法第116條第2項之規定，本件聲請人已對系爭核
准徵收處分循序提起訴願及行政訴訟，現繫屬於鈞院（101年度訴更一字第47號）。爰依上開法條規定，聲請本件停止執行。
㈡由於需用土地人在拆除被徵收人之房地前，未能使用被徵收
人之土地，徵收之目的尚未達成，徵收處分仍具備實質存續力，最高行政法院102年度裁字第340號裁定指出：「蓋『行政處分之停止執行』，其停止方式並不限於行政處分內容之實現，也包括處分效力之暫不發生，但不管如何，其所暫停之行政措施，必須以行政處分之規制效力為其核心，本案受保全之標的既為徵收處分，則使該徵收處分不生『財產徵收』結果，讓該財產所有權維持私有，並得由所有權人自由使用、收益，而不受國家公權力之強制侵犯（例如拆除）即可。」基此，從最高行政法院裁定之上開意旨可知，需用土地人命被徵收戶限期拆除之行政行為，屬徵收處分效力、執行及程序續行之一部，本件以相對人為停止執行之對象，應屬正確。
㈢按最高行政法院100年度裁字第1058號裁定：「聲請停止執
行之要件，行政法院必須審查：⑴原處分或決定之執行是否將發生難以回復之損害？⑵是否有急迫情事？⑶是否於公益無重大影響或原告之訴非顯無理由？如未符合上述要件，即應予駁回。」而最高行政法院102年度裁字第340號裁定則指出：「本院認為，比較穩當之觀點或許是：把『保全之急迫性』與『本案權利存在之蓋然率』當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。」基此，法院受理聲請停止執行案件時，須審酌「行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害」、「停止原處分之執行是否於公益無重大影響」及「本案請求在法律上是否顯無理由」等要件，但在具體個案的審查時，「保全急迫性」與「本案權利存在之蓋然率」間具有互補之功能，各要件毋須達到相同之程度，當「本案權利存在之蓋然率」極高時，法院在「保全急迫性」之審查密度即可稍予降低，反之亦然，合先敘明。
㈣系爭徵收案未確實踐行徵收前之協議程序。參加人於系爭徵
收案雖有辦理協議價購會議，然該會議徒具協議價購形式，而無實質之協議內容，難認與土地徵收條例第11條規定意旨及土地徵收應有之正當法律程序相符，故本件原處分實有重大程序之違法而應予撤銷：
⒈按最高行政法院101年度判字第953號判決發回意旨引用內政
部93年3月25日台內地字第0930060635號函釋指出，「說明；……三、按……為土地徵收條例第11條所明定，協議價購或以其他方式取得為『徵收前之必要程序』，需用土地人應體認徵收係取得土地之最後手段而非優先手段，參與協議之人員，應詳予溝通交涉，『不得以徒具形式之開會，虛應故事』，使得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。又土地徵收條例第11條雖規定得以開會方式為之，但至少開會時之人數、空間、事項等，需用土地人之承辦人員得為交涉、說服土地所有權人出售或以其他方式取得土地之程度，如共同或相類地價區段之所有權人一起開會，『若僅通知召集多數或全部被徵收土地所有權人，並告知土地徵收條例第30條之法定地價補償，自難謂係合法之協議價購或以其他方式取得。』……請需用土地人參酌前開土地徵收條例協議價購或以其他方式取得之立法精神，積極辦理用地取得，無法達成協議者，始得申請徵收並應於協議價購會議紀錄敘明與土地所有權人協議價購或以其他方式取得之詳細經過情形」。
⒉次按，司法實務亦已累積案例認為「徒具形式」之「協議程
序」違反正當法律程序：「……又協議程序既經法律明訂為土地徵收行政程序之一環，該需用土地人所踐行之協議價購程序至少應達到法律規定『協議價購或其他方式取得』事業用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與內容，始與正當法律程序無違。２、需用土地人應體認徵收係取得土地之『最後手段』而非『優先手段』，參與協議之人員，應不厭其煩予以溝通交涉，殊不得以協議購地曠日費時，以徒具形式之開會，始得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。３、……而土地徵收條例第11條之協議價購程序，即係徵收程序比例原則必要性之具體體現之制度，……，殊不得率以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式。……。所以協議價購之價額不應與法定補償地價相同，而應儘量與徵收前協議時之市價相符。」（參照臺北高等行政法院91年度訴字第1642號判決，此見解為最高行政法院94年度判字第1709號判決維持，最高行政法院95年度判字第383號判決及96年度判字第2039號判決亦為同旨）⒊經查，本案區段徵收協議價購會議分別於97年12月25日及26
日舉辦，並與區段徵收說明會一併舉行，當日會議紀錄載明：「本區協議價購補償金額均依據參加人97年公告現值來計算，依照土地徵收條例第30條規定，『被徵收之土地，應按照徵收當期之公告現值，補償其地價。……前項徵收補償地價，必要時得加成補償地價；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告現值時評定之。』，有關本縣○○區段徵收之地價不加成補償案，業經參加人地價及標準地價評議委員會評議通過；準此，參加人辦理區段徵收之協議價購金額，係依上開規定辦理。但本區徵收方式為區段徵收，所以公告現值並無任何加成補償，主要考量為降低開發成本，較低的開發成本直接影響開發後評定地價，最終目的是希望能給各位土地所有權人較高的抵價地比例。」⒋由於本案協議價購之金額係依97年公告現值計算（即本案補
償費金額），被徵收人僅有接受或不接受之兩個選擇，參加人未實質與被徵收人就土地價格進行協商，僅綜合○○○區段徵收協議價購」與「區段徵收說明會」到場人之提問為一次、制式地說明，不僅違反相對人93年3月25日台內地字第0930060635號函釋意旨，同時亦與最高行政法院前開判決意旨相違，致使協議價購流於形式，實已違反土地徵收條例第11條之規定及規範意旨，更與比例原則與正當法律程序相悖。
⒌最高行政法院101年度判字第953號判決亦指摘，觀諸本案協
議價購與說明會之會議紀錄全文，需用土地人僅利用該次會議告知參與會議之土地所有權人土地徵收條例第30條規定之法定補償地價暨參加人辦理區段徵收，不予加成補償及一律按照土地徵收條例第30條第1項規定「被徵收之土地，應按照當期之公告現值」補償系爭區段徵收土地地價之立場，未及以其他方式取得土地，無載明需地機關與土地所有權人實質協議之過程，系爭土地徵收案是否確實踐行徵收前之協議程序，亦非無疑。
⒍綜上，足見需地機關即參加人未依最高行政法院判決之意旨
，與土地所有權人就土地購買價格不厭其煩地進行溝通與協商，僅係通知土地所有權人於指定時間，至指定地點，形式性地說明法定徵收補償價格，而無實質內容與意義，顯與正當法律程序有違，故本件原處分實有重大程序之違法而應予撤銷。
㈤相對人土地徵收審議委員會（下稱徵審會）第210次會議未
就系爭徵收案之實體及形式要件逐一審議、判斷，未審酌本案是否合於公益性、必要性，逕自作成「通過」之決議，顯流於形式而未落實實質審議之功能，故本件原處分實有重大程序之違法而應予撤銷：
⒈依司法院釋字第513號解釋及第409號解釋理由書意旨，與憲
法第23條、行政程序法第4條及第7條、土地法第208條、土地法施行法第49條及土地徵收條例施行細則第2條第2項之規定可知，土地徵收，乃國家對受憲法保障之人民財產權所為最具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合必要性及比例原則，俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。申言之，徵收私有土地應具備「公益性」、「必要性」及「比例原則」。⒉最高行政法院101年度判字第953號判決進一步指出，土地徵
收條例第14條、第15條既規定中央主管機關（即相對人）應設置徵審會，該委員會係因「徵收私有土地，關係人民權益甚鉅，為保障私有財產權益」而設，在審議土地徵收案件時，自應就各該徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序？該土地徵收案件之徵收範圍是否為其事業所必需？是否就損失最少之地方為之？興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失均衡？具體審查徵收案之公益性、必要性及是否合於比例原則，並作成紀錄，送交相對人辦理。倘未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，且未載明於會議紀錄者，其審議程序即難謂適法。
⒊經查，原處分載稱：「主旨：貴府為開發新社區及因應竹科
竹南基地周邊地區發展需要，申請區段徵收貴縣○○鎮○○段○○○○段○○○○○號○○○鎮○○段○○號等852筆土地，面積合計124.61公頃，並一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物乙案，復請查照。說明：……二、本案經提送本部土地徵收審議委員會第210次會議審議通過，准予辦理區段徵收」可知相對人作成原處分，係以相對人所設徵審會第210次會議為據。
⒋然查，從徵審會第210次會議初審意見表及會議紀錄以觀，
審查事項及決議欄載明：「本次徵收案件計35件，包括區段徵收3件、一般徵收15件、一併徵收10件、撤銷徵收7件，其決議如下，並詳如後附件2審議結果一覽表：（一）……不予一併徵收。……（四）其餘提案（按：包括系爭徵收案）皆通過」，系爭徵收案列為第32案，審議結果僅記載「通過」，隻字未提本案所欲促進之公共利益及徵收之必要性為何，亦未載明其審議、討論過程與通過之理由。足見該委員會根本未具體審查系爭徵收案之公益性、必要性及是否合於比例原則，未就上開各項逐一審查討論，審議過程流於形式，亦未作成「紀錄」交由相對人辦理，違法情事甚明。
㈥相對人都市計畫委員會（下稱都委會）與徵審會之審議事項
及權責不同，原處分是否合於公共利益、比例原則及必要性，應於徵收階段獨立判斷，非謂都市計畫審議通過後，即不必於徵收階段審查徵收之公共利益：
⒈按最高行政法院101年度判字第953號判決發回意旨指出，都
委會係職掌「都市計畫擬定變更；舊市區更新計畫；新市區建設計畫」等審議事項，與徵審會專司「申請徵收土地或土地改良物；土地或土地改良物徵收失效或撤銷徵收；申請收回被徵收土地或土地改良物；申請區段徵收土地或土地改良物；土地或土地改良物區段徵收失效或撤銷區段徵收」案件之審議不同。基此，徵審會審議系爭徵收案時，自應本於職掌，就需用土地人申請之徵收案件是否合於各項要件予以調查、審議、判斷，始稱適法，非可僅憑都市計畫業經都委會審議通過、核定，作為通過系爭徵收案之理由。
⒉國內學者楊松齡及劉如慧亦指出，都市○○○區段徵收之公
共利益不同○○於區段○○○段實質審查徵收之公益性及必要性。是以，都市計畫所考量之公共利益與區段徵收審酌之公共利益自有不同，不能以都市計畫審議結果及都委會之審查結論作為區段徵收公共利益之擔保，須由徵審會於區段徵收程序，具體審酌區段徵收所促成之公共利益，並與剝奪人民財產權之私益綜合考量，始合於憲法第15條及司法院釋字第409號解釋之意旨。
⒊經查，本案雖經相對人都委會第689次會議審議通過，但不
能以此作為系爭徵收處分公共利益之擔保，需於徵收階段具體審查徵收之公共利益，而徵審會第210次會議既未實質審議系爭徵收案之公益性、必要性及比例原則，本案徵收程序實有瑕疵而難謂合法。
㈦相對人審查核定系爭徵收案前，應審查確認系爭徵收案是否
具備合法要件。惟相對人並未審查認定即作成原處分，且未於原處分及徵收公告記載事實認定、理由及裁量斟酌等因素，違反正當法律程序，故本件原處分實有重大程序之違法而應予撤銷：
⒈按最高行政法院101年度判字第953號判決揭示：「內政部審
查核定土地徵收審議委員會審議決議各具體申請徵收案件時，基於中央主管機關之權責，仍應就審議委員會審議該土地徵收議案之組織及決議是否合法？已否就申請徵收公益事業用地之程序（如申請前之協議價購）與實體要件（徵收土地之公益性、必要性及符合比例原則）為實質審議、判斷及其判斷有無基於錯誤之事實或違反經驗法則與論理法則？有無夾雜與該具體徵收事件無關之考慮因素等事項予以全面審查、確認後，作成決定，始稱完備。」⒉次按，該判決更進一步指出，相對人應於核定系爭徵收處分
前，針對「徵審會」有無就「徵收之範圍是否為需用土地人系爭特定區事業所必需？」「於不妨礙徵收目的之範圍，是否已就損失最少之地方為之？有否盡量避免耕地（農業用地）？」「藉由開發系爭特定區之完善公共設施及生活服務機能的提供所創造之優質產業暨生活環境，與前開維護農業生產環境之完整、確保農業永續發展、促進農地合理利用、增進農民所得及福利暨國家糧食安全等政府有關農業措施之公益，並系爭區段徵收範圍影響所及之土地暨土地改良物所有權人1,039人的財產存續狀態私益間，相互權衡輕重，是否顯失均衡等情，予以斟酌、審議？」之情形予以審議、認定，始能作成系爭徵收處分。
⒊惟查，從系爭徵收處分及徵收公告來看，不僅未記○○○區
段徵收案是否業經徵審會審酌公益性及必要性，亦未就最高行政法院101年度判字第953號判決所列舉之審核事項為詳盡說明，無法從該處分書及公告得知相對人認為系爭徵收案合於徵收程序之認定為何，足見相對人作成原處分前未依最高行政法院101年度判字第953號判決意旨盡其審核確認之責，系爭核准徵收處分實違反正當法律程序。
㈧系爭核准徵收處分之效力、執行及程序之續行，對聲請人等將發生難於回復之損害，且有急迫情事：
⒈按最高行政法院100年度裁字第1058號裁定指出，所謂「難
以回復之損害」，固然要考慮將來可否金錢賠償，但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準，如果損失之填補可以金錢為之，而其金額過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍。
⒉經查，前行政院長吳敦義於99年8月17日與大埔自救會成員
進行協商，並依土地徵收條例第44條第1項第4款指示成員之建物基地原位置保留、耕地部分集中劃設，此為大埔自救會成員面對強權壓境，在身心受創後勉為其難成立之方案。聲請人為大埔自救會的一份子，理應為建物基地原位置保留的範圍，惟至今已歷經3年，聲請人雖多次陳情及懇求，相對人及參加人仍片面地執意徵收及強制拆遷聲請人等賴以維生之房屋土地。聲請人之土地房屋對其與家人而言，為聯繫家族歷史記憶之重要部分，係構成一個圓滿的「家」所不可或缺之一部，為個人生命之憑據。參加人命聲請人拆除房屋之行為嚴重侵害聲請人之財產權及居住權，一旦拆遷，對聲請人居家生活、所有土地及房屋所造成之嚴重破壞，及生長記憶之拔除，絕非事後金錢補償所能回復。
⒊何況，聲請人甲○之妻朱馮敏在99年8月時已因系爭徵收案
枉顧人民生命財產，過度憂慮而服農藥自殺身亡。在憂傷未解之際，聲請人遭遇的卻是相對人及參加人3年來反覆之態度，有時還須遭受他人誤解及不友善態度之對待，身心長期受到折磨煎熬，每日每夜因為失去家園的恐懼，惴惴不安無法入眠，甚至罹患憂鬱症而須服用藥物。尤其聲請人等居住於公義路沿線之被徵收戶皆面臨第3次徵收，聲請人乙○○更只剩不到6坪的家園可供生活，其夫張森文已因重度憂鬱而無法上班。一旦執行原處分而強制拆遷聲請人之家園，殊難想像聲請人之精神狀態是否還能承受此重大打擊，這種創傷將導致難以回復之結果，更非金錢所能衡量，亦非賠償所能解決。
⒋再者，本件因參加人辦理系爭徵收案時，命200多名警力及
推土機、挖土機強行進入相對人之農地強行鏟田，諸多不顧人權之行政作為，引起輿論之高度關注及社會大眾之矚目討論。在原處分存在重大違法之際，若逕以其為依據，實施本件徵收案，不僅將導致聲請人無家可歸，更將因此不公不義事件，引起民眾群起激憤，此將導致諸多後續不必要之爭訟，延伸出耗費龐大社會資源之結果，足證本案相關處分之執行，將產生難以回復之損害。
⒌最高行政法院102年度裁字第340號裁定亦指出：「基於暫時
權利保護制度在避免本案裁判過程中，人民所受之損害由危險轉為實害或擴大之結果，權利救濟無法因確定裁判而獲得滿足所設計，在立法者既已賦予利害關係人（即聲請人）有提起本案訴訟之權利，自應許其循暫時權利保護之規定，請求法院裁判是否給予保護。」基此，在解釋行政訴訟法第116條第2項「難以回復之損害」時，實不應以「能否用金錢賠償」作為標準，否則該法第5項暫時權利保護之制度設計將難以達成，行政訴訟法第116條第5項停止行政處分效力、執行及程序續行之立法目的也形同空談。參加人一旦強制拆除聲請人之建物，化為瓦礫之住家及房舍將沒有補救及回復原狀之可能，連原地重建都可能難以完整，更何況是逼迫聲請人另覓住屋？此將嚴重侵害聲請人之生存權及居住權，逼使聲請人不得不離開故鄉與鄰里，拔除其原有住家對其之社會支持及鄰人互相扶持之感情，導致聲請人無屋可居及流離失所。更何況，本件系爭徵收處分之補償費僅以公告土地現值計算而未加成，於保管專戶內之補償費根本難以再置產購屋，縱使金錢賠償也無法回復給聲請人一個一模一樣的居住環境，更換不回的是聲請人被侵害之精神損害、在家園生長之記憶，及其後龐大訴訟資源及社會成本之支出，足見系爭徵收處分之實施將對聲請人產生難以回復之損害。
⒍再者，最高行政法院96年度判字第1601號判決指出，法院在
審酌公共利益時，不應考量拆除已實施工程所耗費之成本、私人或廠商成本之支出及是否得依國家賠償法請求賠償。基此，參加人於系爭徵收案件之本案訴訟，雖一再以本件區段徵收工程之完成進度，且已將聲請人之土地分配給他人，或作為標讓售之土地等情事為爭執，但此些情事皆非公共利益應審酌之事項，因此停止系爭處分對聲請人之部分，不會對公共利益產生重大影響。更何況，相對人已於102年7月2日本件開庭時表示，對聲請人停止系爭徵收處分之執行並無意見，表示相對人對聲請人等4戶之看法是「能緩拆就緩拆」，足見系爭徵收處分對聲請人之部分，並無急迫性及必要性。
⒎最高行政法院102年度裁字第340號裁定亦明確指出，「保全
之急迫性」與「本案權利存在之蓋然率」乃互補關係，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性可降低一點，反之亦然。法院在審查時應以「利益大小」及「時間急迫性」作為權衡因素，對聲請人利益影響越大，受保護之急迫性越高，則權利形式審查的嚴格性也會降低，只要「法院相信權利大概可能存在」即可，由於該裁定涉及之徵收程序有違誤情形（經最高行政法院101年度判字第419號判決指摘，判決廢棄發回高等行政法院），堪認該案聲請人在本案訴訟在法律上存在勝訴之蓋然性，因此該裁定便依據行政訴訟法第116條停止徵收處分之效力。經查，參加人縣長子○○於102年7月3日召開記者會下最後通牒，表示：「如果僅存的4農戶在7月5日前未自行拆除、遷移，縣府將強制拆除」，可看出參加人不顧司法，強制執行拆除之決心，此足見強制執行之日已迫在眉睫，參加人可能於102年7月8日執行拆遷，本件停止執行聲請之「保全急迫性」顯然甚高。從其召開記者會之內容來看，參加人縣長子○○不僅不當扭曲前行政院長吳敦義之指示，逾越權限以都委會之決議強行拆除聲請人之房地，其執意強拆聲請人房地之主要原因，更在於「現有開發大埔案向中央貸款新台幣45億元地方建設基金的龐大還款壓力」，依據最高行政法院96年度判字第1601號判決之意旨，此非公共利益所應衡量之因素，因此停止系爭徵收處分對聲請人之部分，根本不會對公益有所影響。退步言之，聲請人之房地離園區事業專用區甚遠，佔整體區段徵收之比例極少，根本不會影響產業專區之工程，從此可看出參加人代表人子○○僅係為了還債而掠奪人民之土地，以「發展」之名欺騙大眾來合理化自己的暴行，達成欺壓弱勢聲請人之目的。系爭核准徵收處分之違法既經最高行政法院101年度判字第953號判決指摘歷歷，依最高行政法院102年度裁字第340號裁定之意旨，聲請人提起撤銷訴訟所主張之權利內容存在，在實體法上可以立足，堪認聲請人本案訴訟在法律上「獲得勝訴之蓋然性」甚高。
⒏由於房屋與土地是生命之一部分，政府給錢也不能替換，失
去房屋、沒了土地，存在隨之動搖，生命也將不再完整，旁人看來也許不起眼的家屋，可對於居住在其中的人而言就像至親的家人，守候著這個家族世世代代的成長，家園一毀，猶如家人逝去，在這屋子中飄盪的記憶就再也不復返，即便拆了之後再給予這些受害者再多的錢，也無法回復原狀，一旦建物之一磚一瓦夷為平地，除侵害財產權及居住權外，亦造成人格尊嚴、家庭權、隱私權、生命權、人身安全權、私生活、家庭和住宅不受干涉權之損害，而永無回復原狀之可能。是以，參加人所舉之臺北高等行政法院99年度停字第28號裁定，僅是個案而無法拘束鈞院之法律見解，且該裁定將拆除房屋簡單地化約成金錢，認為該行為僅涉及財產上之損害，而得以金錢賠償回復，正違反了司法院釋字第400號、第709號解釋之意旨，及經濟社會文化權利國際公約第11條第1項、第7號一般性意見第4點之保障，忽略了拆除房屋所侵害的不只是財產上的損害，更是人格尊嚴、生命權、家庭權及隱私權等權利，而這些權利之侵害，是根本不可能以金錢來回復的。況且，若認為系爭徵收處分之實施導致之拆除行為可以金錢賠償來解決，依最高行政法院96年度判字第1601號判決之意旨，將會產生將違法「就地合法」之不合理結果，暫時權利保護機制將蕩然無存。
⒐由於參加人已於102年6月11日以府商用字第1020116075號、
第0000000000號、第0000000000號及第0000000000號函命聲請人等於102年7月5日前自行遷移完成，逾期不處理者，將強制拆除。參加人公權力之強制執行已迫在眉睫，而具有時效性，本件顯有保全權利之急迫情事。苟任其繼續執行，亦可能會使得相對人及參加人藉詞系爭處分已執行完畢，主張聲請人等所提起之撤銷訴訟對聲請人無權利保護必要，直接將顯然違法之事就地合法，本件有急迫性。
⒑綜上，本件相對人核定之原處分及參加人發函要求聲請人拆
遷之行為，若未能即時停止執行，將造成聲請人個人之居住權及財產權之重大侵害，及極為巨大之精神痛苦，難以精確計算，更將導致後續不必要之爭訟，此等危險實為難以回復之損害，本件原處分實有停止執行之必要。
㈨停止系爭核准徵收處分執行之一部，於公益無重大影響：
⒈國內學者吳庚指出，行政法中所稱「公益」，非抽象地屬於
統治團體或其中某一群人之利益，更非執政者、立法者或官僚體系本身之利益，亦非政治社會中各個成員利益的總和；而係各個成員之事實上利益，經由複雜交互影響過程所形成理想結合之狀態。公益判斷是否正確，不能任憑國家機關之主觀，而應以客觀公正、避免錯誤之認知為之。在多元社會，必要時尚須透過公開討論俾能形成共識。而公益與私益，並非全然對立之命題，保障私益亦屬維護公益之一部分。因此，公益之判斷不能以國家機關之主觀加以認定，亦不能以「多數利益」作為公益判斷之基準，否則將不當地產生多數霸凌少數之結果。
⒉於公共利益之判斷上，近來各級行政法院已多有著墨與關注
，以環境訴訟為例，最高行政法院99年度裁字第2032號裁定明示：「廠商之建廠營運個別利益係屬私益，並非公益」；臺北高等行政法院99年度停字第11號裁定亦明確指出：「就經濟發展而言，工業區的開發也許是正向因素，但不論如何的開發方式，或多或少都對環境產生負向的影響，環評事件的核心問題，簡單而言，在於增加正向影響、減少負向影響，最終評估的結果是要符合這個社會的最大利益，然而何謂『社會的最大利益』，不是開發單位（本案是參加人中科管理局）說了算數，也非環保主管機關（本案是相對人）」；「效率的實質考量不是在達成共識，而是在共識履行的順遂；所以，就行政處分而言，效率的目的不在儘速作成處分，而是做一份共識基礎深厚而沒有執行阻力的行政處分」。基此，審酌「公共利益」時，不能僅以廠商之利益概括為公益，也不能以行政機關的標準為判斷基準，更不能因為「效率」將行政機關之作為當然視為公益，以謀求社會的最大利益。
⒊經查，最高行政法院101年度判字第953號判決指出，區段徵
收除須確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應合於公益性、必要性及符合比例原則。該判決也指出徵審會第210次審議本件系爭區段徵收案，於審酌公益性時，須衡酌之要素包括維護農業生產環境之完整、確保農業永續發展、促進農地合理利用、增進農民所得及福利、國家糧食安全，及系爭區段徵收範圍影響所及之土地暨土地改良物所有權人1,039人之財產存續狀態，並實質權衡輕重。惟系爭徵收案卻未經徵審會第210次會議實質審議，而相對人亦未經審查即作成原處分，系爭徵收案是否具備公益性顯有疑慮。是以，系爭徵收案是否存在公益性自始至終未經相對人審酌及確認，亦未經正當法律程序作為公共利益審查、把關調節之依據，是否合於公共利益顯有疑慮，停止系爭徵收核准處分效力、執行及程序續行之一部，根本不會對公益性產生重大影響。
⒋次查，系爭核准徵收處分之作成缺乏公益性，業經「公民與
政治權利國際公約」國家人權報告初稿指摘，足見停止系爭徵收處分效力、執行及程序續行之一部，不僅對公益無影響，反有助於公益之促成。按公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約（下稱兩公約）施行法第2條及第6條分別規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」；「政府應依兩公約規定，建立人權報告制度」，而總統府人權諮詢委員會於100年4月12日決議，我國應依照聯合國相關準則提出兩公約國內人權之初次報告。我國於101年4月20日提出兩公約國家人權報告初稿，該報告指摘本案系爭核准徵收處分之違法瑕疵，包括違反公益性及必要性、未落實協議價購，及政府在行政程序中未與被徵收人進行充分有效之溝通等：「各地方政府也以開發工業區、○○○區○○區段徵收農地，如苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收（大埔案）約136公頃農地。由於徵收的必要性及公共利益遭到質疑，土地徵收未落實協議價購，徵收價格係按照徵收當期之土地公告現值，必要時加成補償，惟欠缺安置計畫；徵收過程因缺乏有效溝通，導致輿論質疑政府並未考量人民感受；另強制徵收手段亦遭批評，例如以怪手開入稻作成熟的田裡破壞，侵害人民財產權及生存權。」系爭區段徵收案既有眾多違法瑕疵，無從在行政行為以正當法律程序擔保公益性之存在，足見本件徵收案是否具備公益性尚有疑問。另外，目前我國實施區段徵收案件，皆過於強調區段徵收的「合作開發」特色，忽視強制剝奪人民財產的特性，致使行政機關有過大裁量空間。此從土地徵收條例第44條便可看出此一特性，其規定區段徵收範圍內之土地經規劃整理後，係將徵收範圍內土地區分為抵價地、公共設施用地、抵費地及配餘地，除公共設施用地及抵價地外，其餘係用作填補開發成本及籌措財源所用。依據相對人及參加人之規劃，聲請人丁○○等及丙○○之土地大部分被劃設為「住宅區」，依據土地徵收條例第44條之規定，聲請人會被迫將土地分配予他人，或標讓售予具雄厚資金者而用作政府籌措財源之籌碼。此種強制將土地以私人移轉予私人之形式，在系爭區段徵收案整體未存在公益性之情形下，標讓售土地將進一步剝削已是弱勢之迫遷戶，使其喪失人性尊嚴及面臨文化衝擊，更造成濟富劫貧及社會資源不合理分配之結果；而若是將土地分配予其他被徵收戶，以「多數利益」作為合理化行政行為之依據，將導致多數霸凌少數，激化多數與少數之對立，不合於公平，更不符合正義。「強制私人移轉土地予私人」之徵收機制既缺乏公益性，停止系爭核准徵收處分對聲請人部分之效力及執行，自當然不會對公益產生重大影響。退步言之，本件聲請人等被徵收之土地房屋位於苗栗縣○○鎮○○路沿線，其等被徵收土地位於系爭徵收案之邊緣地帶，不僅距離新竹科學園區竹南基地之園區事業園區甚遠，更僅占整體區段徵收土地（共852筆土地）之0.5％。縱使認○○○區段徵收案具公共利益，由於本件僅聲請停止對聲請人共4戶房屋之徵收效力、執行及程序之續行，並非針對系爭區段徵收案整體特定區計畫之執行，於公益應無重大影響。
⒌最高行政法院99年度裁字第2032號裁定指出：「……此規定
即表明合法性顯有疑義之行政處分，不具立即執行之公益，係法治國家之依法行政原則之具體化，而為維護憲法原則之重大公益所要求。行政訴訟法第116條第2項雖無類此之明文規定，然而行政法是憲法之具體化，解釋運用行政訴訟法第116條第2項規定，自應顧及此項法治國家依法行政原則之精神。」由於系爭核准徵收處分之違法瑕疵業經最高行政法院101年度判字第953號判決明確指摘，系爭處分之合法性顯有疑義，整體區段徵收是否具備公益性亦有疑問，不具立即執行之公益，停止系爭處分之效力、執行及程序之續行，自對公益無重大影響。
⒍按「……系爭開發許可處分相對人是參加人，並非進駐園區
之廠商，廠商與參加人間之法律關係屬另一法律關係，其廠商之建廠營運個別利益係屬私益，並非公益」亦經最高行政法院99年度裁字第2032號裁定所闡明。基此，在計算社會所付出之代價時，不得將廠商所受之損害加入公共利益或社會損失之計算，其充其量僅為廠商及建商個別利益之損害。參加人稱園區事業專用區已標出18.2公頃，廠商已開始動土興建廠房，住宅區建商也已開始規劃申請建築云云，惟依上開最高行政法院99年度裁字第2032號裁定意旨，此僅為廠商及建商之個別利益，與公共利益無關。況且，本件聲請範圍僅限於聲請人等4戶房地，抵價地之分配，並衍生後續行政訴訟及國家賠償等糾紛，而無法如期標讓售土地，恐增加參加人財政上負擔，並將造成公共設施工程無法完工云云。惟聲請人已指出，最高行政法院96年度判字第1601號判決明文「已實施工程所耗費之成本」及「未來可能的國家賠償」並非審酌「是否影響公共利益」所應考慮之事項，是以聲請人以上開理由作為停止系爭處分足以影響之公益，顯無理由。況且，將聲請人之建物拆除，並將土地標讓售以平衡財務，根本是藉由犧牲人民土地，以炒地皮之形式償還苗栗縣自己欠下之龐大債務，這根本不具備任何公共利益。退步言，依據參加人之規劃，僅聲請人丙○○之房地涉及抵價地之分配，丁○○等人之部分房地涉及土地之標讓售(其等建物及遭參加人命拆除之部分與30米園道之規劃無關)，佔整體區段徵收比例極少，僅佔0.5％，參加人以聲請人之房地會影響全區抵價地之分配及財務平衡等，不僅將聲請人等房地作為參加人還債之工具，更企圖不當地把參加人財政規劃不彰之責任轉嫁至聲請人身上，無視聲請人之財產權與生存權之保障。
⒎再者，監察院已於102年6月6日以102年內正字第30號糾正案
文指出：「截至民國100年底我國都市計畫區現況人口約1,870萬人，計畫人口約2,510萬人，現況人口與計畫人口相差約640萬人，顯示地方政府規劃都市發展用地供給過量，致都市計畫區域規模不當擴張，不僅耗費行政資源以及公共設施經費，相對人未能嚴予審核與控管，更造成國土資源不當開發並扭曲社經資源配置，均有違失。」糾正案文更指出，各縣市已屆目標年之都市計畫區中，現況人口小於計畫人口者，除新北市外有21個、佔48.8％外，其餘各縣市均超過50％，其中參加人已達目標年之都市計畫個數為17，現況人口小於計畫人口之比率為100％，未達目標年之都市計畫區個數為1，現況人口小於計畫人口之比率亦為100％，顯示參加人都市計畫人口預測與實際發展有明顯落差，都市發展用地供給過量，各項用地配置也隨之不斷增加，相對地農業用地不斷減少，造成都市計畫區域規模不當的擴張，無論是產業發展不如預期或人口成長趨勢減緩的影響，均使都市實際人口增加有限，導致都市計畫區內原規劃之公共設施需求相對減少，進而產生已開闢之公共設施閒置或已無開闢之急迫性與必要性結果。監察院已明確指摘地方政府規劃都市發展用地之草率，任憑都市計畫區域規模不當擴張，導致公共設施無開闢之必要性，足證系爭徵收處分之停止執行，實際上於公益並無重大影響。
⒏另外，99年7月17日農民夜宿凱道抗議時，聲請人之訴訟代
理人即於當晚接到時任總統府秘書長之電話，表示總統關心此事，並已電前行政院長吳敦義妥為處理。同年7月19日一早，即接到吳前院長之電話，告知集中劃地還農及建物原位置保留之方案，並囑咐為地政博士之行政院秘書長林中森邀集相關單位於一個月內提出具體方案，因而始有同年8月17日研商結論之具體文字。99年8月17日當日，前行政院長吳敦義與大埔自救會代表進行協商時，與會者有行政院秘書長林中森、內政部江宜樺部長、內政部營建署葉世文署長、內政部地政司長蕭輔導、內政部營建署都市計畫組組長陳興隆、副組長廖耀東、行政院農業委員會代表及苗栗縣長子○○、地政處處長丘宏宗、地政處科長卯○○、工商處副處長辰○○、工商處科長吳俊賢，吳前院長遂行使專案讓售職權，指示大埔自救會成員之「建物土地原位置保留」，更於同年8月19日行政院第3209次會議提示相對人及參加人：「……經本人於99年8月17日第2次會見抗爭的農戶代表，初步獲致結論，建物及基地採原位置保留．……，以專案讓售方式辦理。後續仍請相對人持續督促參加人儘速妥予處理，以期圓滿解決」從此可知，大埔自救會成員「建物土地原位置保留」之方案係經林中森秘書長邀集相關單位，花費一個月了解大埔自救會成員之房地細節後所討論及研擬出來的，且協商當時相對人及參加人代表都在場，可知行政院是充分了解每一位大埔自救會成員之個別房地「不會影響公共利益」，方有該具體方案之產生，而相對人及參加人亦認為聲請人等房地之存在不會影響公共利益，該次協商始能達成共識，並圓滿落幕。詎料，相對人及參加人，竟無憑無據、空口白話僭越行政院之職權（依土地徵收條例第44條第1項第4款之規定，專案讓售職權專屬行政院行使），逕自推翻行政院之上開具體方案，並增加建物原位置保留之「前提」及「附條件限制」，不僅未依行政院之承諾及協商結果保留聲請人等房地，參加人更不顧系爭核准徵收處分之撤銷訴訟仍在進行，執意拆除聲請人等建物。況且，由於參加人堅持拆除聲請人等建物，此等不公不義事件，已引發社會一片撻伐，前任行政院長即現任副總統吳敦義於102年7月4日表示聲請人等房地應「緩拆」，可見系爭徵收處分對聲請人之部分不具實施之必要性。惟102年7月5日行政院發言人鄭麗文竟說行政院希望參加人與聲請人等溝通後再妥善處理，但如何妥善處理？又究竟有無執行拆除聲請人4戶房地之必要性？皆未給予答覆。政府之所以說詞及政策反覆，正在於其根本沒有非要拆除聲請人等建物之堅強理由及理據，「拆」與「不拆」間未有明確標準，僅在其一念之間。更何況，聲請人甲○及乙○○之房地雖位於苗栗縣○○鎮○○路○○○路之交界口，惟公義路是四線道，仁愛路是兩線道，兩線筆直，早已設置紅綠燈。經102年7月8日現場實測，大型聯結車從仁愛路迴轉公義路一次就可轉彎完成，過程平順，而公義路轉仁愛路亦無問題，且其等建物至對街之距離經實際丈量寬達29至40公尺，遠遠超過計畫道路12公尺之規劃，行人車輛往來至今未有任何交通事故，鄰近派出所亦證實過去一整年連要「警察來處理的擦撞都未發生過，遑論有人在此路口車禍身亡」，足證暫時停止系爭處分對聲請人甲○及乙○○之部分並不妨礙當地交通安全，現任行政院長江宜樺亦對媒體指明聲請人甲○及乙○○之房地不影響交通安全而沒有拆遷問題。縱使未來園區開發完成，由於仁愛路本來就規劃為都市計畫○住○區○○○○道路，並非新竹科學園區竹南基地之主要幹道○○區○○○○道為60米科學路及兩條30米連接公義路之道路，分別連結香山交流道及竹南交流道），根本沒有大型機具車輛進出之交通需求，也理應禁止大型車通行，可證在本案行政訴訟判決確定前，暫緩系爭處分對聲請人之部分，不會對公益有重大影響。
⒐綜上，原處分核准實施本件徵收案，其公益性不僅自始至終
未獲確認而存有疑慮，更侵害聲請人之居住權及財產權，而未保障個人之私益，實有停止原處分效力、執行及程序續行之必要，以落實暫時權利保護制度之實現。相對人及參加人之施工進度，與公益之判斷無關，不能以此為理由枉顧人民權利，而將違法就地合法，鈞院應准予本件停止執行之聲請。
㈩本件根本沒有實施系爭核准徵收處分、拆除聲請人房屋之急
迫性及必要性。據99年7月27日之自由時報指出，參加人在高鐵苗栗站特定區徵收案件，拆除徵收範圍內之古窯及其他民宅，卻僅有苗栗縣長子○○與親友之住家不必被拆。從所附照片可看出在一片廣闊之空地中，只有劉家矗立在綠地中央，其位於高鐵苗栗車站旁，是「拆與不拆的邊緣」及「凸出的一塊地」，卻可以被保留下來。然而，反觀本案大埔徵收案，聲請人等明白係前行政院長吳敦義指示適用「建物基地原位置保留」之對象，卻在參加人相對人空言泛指建物保留會影響都市計畫規劃，而面臨拆遷之命運。但是，為何子○○縣長之建物可以被保留下來而不會影響都市計畫規劃？為何就不會造成都市規劃支離破碎或蛙躍式之結果？足見參加人僅是「為拆而拆」，根本未有實質說理，不見人民血淚，並未公平行事，僅為強行造成既定事實，或為籌措財源以支付參加人之龐大債務，而站在公權力強權之高處，執意實施系爭徵收處分。依據司法院釋字第709號解釋及最高行政法院102年度判字第371號判決意旨，徵收應該具備高度公益性，更因該行為侵害財產權及居住自由，應有較嚴格之程序保障。然而，相對人及參加人不僅在本案徵收程序過程中有諸多違法，縱使前行政院長吳敦義因民怨沸騰而指示「建物基地原位置保留」，相對人及參加人在耗費3年的行政資源及長期折磨聲請人後，仍不肯放過聲請人等4戶房地，但卻能輕易地同意保留縣長之房屋，行自己之方便，卻劫掠人民之房地，此等行為在在可以看出行政機關決定「保留與不保留」、「拆與不拆」間之恣意。系爭徵收案既自始至終未見公益性之存在及程序正義，足見停止系爭徵收處分對聲請人部分，根本不會對公益有所影響。
綜上論結，本件聲請人在本案獲得勝訴判決之蓋然率甚高，
原處分公益性尚有疑問，相對人違法徵收及參加人基於違法原處分進行之強制拆遷，將造成聲請人居住、財產及精神創傷等不可回復之損害，聲請人所有之系爭土地及房屋確有立即保全之必要，本件停止執行之聲請合於行政訴訟法第116條第2項之要件，並聲請裁定：相對人98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函之行政處分，於行政訴訟救濟程序確定前，就聲請人所有如附表之不動產停止其效力與執行及程序之續行。
三、經查，本件需用土地人即參加人為開發新社區及因應新竹科學園區竹南基地周邊地區發展需要，檢具區段徵收計畫書、圖等，報經相對人以98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函（下稱原處分）核准徵收苗栗縣○○鎮○○段○○○○段○○○○○號○○○鎮○○段○○號等852筆土地，面積124.61公頃，及一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，交由參加人於98年4月21日以府地權字第0980063315號公告在案，此有參加人98年4月21日府地權字第0980063315號公告附卷可稽（本院卷第18頁）。嗣後參加人復於102年6月11日以府商用字第1020116075號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號等函（本院卷第42、45、48、86頁）命聲請人丙○○、戊○○、乙○○及甲○於102年7月5日前自行遷移苗栗縣「擴大新竹科學園區竹南基地暨○○○區○○區區段徵收公共設施工程」徵收範圍內應遷移之物件，逾期將依法行政執行，聲請人爰依法提起本件停止執行之聲請。
四、依行政訴訟法第116條第2項規定聲請停止原處分之執行，須具有「將發生難於回復之損害」及「急迫情形」始符合聲請停止執行之要件，但停止執行於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，亦不停止執行。本件參加人為該徵收處分之執行機關，其以上開函文命聲請人丙○○等人限期自行遷移苗栗縣「擴大新竹科學園區竹南基地暨○○○區○○區區段徵收公共設施工程」徵收範圍內應遷移之物件，而有急迫之情形。惟本件聲請人所聲請停止執行者為聲請人所有於徵收範圍內應遷移之物件，聲請人如受執行，所受損害者為該徵收範圍內應遷移之物件即徵收土地之地上物，係以財產為標的之執行，縱致發生居住、財產權益及精神之損害，惟各該損害在一般社會通念上，並非不能以金錢或其他方式為之賠償回復，且參加人對該地上物之所有權人已發放補償費或存入於土地徵收補償費保管專戶內，難謂將發生難於回復之損害。至聲請人主張除對財產權及居住權之侵害外，亦造成人格尊嚴、家庭權、隱私權、生命權、人身安全權、私生活、家庭和住宅不受干涉權之損害，而永無回復原狀之可能云云。惟本件行政處分之執行僅對聲請人之財產權為執行，並不及於上開人格尊嚴等權利之侵害，又聲請人等對該房地之主觀依戀，乃未經法律納為應予保護之利益範疇，是聲請人等所稱之無價情感云云，亦非在法律所認之「難於回復之損害」之列。從而，本件依聲請人主張，尚難認有不能回復損害之情事，其聲請停止執行，揆諸前揭規定，核與停止執行之要件不合，應予駁回。
五、再者，原處分是否違法，涉及行政處分之實體上是否確實違法之認定，應由本案訴訟加以審理認定。而當事人向行政法院聲請停止執行，行政法院是否准其聲請，僅應審查原處分或決定之執行（包含原處分或決定之效力、執行或程序之續行），是否將發生難於回復之損害、有無急迫情事及停止執行是否於公益有重大影響。當事人之聲請既不具備上開「將發生難於回復之損害」之要件，行政法院即無法為停止執行之裁定。聲請停止執行事件並非確定實體法律關係之訴訟程序，本件聲請人所指原處分違法等實體事項，對於前開認定不予停止執行之結果並不生影響。至於本案訴訟勝訴機會高低與否，非停止執行之法定要件，亦無審究必要。本院認聲請人之聲請停止執行，尚不符合將發生難於回復之損害之要件，而將聲請駁回，縱使將來聲請人於本案訴訟獲得勝訴判決，亦屬應由執行機關給予賠償之問題。又聲請人其餘之主張及舉證，核與本件裁定之結果無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 11 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 102 年 7 月 11 日
書記官 李 孟 純