臺中高等行政法院判決
102年度訴字第142號原 告 林露被 告 臺中市和平區公所代 表 人 黃永生訴訟代理人 吳光陸 律師複代理人 楊雅婷 律師上列當事人間因原住民保留地事件，原告不服臺中市政府中華民國102年1月22日府授法訴字第1020013860號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本件原告之起訴，依其所訴之事實在法律上顯無理由（理由如後說明），爰不經言詞辯論逕為判決，合先敘明。
二、事實概要：原告於民國（下同）95年10月27日與被告就原臺中縣○○鄉○○段1252、1255-1地號土地訂定原住民保留地租賃契約，租賃期間自95年3月31日起至104年3月20日止計9年。嗣因原臺中縣和平鄉和平農村社區辦理土地重劃，上開地號土地重劃後為崑崙段65、87-1地號土地，原告於98年4月28日出具同意切結書同意重劃後放租至崑崙段65地號土地。惟原告嗣以崑崙段65地號土地面積少於其原承租地號土地面積，乃多次向被告提出租用其他地號土地之請求，被告乃於100年1月11日邀集原告等相關人員召開「和平農村社區土地重劃林露君陳情重劃前南勢段1252、1255-1地號合併分配異議處理會議」，並作成「請林露君儘速至本所承租重劃前南勢段1252、1255-1地號合併分配後之崑崙段65地號（面積130.44平方公尺），另南勢段1252地號剩餘可分配之面積43.46平方公尺，俟該土地重劃區放租手續完成後，另覓一可供放租之土地通知林露君辦理承租」之決議，該會議紀錄以100年1月13日和平區土管字第1000000575號函請原告依決議辦理。原告復分別於100年6月22日及同年8月24日提出申復書，被告以100年6月27日和平區土管字第1000010064號函及100年9月9日和平區土管字第1000014073號函復原告依租賃契約第2項規定，倘未於100年1月13日起1年內辦理換訂租約，租約即自然終止。原告不服上開100年9月9日函提起訴願，經臺中市政府101年2月15日府授法訴字第1010023910號訴願決定書以「該函僅係說明會議決議內容及逾期換訂租約之效果，並非行政處分」為由決定訴願不受理。原告再於101年3月2日提出申請書，被告再以101年3月19日和平區土管字第1010003494號函復原告崑崙段71-1地號土地無法租用，原告仍不服上開101年3月19日函提起訴願，經臺中市政府101年8月14日府授法訴字第1010105092號訴願決定書以「本市和平區公所未將原告申請改分配租用地案提送和平區土地權利審查委員會審查即否准，程序難謂適法」為由將原處分撤銷，由被告另為適法之處理。被告遂分別以101年8月30日和平區土管字第1010013821號函及101年9月28日和平區土管字第1010015873號函請原告儘速辦理崑崙段65地號土地續訂租約手續，原告亦不服上開101年9月28日函，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告原服務於被告單位，於51年結婚時，因公所員工宿舍不夠分配，經專案簽奉鄉長提案，經代表會同意撥出南勢段1252、1255-1地號共235平方公尺，未超過自用住宅用地面積300平方公尺，自行興建宿舍，因該建地經公所重劃後，第一次分配位置為崑崙段（抵費地）65地號，面積
130.44平方公尺，剩餘地另外分配至崑崙段87-1號面積98.79平方公尺，已扣除公共設施0.024%，面積5.79平方公尺，因該地87-1地號現尚有地上物係他人所有，嗣被告於100年1月12日召開土地重劃後合併分配異議處理會議，決議原告重劃後扣除公共設施應負擔0.26%後，可分配面積只有174.44平方公尺，再扣除已分配崑崙段65地號面積13
0.44平方公尺後，剩餘面積44平方公尺，為何第一次實際扣除公共設施0.024%，面積5.79平方公尺，而第二次經異議處理會議後，公共設施提高為0.26%，面積扣除60.56平方公尺，剩餘可分配面積174.44平方公尺，扣除已分配崑崙段65地號面積130.44平方公尺，僅剩餘44平方公尺。
（二）依據臺中市政府101年12月9日中市地劃二字第1000040653號函說明（二）○○○區○○○○道路，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，為農村社區土地重劃條例第11條第2項所明定，原告僅為租用關係人，非重劃區土地所有權人，被告引用前開規定，應屬誤解，故本件應撤銷原租用關係人分擔公共設施0.26%，面積60.56平方公尺。
（三）原告於97年7月11日向被告提出申請，會同被告人員前往現場會勘後，當場指認與規劃後新編定地（抵費地）地號65地號交換有案，因原抵費地總面積531.78平方公尺，原告於97年7月11日提出申請面積只有235平方公尺，結果只分配約5分之1面積130.44平方公尺，由訴外人田正成延至97年9月25日始提出陳情書，結果就分配約5分之4面積401.3平方公尺，被告分配作業顯有違悖法、理、情比例原則，請鈞院撤銷原分配面積外將原告剩餘地面積20.49平方公尺，再依原告98年4月28日立下切結書，優先移回抵費地崑崙段66地號後，與65地號合併辦理承租手續。
（四）原告原分配崑崙段87-1號面積98.79平方公尺，依重劃條例第18條規定，重劃後土地分配位置應按重劃前土地相關位置分配為準之規定，請鈞院撤銷原分配位置，移回本人原租用地崑崙段71-1地號，以免將來因與原屋主發生糾紛。
（五）系爭重劃工作所引用之重劃條例有誤解，未依重劃條例第11條第2項及第18條規定辦理，引起原告原租用地分配給他人承租，又將抵費地未按法、理、情比例原則分配，請將原告原租用地235平方公尺，重新分配為抵費地65地號面積150.93平方公尺，及原租用地崑崙段71-1地號面積84.07平方公尺合併辦理承租手續，以便保持原承租人權益。
（六）為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈請求撤銷被告100年1月12日召開土地重劃後合併分配異議
處理會議決議十：請原告儘速至本所承租重劃前南勢段12
52、1255-1地號，合併分配後之崑崙段65地號，面積130.44平方公尺，另外南勢段1252地號剩餘可分配之面積43.46平方公尺，俟該土地重劃區放租手續完成後，另覓一可供放租之土地，通知原告辦理放租。
⒉請求撤銷異議處理會議決議有關將公共設施扣除率，提高為0.26%，面積60.56平方公尺。
四、被告則以：
（一）按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。訴願法第1條第1項、第3條第1項分別定有明文。復參照最高行政法院62年裁字第41號判例「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」，則原告不服之上開公函，係被告通知原告辦理續租作業，俾利被告提送土地權利審查委員會核定，並非對原告之請求為准駁之決定，即非行政處分，原告對此提出行政訴訟，即有違誤。至於100年1月12日之決議，亦非行政處分，原告亦不可對之提起行政訴訟。
（二）按重劃後土地分配之位置，以按重劃前原有土地相關位次分配為準，農村社區土地重劃條例第18條第1項定有明文，參照最高行政法院78年度判字第1707號判決：「所謂『應按原有位次分配之』，係指應依原有之位階等次為分配，而形狀、面積及位置則不完全與原有相同，否則一切均與原狀相同，即喪失重劃之目的與功效，何必勞民傷財，而作多此一舉之措施。」臺中高等行政法院94年度訴字第126號判決：「按『重劃後土地分配之位置，以按重劃前原有土地相關位次分配為準，其調整分配方法如下︰……
二、同一土地所有權人在重劃區內有數宗土地，其每宗土地應分配之面積均已達最小分配面積標準者，應逐宗個別分配；其未達最小分配面積標準者，得以應分配之面積較大者集中合併分配。』農村社區土地重劃條例第十八條第一項第二款定有明文。又該規定之『原有位次』，係指依『原有順序』之推移原則，辦理重劃後同一分配區廓土地所有權人之分配，即所謂之『原有位階等次』之意，而形狀、面積及位置則不完全與原有相同，否則一切均與原狀相同，何必勞民傷財，而作多此一舉之措施。改制前行政法院七十八年度判字第一七○七號判決意旨足資參照。」從而，土地重劃後原有土地本應依整合、利用之目的為分配，未必坐落於原地點，依上開判決意旨，原告主張依農村社區土地重劃條例第18條相關規定，其應獲分配至崑崙段71-1地號土地云云，應有誤會。況原告並非所有權人，而係承租人，其承租之土地既經重劃分配為崑崙段65地號土地，參照農村社區土地重劃條例第23條「重劃區內土地原設定之他項權利登記或限制登記，由直轄市或縣（市）主管機關於重劃土地分配確定後，依據分配結果予以協調清理後，逕為轉載或為塗銷登記，並分別通知土地所有權人及其他權利人。」則可續租者，應為該65地號土地，並非上開71-1地號土地，原告就此亦切結同意重劃後分配於65地號，有切結書在卷可證，是原告提起本訴應不合法，亦無理由。
（三）另查，原告原承租南勢段1252地號土地面積為130平方公尺，同段1255-1地號土地面積為105平方公尺，二者共計235平方公尺，經重劃後，原建地分配率為0.74，從而，原告分配面積應為173.9平方公尺（計算式：235×0.74＝
173.9），扣除原告分得崑崙段65地號土地面積130.44平方公尺後，剩餘可分配面積遂為43.46平方公尺，惟重劃後公共設施用地由土地所有權人比例負擔，與原告無涉，且臺中市政府府授法訴字第1010105092號訴願決定書，就原告剩餘可分配面積為43.46平方公尺一節，業經訴願決定撤銷，並命被告另為適法之處理。
（四）復按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。則原告起訴請求撤銷100年1月12日之會議紀錄，姑不論該會議記錄是否為行政處分，原告既未曾對該會議紀錄提起訴願，依上開規定，即不得提起行政訴訟。
（五）又原南勢段1268地號土地，本由訴外人田正成使用耕作，經重劃後變更為崑崙段66地號土地，仍應分配予原使用人田正成，被告101年9月28日函僅就此為事實之敘述，並非行政處分，併此敘明。
（六）綜上所述，原告主張無理由，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按，「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。……」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」及「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」訴願法第1條第1項、第2條及行政訴訟法第5條分別定有明文。可知，人民依法請求行政機關作成特定行政處分，如行政機關駁回其申請或未於法定期間內作成准駁之處分，該申請人認為損害其權利或利益者，自得循序提起訴願及課予義務訴訟請求救濟。又提起課予義務訴訟係採訴願前置主義，須以經過訴願程序為其前提，此觀行政訴訟法第5條所規定「經依訴願程序後」之構成要件即可知。而此處所稱「經依訴願程序」係指合法提起訴願而言，若未經過合法訴願程序，遽行提起行政訴訟，即屬不備起訴之要件。次按，提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由。另「行政訴訟原以官署之處分為標的，倘事實上原處分已不存在，則原告之訴因訴訟標的之消滅即應予以駁回。」「當事人請求標的消滅，其訴訟關係即應視為終結。」最高行政法院27年判字第28號及30年判字第16號分別著有判例。又「行政法院二十七年判字第二十八號及三十年判字第十六號判例，係因撤銷行政處分為目的之訴訟，乃以行政處分之存在為前提，如在起訴時或訴訟進行中，該處分事實上已不存在時，自無提起或續行訴訟之必要；首開判例，於此範圍內，與憲法保障人民訴訟權之規定，自無牴觸。」亦經司法院釋字第213號解釋在案。
六、本件原告起訴聲明為：「⒈請求撤銷被告100年1月12日召開土地重劃後合併分配異議處理會議決議十：請原告儘速至本所承租重劃前南勢段1252、1255-1地號，合併分配後之崑崙段65地號，面積130.44平方公尺，另外南勢段1252地號剩餘可分配之面積43.46平方公尺，俟該土地重劃區放租手續完成後，另覓一可供放租之土地，通知原告辦理放租。⒉請求撤銷異議處理會議決議有關將公共設施扣除率，提高為0.26%，面積60.56平方公尺，確認和平區公所行政處分無效。」因其聲明及陳述之法律關係有不明瞭之處，經本院闡明後，原告敘明：「撤銷臺中市和平區公所100年1月13日和平區土管字第1000000575號函及其所檢送的會議紀錄，並且將我前所分配崑崙段87-1號面積98.79平方公尺用地移回原租用地崑崙段71-1號面積84.07平方公尺位置，以免將來與81-1號原屋主發生糾紛，至於剩餘地20.49平方公尺，再依我97年7月11日申請書優先移回原（抵費地）崑崙段66號（辦理分割後）再與65號合併辦理承租手續。」等語（參見本院卷第123頁）。足見，原告起訴之聲明事項應包括：（一）撤銷被告100年1月13日和平區土管字第1000000575號函及其所檢送的會議紀錄中，有關「請原告儘速至本所承租重劃前南勢段1252、1255-1地號，合併分配後之崑崙段65地號，面積130.44平方公尺，另外南勢段1252地號剩餘可分配之面積43.46平方公尺，俟該土地重劃區放租手續完成後，另覓一可供放租之土地，通知原告辦理放租。」及「將公共設施扣除率，提高為0.26%，面積60.56平方公尺。」之決議。（二）應命被告作成「將原告前所分配崑崙段87-1號面積98.79平方公尺用地移回原租用地崑崙段71-1號面積84.07平方公尺位置，剩餘地20.49平方公尺部分，應優先移回原（抵費地）崑崙段66號（辦理分割後）再與65號合併辦理承租手續」之行政處分。雖原告主張該訴訟類型為撤銷訴訟，但依其上開聲明內容觀之，原告尚認為其權利或法律上利益受違法損害，另請求被告應為特定內容之行政處分，應屬行政訴訟法第5條之課予義務訴訟。經查：
（一）本件原告於重劃後曾出具同意切結書同意放租至崑崙段65地號土地，惟嗣以崑崙段65地號土地面積少於其原承租地號土地面積，乃多次向被告提出租用其他地號土地之請求，被告乃於100年1月11日邀集原告等相關人員召開「和平農村社區土地重劃林露君陳情重劃前南勢段1252、1255-1地號合併分配異議處理會議」，並作成「請林露君儘速至本所承租重劃前南勢段1252、1255-1地號合併分配後之崑崙段65地號（面積130.44平方公尺），另南勢段1252地號剩餘可分配之面積43.46平方公尺，俟該土地重劃區放租手續完成後，另覓一可供放租之土地通知林露君辦理承租」之決議，該會議紀錄以100年1月13日和平區土管字第1000000575號函請原告依決議辦理；原告復分別於100年6月22日及同年8月24日提出申復書，被告以100年6月27日和平區土管字第1000010064號函及100年9月9日和平區土管字第1000014073號函復原告依租賃契約第2項規定，倘未於100年1月13日起1年內辦理換訂租約，租約即自然終止，原告不服上開100年9月9日函提起訴願，經臺中市政府101年2月15日府授法訴字第1010023910號訴願決定書以「該函僅係說明會議決議內容及逾期換訂租約之效果，並非行政處分」為由決定訴願不受理；原告再於101年3月2日提出申請書，被告再以101年3月19日和平區土管字第1010003494號函復原告崑崙段71-1地號土地無法租用，原告仍不服上開101年3月19日函提起訴願，經臺中市政府101年8月14日府授法訴字第1010105092號訴願決定書以「本市和平區公所未將原告申請改分配租用地案提送和平區土地權利審查委員會審查即否准，程序難謂適法」為由將原處分撤銷，由被告另為適法之處理，被告遂分別以101年8月30日和平區土管字第1010013821號函及101年9月28日和平區土管字第1010015873號函請原告儘速辦理崑崙段65地號土地續訂租約手續，原告亦不服上開101年9月28日函，提起訴願，亦遭決定不受理等情，分別有上開申請書、行政函文及訴願決定書附卷可參，堪認為真實。
（二）依照上開事實經過，原告顯然並未針對被告100年1月13日和平區土管字第1000000575號函及其所檢送的會議紀錄提起訴願。雖原告主張其曾提起訴願等語，但查其所提起之訴願，經訴願機關臺中市政府受理審查者，乃被告100年9月9日和平區土管字第1000014073號、101年3月19日和平區土管字第1010003494號及101年9月28日和平區土管字第1010015873號等函文，並未包括系爭100年1月13日和平區土管字第1000000575號函及其所檢送的會議紀錄部分，此有臺中市政府101年2月15日府授法訴字第1010023910號、101年8月14日府授法訴字第1010105092號、102年1月2日府授法訴字第1020013860號訴願決定書在卷可稽。顯見，原告提起本件課予義務訴訟，請求撤銷被告100年1月13日和平區土管字第1000000575號函及其所檢送的會議紀錄部分，並未經合法訴願程序，揆諸前揭說明，原告之起訴即難認為合法。
（三）再者，原告所爭訟之被告100年1月13日和平區土管字第1000000575號函及其所檢送的會議紀錄，其決議內容為：「請林露君儘速至本所承租重劃前南勢段1252、1255-1地號，合併分配後之崑崙段65地號（面積130.44平方公尺），另南勢段1252地號剩餘可分配之面積43.46平方公尺，俟該土地重劃區放租手續完成後，另覓一可供放租之土地通知林露君辦理放租。」（參見本院卷第67頁背面），並未明確決議將系爭重劃區公共設施扣除率提高為0.26%，面積60.56平方公尺之事項。縱認有隱含該事項，惟該決議內容亦經訴願機關臺中市政府在審理被告101年3月19日和平區土管字第1010003494號行政函文之訴願案件時，以「查本件原處分機關（按即被告）未將本件申請改分配租用地案提送和平區土地權利審查委員會審查，逕審認訴願人可分配面積為43.46平方公尺，並非訴願人所陳可分配98.77平方公尺，且崑崙段71-1地號面積為84.07平方公尺，原處分機關業已規劃予他人租用，且為保持地籍之完整，實無法將訴願人所剩餘之面積分配予崑崙段71-1地號，以上開審查意見作成否准處分，程序即難謂適法，爰將原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處理，以符法制。」為由所撤銷，因而被告乃另以101年9月28日和平區土管字第1010015873號函，通知原告應重行申辦崑崙段65地號及另剩餘土地面積併案續租作業，俾利被告提送和平區土地權利審查委員會審查暨報市政府核定，此有臺中市政府101年8月14日府授法訴字第1010105092號訴願決定書附卷可稽（參見本院卷第76頁至第77頁），並經被告以101年9月28日和平區土管字第1010015873號函自承在卷（參見本院卷第80頁至第81頁）。因此，縱認前揭被告100年1月13日和平區土管字第1000000575號函及其所檢送的會議紀錄部分，業經合法訴願程序，然該行政處分亦經訴願機關撤銷而不存在，自無起訴請求撤銷之必要，揆諸上開說明，原告之訴亦顯無訴之利益，並欠缺權利保護必要，在法律上為無理由，應以判決駁回之。惟依上開臺中市政府101年8月14日府授法訴字第1010105092號訴願決定意旨顯示，原告確有提出改分配租用地之申請，僅因被告作成之決定未提送和平區土地權利審查委員會審查，有違法令，因而遭該府撤銷，顯見原告申請改分配租用地之案件尚未終結，被告仍有答覆之義務，無待原告重新申請，併此指明。另本件原告請求撤銷被告100年1月13日和平區土管字第1000000575號函及其所檢送的會議紀錄部分，既不合法且顯無理由，已如前述，則原告以撤銷該處分為前提，訴請被告應作成「將原告前所分配崑崙段87-1號面積98.79平方公尺用地移回原租用地崑崙段71-1號面積84.07平方公尺位置，剩餘地20.49平方公尺部分，應優先移回原（抵費地）崑崙段66號（辦理分割後）再與65號合併辦理承租手續」之行政處分，即屬無據，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為不合法，且顯無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 19 日
臺中高等行政法院第二庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 7 月 19 日
書記官 杜 秀 君